Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 068/2016 del 18 de mayo del 2016

Resumen

Dictamen núm. 68/2016,relatiu a reclamació per responsabilitat patrimonial presentada pel senyor G. G. B. en nom i representació de l?entitat M, contra l?Ajuntament de Calvià, per danys que refereix haver patit com a conseqüència de la declaració de nul·litat d?Ordenances Fiscals aprovades per l?Ajuntament*

Ponente/s:

Marta Vidal Crespo

Contestacion

Dictamen núm. 68/2016,1relatiu a reclamació per responsabilitat patrimonial

presentada pel senyor G. G. B. en nom i representació de l?entitat M, contra

l?Ajuntament de Calvià, per danys que refereix haver patit com a conseqüència de

la declaració de nul·litat d?Ordenances Fiscals aprovades per l?Ajuntament*

I. ANTECEDENTS

1. El senyor G. G. B., en nom i representació de l?entitat M, va presentar en data 16

d?octubre de 2015 amb registre d?entrada núm. 24.564, reclamació de responsabilitat

patrimonial davant l?Ajuntament de Calvià, pels danys que refereix haver patit per la

diferència de l?import que va abonar en concepte de taxes a l?Ajuntament els anys 2012,

2013 i 2014 i el que hauria d?haver-se abonat pel mateix concepte si les ordenances que

van ser declarades nul·les per Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes

Balears mai no s?haguéssin aplicat, que xifra en la quantia de 31.431,21 euros més els

interessos legals que en resultin des del dia en que cada un dels exercicis (2012, 2013 i

2014) es va fer efectiu de les taxes a l?Ajuntament.

El reclamant en el seu escrit inicial relaciona els següents antecedents d?interès:

1.1. En data 22 de desembre de 2011, l?Ajuntament de Calvià va aprovar definitivament

la modificació de l?Ordenança fiscal que regulava la taxa per la prestació del servei

públic de recollida de fems i la creació de l?Ordenança fiscal que regulava la taxa per la

prestació del servei públic de tractament i modificació i eliminació de residus sòlids

urbans. Es van publicar al BOIB núm. 194, de 29 de desembre de 2011.

1.2. Durant els exercicis 2012, 2013 i 2014, com a actes d?aplicació de les ordenances

fiscals modificades, es van emetre les corresponents liquidacions de les referides taxes

als contribuents, entre ells, a la reclamant.

1.3. Des de l?any 2012 diferents contribuents van procedir a la impugnació de les

liquidacions per la via contenciosa-administrativa, i, d?una d?aquestes impugnacions,

recorreguda en apel·lació davant la Sala Contenciosa-administrativa del Tribunal

Superior de Justícia de les Illes Balears, se?n va derivar la Sentència núm. 602/2014, de

25 de novembre, en la que es va declarar la nul·litat de les Ordenances Fiscals de la que

derivaven les liquidacions corresponents als exercicis 2012, 2013 i 2014.

1.4. La referida sentència es publicà al BOIB núm. 30, de 28 de febrer de 2015.

1.5. El dany patit en concepte de responsabilitat patrimonial el fixa el reclamant en la

diferència entre la quota abonada els exercicis 2012, 2013 i 2014, resultant de les

liquidacions practicades en base a les ordenances fiscals que es van declarar nul·les i la

liquidació que hagués resultat per als mateixos exercicis d?aplicar l?ordenança fiscal

vigent amb anterioritat a la modificació, i considera que aquest dany resulta antijurídic i

que, per tant, l?Ajuntament de Calvià ha incorregut en responsabilitat patrimonial.

1.6. La quantia del dany es fixa en 31.431,21?, més els interessos legals des del dia en

què es va procedir a l?efectiu pagament de les referides taxes a l?Ajuntament de Calvià.

1 Aquest dictamen està pendent de correcció lingüística.

* Ponència de l?Hble. Sra. Marta Vidal Crespo, consellera.

2

1.7. La relació de causalitat entre el dany i l?actuació administrativa és segons la

reclamant l?aprovació d?unes Ordenances fiscals contràries a l?ordenament jurídic, que

han estat declarades nul·les i que han provocat, per tant, que la quota efectivament

ingressada hagi estat superior a la que hagués resultat si aquestes ordenances declarades

nul·les no s?haguessin aprovat.

2. La sol·licitud del perjudicat, va donar lloc a acord d?inici d?expedient de

responsabilitat patrimonial (núm. X/15) en data 27 de novembre de 2015, pel Batle-

President.

L?acord d?inici d?expedient de responsabilitat patrimonial es va notificar al reclamant,

en data 14 de desembre de 2015.

3. En data 2 de desembre de 2015, l?instructor de l?expedient va acordar l?obertura d?un

període de prova, que va ser notificat a l?interessat.

L?interessat no va sol·licitar la pràctica de cap mitjà de prova.

4. En data 29 de març de 2016, l?instructor de l?expedient emetè informe jurídic amb

proposta de resolució desestimatòria de la pretensió d?indemnització de responsabilitat

patrimonial que ens ocupa, en base a les consideracions jurídiques que s?hi contenen i

que, succintament són les següents:

4.1. El reclamant basa la seva petició en la jurisprudència del Tribunal Suprem relativa a

la responsabilitat patrimonial de l?Estat legislador com a conseqüència d?actes que

deriven de lleis inconstitucionals, que considera és d?aplicació en aquest supòsit, de

declaració de nul·litat d?una disposició general.

Aquesta argumentació no pot ser compartida, atès que es tracta de supòsits distints: en

el cas de la declaració d?inconstitucionalitat d?una llei, el particular no té acció directa

per a la seva impugnació, i només serà dins el procés contenciós administratiu quan

podrà sol·licitar al jutge la presentació de qüestió d?inconstitucionalitat davant el

Tribunal Constitucional, sol·licitud que podrà ser atesa o no; en canvi, en el cas de les

disposicions generals, el particular en el cas de no considerar-les ajustades a dret

disposa de dos vies de reacció, ja que pot impugnar-les directament davant la jurisdicció

contenciosa administrativa, o pot impugnar-ne els seus actes d?aplicació, que, en aquest

supòsit, serien les liquidacions tributàries.

4.2. La doctrina de l?acte ferm i consentit unida al principi de seguretat jurídica justifica

la no aplicació de la doctrina aplicable a les lleis inconstitucionals i que, per tant,

l?interessat que no ha impugnat les ordenances fiscals o els seus actes d?aplicació estigui

obligat a suportar el perjudici. Per altra banda, el dany no sorgeix com a conseqüència

directa de les ordenances fiscals, sorgeix com a conseqüència d?un acte d?aplicació de la

mateixa i del no exercici per part de l?interessat dels mitjans d?impugnació que tenia al

seu abast.

4.3. Sobre el requisit d?antijuricitat, no considera l?instructor que es doni en aquest

supòsit atès que l?acte d?aplicació de la disposició general (les liquidacions tributàries

corresponents als anys 2012, 2013 i 2014) no van ser impugnades pel particular, i no

3

concórren les circumstàncies definides als articles 217 LGT, per poder considerar-los

nuls de ple dret.

En base a l?article 73 de la LJCA en resulta al parer de l?instructor que els actes

administratius d?aplicació de l?ordenança fiscal declarada nul·la que hagin adquirit

fermesa no quedaran afectats per aquella anul·lació. Els articles 102.4 de la LRJPAC i el

19.2 del TRLHL)

4.4. En conclusió, si no existeix antijuricitat, no es pot parlar de dany ni, obviament, de

responsabilitat patrimonial.

5. El 10 de març de 2016, el Batle accidental de l?Ajuntament de Calvià formula a

consulta preceptiva, que s?enregistrà d?entrada en aquest òrgan assessor el dia 11 de

març.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

El batle de Calvià està legitimat per demanar el dictamen al Consell Consultiu i aquest

és competent per emetre?l, d?acord amb el que disposa l?article 18.12.a i 21 de la Llei

5/2010, de 16 de juny, reguladora del Consell Consultiu de les Illes Balears, sempre que

la quantitat objecte de la reclamació sigui superior a 30.000 euros. En aquest cas, s?ha

demanat una indemnització de 31.431,21 euros i, per tant, cal estimar que el dictamen té

caràcter preceptiu.

Segona

1. El senyor G. C. B. té legitimació per iniciar el procediment, en la representació que

ostenta i acredita de l?entitat M i, per tant, té la condició d?interessat d?acord amb

l?article 31.1.a de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les

administracions públiques i del procediment administratiu comú.

2. La legitimació passiva correspon a l?Ajuntament de Calvià. Els danys reclamats estan

relacionats amb la prestació d?un servei públic, el servei de recollida i tractament de

residus, i amb la potestat tributària i financera de les entitats locals, d?acord amb els

articles 29.2.m de la Llei 20/2006, de 15 de desembre, municipal i de règim local de les

Illes Balears, i l?article 26 i 4.1.b. de la Llei 7/1985, de 2 d?abril, reguladora de les bases

del règim local.

3. Tampoc genera cap dubte el caràcter no extemporani de la reclamació si consideram

que es va interposar el 17 de setembre de 2015, és a dir, dins el termini d?un any des de

la data en què la Sentència núm. 602/2014, de 25 de novembre, es va publicar al BOIB

núm. 30, de 28 de febrer de 2015, sense haver doncs transcorregut el termini de la

prescripció regulat en l?article 142.5 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, y 4.2

paràgraf segon del RD 429/1993 de 26 de març.

4. Quant a la competència per resoldre la reclamació, el batle és l?òrgan competent per

resoldre les reclamacions per responsabilitat patrimonial, d?acord a la competència

residual que li atribueix l?article 124.4.ñ de la Llei 7/1985, reguladora de les bases del

règim local.

4

5. Respecte del procediment, cal constatar que s?han acomplert els tràmits essencials

exigits per la Llei 30/1992, de 26 de novembre, i pel Reial decret 429/1993, de 26 de

març, pel qual s?aprova el Reglament dels procediments de les administracions

públiques en matèria de responsabilitat patrimonial.

Tercera

La Constitució espanyola configura la responsabilitat patrimonial de les administracions

públiques com un dret de rang constitucional, però de configuració legal.

Així, l?article 9.3 de la Constitució garantitza la responsabilitat i la interdicció de

l?arbitrarietat dels poders públics, i l?article 106.2 especifica aquest principi de

responsabilitat establint que «Els particulars, en els termes que estableixi la llei, tindran

dret a ser indemnitzats per tota lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets,

excepte en els casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del

funcionament dels serveis públics».

Correspon a l?Estat, segons disposa l?article 148.1.18 de la Constitució espanyola fixar

el sistema de responsabilitat de les administracions públiques.

La configuració legal d?aquest dret constitucional es troba en l?article 139 i següents de

la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiques

i del Procediment Administratiu Comú, amb les modificacions introduïdes per la Llei

4/1999, de 13 de gener i, en l?àmbit de les corporacions locals, per l?article 54 de la Llei

7/1985, de 2 d?abril. Es configura com un dret objectiu, de manera que el dret

d?indemnitzar surgeix per la imputació a l?Administració de la lesió del dret d?un

particular, i per la seva apreciació cal que concórrin els elements necessaris per al

reconeixement de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, que

son:

a) La realitat efectiva de la lesió o del perjudici causat a un dret o bé jurídicament

protegit d?un particular, i que aquest sigui avaluable econòmicament i individualitzat

respecte d?una persona o grup de persones.

b) Aquesta lesió ha de ser conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis

públics en una relació adequada de causa i efecte, sense intervenció d?elements estranys

que puguin influir-hi i alterar-ne el nexe causal.

c) L?absència de força major.

d) La persona perjudicada no ha de tenir el deure jurídic de suportar el dany.

Quarta

L?acreditació de la realitat dels fets, dels danys efectius produïts i la relació de causalitat

existent entre aquests i aquells correspon al reclamant, que haurà de dur a terme l?esforç

provatori addient per determinar la certesa dels fets relatats que condueixin a arribar a

un convenciment sobre les circumstàncies coincidents, com ha manifestat de manera

reiterada aquest òrgan de consulta.

5

Cinquena

5.1. Començarem en aquest cas per la anàlisi de si concórre o no el requisit

d?antijuridicitat en el dany que manifesta haver patit el particular, i avancem la nostra

conformitat amb el raonament de l?instructor a la proposta de resolució.

D?acord a la Sentència del Tribunal Suprem de 20 de gener de 2004, i en relació al

requisit d?antijuricitat «Si l?acte al que s?imputa la lesió (...) no és anul·lable (?), no es

pot afirmar l?antijuricitat indispensable per a l?existència de dany resarcible».

El fet que una disposició general hagi estat declarada nul·la no implica de manera

automàtica la nul·litat dels seus actes d?aplicació, és més, de la normativa d?aplicació es

preveu concretament el supòsit i la seva subsistència, excepte, en el cas d?ordenances

fiscals, que la sentència ho prohibís de manera expressa. Així es desprén de:

? L?article 73 de la Llei 29/1998, reguladora de la jurisdicció contenciosa

administrativa: «las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición

general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos

administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara

efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la

exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente».

? L?article 102.4 in fine de la Llei 30/1992, de Règim Jurídic de les Administracions

Públiques i del Procediment Administratiu Comú: «4. Las Administraciones públicas, al

declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma

resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las

circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que,

tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la

misma.»

? L?article 19.2 del Real Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, per mitjà del qual

s?aprova el Text Refós de la Llei Reguladora d?Hisendes Locals: «2. Si por resolución

judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las

ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la

sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que

aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se

mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que

posteriormente resulte anulada o modificada.»

Fins aquí cal concloure que la nul·litat de la disposició general no implica directament la

nul·litat dels seus actes d?aplicació que, per tant, per poder ser considerats antijurídics,

haurien de ser anul·lables.

L?article 217 de la Llei General Tributària regula la declaració de nul·litat dels actes

administratius de naturalesa tributària, i en regula les causes de manera taxada. Cap de

les causes previstes sembla concórrer en el supòsit que ens ocupa i, en qualsevol cas,

correspondria a la persona interessada haver-ne instat la nul·litat (de l?acte d?aplicació) i

acreditar la concurrència d?una de les causes previstes a l?article 217 LGT (els que

s?hagin dictat per un òrgan manifestament incompetent, els constitutius de delicte, i els

dictats prescindint total i absolutament del procediment legalment establert o de les

6

normes que conténen les regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans

col·legiats).

És doncs aquesta una diferència fonamental entre els efectes de la declaració

d?inconstitucionalitat d?una llei i la declaració de nul·litat d?una disposició de caràcter

general, i en aquest cas queda limitada l?extensió dels efectes de l?anul·lació als actes

que s?hagin dictat en la seva aplicació, sempre que hagin adquirit fermesa.

En el dictamen 71/2009 aquest Consell Consultiu ja va abordar la qüestió de la

responsabilitat patrimonial en un supòsit de nul·litat d?un precepte d?un reglament

municipal. Per això podem recordar la jurisprudència que hi citàvem:

La sentencia de 17 de junio de 2005, rec. 332/2004, dictada en unificación de

doctrina, en su fundamento de derecho tercero, dice:

La cuestión ha sido ya resuelta por este Tribunal Supremo en Sentencia de 24 de

mayo de 2005 resolviendo el Recurso de Casación para unificación de doctrina

276/04, que contemplaba idéntica cuestión y contradicción a la aquí debatida,

pronunciándose en los siguientes términos:

«Quinto. La sentencia recurrida invoca la de esta Sala de treinta y uno de octubre de

dos mil que rechazó el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto y

cita de esa sentencia lo que seguidamente recogemos: En todos estos casos,

referentes unos a «cargas contributivas provisionales» exigidas por el Ayuntamiento

de Sevilla, y otros a «liquidaciones provisionales» giradas por el de Madrid, pero

siempre a cuenta de una futura reparcelación económica, esta Sala ha declarado que

la reclamación de devolución de las cantidades ingresadas por los aludidos

conceptos no resulta procedente cuando el pago de la carga económica para la

reparcelación y obtención de la licencia hubiera devenido firme y consentido, ya

que, según se desprende de la exégesis del art. 86.2 de la Ley reguladora de la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa, mientras que las sentencias que en

estimación de una pretensión de anulación anularen una disposición general

producen efectos erga omnes, quedando la misma sin efecto para todos, las que en

estimación de una pretensión de plena jurisdicción anularen un acto por ser nula la

disposición en que se fundaba, sólo los producen en cuanto a los que hubieran sido

parte en el pleito respecto a esa pretensión, sin que supongan en modo alguno un

reconocimiento de la situación jurídica de quienes no dedujeron la misma; y por otra

parte, aunque en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición

general, por ser de pleno derecho produzca efectos ex tunc y no ex nunc, es decir,

que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al

momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por

razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas, se

encuentra atemperada por el art. 120 LPA, en el que, con indudable aplicabilidad

tanto en los supuestos de recurso administrativo como a los casos de recurso

jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación

de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación

en que los efectos son ex nunc y no ex tunc, si bien sólo respecto de los actos firmes,

permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función

del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general.»

Esta doctrina es de perfecta aplicación al supuesto que contempla la sentencia

recurrida y que la misma mantiene, pero, en ella se añade, además, que en su caso ya

no se trata de una pretensión fundada en la declaración de nulidad de una

disposición de carácter general y de los efectos que de esa declaración deriven sino

del ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial que se basa en la nulidad

7

declarada de la disposición general que impuso el ingreso de cuyo resarcimiento se

trata, y para la que la sentencia recurrida niega que concurra uno de los elementos

que exige la Ley y la jurisprudencia que la interpreta, como es el que exista un daño

antijurídico que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la

Ley, art. 141.1 de la Ley 30/1992.

Así expresa la sentencia recurrida en su fundamento de Derecho octavo que «El

primer requisito, la existencia de un daño, como una consolidada doctrina

jurisprudencial ha perfilado, requiere la existencia de una lesión resarcible; lesión

resarcible que constituye un concepto técnico-jurídico no equivalente al de daño

económico o simple detrimento patrimonial. La lesión resarcible se produce cuando

el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico. No es, por ello el

aspecto subjetivo de una actuación antijurídica de la Administración lo que

determina el nacimiento de la obligación de indemnizar, sino el objetivo de la

ilegalidad del perjuicio en el sentido de que los administrados no estén obligados a

soportarlo. Ya el antiguo art. 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la

Administración del Estado aclaraba que «la simple anulación en vía administrativa o

por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone

derecho a indemnización». La lectura constitucional que de los requisitos exigibles

nos hace el art. 106.2 de la Constitución, permite concluir que la responsabilidad por

anulación se debe enmarcar en el régimen normal regulador de la responsabilidad de

la Administración Pública, sin que la ilegalidad de un acuerdo comporte

automáticamente la responsabilidad por ser la anulación cuestión independiente de

la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. No resulta por todo ello

decisivo y determinante, como pretende la actora, hacer girar la responsabilidad

preconizada sobre la anulación de las normas del PGOU reguladoras de la

reparcelación discontinua y los porcentajes de cesión previstos, por sentencia del

Tribunal Supremo, puesto que ello supone introducir un matiz subjetivo que carece

de relieve en nuestro sistema objetivo de responsabilidad de las Administraciones

públicas.

En el caso presente, no concurre uno de los requisitos exigidos, cual es el de la

lesión resarcible, puesto que como se hizo notar ésta sólo se produce, por mor de

nuestro sistema objetivo de responsabilidad patrimonial de la Administración

Pública, cuando el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico, lo que,

desde luego no acontece en el presente caso. Ni de la anulación de la disposición que

le sirve de cobertura, ni del pago de la carga reparcelatoria, que en el mejor de los

casos podría haber dado lugar a un ingreso indebido, en cuyo caso debió la parte

actora instar lo procedente y no acudir al ejercicio de la acción de responsabilidad;

deriva que de dicha disposición patrimonial, en cuanto detrimento del patrimonio de

la actora, comporte un perjuicio objetivamente antijurídico; ninguno de aquellos

factores, pues, son determinantes para la declaración que solicita. Y ya avanzamos

con anterioridad que no es posible obviar el ámbito en el que se produce el ingreso,

en una actuación urbanística, en ejecución del planteamiento, en el que rige el

principio de equidistribución de beneficios y cargas, equilibrio patrimonial entre

unos y otras, que crea un vínculo de proporcional (sic) inescindible, la alteración de

éstas suponen indefectiblemente la alteración de aquéllos y viceversa, y el

planeamiento, como no puede ser menos, ya desde la ley de 1956 rige el principio de

justa distribución de beneficios y cargas, debe de responder a dicho esquema, de

suerte que una alteración del mismo por nulidad de normas de imposición de cargas

incide sustancialmente en todo el sistema de equidistribución. Esto es, en principio,

si obtuvo determinados beneficios sólo fue posible por soportar determinadas

cargas; por lo que toda noción de perjuicio desaparece por el mero hecho del ingreso

de la carga reparcelatoria, por más que su ilegalidad (sic). Ante ello resultaba

absolutamente indispensable que la actora fundara y justificara la producción del

8

daño objetivamente antijurídico, lo que de modo alguno hace, puesto que como se

ha indicado, el mero ingreso de la carga reparcelatoria, sin más, no determina la

lesión antijurídica, presupuesto indispensable para que prospere la acción de

responsabilidad».

Frente a esa doctrina la sentencia aportada como de contraste olvida las

circunstancias concurrentes en el supuesto que resuelve y usa la doctrina de esta

Sala y Sección fijada para un supuesto bien distinto como es el de la responsabilidad

patrimonial del Estado Legislador derivada de la declaración de inconstitucionalidad

de una norma con rango de Ley. Sobre el distinto trato a dispensar a la nulidad de un

disposición de carácter general y la inconstitucionalidad de una norma con valor de

Ley declarada por el Tribunal constitucional esta Sala dijo en sentencia de trece de

junio de dos mil que «podría sostenerse que las partes recurrentes están obligadas a

soportar el perjuicio padecido por no haber en su momento recurrido las

autoliquidaciones en vía administrativa. De prosperar esta tesis, el daño causado no

sería antijurídico, pues, como expresa hoy el art. 141.1 de la Ley de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común

sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Esta Sala, sin embargo, estima que no puede considerarse una carga exigible al

particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de

una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es

inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y,

por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa

realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de

inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que

plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la

impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene

facultades para plantear «de oficio o a instancia de parte» al Tribunal Constitucional

las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo (art. 35 de la

Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse

afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en

vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de

inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso-administrativa,

agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en

aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la

cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de

las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento

equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad

desproporcionada y por ello inaceptable».

Como se ve son situaciones bien distintas y esa doctrina que se aplica para las

consecuencias que derivan de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador

como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley no es

aplicable a supuestos como los planteados cuando de la nulidad de disposiciones

generales se trata en las que la firmeza de los actos dictados en aplicación de aquélla

hacen estéril la acción de reclamación patrimonial ejercitada al no existir un

perjuicio antijurídico que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de

acuerdo con la Ley.

En consecuencia el recurso debe ser desestimado.»

9

La argumentación anteriormente expuesta resulta plenamente aplicable a la cuestión

debatida, lo que se traduce en que el recurso de casación para unificación de

doctrina debe ser desestimado, por las consideraciones antes recogidas.

La sentencia de 14 de noviembre de 2006, rec. 197/2005, en su fundamento de

derecho primero, establece:

PRIMERO.- Como se desprende del planteamiento del recurso que acabamos de

exponer, la parte recurrente pretende aplicar al caso de la declaración de nulidad de

una disposición general la doctrina de la Sala sobre responsabilidad patrimonial del

Estado Legislador derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley

formal, supuestos claramente diferenciados en la propia legislación, como pone de

manifiesto la Ley 30/92 , de 26 de noviembre, que contempla la responsabilidad

patrimonial derivada de la anulación de disposiciones administrativas en el art.

142.4 , mientras que la responsabilidad por actos legislativos se recoge en el art.

139.3 , diferencia que se manifiesta en su distinta naturaleza, ejercicio de la potestad

legislativa como acto del legislador en un caso y, en el otro, ejercicio de la potestad

reglamentaria por el Gobierno, que tiene su reflejo en el distinto ámbito de control,

judicial en el caso de la potestad reglamentaria y de constitucionalidad por el

Tribunal Constitucional en el caso de la actividad legislativa.

Estas diferencias no son ajenas a la conformación de la doctrina de esta Sala,

invocada por la recurrente y plasmada en las citadas sentencias, que se funda en la

afirmación de que no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin

de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de

recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La

Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente,

dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su

amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de

inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que

plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la

impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene

facultades para plantear «de oficio o a instancia de parte» al Tribunal Constitucional

las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo (art. 35 de la

Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse

afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en

vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de

inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso- administrativa,

agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en

aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la

cuestión de inconstitucionalidad.

Por el contrario, en el caso de disposiciones generales, el control judicial de las

mismas (art. 1 LJCA), permite su impugnación directa e indirecta por los interesados

(arts. 25 y 26 LJCA) ante los Tribunales y acceder con ello de manera inmediata a

un pronunciamiento sobre su legalidad y el restablecimiento de la situación jurídica

individualizada, incluida la indemnización de los daños y perjuicios causados, según

resulta del art. 31 de la citada Ley Jurisdiccional . Los efectos de dicho control

judicial son distintos según se trate de la impugnación directa o indirecta, pues en

este caso la declaración de nulidad se proyecta sobre el acto de aplicación y en nada

afecta a otros actos fundados en la misma norma que no hayan sido impugnados y,

tratándose de la impugnación directa, si bien la declaración de nulidad de la

disposición general tiene efectos erga omnes, ello no alcanza a los actos firmes y

consentidos dictados a su amparo (art. 102.4 Ley 30/92 y 73 LJCA), de manera que

el administrado afectado tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias

10

derivadas de tal actuación administrativa que no resulta revisable ni afectada por

aquella apreciación de ilegalidad de la norma que le sirve de amparo.

Por ello y como señala la sentencia de 24 de mayo de 2005 , «son situaciones bien

distintas y esa doctrina que se aplica para las consecuencias que derivan de la

responsabilidad patrimonial del Estado Legislador como consecuencia de la

declaración de inconstitucionalidad de una Ley no es aplicable a supuestos como los

planteados cuando de la nulidad de disposiciones generales se trata en las que la

firmeza de los actos dictados en aplicación de aquella hacen estéril la acción de

reclamación patrimonial ejercitada al no existir un perjuicio antijurídico que el

particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Amb caràcter més recent, el Tribunal Suprem, en Sentència de 7 de març de 2012

(criteri reiterat per jurisprudència posterior, entre altres, Sentència del TS de 17 de juny

de 2009) diu:

La STS de 12 de diciembre de 2003 (recurso de casación 4615/1999) señala que es,

en definitiva, doctrina de esta Sala que aunque la declaración de una disposición

general, por ser de pleno derecho produzca efectos ex tunc y no ex nunc, es decir

que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al

momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por

razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas se

encuentra atemperada por el art. 120 LPA (ahora por el 73 de la LJCA), en el que

con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como

en los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes

dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la

anulación a la derogación en que los efectos son ex tunc y no ex nunc, si bien solo

respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad

de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada

nula la disposición general.

En matèria estrictament tributària, s?ha pronunciat també de manera reiterada el

Tribunal Suprem; a la Sentència de 19 de desembre de 2011 se?n recull la doctrina:

? Les sentències i actes administratius que hagin adquirit fermesa abans de la sentència

que declari la nul·litat de la disposició general, i, en concret, abans de la publicació del

fallo anulatorio resulten intangibles com a regla general (excepte en el cas que es

prevegi de manera expressa a la pròpia sentència).

? Contra les sentències i actes que no hagin adquirit fermesa, es pot fer valer la

declaració de nul·litat de la disposició general.

? Les sancions que s?hagin imposat en tot cas es veuen afectades per la declaració de

nul·litat de la disposició general en la que van trobar fonament per ser aplicades.

En conclusió, no concorre en aquest cas el requisit d?antijuridicitat, imprescindible per

considerar el dret del particular a ser resarcit per un suposat dany a la seva esfera

jurídica.

4.2. Tampoc pot doncs afirmar-se que el dany que el reclamant considera se li ha

produït com a conseqüència del pagament de les taxes que resulten d?actes d?aplicació

de disposicions generals anul·lades tingui un nexe causal directe amb l?actuació

administrativa d?aprovació d?aquestes disposicions generals contràries a l?ordenament

jurídic.

11

Això és així perquè la conseqüència d?aquest dany troba el seu orígen, atesa la

normativa i jurisprudència analitzada, en la manca d?impugnació pel particular o bé de

la disposició general directament, o bé de l?acte d?aplicació de la mateixa (és a dir, de la

liquidació tributària) que, en no haver-se dut a terme, adquireix fermesa i, per tant,

esdevé intangible als efectes de la declaració de nul·litat de la disposició general.

Per tant, tampoc concorre el requisit d?existència de nexe causal.

4.3. Conseqüentment, procedeix la desestimació de la present reclamació.

III. CONCLUSIONS

1a. El Batle de Calvià està legitimat per demanar el dictamen preceptiu i el Consell

Consultiu és competent per emetre?l.

2a. El procediment s?ha tramitat conforme a dret i el Batle de l?Ajuntament de Calvià és

competent per resoldre?l.

3a. És procedent desestimar la reclamació de responsabilitat patrimonial formulada pel

senyor G. C. B. en nom i representació de l?entitat M, iniciada en data 15 d?octubre de

2015 davant l?Ajuntament de Calvià, en els termes que es concreten en les

consideracions jurídiques d?aquest dictamen, que ténen caràcter d?essencial.

4a. S?ha d?usar, en la resolució que se?n dicti, la fórmula «d?acord amb el Consell

Consultiu» o «oït el Consell Consultiu», de conformitat amb l?article 4.3 de la Llei

5/2010, de 16 de juny.

Palma, 18 de maig de 2016