Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 079/2016 del 08 de junio del 2016

Resumen

Dictamen núm.79/2016, relatiu al recurs extraordinari de revisió interposat per l?entitat B contra l?Acord del Consell de Govern de 29 de desembre de 2009 pel qual es reconeixen les obligacions derivades de les obres executades del projecte *modificat del «Nou accés a l?aeroport d?Eivissa»

Ponente/s:

Octavi Josep Pons Castejón

Contestacion

Dictamen núm.79/2016, relatiu al recurs extraordinari de revisió interposat per

l?entitat B contra l?Acord del Consell de Govern de 29 de desembre de 2009 pel

qual es reconeixen les obligacions derivades de les obres executades del projecte

modificat del «Nou accés a l?aeroport d?Eivissa»*

I. ANTECEDENTS

1. La Resolució de la consellera d?Obres Públiques, Habitatge i Transports de 10 de

juny de 2005 va adjudicar a l?empresa B el contracte de concessió d?obra pública «Nou

accés a l?aeroport d?Eivissa» amb una inversió prevista en projecte constructiu de

66.366.240,39 euros i una durada de la concessió de 25 anys.

2. Durant l?execució de les obres de construcció es varen produir determinades

incidències que motivaren la realització d?unitats d?obra no previstes en el projecte

constructiu inicial.

3. El 24 d?abril de 2008, la Direcció General d?Obres Públiques aprovà el projecte

modificat núm. 1 de l?obra «Nou accés a l?aeroport d?Eivissa», i es va incrementar el

pressupost de l?obra en 13.146.041,92 euros i va quedar, per tant, la despesa d?inversió

prevista en 79.512.282,31 euros.

4. L?entitat B sol·licita, mitjançant els escrits de 28 de maig de 2008, 2 de juny de 2009

i 24 de juny de 2009, el restabliment de l?equilibri economicofinancer de la concessió

de conformitat amb la nova inversió projectada.

5. El 21 de desembre de 2009, el director de les obres emet un informe d?amidament i

valoració de l?obra efectivament realitzada de conformitat amb el projecte modificat

aprovat tècnicament. Aquest informe conclou que l?import d?obra executada, que

excedeix del pressupost original de l?obra, és de 5.207.065,28 euros. Aquest import és

el resultat de sumar les partides d?obra no previstes en el projecte inicial i realment

executades i de restar les partides d?obra previstes, però que en el moment d?elaborar

l?informe encara no s?han realitzat o únicament s?han realitzat parcialment.

6. El director general d?Obres Públiques emet un informe en el qual, a més de fer

referència a la necessitat d?aprovar la modificació del projecte inicial, recorda que la

concessionària va presentar una petició de restabliment de l?equilibri economicofinancer

de la concessió, la qual, després dels estudis pertinents i d?haver consultat la Conselleria

d?Economia i Hisenda, es descarta, i es proposa, de conformitat amb l?article 248.3 del

TRLCAP, el pagament directe contra certificació de l?obra realitzada, quant a l?excés

executat respecte del projecte original.

Pel que fa a la resta d?inversió del que s?ha modificat pendent d?execució, que segons

aquest informe ascendeix a 7.938.978,58 euros, el director general considera que

* Ponència de l?Hble. Sr. Octavi Josep Pons Castejón, conseller.

2

«queda a resultas de la consiguiente dotación económica del contrato salvo casos de

fundada emergencia para los intereses públicos de la Seguridad vial y la conservación

de la propia obra».

7. El Consell de Govern, mitjançant l?Acord de 29 de desembre de 2009, aprova el

reconeixement de deute de 5.207.065,28 euros a favor de B, per les despeses derivades

de les obres executades del projecte modificat del «Nou accés a l?aeroport d?Eivissa».

Aquest acord es notifica a l?entitat interessada, mitjançant l?ofici de 22 de gener de

2010, juntament amb l?informe del director d?obres de 21 de desembre de 2009.

8. La mercantil B interposa, el 19 de març de 2010, un recurs contenciós administratiu

contra l?Acord del Consell de Govern de 29 de desembre de 2009 (PO X/2010). La

concessionària considera que l?acord esmentat no s?ajusta a dret perquè recondueix el

pagament de les obres executades en excés a la via de l?enriquiment injust enlloc de

tramitar-se per mitjà del restabliment de l?equilibri economicofinancer.

Així mateix, apunta que les obres realment executades són moltes més de les que

figuren en l?informe de 21 de desembre de 2009 ?informe que segons la recurrent

també entra en contradicció amb una acta anterior emesa l?any 2008 pel mateix director

d?obres? i reclama un total de 15.461.618,72 euros, dels quals 7.867.097,41 euros

corresponen a obres del projecte modificat; 3.693.558,52 euros a l?increment dels costos

d?inversió derivats del projecte modificat, a l?increment de les despeses generals de

personal i a l?increment dels costos originats per l?ampliació del termini d?execució;

3.205.064,46 euros a la posada en servei de determinats trams de la via de forma

anticipada i 695.898,33 euros a altres increments de costos.

9. La Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia

de les Illes Balears núm. 537, de 3 de juliol de 2013, estima parcialment el recurs

presentat per B, anul·la l?acte administratiu impugnat i reconeix el dret de la recurrent a

rebre la quantitat d?1.296.947,99 euros en concepte d?increment dels costos per

ampliació del termini d?execució i l?increment del cost per obertura parcial del trànsit,

juntament amb els interessos que computin des de la data de la reclamació

administrativa dels conceptes esmentats (2 de juny de 2009).

10. Tant B com la Comunitat Autònoma de les Illes Balears varen interposar recursos de

cassació contra la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears de 3 de

juliol de 2013.

11. La Sentència del Tribunal Suprem, de 20 de maig de 2015, desestima els dos

recursos de cassació presentats contra la Sentència de la Sala Contenciosa

Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears núm. 537, de 3 de

juliol de 2013.

12. El 3 de setembre de 2015, el representant de B interposa un recurs extraordinari de

revisió contra l?Acord del Consell de Govern de 29 de desembre de 2009. Aquest recurs

bàsicament es fonamenta en l?aparició d?un document nou ?un informe del cap del

3

Departament d?Obres Públiques, de 27 de març de 2013? que suposadament demostra

l?error de l?acord adoptat.

13. La Resolució del conseller de Territori, Energia i Mobilitat, de 18 de setembre de

2015, acorda l?inici del procediment de tramitació del recurs extraordinari de revisió

interposat pel representant de B contra l?Acord del Consell de Govern de 29 de

desembre de 2009.

14. L?enginyer de Projectes i Obres de Conservació emet, el 2 d?octubre de 2015, un

informe en el qual conclou que l?aparició de l?informe, de 27 de març de 2013 (a què es

refereix erròniament quan indica que és del 2012), no canvia en res els raonaments de la

Sentència 537/2013 que corroboren l?Acord del Consell de Govern de 29 de desembre

de 2009 (del qual per error diu que és una resolució del conseller d?Habitatge i Obres

Públiques).

Mentre que el cap de secció de Contractació de la Conselleria de Territori, Energia i

Mobilitat emet, el 30 de novembre de 2015, un informe sobre el recurs extraordinari de

revisió interposat per B en el qual reitera el criteri de l?enginyer de Projectes i Obres de

Conservació.

15. La cap de secció del Servei de Coordinació Juridicoadministrativa formula, el 25 de

gener de 2016, un informe proposta en el qual, després d?analitzar els fets i fer les

consideracions jurídiques corresponents, considera que s?ha de desestimar el recurs

extraordinari de revisió interposat per B.

16. El 16 de febrer de 2016, té entrada en aquest Consell Consultiu la sol·licitud de

dictamen preceptiu cursada per la presidenta de les Illes Balears a petició del conseller

de Territori, Energia i Mobilitat. Amb aquesta petició s?adjunta una proposta d?acord

sense data i sense la signatura del conseller competent.

17. El president del Consell Consultiu de les Illes Balears, mitjançant l?ofici de 22 de

febrer de 2016, retorna l?expedient sense dictamen per falta d?audiència prèvia al

recurrent abans que es formuli la proposta de resolució i per manca de la signatura de la

proposta del conseller de Territori, Energia i Mobilitat.

18. El 18 de març de 2016, té entrada en aquest Consell Consultiu un escrit de la

Conselleria de Presidència al qual s?adjunta un altre escrit de la Conselleria de Territori,

Energia i Mobilitat en què s?assenyala que no procedeix el tràmit d?audiència perquè

únicament s?han pres en consideració els documents i les al·legacions aportades per la

part recurrent, mentre que els informes de l?enginyer de Projectes i Obres Públiques, el

cap de secció de Contractació i la cap de secció del Servei de Coordinació

Juridicoadministrativa no es poden considerar documents nous per al tràmit d?audiència,

com estableix l?article 112.3 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de

les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC). Així

mateix, s?adjunta la proposta de resolució signada, el 4 de març de 2016, pel conseller

de Treball, Comerç i Indústria, com a suplent del conseller de Territori, Energia i

Mobilitat.

4

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

La presidenta de les Illes Balears està legitimada per sol·licitar aquest dictamen, amb

caràcter preceptiu, i el Consell Consultiu és competent per emetre?l, en virtut del que

disposen els articles 18.12.d i 21.a de la Llei 5/2010, de 16 de juny, reguladora del

Consell Consultiu, en relació amb el que disposa l?article 119.1 de la Llei 30/1992, de

26 de novembre.

Segona

El recurs l?ha interposat el representant de B, entitat que, com a contractista i persona

directament afectada per l?acord recorregut, té la condició d?interessada, d?acord amb el

que estableix l?article 31.1 de la LRJPAC. Així mateix, l?escrit d?interposició s?ajusta

als requisits prevists en l?article 110 de la LRJPAC.

L?article 60 de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l?Administració de la

Comunitat Autònoma de les Illes Balears, estableix que el recurs extraordinari de

revisió s?ha d?interposar i resoldre en els termes que preveu la legislació reguladora del

procediment administratiu comú.

En el dia d?avui, aquesta regulació del recurs extraordinari de revisió es recull en els

articles 108, 118 i 119 de la LRJPAC. L?aprovació de la Llei 39/2015, d?1 d?octubre,

del procediment administratiu comú de les administracions públiques, no afecta el

supòsit plantejat, d?una banda, perquè la disposició final setena d?aquesta llei fixa, amb

caràcter general, un període de vacatio legis d?un any des que es publica en el Butlletí

Oficial de l?Estat (que es va dur a terme en el BOE núm. 236, de 2 d?octubre) i de

l?altra, perquè la seva disposició transitòria tercera també preveu que aquesta llei

tampoc no s?aplicarà als procediments ja iniciats abans de la seva entrada en vigor, els

quals es continuaran regint per la normativa anterior.

La temporalitat del recurs serà objecte d?estudi en la consideració jurídica sisena, com

s?ha apuntat en els antecedents d?aquest dictamen, perquè l?entitat interessada al·lega la

causa segona de l?apartat 1 de l?article 118 de la LRJPAC (aparició de documents de

valor essencial que evidencien l?error de la resolució), per la qual cosa resulta

fonamental poder determinar el moment en què es va tenir coneixement dels documents

en els quals es fonamenta el suposat error.

La resolució del recurs extraordinari de revisió correspon, d?acord amb l?article 118.1

de la LRJPAC, a l?òrgan que va dictar la resolució impugnada. En el supòsit examinat,

l?òrgan que aprovà el reconeixement de deute objecte d?impugnació fou el Consell de

Govern, per tant és aquest òrgan col·legiat el que haurà de resoldre el recurs plantejat.

5

Tercera

L?article 108 de la LRJPAC disposa que «contra els actes ferms en via administrativa,

només és procedent el recurs extraordinari de revisió quan concorri alguna de les

circumstàncies que preveu l?article 118.1».

Els articles 118 i 119 d?aquesta Llei regulen el recurs extraordinari, que s?interposa

davant l?òrgan que va dictar l?acte ferm en via administrativa pels motius establerts en

l?apartat 1 de l?article 118, en el termini determinat en l?apartat 2 del mateix article i

sense perjudicar el dret dels interessats a instar la revisió d?ofici o la rectificació d?errors

(apartat 3, article 118), i es preveu un tràmit d?inadmissió (article 119.1), que no

necessita dictamen del Consell d?Estat o de l?òrgan consultiu de la comunitat autònoma,

quan el recurs no es fonamenti en algunes de les causes que preveu l?apartat 1 de

l?article 118, o en el supòsit que s?hagin desestimat, pel que fa al fons, altres recursos

substancialment iguals.

D?aquesta regulació legal resulta que el recurs administratiu de revisió és extraordinari

en un doble sentit, ja que s?interposa contra actes ferms en via administrativa i només és

procedent quan hi concorren els motius fixats taxativament en l?article 118.1 de la

LRJPAC. I, per això, no es pot convertir en una via per recórrer un acte per qualsevol

argumentació i motiu, circumstància que en desnaturalitzaria el caràcter extraordinari.

Per això, la seva interpretació, i també la dels motius en què és procedent, ha de ser

estricta, per evitar que es converteixi en una via ordinària per impugnar els actes

administratius, quan han transcorregut els terminis establerts a aquest efecte. Així ho ha

entès en diverses ocasions el Tribunal Suprem, per exemple en les sentències de 16 de

febrer de 2005, 31 d?octubre de 2006 i 31 de maig de 2012, en què reitera el que ja va

declarar-se en la Sentència de 26 d?abril de 2004, la qual en el fonament jurídic quart

estableix:

El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación

estricta de los motivos invocados ?sólo los enumerados en dicho precepto?,

impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos

ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa,

pues lo contrario atentaría, como decíamos en las recientes sentencias de 16 y 24 de

marzo pasado, contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza

de los actos administrativos a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos

ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en

la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados

en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que

pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recurso.

Aquest criteri també l?ha defensat el Consell d?Estat en diversos dictàmens, com els de

21 d?abril de gener de 1999, 16 de març de 2000 o 19 d?abril de 2012.

6

Quarta

La mateixa naturalesa excepcional del recurs exigeix la fermesa de l?acte administratiu.

L?article 118 de la LRJPAC disposa que el recurs de revisió és procedent «contra els

actes ferms en via administrativa». Per tant, perquè sigui admissible el recurs

extraordinari de revisió és necessari que l?acte no sigui susceptible de recurs

administratiu ordinari. Si encara fos admissible un recurs administratiu ordinari, els

motius específics d?impugnació s?haurien d?al·legar en aquest tipus de recursos. El que

no exigeix el legislador estatal és que l?acte administratiu tampoc no sigui acatable

judicialment.

Així ho ha interpretat el Tribunal Suprem, entre d?altres, en la Sentència, de 7 de juny

de 2005, en la qual s?assenyala:

Partiendo de estas consideraciones generales, estamos ante un recurso administrativo

extraordinario, en cuanto sólo pueden hacerse valer a través del mismo los concretos

motivos de ilegalidad del acto que se establecen en la propia Ley (art. 118) y

también en cuanto reabre la posibilidad de impugnación ante la Administración

respecto de actos «firmes en vía administrativa», según expresión literal del referido

art. 118 de la Ley 30/92 tras la reforma operada por Ley 4/1999, expresión que viene

a terminar con las discrepancias anteriores sobre el alcance de la firmeza

(administrativa o jurisdiccional) de los actos susceptibles de tal recurso, y que debe

considerarse a efectos de interpretación de la redacción anterior, en el sentido de que

tal recurso resulta viable en cuanto se ha alcanzado dicha firmeza en vía

administrativa, en cualquiera de las formas que ello se produce, ya sea por haberse

agotado dicha vía o por no haber interpuesto recurso administrativo en plazo, como

señalaba el artículo 118 de la Ley 30/92 en la redacción originaria.

En el supòsit objecte d?aquest dictamen tenim un acord del Consell de Govern que,

segons l?article 53.1.a de la Llei 3/2003, de 26 de març, exhaureix la via administrativa i

contra el qual no s?ha interposat el recurs de reposició que preveuen l?article 57 de

l?esmentada llei autonòmica i els articles 116 i 117 de la LRJPAC.

Cinquena

Pel que fa a la tramitació del procediment, l?article 119 de la LRJPAC no preveu una

via formal específica aplicable a la tramitació d?aquest tipus de recursos, excepte la

previsió singular de la intervenció de l?òrgan consultiu competent ja analitzada en la

consideració jurídica primera. És necessari, per tant, acudir a les normes comuns

recollides en la secció 1a del capítol II del títol VII de l?esmentat text legal, dedicada als

principis generals informadors dels recursos administratius, els quals, des del punt de

vista formal, han de ser completats amb les disposicions d?aplicació general a tots els

procediments administratius contingudes en el títol VI.

L?anàlisi de les actuacions desenvolupades després de la interposició del recurs

permeten afirmar que s?han complert suficientment les exigències formals d?aplicació,

atès que s?han incorporat a l?expedient, a més de les actuacions prèvies a l?adopció de

l?acord impugnat, els informes de l?enginyer de Projectes i Obres de Conservació, del

7

cap de secció de Contractació i de la cap de secció del Servei de Coordinació

Juridicoadministrativa, com també una proposta de resolució signada pel conseller de

Treball, Comerç i Indústria, com a suplent del conseller de Territori, Energia i

Mobilitat.

Seguint el criteri establert pel Tribunal Suprem, entre d?altres, en la Sentència de 21

d?abril de 2009, i mantingut en el mateix sentit per aquest Consell Consultiu en els

dictàmens 186, 187 i 188, de 20 de novembre de 2009, entenem que aquests documents

no es poden considerar com a nous elements fàctics o de judici a l?efecte d?imposar que

s?hagi d?obrir un tràmit d?audiència a l?entitat recurrent, tenint en compte que en la

regulació d?aquesta figura efectuada per l?article 112.3 de la LRJPAC s?especifica que

«el recurs, els informes i les propostes no tenen el caràcter de documents nous a l?efecte

d?aquest article. Tampoc no el tenen els que els interessats hagin aportat a l?expedient

abans que es dictés la resolució impugnada».

L?expedient que s?ha remès per a dictamen es troba completament foliat i adequadament

ordenat des d?una perspectiva cronològica, i disposa, a més, de l?índex de documents

corresponent.

Dit l?anterior, s?ha de concloure que el procediment seguit no presenta irregularitats

formals que puguin afectar la validesa de la resolució que hi posi fi, per la qual cosa cal

analitzar els aspectes substantius de l?assumpte que se sotmet a consulta.

Sisena

Una qüestió rellevant serà determinar si el recurs extraordinari de revisió ha respectat

els terminis fixats que preveu l?article 118.2 de la LRJPAC per interposar-lo. Si el

termini ja és un requisit essencial perquè es pugui admetre qualsevol recurs

administratiu, aquest caràcter adquireix especial rellevància quan es tracta d?un recurs

extraordinari, mitjançant el qual es pretén la revisió d?un acte una vegada transcorreguts

els terminis per revisar-lo per la via ordinària. El principi de seguretat jurídica imposa

una interpretació estricta d?aquest requisit.

En el cas analitzat en aquest dictamen, l?entitat B interposa el recurs extraordinari de

revisió el 3 de setembre de 2015 i el fonamenta en l?aparició d?un document que

suposadament evidencia que l?Acord del Consell de Govern, de 29 de desembre de

2009, no es va adoptar de forma correcta. Concretament, es tracta d?un informe del cap

de Departament d?Obres Públiques de 27 de març de 2013, l?aportació del qual

inicialment havia estat reclamada de forma genèrica ?sense especificar data ni

contingut concret? per la recurrent com a prova durant la tramitació del procediment

ordinari X/2010 (procediment seguit com a conseqüència del recurs interposat per

aquesta entitat contra l?Acord de 29 de desembre de 2009), però que la Comunitat

Autònoma de les Illes Balears no aportà, i la seva advocada assenyalà que «esta parte

debe manifestar que desconoce la existencia de un informe que verse sobre la concreta

reclamación que constituye el objeto del presente recurso, distinto del que ya obra en el

expediente administrativo».

8

L?aparició de l?informe esmentat es va produir, posteriorment, en un altre procediment

contenciós administratiu ?el PO X/2010? seguit també a instància de la recurrent

contra l?Administració autonòmica en relació amb els danys i perjudicis soferts durant

l?execució de les mateixes obres del nou accés a l?aeroport d?Eivissa. Una còpia parcial

d?aquest informe ?sense els annexos que hi formaven part? fou lliurada al registre

d?entrada del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears el 16 de setembre de

2013 com a resposta a la petició feta pel secretari judicial durant la tramitació de

l?esmentat PO X/2010 (moment en què ja havia recaigut sentència en el PO X/2010 ?

va succeir el 3 de juliol de 2013? i en el qual, fins i tot, ja s?havia presentat l?escrit en

què s?anunciava la intenció d?interposar un recurs de cassació). Posteriorment, i després

de vàries peticions fetes per la defensa, lletrada de la recurrent, durant la tramitació del

PO X/2010, es va remetre l?informe complet el 30 d?octubre de 2013.

L?aparició de documents de valor essencial per resoldre l?assumpte que, encara que

siguin posteriors, evidenciïn l?error de la resolució recorreguda es recull en

l?article 118.1.2.a de la LRJPAC com un dels motius fixats per poder interposar el

recurs extraordinari de revisió. Mentre que l?article 118.2 LRJPAC exigeix per a aquest

supòsit en concret que el recurs extraordinari de revisió s?interposi en el termini de tres

mesos «a comptar del coneixement dels documents».

L?entitat B defensa, en l?escrit d?interposició del recurs extraordinari de revisió, que

aquest recurs s?ha presentat dins l?esmentat termini de tres mesos perquè considera que

aquest termini s?ha de computar des de la notificació de la Sentència del Tribunal

Suprem, de 20 de maig de 2015, que desestima el recurs de cassació interposat contra la

Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears de 3 de juliol de 2013.

L?entitat recurrent comença explicant, en el punt primer del recurs, que quan va tenir

coneixement de l?informe del cap de Departament d?Obres Públiques, de 27 de març de

2013, «se había ya dictado sentencia en dichos autos X/2010, concretamente el día 3 de

julio de 2013 (acompaño copia de la misma como documento nº 6) y estábamos en

trámite procesal de interposición de recurso de casación contra ella, hicimos lo que

razonablemente procedía: articular un motivo de casación, que fue el décimo, en el cual

invocábamos la infracción del 24.3 de la Constitución al haberse impedido la práctica de

la prueba señalada». Així mateix, dedica el punt segon de l?escrit a justificar

específicament la temporalitat del seu recurs en els termes següents:

Sobre la tempestividad de este recurso no hay problemas. El plazo de tres meses a

que se refiere el art. 118.2 de la Ley 30/1992 no puede computarse sino desde que se

notificó a esta parte la antes mencionada sentencia del Tribunal Supremo, pues no

nos era exigible antes una actitud distinta a la que seguimos, consistente en haber

aportado en nuevo documento al recurso de casación interpuesto (y en base a un

motivo de casación ya interpuesto desde el principio, pues al interponer la casación

ya había aparecido ?acababa de aparecer? el documento nuevo). No tenía

tampoco sentido haber seguido a la vez dos vías diferentes, el recurso de casación y

el recurso administrativo de revisión.

La aportación del informe por nosotros como motivo de casación era, cuando

menos, razonable, pues el asunto estaba abierto y se trataba de un documento que

había sido ocultado por esa Administración (contraparte en el contencioso). Era

9

como mínimo razonable considerar que con esa actitud la Comunidad Autónoma

había dado lugar a la vulneración del artículo 24.2 CE (sobre derecho a los medios

de prueba) que se invocó en el décimo motivo de casación.

El hecho de que finalmente ese motivo casacional no haya prosperado (por

considerarse que debemos seguir este causa extraordinario administrativo de

revisión) no permite sostener que hayamos seguido una artificial y totalmente

improcedente vía de casación y, con ello, alargado improcedentemente el plazo para

acudir al recurso administrativo de revisión. Siguiendo doctrina del Tribunal

Constitucional en materia de plazos para interponer recursos, no se podrá decir que

el no haber interpuesto en su día el recurso administrativo de revisión que aquí se

interpone haya sido algo buscado de propósito y de mala fe por esta parte para

mantener artificialmente abierto el plazo. Mientras el Tribunal Supremo no nos

notificó su sentencia (el día 3 de junio de 2015) no era pertinente haber interpuesto

este recurso de revisión, pues el tema estaba sub judice bajo un razonable cauce

procesal.

Por tanto, el plazo de tres meses que como carga tenemos para interponer el recurso

administrativo de revisión solo empezó a contar desde que se nos notificó esa

sentencia, lo que hace que tal recurso venza el día 3 de septiembre de 2015.

Pero, por si hubiera duda, debemos asimismo recordar que el art. 118.2 de la Ley

30/1992 establece que el plazo del recurso de revisión en el caso de aparición de

documentos cuenta desde la firmeza de la sentencia.

Invocamos finalmente el principio in dubio pro actione.

Des del Consell Consultiu no podem compartir el raonament de l?entitat recurrent

perquè el dies a quo des del qual s?ha de començar a computar el termini de tres mesos

és aquell en què s?ha tingut coneixement dels documents corresponents i no el de la data

en la qual la Sentència del Tribunal Suprem, de 20 de maig de 2015, ha adquirit

fermesa. Així ho ha establert el mateix Tribunal Suprem, entre d?altres, en la Sentència

de 24 de juny de 2008 quan afirma:

Este Tribunal no comparte la declaración administrativa de inadmisión de los

recursos de revisión de que se trata, pues la misma aplica, como fecha inicial del

cómputo del plazo legal de tres meses para su interposición, la de la firmeza de las

sentencias judiciales, cuando del tenor literal del apartado 2 del artículo 118 de la

Ley 30/1992 en relación con las causas 2ª, 3ª y 4ª de su apartado 1, no se deduce

taxativamente tal conclusión, pues la causa 2ª de revisión administrativa invocada

por los recurrentes remite a la aparición o aportación de «documentos de valor

esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el

error de la resolución recurrida», en cuyo supuesto el recurso extraordinario de

revisión habrá de interponerse en el plazo de tres meses «a contar desde el

conocimiento de los documentos» (art.118.2 ), mientras que el cómputo de tal plazo

«desde que la sentencia judicial queda firme» parece referido lógicamente a las

causas de revisión previstas en los números 3º y 4º del artículo 118.1, esto es,

cuando recaigan sentencias judiciales firmes que declaren tanto la falsedad de

documentos o testimonios que hayan influido esencialmente en la resolución

administrativa objeto de revisión, como la prevaricación, cohecho, violencia,

maquinación, fraudulenta u otra conducta punible al dictarse la resolución

administrativa cuya revisión se pretende [?]

10

D?altra banda, tampoc no és una interpretació correcta considerar que pel fet d?haver

interposat un recurs contenciós administratiu no es pugui acudir a la via del recurs

extraordinari de revisió de l?article 118 de la LRJPAC. El fet que l?entitat interessada

hagi interposat recurs contenciós administratiu contra la mateixa resolució objecte de

recurs extraordinari de revisió no suposa cap obstacle que impedeixi o endarrereixi la

interposició o la decisió del recurs administratiu. Aquest ha estat el criteri que ha

mantingut el Consell d?Estat, entre d?altres, en els dictàmens 1860/1996, 2956/1996 i

2773/1997. Així, en el segon dels dictàmens esmentats es recullen les consideracions

següents:

Entiende el Consejo de Estado que el recurso de revisión no se encuentra afectado

en su admisión a trámite (siempre que concurran en él los requisitos de forma y

procedimiento examinados más arriba) por el hecho de que, frente al mismo acto

recurrido en revisión, se haya interpuesto antes (o después, pues el orden de

interposición no afecta a la cuestión) un contencioso administrativo. Ello es así por

dos razones íntimamente unidas.

En primer lugar, porque la estricta y tasada relación de motivos que pueden alegarse

en revisión siempre es más limitada que el pleno conocimiento profundo del asunto

del que es susceptible la cuestión en sede jurisdiccional. Sólo bajo las concretas y

precisas circunstancias de los cuatro apartados del artículo 118.1 puede ampararse el

recurso extraordinario de revisión en sede administrativa. Nunca esta vía puede

suplantar a la jurisdicción plena.

En segundo lugar y ligado a lo anterior, si se aprecia por la propia Administración

que dictó el acto la existencia de un vicio bajo tan estricto enfoque de legalidad,

nada impide que ello pueda ser alegado ante los tribunales contenciosos para evitar

que se prolongue una innecesaria dialéctica procesal. Así lo reconoce expresamente

el artículo 90.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de

diciembre de 1956 al reconocer que, interpuesto el recurso, la Administración

demandada puede reconocer totalmente en vía administrativa las pretensiones del

demandante, puesto que también es vía administrativa el recurso.

El Tribunal Suprem ha analitzat la possible compatibilitat de la via administrativa del

recurs extraordinari de revisió amb una prèvia impugnació del mateix acte administratiu

en via judicial per la mateixa persona interessada en la Sentència, de 7 de juny de 2005,

en els termes següents:

Se desprende de la regulación legal, que el fundamento, justificación y finalidad de

este recurso de revisión es garantizar al administrado la posibilidad de reaccionar

frente a los concretos vicios del acto administrativo señalados en el art. 118, más allá

de los reducidos plazos establecidos con carácter general para los recursos

ordinarios, ampliando los mismos (caso de la primera causa de revisión a cuatro

años) o fijando como dies a quo, para el cómputo de los plazos ampliados que se

establecen, el momento en que se tiene conocimiento del vicio o causa de revisión

(conocimiento del documento o sentencia judicial firme). Ello no impide que tales

vicios o causas de ilegalidad del acto puedan hacerse valer a través de los recursos

ordinarios, si concurren al tiempo de su interposición, lo que excluiría el ulterior

recurso de revisión por las mismas causas, por cuanto ya habrían accedido al control

de legalidad propio de la vía administrativa.

11

Tal planteamiento se proyecta de manera paralela en cuanto a la apertura de la vía

judicial de la que la vía administrativa constituye un presupuesto, de manera que se

producirá incompatibilidad con el recurso administrativo de revisión cuando el

mismo incida en causas de ilegalidad del acto que ya han tenido acceso a la vía

jurisdiccional o pueden solventarse en la misma, por cuanto no cabe la revisión por

la Administración de los pronunciamientos judiciales en asuntos y sobre

pretensiones que se han sometido a la potestad jurisdiccional. Por el contrario, el

hecho de que se haya abierto un proceso judicial sobre el mismo acto o resolución

administrativa ejercitando unas determinadas pretensiones de ilegalidad, no es

obstáculo para acceder a la vía administrativa del recurso extraordinario de revisión

haciendo valer alguna de las causas específicamente recogidas en el art. 118 de la

Ley 30/92, que no se han ejercitado en la vía judicial ni pueden solventarse en la

misma, otra interpretación, además de no deducirse de la regulación legal, llevaría a

denegar el acceso a la tutela judicial frente a tales vicios y causas de nulidad en

contra de las previsiones legales que así lo autorizan y en virtud de una

interpretación rigurosa y formalista contraria a dicho derecho fundamental, como

señala la doctrina del Tribunal Constitucional antes citada.

En consecuencia, para determinar la viabilidad del recurso administrativo

extraordinario de revisión en relación con un proceso judicial previo ha de atenderse

a las circunstancias antes expuestas, y así, abierta la vía judicial, previo recurso

administrativo ordinario, pueden ser diversas las situaciones:

A) Que en la vía administrativa se hayan hecho valer las causas de ilegalidad

previstas en el art. 118 de la Ley 30/92, o se hayan incorporado al proceso judicial

en trámite procesal adecuado al efecto sujetándolas al pronunciamiento que resuelva

el recurso, en cuyo caso no puede acudirse al recurso extraordinario de revisión

administrativa para reiterar el control administrativo y judicial sobre unas mismas

causas de ilegalidad del acto de que se trate. Es a este caso al que responde la

sentencia de 1 de diciembre de 1984, citada por el recurrente, por cuanto la primera

causa del art. 118, error de hecho que resulte de los propios documentos

incorporados al expediente, «al no ser sobrevenida es igualmente residenciable en la

revisión o en el recurso contencioso administrativo y por tanto no es justificable la

duplicidad de recursos para resolver una misma cuestión», sentencia que, además,

proscribe la utilización simultánea de ambas vías, pero no la posibilidad de elegir

una de ellas. Por lo demás, la especificidad de dicha causa primera del art. 118 se

pone de manifiesto cuando, respecto de ella, la Ley se limita a ampliar el plazo de

impugnación, pero no altera el dies a quo como respecto de las demás causas, al

tratarse de un vicio apreciable en el mismo expediente y no sobrevenida.

B) La existencia de un proceso judicial que tenga por objeto el mismo acto o

resolución administrativa y que haya terminado por sentencia firme. En tal caso, una

antigua jurisprudencia (Ss. 26-11-73, 12-2-71, 25-10-60 y 12-5-61) a la que se

refiere la parte recurrida y que se recoge por la doctrina, considerando que los

supuestos de revisión administrativa son equivalentes a los del recurso de revisión

judicial (art. X LJ), considera que habiendo recaído sentencia firme ha de acudirse

para su revisión a la vía judicial. La coincidencia sustancial de tales motivos de

revisión (administrativos y judiciales), permite hacerlos valer frente a la sentencia

firme y producir semejantes efectos para la tutela judicial del administrado, lo que

justifica la opción de la vía judicial sin merma para el derecho fundamental del

interesado.

C) Finalmente, en el caso de que se haya iniciado un proceso judicial en relación con

el mismo acto administrativo, previo recurso administrativo ordinario en el que no

se hayan hecho valer las causas de ilegalidad previstas en el artículo 118 de la Ley

12

30/92, en el proceso judicial no se efectúa valoración alguna sobre las mismas, salvo

que se incorporen al debate del recurso contencioso administrativo en trámite

procesal oportuno, por lo que, cuando no se produzca tal incorporación o la misma

no sea posible, la existencia del proceso judicial no es obstáculo para la

interposición del correspondiente recurso administrativo extraordinario de revisión,

como presupuesto para acceder a la tutela judicial, de la que en otro caso se vería

privado el Administrado, al no poder hacer valer frente al acto impugnado vicios o

defectos que, precisamente por su gravedad e importancia, son objeto de una

protección especial por la Ley, privación con fundamento en la existencia de un

proceso previo en el que no se discuten tales vicios o defectos y, por lo tanto, no se

efectúan pronunciamientos sobre los mismos, impidiendo el control administrativo y

judicial del acto en tales aspectos sustanciales, en contra de los principios

constitucionales y derecho a la tutela judicial que se invocan por las partes

recurrentes.

Si traslladam aquest criteri jurisprudencial al cas que ens ocupa, veim com en el

moment en què B té coneixement de l?informe del cap de Departament d?Obres

Públiques de 27 de març de 2013 ?primer, parcialment, el 16 de setembre de 2013 i,

després, en tota la seva extensió, el 30 d?octubre de 2013? ja s?havia dictat la sentència

desestimatòria del recurs contenciós administratiu interposat contra l?Acord del Consell

de Govern, de 29 de desembre de 2009, i es trobava pendent d?interposar el recurs de

cassació que ja s?havia anunciat degudament en la forma prevista en l?article 89 de la

Llei 29/1998, de 13 de juliol, de la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquest recurs

de cassació és un recurs judicial extraordinari que, per la seva pròpia naturalesa, no

permet la incorporació de qüestions o documents nous, cosa que, fins i tot, es

reconeguda per l?entitat recurrent en l?escrit d?interposició quan manifesta que

«sabemos que como regla no cabe en casación aportar nuevos documentos» i que,

finalment, comporta que el Tribunal Suprem li desestima aquest motiu de cassació amb

el raonament següent:

Con dicho planteamiento este motivo tampoco puede ser compartido, porque olvida

lo que es la naturaleza propia del recurso de casación, esto es, que no es otra

instancia que permita un nuevo examen total de la controversia que fue sometida al

tribunal de instancia. Pues se trata, como es bien sabido, de un recurso

extraordinario cuyo objeto directo es la sentencia recurrida y cuya finalidad es

decidir si dicho fallo combatido incurrió en concretas infracciones jurídicas

sustantivas o procesales, esto es, en vicios in iudicando o in procedendo;

infracciones estas que han de ser formalizadas con expresión del legal motivo

casacional en el que son amparadas y, además, con la cita clara y precisa de las

normas y la jurisprudencia que se reputen infringidas [artículos 88.1, 92.1 y 93.2.b

de la Ley Jurisdiccional ?LJCA?].

Mientras que lo pretendido en este último motivo no es corregir la actuación de la

Sala de instancia, sino la seguida por la propia Administración mediante esa

ocultación que se dice realizó de un documento que sería relevante para decidir la

validez de la actuación administrativa objeto de impugnación. Y esa corrección de la

actuación de la Administración no tiene su cauce en el recurso procesal de casación

sino en el recurso administrativo extraordinario de revisión regulado en el artículo

118 de la Ley 30/1992 [LRJ/PAC].

13

El fet que la recurrent optàs per introduir el document nou en el recurs de cassació,

sabent que aquest no era el tràmit processal oportú, no pot suposar cap excusa o

impediment que justifiqui no haver interposat el recurs extraordinari de revisió en via

administrativa dintre del termini de tres mesos legalment establert per fer-ho. La

presentació fora del termini establert en l?article 118. 2 LRJPAC suposa motiu suficient

per desestimar el recurs presentat.

Setena

Encara que es plantejàs que el recurs s?ha presentat dintre del termini legalment

establert, es considera que també hi ha motius suficients per desestimar-lo quant al fons.

Com ja s?ha anat indicant, la mercantil B fonamenta el recurs en l?aparició d?un

document de valor essencial per resoldre l?assumpte que, encara que és posterior,

evidencia l?error de l?Acord adoptat pel Consell de Govern el 29 de desembre de 2009.

Aquest nou document és un informe del cap del Departament d?Obres Públiques, de 27

de març de 2013, que s?emet a petició de la directora general de Patrimoni, Contractes i

Obres Públiques en el qual s?analitzen les diferents alternatives per a les dues

concessions d?obra pública existents en aquell moment a l?illa d?Eivissa ?el que

doctrinalment es va anomenar concessions de peatge a l?ombra, una de les quals era la

del nou accés a l?aeroport de la Pitiüsa Major.

Cal recordar que el Consell d?Estat ha mantingutt com a criteri consolidat ?entre

d?altres, en els dictàmens 1027/1999, de 22 d?abril; 3007/2001, de 22 de novembre i

208/2012, de 19 d?abril? que «un documento de valor esencial para evidenciar el error

de la resolución recurrida es aquél que motiva la destrucción de la firmeza de un acto

administrativo por la sola certeza de su existencia y que se aprecie su valía en tal modo

que, de haber existido, aparecido o constado al momento de dictarse la resolución

recurrida que se impugna, ésta hubiera variado sustancialmente de sentido y signo», i

afegeix en altres dictàmens ?com el 391/2006, de 30 de març? que «estos

documentos han de evidenciar el error en la resolución recurrida, de forma tal que con

su mera aportación quede demostrado dicho error de forma concluyente y definitiva».

El Tribunal Suprem, en la Sentència de 31 de maig de 2012, també s?ha pronunciat

sobre la concurrència d?aquest motiu del recurs de revisió en els termes següents:

Aunque la redacción del artículo 118.1.2ª permite que esos documentos que allí se

contemplan sean posteriores a la resolución cuya revisión se pretende, la norma

especifica que han de ser «de valor esencial para la resolución del asunto», y,

además, que «evidencien el error de la resolución recurrida». Como señala la

sentencia de 24 de junio del 2008 (casación: 3681/2005)« [?] estos términos, estas

frases, apuntan ya a la idea de que los documentos susceptibles de incluirse en la

repetida causa 2ª, aunque sean posteriores, han de ser unos que pongan de relieve,

que hagan aflorar, la realidad de una situación que ya era la existente al tiempo de

dictarse esa resolución, o que ya era la que hubiera debido considerarse como tal en

ese momento; y, además, que tengan valor esencial para resolver el asunto por

tenerlo para dicha resolución la situación que ponen de relieve o que hacen aflorar.

Son documentos que, por ello, han de poner de relieve un error en el presupuesto

que tomó en consideración o del que partió aquella resolución».

14

En suma, no se trata de cualquier clase de documento posterior; y, ciertamente, el

estudio técnico a que se refiere la parte recurrente no es subsumible en la previsión

del artículo 118.1.2ª de la de la Ley 30/1992, por las razones expresadas por la Sala

de Instancia. En efecto, un estudio sobre la «cota de inundación», establecida de

acuerdo con los cálculos realizados sobre los datos suministrados por boyas y

mareógrafos, puede constituir, en su caso, un elemento de juicio para haber valorado

en su momento la corrección del deslinde realizado, pero no demuestra, desde luego,

que en la delimitación de la poligonal del deslinde se haya incurrido en error de

hecho.

Y no solo eso. Tampoco cabe considerar documento de los comprendidos en la

causa 2ª del artículo 118.1 aquél que se confecciona con posterioridad al acto cuya

revisión se pretende y referido a un hecho que existía previamente y que podía ser

conocido y alegado tanto en el expediente de deslinde como en el recurso

contencioso-administrativo, y que, como indica la Sala de instancia, podía haber

sido acreditado entonces mediante la práctica de las pruebas periciales precisas para

determinar el máximo alcance de las olas para períodos de retorno extensos.

Aquest Consell Consultiu entén que en el cas que ens ocupa l?informe aportat com a

document nou no evidencia de forma concloent l?errada de l?acord impugnat. L?acord

del Consell de Govern, de 29 de desembre de 2009, es fonamenta en un informe

d?amidament de l?obra realment executada, subscrit el 21 de desembre de 2009 pel

director de les obres, el qual fou elaborat a partir d?un extens i detallat treball de camp i

de verificació in situ de cada una de les partides de l?obra; mentre que l?informe de 27

de març de 2013 és un document de treball intern redactat pel cap de Departament en el

qual no es realitza cap amidament ni valoració detallada de les obres executades.

La valoració que es recull en l?informe de 2013 es fa agafant únicament com a referent

els percentatges d?execució de l?obra que apareixen en dues actes de comprovació

parcial en les quals ja s?adverteix que són «valoración a resultas de la medición

definitiva una vez finalizada la obra» i que, a més, ja foren tingudes en compte pel

Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears en el moment de dictar la Sentencia de

3 de juliol de 2013. Així mateix, l?informe esmentat no té en compte que posteriorment

?el 6 d?octubre de 2010? s?emet l?acta de valoració definitiva de l?obra, en la qual es

recull la relació feta pel director de l?obra el 21 de desembre de 2009 i que és

precisament la que serveix de fonament a l?acord impugnat.

Finalment, volem afegir que la demostració sobre quines partides d?obra s?havien

executat realment es podia haver fet mitjançant la prova pericial corresponent tant en

fase administrativa com en fase contenciosa, cosa que no va fer la concessionària en el

seu moment.

Per tant, arribats a aquest punt, el Consell Consultiu considera que s?ha de desestimar

íntegrament el recurs extraordinari de revisió interposat a l?empara de l?article 118.1.2.a

de la LRJPAC.

III. CONCLUSIONS

15

1a. La presidenta de les Illes Balears està legitimada per formular la consulta i el

Consell Consultiu és competent per emetre el dictamen amb caràcter preceptiu.

2a. El recurs l?ha interposat una persona legitimada per fer-ho, i el procediment s?ha

tramitat conforme a dret i el Consell de Govern és l?òrgan competent per resoldre?l.

3a. El Consell Consultiu considera que pertoca desestimar el recurs extraordinari de

revisió interposat per l?entitat B contra l?Acord de Consell de Govern, de 29 de

desembre de 2009, mitjançant el qual es reconeixen les obligacions derivades de les

obres executades del projecte modificat del «Nou accés a l?aeroport d?Eivissa».

4a. Les anteriors conclusions tenen caràcter substancial a l?efecte de la utilització de la

formula ritual «d?acord amb el Consell Consultiu».

Palma, 8 de juny de 2016