Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 085/2014 del 30 de julio del 2014

Resumen

Dictamen núm. 85/2014, relativo al Proyecto de Decreto por el que se aprueba el «Plan Territorial de Emergencias de Protección Civil de la CAIB ?PLATERBAL?»*

Ponente/s:

Rafael Perera Mezquida

Contestacion

Consell Consultiu de les Illes Balears

Dictamen núm. 85/2014, relativo al Proyecto de Decreto por el que se aprueba el

«Plan Territorial de Emergencias de Protección Civil de la CAIB ?

PLATERBAL?»*

I. ANTECEDENTS

1. El día 24 de junio de 2013, la consejera de Administraciones Públicas, a propuesta

del director general de Interior, Emergencias y Justicia, resolvió iniciar el expediente de

elaboración de un proyecto de decreto por el que se aprueba el Plan Territorial de

Emergencias de Protección Civil de la CAIB (PLATERBAL), y designar como órgano

instructor del expediente a la propia Dirección General de Interior, Emergencias y

Justicia.

2. En el expediente al efecto incoado, constan los siguientes extremos y aparecen

llevadas a cabo, entre otras, las siguientes diligencias:

a) La memoria justificativa sobre la necesidad de aprobación del referido decreto, con

expresión del marco normativo en el que se inserta, así como la tabla de vigencias.

Aparece incorporado también un estudio económico muy sucinto que, posteriormente, a

solicitud del presidente del Consejo Consultivo, fue objeto de ampliación, expresándose

que se trata de una norma que regula la organización de recursos ya disponibles de las

Administraciones en caso de emergencias y que, por tanto, su entrada en vigor no

supondrá nuevos dispendios económicos, habida cuenta de que la composición de la

estructura operativa del Plan se fija teniendo en cuenta los medios ya existentes en el

momento de su elaboración.

b) Para sugerencias y alegaciones, el proyecto fue remitido a las secretarías generales de

las consejerías del Gobierno Balear, al Centro de Coordinación de Salvamento de

Palma, a la Delegación de Gobierno en Baleares, a los Directores insulares del Gobierno

en Menorca y en Ibiza y Formentera, al Servicio de Salud de las Illes Balears, al

Consejero Ejecutivo del Departamento de Cooperación Local del Consell de Mallorca,

al Departamento de Cooperación, Deportes y Vivienda de Menorca, a los Presidentes de

los Consejos Insulares de Menorca, Ibiza y Formentera, a la Regiduría de Seguridad

Ciudadana del Ayuntamiento de Palma, y a la presidencia de la FELIB. Asimismo se

solicitó el preceptivo informe al Instituto Balear de la Mujer.

c) Dentro del plazo al efecto concedido, formularon alegaciones las Consejerías de

Economía y Competitividad, de Administraciones Públicas, de Agricultura y Medio

Ambiente y la de Hacienda y Presupuestos, así como la Delegación del Gobierno en las

Illes Balears, el Consell Insular de Menorca y el Consell Insular d'Eivissa. También

presentó su informe el Instituto Balear de la Mujer. Todas estas alegaciones fueron

* Ponencia del Hble. Sr. D. Felio José Bauzá Martorell, consejero-secretario.

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debidamente valoradas, aceptándose algunas de ellas, lo que dio lugar a un nuevo texto

del Proyecto

d) Dicho proyecto fue sometido a información pública, mediante inserción de anuncio

en el BOIB, lo que tuvo lugar en su edición del día 27 de diciembre de 2013, nº 177;

haciéndose constar, posteriormente, en el expediente, por diligencia, que durante el

periodo al efecto fijado no se recibió alegación alguna.

e) También figura incorporada al expediente una certificación del secretario del Pleno

de la Comisión de Emergencias y Protección Civil de la CAIB en la que consta que

dicho pleno aprobó el proyecto PLATERBAL en su sesión celebrada el día 4 de abril de

2014 y acordó la elevación del mismo a la Comisión Nacional de Protección Civil, a

efectos de su homologación, de conformidad con lo previsto en la Ley 2/1985, de

protección civil.

f) Obra seguidamente, fechado en Madrid el día 9 de mayo siguiente, un certificado del

secretario de la Comisión Permanente de la Comisión Nacional de Protección Civil,

acreditativo de que en la LX reunión de la referida Comisión Permanente, celebrada en

el Ministerio del Interior el dia 8 de mayo de 2014, se acordó «homologar el Plan

Territorial de Protección Civil de Baleares (PLATERBAL)».

g) El Instituto Balear de la Mujer, en fecha 24 de abril de 2014, presentó un nuevo

escrito, interesando determinadas revisiones del lenguaje en el texto proyectado,

proponiendo la sustitución de la expresión «conseller», por la de «persona titular de la

conselleria», la de «director del Pla», por la de «director o directora del Pla», y la de

«Director Tècnic d?Operacions» por la de «Director/a Tècnic/a d?Operacions», así

como la de «el titular de la Dirección Genera» por la de «la persona titular de la

Dirección General», todo ello con citas del Tratado de la Comunidad Económica

Europea en las que se formaliza el compromiso de la llamada «transversalización de

género» que pretende establecer explícitamente que «la Comunidad se ha de fijar el

objetivo de eliminar la desigualdades entre el hombre y la mujer y promover la

igualdad». Por otro lado, en el mismo escrito, se interesa que se tenga en cuenta el

principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en los nombramientos y

designaciones de los cargos de responsabilidad, siempre que no se vulneren los

principios de profesionalidad y de especialización.

h) Aparecen también incorporados al expediente: 1) el estudio de cargas

administrativas, en el que se concluye que «el nuevo PLATERBAL no supondrá carga

administrativa adicional a las ya soportadas actualmente, en aplicación del Plan de

Protección Civil en vigor». 2) El informe del Servicio Jurídico de la Consellería de

Administraciones Públicas; y 3) El informe de la Secretaria General de la expresada

Consellería de Administraciones Públicas. Estos dos últimos informes tienen carácter

favorable a la aprobación de la norma.

i) Por último, aparecen en el expediente dos copias autorizadas del texto definitivo del

Proyecto

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3. En este estado de cosas, el presidente de las Illes Balears, a instancias de la consellera

de Administraciones Públicas, solicita del Presidente del Consell Consultiu la emisión

del preceptivo dictamen, mediante escrito de fecha 17 de junio último, que tuvo entrada

en nuestra sede el día 25 siguiente.

II CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Es patente que el Presidente de las Illes Balears está legitimado para formular al

Consejo Consultivo todo tipo de consultas: Unas, con carácter preceptivo, con arreglo a

lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 5/2010, reguladora del Consejo Consultivo de

las Illes Balears; y otras, facultativo, según prevé el art. 19 de la misma Ley. En el

presente caso, ha sido solicitado dictamen con carácter preceptivo; lo que hace

necesario, de entrada, examinar si tal petición está ajustada, o no, a Derecho, dado el

carácter (organizativo o no organizativo) del Proyecto.

Ello obliga a reparar en la forma, el objeto y los destinatarios de la norma «in fieri».

En tal sentido, procede destacar al respecto que la disposición proyectada adopta la

forma de decreto (lo que requerirá la aprobación por el Gobierno de las Illes Balears), y

que su objeto es la aprobación de un «Plan territorial de Protección Civil de la CAIB»,

al que se denominará PLATERBAL, plan que obra incorporado como «anexo» al

Proyecto en cuestión, y que tendrá el carácter de «Plan Director», ello de conformidad

con lo previsto en el Real Decreto 47/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la

norma básica de Protección Civil. En cuanto a sus destinatarios, no parece que se trate

de una norma con carácter «ad extra», ya que, como se lee en el propio preámbulo, su

fin es «contar con un nivel de planificación que permita hacer frente a las emergencias

generales, a través de unos instrumentos definidos como los documentos de previsión

del marco orgánico funcional y de los mecanismos que aseguren la alerta, la

movilización y la coordinación de los recursos que deban actuar en una emergencia

con el fin de alcanzar los objetivos de la Protección Civil», todo ello de acuerdo con el

ya citado Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica

de Protección Civil.

Desde otra perspectiva, el Proyecto sometido a dictamen no presenta en realidad

carácter normativo, sino que constituye un acto meramente ejecutivo, directamente

amparado por el repetido Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, en el que se prevé que

las Administraciones Públicas establecerán «planes territoriales» de protección civil.

Sin que tal consideración pueda quedar desvirtuada por la «forma» utilizada por la

Administración Autonómica para dictarlo, pues, conforme tiene indicado el Tribunal

Constitucional, para determinar la naturaleza de la actuación administrativa no basta

atender a aquélla, sino que ha de acudirse a su contenido.

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Por lo demás, es de observar que el Proyecto en cuestión no es un reglamento de

ejecución o desarrollo de una ley.

Consecuentemente, cabe concluir que, en el presente caso, el dictamen interesado al

Consell Consultiu no tiene carácter preceptivo, por no hallarse en ninguno de los

supuestos previstos en el artículo 18 de la Ley reguladora del Consell Consultiu (Ley

5/2010, de 16 de junio), sino que habrá de ser encuadrado en el caso f) previsto en el

artículo 19 de la misma Ley.

Este mismo criterio mantuvo este Órgano de Consulta en sus dictámenes números

8/1998 y 99/2004, el primero de los cuales (al que, por las mismas razones ahora

indicadas, se le atribuyó carácter facultativo) fue emitido a raíz del expediente seguido

para la aprobación del primer «Plan Territorial de las Illes Balears en materia de

Protección Civil», luego aprobado por el Decreto 50/1998, de 8 de mayo, plan que

ahora se pretende sustituir por uno nuevo, que es el sometido a dictamen, «acercándolo

a la realidad y convirtiéndolo en una herramienta práctica e integradora de todo tipo

de planes territoriales de ámbito inferior».

El presente dictamen, pues, se emite, según lo dicho, asignándole carácter facultativo,

por este Consejo Consultivo, que es competente para su emisión

Segunda

En el procedimiento de elaboración de la disposición en proyecto se han observado los

trámites esenciales contenidos en los artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001, de 14 de

marzo, del Gobierno de las Illes Balears. Así, efectivamente, constan en el expediente:

El acto de iniciación, la memoria justificativa, el informe económico y el trámite de

audiencia y participación. Este último fue llevado a cabo mediante la transmisión del

borrador a la Comisión de Emergencias y Protección Civil de la CAIB, de la que

forman parte representantes de los consejos insulares, de la Administración periférica

del Estado, del Ayuntamiento de Palma, de la FELIB, de la AMIB, de la Autoridad

Portuaria y de diversas consejerías. Además, se dio traslado específico a las Secretarías

Generales de todas las consejerías, a los consejos insulares de Mallorca, Menorca, Ibiza

y Formentera y los restantes organismos e instituciones que han sido expresadas en los

antecedentes de este dictamen. Por último, se abrió una información pública, que fue

anunciada en el BOIB número 177, de 24 de diciembre de 2013.

Constan, también, el informe de valoración de las sugerencias formuladas por diversos

órganos o instituciones, el informe de homologación de la Comisión Permanente de la

Comisión Nacional de Protección Civil, de fecha 8 de mayo de 2014, así como el

informe del Instituto Balear de la Mujer, el de cargas administrativas y los informes

motivados respectivos, ambos de carácter favorable, del Servicio Jurídico de la

conselleria de Administraciones Públicas y de la Secretaria general de dicha consejería.

Tercera

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El engarce normativo del Proyecto examinado debe iniciarse con la referencia a la

Constitución Española, que, en su artículo 30.4, dispone que «mediante ley podrán

regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o

calamidad pública», ello en consonancia con los principios que, según la misma

Constitución, han de inspirar la actuación de los poderes públicos, como son el de

derecho a la vida y a la integridad física, el principio de solidaridad territorial, y el de de

eficacia y de coordinación administrativa.

El desarrollo normativo de tal criterio constitucional quedó encauzado

fundamentalmente a través de la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, que

regula con bastante detalle una política de seguridad encaminada a la protección de las

personas y de los bienes en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o

catástrofe extraordinaria. Y, en desarrollo de tal Ley, se promulgó más tarde el Real

Decreto 407/ 1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección

Civil, estableciéndose que las comunidades autónomas deberán contar con un nivel de

planificación que permita hacer frente a emergencias generalas, a través de unos

instrumentos definidos y de los mecanismos que aseguren la alerta, la movilización y la

coordinación de los recursos que deban actuar en una emergencia, con el fin de alcanzar

los objetivos de la Protección Civil.

En el ámbito autonómico, el Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 1/2007, de 28 de

febrero), en su artículo 31.11, atribuye a la Comunidad Autónoma competencias para el

desarrollo legislativo y ejecución en materia de «protección civil» y «emergencias».

La protección civil es, pues, una competencia concurrente entre el Estado y las

comunidades autónomas, tal como ha declarado el Tribunal Constitucional (sentencias

123/ 1984 de 18 de diciembre y 133/1990, de 19 de julio) y como dispone el artículo 2

de la citada ley estatal 2/1985, de 21 de enero, al decir que «la competencia en materia

de protección civil corresponde a la Administración Civil del Estado y en los términos

establecidos en esta Ley al resto de las Administraciones Públicas».

En este escenario, fue aprobado, por la Administración de nuestra Comunidad

Autónoma, mediante Decreto 50/1998, de 8 de mayo, el «Plan Territorial de las Illes

Balears en materia de Protección Civil». Y, por su parte, otros entes locales, en

ejecución y cumplimiento de dicho Decreto, aprobaron su respectivo plan territorial. Por

otro lado, fue dictada la Ley 3/2006 de 30 de marzo, de gestión de emergencias de las

Illes Balears. Y, ahora, en este contexto, se ha estimado necesaria la revisión del aludido

«Plan Territorial», para «acercarlo a la realidad» y «convertirlo en una herramienta

práctica e integradora de todo tipo de planes territoriales de ámbito inferior y de

planes especiales», según se lee en el preámbulo.

Cuarta

El proyecto de decreto se estructura en dos partes: El preámbulo y la parte dispositiva.

Esta última, a su vez, consta de un artículo único, una disposición transitoria, una

disposición derogatoria, dos disposiciones finales y un anexo.

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En el artículo único se expresa que se aprueba el nuevo «PLATERBAL», que tendrá el

carácter de «plan director» de conformidad con lo previsto en el punto 3.2 del Real

Decreto 407/ 1992, de 24 de abril.

En la disposición transitoria, se otorga el plazo de un año para que los municipios y

consells insulares que cuenten con planes de emergencia territorial adopten los mismos

al presente Plan, estableciéndose además otra normativa, todo lo cual será objeto de

comentario más adelante.

En la disposición derogatoria, se deja sin efecto el Decreto 50/1998, de 8 de mayo, así

como genéricamente se derogan todas las disposiciones que sean contradictorias o

incompatibles con la nueva regulación.

La disposiciones finales contienen, respectivamente, la habilitación para el desarrollo

normativo del Decreto y la regulación de su entrada en vigor.

Por fin, en el «Anexo», se contiene el nuevo Plan Territorial de Protección Civil de la

CAIB ?PLATERBAL?.

Quinta

Analizado el contenido del Proyecto de Decreto, creemos procedente hacer las

siguientes observaciones:

1. La disposición transitoria no parece regular ningún supuesto de derecho transitorio.

Más bien recoge un mandato, al disponer que los consejos insulares y los ayuntamientos

que cuenten con planes de emergencia territorial deben adaptar los mismos al Plan que

se aprueba, dentro del plazo de un año. Por lo demás, a continuación, establece la

obligatoriedad de determinados municipios de disponer del correspondiente «plan

territorial de protección civil», prescripción que no encaja en una hipótesis de derecho

transitorio. Lo correcto, a juicio de este Consejo Consultivo, sería epigrafiar dicha

norma como disposición adicional. Esta observación tiene carácter sustancial.

2. La referencia a «la persona titular de la consejería competente en materia de

emergencias y protección civil» en la disposición final primera, habrá de sustituirse por

la mención del cargo que, en la presente estructura administrativa, sea el competente,

sin crear inseguridad jurídica o dejar al ciudadano al albur de averiguar cuál es el

órgano competente.

Por lo demás, y concretamente por lo que respecta al contenido del PLATERBAL, hay

que observar que al referirse a cuestiones técnicas, y no jurídicas, entendemos que no

procede entrar en su examen.

En tal sentido, procede recordar, al efecto, que, como dijimos en nuestro dictamen

8/1998, para determinar el concreto alcance de la actividad dictaminadora del Consejo

Consultivo en estas materias hay que recordar la «indudable discrecionalidad de que

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goza la Administración para resolver aquellas cuestiones que requieren un previo

juicio de carácter técnico, formulado por órgano especializad» (S. del T.S. de 22 marzo

1997). Además, con referencia a la discrecionalidad técnica, la S. del T.C. 34/1995, de 6

de febrero, subrayó que en estos supuestos «las modulaciones que encuentran la

plenitud de conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en una presunción de certeza

o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la

imparcialidad de los órganos establecidos para realizar tal calificación. Se trata de una

presunción iuris tantum que cabe desvirtuar si se acredita la infracción o el

desconocimiento del proceder razonable que se presume en el rango calificador». Y en

el caso que estamos examinando no se ha acreditado, e incluso ni siquiera insinuado,

dicha infracción o desconocimiento.

En síntesis, pues, puede decirse que, visto el contenido del «Plan» a la luz de los

parámetros que fija el artículo 3.1 de la Ley reguladora del Consejo Consultivo, el

mismo está ajustado a Derecho.

III. CONCLUSIONES

1ª. El Presidente de las Illes Balears está legitimado para solicitar el presente dictamen,

con la consideración de facultativo. Y el Consejo Consultivo es competente para

emitirlo.

2ª. El procedimiento de elaboración se ha ajustado a las prescripciones legales.

3ª. El dictamen se emite en sentido favorable a la aprobación del decreto, con la

salvedad de que debe tenerse en cuenta la observación que, con carácter sustancial, se

formula en la consideración jurídica quinta, apartado 1. De aceptarse tal observación

podrá utilizarse la fórmula «de acuerdo con el Consejo Consultivo».

Palma, 30 de julio de 2014