Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 086/2011 del 03 de junio del 2011

Resumen

DICTAMEN núm. 86/2011, relativo al Proyecto de decreto por el que se regulan diversos aspectos relacionados con las máquinas recreativas de juegos, salones recreativos de juego y salas de bingo

Ponente/s:

Antoni Mir Llabrés

Contestacion

DICTAMEN núm. 86/2011, relativo al Proyecto de decreto por el que se regulan

diversos aspectos relacionados con las máquinas recreativas de juegos, salones

recreativos de juego y salas de bingo*

I. ANTECEDENTES

1. El 9 de diciembre de 2010, la consejera de Innovación, Interior y Justicia resolvió

iniciar el procedimiento para elaborar el Proyecto de decreto por el que se regulan

diversos aspectos relacionados con las máquinas recreativas de juegos, salones

recreativos de juego y salas de bingo. Encomendó al director general de Función

Pública e Interior la tramitación del procedimiento.

2. En la misma fecha, el director general elaboró una memoria justificativa de la

necesidad de elaborar la norma proyectada así como el marco normativo en el que se

insertaría la norma y la relación de disposiciones afectadas. Se informaba también de

que el Proyecto no va a implicar ninguna repercusión económica dado que no se crean

ni modifican los servicios administrativos existentes. Finalmente, señalaba que la norma

tampoco va a conllevar ninguna carga administrativa nueva.

3. Consta en el expediente la concesión del trámite de audiencia a Casino Mallorca,

Casino Menorca, Casino Eivissa, Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de

Mallorca, de Menorca, de Ibiza y Formentera, Asociación de Empresarios de salones

recreativos y de juego de las Islas Baleares (SAREIBA); Asociación de comerciantes de

máquinas de juego accionadas por monedas de Mallorca (ACOMAM); la Asociación

Española de Bingos (AESBI); la de Salas de Bingo autorizadas de Baleares (ASBA), la

de Usuarios de Servicios de la Administración Pública de Juego en Baleares (AUSJOC)

y Asociación Juguesca.

El Proyecto también fue remitido a las Consejerías de la Administración de las Illes

Balears.

Presentaron alegaciones la Asociación Juguesca, la Asociación de Empresarios de

salones recreativos y de juego de las Islas Baleares (SAREIBA); Asociación de

comerciantes de máquinas de juego accionadas por monedas de Mallorca (ACOMAM);

la Asociación Española de Bingos (AESBI); la de Salas de Bingo autorizadas de

Baleares (ASBA), Casino de Mallorca, Asociación Española de Casinos de Juego.

Presentaron sugerencias las consejerías de Asuntos Sociales, Promoción e Inmigración;

Vivienda y Obras Públicas; Presidencia; Educación y Cultura; Salud y Consumo y la

Agencia Tributaria de las Illes Balears.

4. El 31 de enero de 2011, la directora del Instituto Balear de la Mujer emitió el informe

de impacto de género.

* Ponencia del Hble. Sr. Antoni Mir Llabrés, consejero.

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5. El 23 de enero de 2011, el jefe del Servicio de Juego informó sobre las alegaciones y

sugerencias planteadas, aceptando algunas de ellas.

6. Mediante oficio de 22 de marzo de 2011, el director general de Función Pública e

Interior otorgó un nuevo trámite de audiencia puesto que se había redactado nuevamente

el Proyecto de decreto, al recoger algunas de las alegaciones. Durante dicho trámite

presentaron alegaciones Casino de Mallorca, S.A.; Asociación de Empresarios de Salas

Recreativas y de Juego de las Islas Balears; ASBA y AESBI; ACOMAM; Asociación

Juguesca. Por su parte, también lo hicieron las Consejerías de Salud y Consumo;

Economía y Hacienda; Educación y Cultura; y Asuntos Sociales, Promoción e

Inmigración.

7. El 7 de abril de 2011, la directora del Instituto Balear de la Mujer informó sobre la

ausencia de impacto por razón de género.

8. El 27 de abril, la jefa del Servicio de Juego analizó y estudió las alegaciones

presentadas.

9. El 5 de mayo, el jefe del Servicio Jurídico de la Consejería de Innovación, Interior y

Justicia emitió informe favorable. En la misma fecha, la secretaria general también

informó favorablemente el Proyecto, analizó el procedimiento seguido y valoró las

alegaciones presentadas.

10. A petición de la consejera de Innovación, Interior y Justicia, formulada el 5 de mayo

de 2011, el presidente de las Islas Baleares solicitó dictamen al Consejo Consultivo, con

carácter urgente, mediante oficio de 11 de mayo de 2011, con registro de entrada de día

13 de mayo.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Se halla legitimado el Presidente de las Illes Balears para plantear la consulta, de

conformidad con los artículos 18, apartado 7, y 21, apartado a, de la Ley Balear de 16

de junio de 2010, siendo competente este Consejo Consultivo para evacuar la consulta,

en función de las normas citadas y con carácter preceptivo y urgente.

Segunda

En la tramitación del procedimiento se han observado, con carácter general, las

exigencias derivadas de los artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del

Gobierno de las Illes Balears, constando efectivamente en el expediente, además del

acuerdo de iniciación del mismo, la Memoria justificativa de la norma proyectada y de

la oportunidad de la nueva regulación, el informe sobre la ausencia de nuevas cargas

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administrativas, el marco normativo en el que se inserta la propuesta, la tabla de

vigencias de disposiciones anteriores sobre la materia y la justificación de la ausencia de

informe económico; también consta en el expediente el informe favorable del Servicio

Jurídico correspondiente, así como el informe de la Secretaría General de la Consejería

en el que se procede a la valoración de las alegaciones presentadas y se estima la

corrección del procedimiento seguido.

Por otro lado, se ha dado cumplimiento al trámite de audiencia y participación de los

ciudadanos, previsto en el artículo 43 de la Ley 4/2001. También ha habido informe de

impacto de género elaborado por el Instituto Balear de la Mujer.

Sin embargo, no consta la participación preceptiva del Consejo de Consumo (artículo

26.2 de la Ley 1/1998, de 10 de marzo, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de

la comunidad autónoma de las Islas Baleares). Por otra parte, y aunque no es preceptivo,

se podría haber solicitado dictamen a la Comisión de Juego (Decreto 35/2000, de 10 de

mayo).

Tercera

El objeto del Decreto es la regulación de diversos aspectos relacionados con las

máquinas recreativas de juego, salones recreativos de juego y salas de juego. Esta

materia se encuadra en el artículo 30.29 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears

(Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero). En el ejercicio de estas competencias le

corresponden a la Comunidad Autónoma la potestad legislativa, la potestad

reglamentaria y la función ejecutiva.

Cuarta

De todas formas, y pese a la competencia material atribuida al Gobierno, el

ordenamiento jurídico no permite afrontar una concreta regulación sectorial cuando se

producen determinadas circunstancias. En efecto, las afirmaciones contenidas en la

consideración jurídica anterior pierden virtualidad si se tiene en cuenta el momento en

que se pretende aprobar la norma sometida a consulta: la situación de interinidad del

Gobierno derivada del proceso electoral en curso, que se ha producido a partir del día 22

de mayo, fecha de las elecciones al Parlamento de las Islas Baleares (artículo 57.8 del

Estatuto de Autonomía de les Illes Balears).

Cabe recordar que el artículo 18.4 de la Ley 4/2001, de 14 de mayo, del Gobierno de las

Islas Baleares establece que: «El Gobierno en funciones no puede adoptar decisiones

que excedan de la gestión ordinaria, salvo supuestos de urgente necesidad». Además,

hay que tener presente el artículo 32 de la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena

administración y del buen gobierno de las Islas Baleares, que determina que «El

Gobierno en funciones se ha de abstener de tomar decisiones que excedan las

imprescindibles para el funcionamiento habitual de la Administración o que

condicionen la actuación del gobierno entrante, salvo supuestos de carácter urgente

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establecidos legalmente». Esta nueva norma supone un paso más en la restricción de las

facultades del Gobierno en funciones porque prohíbe directamente la adopción de

decisiones que no sean de carácter imprescindible, así como también las actuaciones

que condicionen las del nuevo Gobierno. Por ello, en nuestra opinión, el ejercicio de la

potestad reglamentaria ordinaria no tiene cabida, como regla general, en los supuestos

permitidos por la citada norma.

Sobre este punto, hemos de recordar lo Dictámenes 122, 131, 132 y 133 del 2007 y 83 y

85 del 2011, en los que decimos que:

[...] l?article 57.8 de l?Estatut d?autonomia de les Illes Balears (Llei orgànica 1/2007)

afirma que el Govern cessa «després de la celebració d?eleccions al Parlament», és a

dir, immediatament després de tancar-se les urnes, fins i tot abans del recompte de

sufragis, i indica que el Govern cessant «continuarà en funcions fins a la presa de

possessió del nou Govern». En la mateixa línia, l?article 18 de la Llei 4/2001, de 14

de maig, del Govern de les Illes Balears indica, en el punt 2, que «el Govern cessant

ha de continuar en funcions fins a la presa de possessió del que el succeeixi, amb les

limitacions establertes en aquesta Llei», i, en l?apartat 3, hi afegeix que «ha de

facilitar el normal desenvolupament del procés de formació del nou govern i el

traspàs de poders a aquest». [...]

Per abordar correctament la qüestió que ens hem plantejat, cal començar per

analitzar l?abast competencial i la naturalesa jurídica del govern en funcions o

govern cessant (són sinònims). Amb aquesta institució es pretén garantir la

continuïtat automàtica de l?executiu i evitar el buit de poder (la seva comesa

essencial és impedir l?horror vacui). La doctrina italiana, de forma molt expressiva,

denomina aquesta situació provisional prorrogatio; mentre que un sector de la

doctrina espanyola utilitza el terme tradicional de crisis per designar la situació que

es produeix quan cessa un govern i se?n forma un de nou. La figura del govern

cessant ha estat desenvolupada sobre la base del principi de lleialtat constitucional,

delimitant la seva pròpia posició juridicopolítica i entenent que l?objectiu últim de

tota la seva actuació radica a aconseguir un traspàs de poders que no afecti

negativament el normal funcionament de la Comunitat Autònoma. Així, l?esmentat

article 18.3 de la Llei 4/2001 assenyala que el Govern en funcions ha de facilitar el

normal desenvolupament del procés de formació del nou Govern i el traspàs de

poders a aquest, i ha de limitar la seva gestió al despatx ordinari dels assumptes

públics i abstenir-se d?adoptar ?tret de casos d?urgència degudament acreditats o

per raons d?interès general, l?acreditació dels quals així ho justifiqui? qualssevol

altres mesures. En síntesi, doncs, podem afirmar que tant el Govern cessant com el

president d?aquest pateixen una dràstica reducció de les facultats, cosa que és

absolutament lògica perquè la seva única comesa és ocupar-se dels assumptes

públics, evitar la paràlisi del país i facilitar el traspàs de poders d?un executiu a

l?altre. D?una manera molt gràfica, la doctrina ha posat en relleu que «se debe operar

con arreglo a los criterios de corrección constitucional que invitan al Gobierno

cesante a abstenerse de actuar, o bien a hacerlo del modo que comprometa lo menos

posible la situación del Gobierno entrante». En la mateixa línia, també ha afirmat,

després de recordar que el govern cessant «no es un Gobierno en plenitud de

ejercicio», que la seva funció es limita legalment «al despacho ordinario de los

asuntos en orden al mantenimiento del normal funcionamiento de los servicios

públicos, absteniéndose de adoptar cualquier otra medida de calado político salvo

casos justificados de urgencia o de interés público».

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Una vez expuestos estos razonamientos y de acuerdo con el marco jurídico vigente,

hemos de concluir que el Gobierno, que ya se encuentra en funciones, no tiene

habilitación legal para aprobar el Proyecto de decreto sometido a consulta.

III. CONCLUSIONS

1a. Este dictamen tiene carácter preceptivo; el presidente de las Islas Baleares está

legitimado para solicitarlo y el Consejo Consultivo es competente para emitirlo.

2a. El Proyecto se ha tramitado conforme a Derecho, excepto lo señalado en la

consideración jurídica segunda, en relación con la participación del Consejo de

Consumo.

3a. El Gobierno de las Islas Baleares en funciones no puede aprobar el Decreto que es

objeto de dictamen, de acuerdo con la consideración jurídica cuarta, cuyas

observaciones son de carácter esencial para el uso de la fórmula ritual establecida en el

artículo 4.3 de la Ley 5/2010, de 16 de junio.

Palma, 3 de junio de 2011