Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 059/2015 del 13 de mayo del 2015

Resumen

1Dictamen núm. 59/2015, relatiu al Projecte de decret de modificació del Decret 22/1989, de 22 de febrer, pel qual es regula la creació del paper fiança, de *l?obligació de constituir fiança d?arrendament i de la inspecció d?aquestes fiances

Ponente/s:

Joan Oliver Araujo

Contestacion

Dictamen núm. 59/2015,1relatiu al Projecte de decret de modificació del Decret

22/1989, de 22 de febrer, pel qual es regula la creació del paper fiança, de

l?obligació de constituir fiança d?arrendament i de la inspecció d?aquestes fiances*

I. ANTECEDENTES

1. Aquest expedient s?inicia amb un estudi elaborat, a instàncies del gerent de l?Institut

Balear de l?Habitatge, per Forum Gabinete Jurídico y Nuevas Tecnologías en el que es

fa una comparativa dels percentatges dels depòsits de fiança que exigeixen les distintes

Comunitats Autònomes.

2. El Director General d?Arquitectura i Habitatge de la Conselleria d?Agricultura, Medi

Ambient i Territori va elaborar una memòria sobre la necessitat de modificar el Decret

22/1989, de 22 de febrer, regulador del paper fiança, de l?obligació de constituir fiances

d?arrendament i de la inspecció d?aquestes fiances. L?esmentat director general

explicava que la modificació que es pretén dur endavant es deu a la necessitat d?adequar

l?obligació de mantenir un saldo monetari indisponible, com a eina per garantir la

devolució de les fiances que se cancel·lin, a la realitat econòmica de l?Institut. El que es

pretén és minorar el saldo indisponible de les fiances depositades, a la vista de l?estudi

comparat amb altres Comunitats Autònomes del percentatge vinculat a la devolució de

les fiances dels contractes de lloguer que s?extingeixen. Minoració que es vol fer amb la

finalitat de que es pugi incrementar l?import destinar a la finalitat essencial de l?ens,

com és ara la promoció de l?habitatge. En aquest sentit s?indicava que la proposta

normativa només té per finalitat modificar el segon paràgraf de l?article 8 del decret

esmentat, quedant redactat d?acord amb el nou percentatge (del 30% es passaria a un

20%).

Dita memòria incloïa una taula de vigències de disposicions anteriors (el Decret

22/1989, de 22 de febrer), la justificació de l?oportunitat de la regulació i l?adequació de

les mesures proposades als fins perseguits; un estudi de càrregues administratives, en el

que s?afirma que no en comporta cap; i, finalment, un estudi econòmic, en el que es

conclou que la reforma projectada no té repercussió pressupostària.

3. La cap del Departament de Gestió i Coordinació Administrativa d?Habitatge va

elaborar una memòria econòmica sobre la justificació de la baixada del percentatge

anterior: «La fixació d?aquest saldo en un 30% s?ha manifestat com a clarament

excessiu i innecessari, tot i quan com es pot apreciar al gràfic adjunt el saldo net de les

fiances que romanen depositades a l?IBAVI (compost cada any pel saldo existent a 1 de

gener més constitucions menys cancel·lacions) no ha deixat d?augmentar malgrat

l?entorn econòmic desfavorable dels darrers 5 o 6 exercicis; això ens indica que, en

principi, les futures constitucions són suficients per assolir les futures cancel·lacions.

1Aquest dictamen està pendent de correcció lingüística.

* Ponència de l'Hble. Sr. Joan Oliver Araujo, conseller.

2

Per altra part ?continua afirmant dita memòria?, aquesta mesura té una incidència a

les tensions de la tresoreria de l?Institut provocades per la dificultat afegida que

suposava fer front a les obligacions derivades de la seva activitat econòmica i mantenir

un saldo del 30% del saldo net de les fiances dipositades. És evident que l?establiment

d?aquest percentatge en un 20% té un efecte d?alleujament d?aquestes tensions amb la

consegüent major facilitat per atendre proveïdors i entitats financeres a data de

venciment, emperò no té un efecte reial sobre el pressupost administratiu com a

incidència en la variació d?ingressos i/o despeses».

4. El 7 de juliol de 2014, el conseller d?Agricultura, Medi Ambient i Territori va

resoldre iniciar la tramitació del procediment i nomenar el director general

d?Arquitectura i Habitatge com a òrgan responsable de la tramitació.

5. El Projecte es va remetre a les secretaries generals de l?Administració de la

Comunitat Autònoma de les Illes Balears, les quals varen poder manifestar les

observacions que estimaren adients, que en un moment posterior foren objecte de

valoració pel Servei d?Habitatge. També es va remetre el Projecte, de forma específica,

a la Direcció General de Tresoreria i Finançament de la Conselleria d?Hisenda i

Pressuposts, tot i que no consta a l?expedient que presentés cap suggeriment.

6. També s?ha emès l?informe d?impacte de gènere elaborat per l?Institut Balear de la

Dona, el 19 de desembre de 2014, així com els informes, favorables, del servei jurídic i

de la secretaria general de la Conselleria d?Agricultura, Medi Ambient i Territori, que

també han valorat les recomanacions i suggeriments que s?havien formulat.

7. El 23 de març el president de les Illes Balears va demanar dictamen al Consell

Consultiu. Tanmateix, el seu president va retornar l?expedient per entendre que hi

mancava un informe justificatiu del compliments dels principis establerts en els articles

4 i 5 de la Llei d?economia sostenible. Així mateix, va demanar un informe econòmic

més complet, especialment pel que fa a l?impacte a la disponibilitat de tresoreria de

l?ens.

8. Aquestes defectes han estat reparats i, així, ha quedat justificat a l?expedient.

9. Amb posterioritat, s?ha tornat emetre els informes del servei jurídic i de secretaria

general de la Conselleria promovent, favorables a l?aprovació del projecte.

10. El 17 d?abril de 2015, el President de les Illes Balears ha demanat novament

dictamen al Consell Consultiu.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

3

Està legitimat el president de les Illes Balears per demanar aquest dictamen, que té

caràcter facultatiu, ja que la norma sotmesa a la nostra consideració té naturalesa

merament organitzativa (art. 18.7 LCCIB), per les raons que s?explicaran a la

consideració jurídica segona. Tanmateix, n?és competent el Consell Consultiu per

emetre?l (article 21.a de la LCCIB).

Segona

Pel que fa al procediment legalment establert, el Consell Consultiu considera que s?han

complert els tràmits exigits en els articles 42 i següents de la Llei 4/2001, del Govern de

les Illes Balears, de 14 de març; també s?ha demanat informe d?impacte de gènere, que

exigeix la Llei 12/2006, de 20 de setembre, i s?ha donat compliment als articles 4 i 5 de

la Llei d?economia sostenible 2/2011, de 3 de març.

No s?ha donat tràmit d?audiència, però s?ha remès a les secretaries generals de

l?Administració de les Illes Balears, així com a la Direcció General del Tresor i

Finançament, atesa la incidència en la tresoreria de l?ens (tot i que no consta que hagi

emès cap informe o pronunciament en un o en un altre sentit).

Pel que fa a la manca del tràmit d?audiència, hi ha que recordar que, d?acord amb

l?article 43.3 de la Llei del Govern, l?audiència no serà exigible en relació als projectes

de disposicions que regulin l?organització del Govern, de l?Administració de la

comunitat autònoma o de les entitats públiques que en depenguin. Doncs bé, al parer

d?aquest Consell Consultiu, queda justificat a l?expedient que la modificació normativa

proposada és interna i organitzativa, ja que només afecta a l?àmbit ad intra de l?ens. En

efecte, mentre estigui garantida la devolució de la fiança i l?IBAVI la torni quan

correspongui no hi haurà cap efecte ad extra del fet que la reserva dinerària (saldo

monetari indisponible) de l?IBAVI hagi baixat del 30% al 20%.

Tercera

La disposició transitòria tercera de la Llei 5/1986, de 6 de juny, de Pressuposts Generals

de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a 1986, va autoritzar la constitució

de l?Institut Balear de l?Habitatge (IBAVI), la qual cosa es va dur a terme per Decret

113/1986, de 30 de desembre. Per la seva banda, el Consell de Govern, per Acord de 5

de març de 1987, va atribuir a l?ens la gestió de les fiances sobre els arrendaments i la

disposició del saldo d?aquest compte per al finançament de les seves activitats.

Actualment, la regulació de l?ens es troba en el Decret 54/2009, d?11 de setembre, de

regulació de l?IBAVI. L?article 5.g del qual estableix que «la recaptació i la inspecció

de les fiances de lloguer i subministrament atribuïdes a l?Institut pel Decret 22/1989, de

22 de febrer», constitueixen una de les fons de finançament d?aquesta entitat de dret

públic. L?article 8 d?aquest darrer decret estableix que el saldo dels comptes de

tresoreria de l?IBAVI ha d?assolir, com a mínim, el 30% dels comptes que reflecteixin. I

indica, a continuació, les fiances dipositades i l?Institut ha de destinar l?import del saldo

no disposat a la devolució de les fiances que estiguin vençudes i als saldos negatius.

4

D?acord amb l?article 30.3 de l?Estatut d?Autonomia de les Illes Balears, en coherència

amb l?article 22 del mateix, la matèria objecte de regulació pel Projecte de decret és

competència de la Comunitat Autònoma (i no ha estat atribuïda al Consells Insulars ni a

l?article 70 ni al 71 del mateix text estatutari). Altrament, n?és competent a través de la

Conselleria d?Agricultura, Medi Ambient i Territori, d?acord amb el Decret del

President 6/2013, de 2 de maig, pel qual s?estableixen les competències i l?estructura

orgànica bàsica de les conselleries de l?Administració de la comunitat autònoma de les

Illes Balears, modificat pels decrets 15/2013, de 7 de juny; 20/2013, de 15 de juliol;

23/2013, de 28 d?octubre; i 17/2014, de 31 de gener.

La Llei 29/1994, de 24 de novembre, d?arrendaments urbans, quan regula les fiances no

estableix l?obligatorietat de que l?ens que en sigui depositari hagi de disposar d?un

mínim de tresoreria concret. Concretament, aquesta llei estatal disposa el següent:

Artículo 36. Fianza.

1. A la celebración del contrato será obligatoria la exigencia y prestación de fianza

en metálico en cantidad equivalente a una mensualidad de renta en el arrendamiento

de viviendas y de dos en el arrendamiento para uso distinto del de vivienda.

2. Durante los tres primeros años de duración del contrato, la fianza no estará sujeta

a actualización. Pero cada vez que el arrendamiento se prorrogue, el arrendador

podrá exigir que la fianza sea incrementada, o el arrendatario que disminuya, hasta

hacerse igual a una o dos mensualidades de la renta vigente, según proceda, al

tiempo de la prórroga.

3. La actualización de la fianza durante el período de tiempo en que el plazo pactado

para el arrendamiento exceda de tres años, se regirá por lo estipulado al efecto por

las partes. A falta de pacto específico, lo acordado sobre actualización de la renta se

presumirá querido también para la actualización de la fianza.

4. El saldo de la fianza en metálico que deba ser restituido al arrendatario al final del

arriendo, devengará el interés legal, transcurrido un mes desde la entrega de las

llaves por el mismo sin que se hubiere hecho efectiva dicha restitución.

5. Las partes podrán pactar cualquier tipo de garantía del cumplimiento por el

arrendatario de sus obligaciones arrendaticias adicional a la fianza en metálico.

6. Quedan exceptuadas de la obligación de prestar fianza la Administración General

del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las entidades

que integran la Administración Local, los organismos autónomos, las entidades

públicas empresariales y demás entes públicos vinculados o dependientes de ellas, y

las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad

Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social,

así como sus Centros y Entidades Mancomunados, cuando la renta haya de ser

satisfecha con cargo a sus respectivos presupuestos.

A la vista del precepte transcrit, aquest Consell Consultiu no hi veu impediment legal

per tal que, per Decret, el Consell de Govern pugui rebaixar el límit saldo monetari

indisponible, per tal d?atendre de manera més eficaç les seves finalitats

reglamentàriament fixades.

Quarta

El Projecte s?estructura en un Preàmbul, un article únic i dues disposicions finals.

5

a) El Preàmbul és suficientment justificatiu de la finalitat perseguida amb la pretesa

modificació del Decret 22/1989, de 22 de febrer. Ara be, es troba a faltar una referència

als articles de l?EAIB que habiliten al Govern de les Illes Balears per aprovar dita

norma.

b) L?article únic modifica el segon paràgraf de l?article 8 del Decret esmentat en el

sentit indicat anteriorment: rebaixa el mínim de saldo de tresoreria indisponible del 30%

al 20%. Des del punt de vista jurídic, no hi ha cap obstacle per regular aquesta variació

sempre que l?ens estigui en condicions de retornar les quantitats dipositades quan

correspongui. Ara be, des del moment en que s?ha regulat aquest percentatge com un

mínim no ha de suposar un problema per l?ens que segueix tenint l?obligació de retornar

dits depòsits i que, en cas contrari, s?aplicarà allò que disposa la disposició addicional

tercera de la Llei d?arrendaments urbans:

Las Comunidades Autónomas podrán establecer la obligación de que los

arrendadores de fincas urbanas sujetos a la presente Ley, depositen el importe de la

fianza regulada en el artículo 36.1 de esta Ley, sin devengo de interés, a disposición

de la Administración Autonómica o del ente público que se designe hasta la

extinción del correspondiente contrato. Si transcurrido un mes desde la finalización

del contrato, la Administración Autonómica o el ente público competente no

procediere a la devolución de la cantidad depositada, ésta devengará el interés legal

correspondiente.

c) La disposició final primera faculta al titular de la conselleria a la qual estigui adscrit

l?IBAVI perquè dicti totes les disposicions que siguin necessàries per executar i

desenvolupar aquest Decret. Res hi ha que objecta a aquest precepte, encara que

reconeix una obvietat.

d) La disposició final primera segona, sobre l?entrada en vigor de la norma, fixa

?evidentment, sense cap problema de legalitat? que aquesta tindrà lloc el dia següent

de la seva publicació.

Cinquena

Malgrat que el dictamen s?emet en sentit essencialment favorable al Projecte de decret

sotmès al nostre parer, aquest Consell Consultiu ?com a «òrgan superior de consulta

de la comunitat autònoma de les Illes Balears» (art. 1.1 LCCIB) i amb la voluntat de

contribuir a la millora de l?ordenament jurídic? vol fer la següent reflexió. Vists els

anys transcorreguts des de que aquest es va aprovar el Decret 22/1989, de 22 de febrer,

regulador del paper fiança, de l?obligació de constituir fiances d?arrendament i de la

inspecció d?aquestes fiances, i tenint en compte el contingut del Decret 6/2013, de 8 de

febrer, de mesures de simplificació documental dels procediments administratius, podria

ser convenient que la conselleria impulsora de la norma valorés la necessitat de revisar

tot el Decret 22/1989, en el que, a més a més, encara es fa referència a la pesseta en lloc

de a l?euro. Altrament, el dit Decret 22/1989 es remet a un altre Decret de l?Estat, d?11

de març de 1949, que està expressament derogat per la disposició derogatòria de la Llei

29/1994, d?arrendaments urbans.

6

Arribats a aquest punt, cal recordar el contingut del nostre Dictamen 55/2015:

Habida cuenta que se ha convocado el correspondiente proceso electoral autonómico

para el 24 de mayo de 2015, cabe recordar -a los efectos de la aprobación del

Proyecto por el Consejo de Gobierno- que el Gobierno de les Illes Balears a partir

del día de los comicios quedará en funciones o cesante con las limitaciones

inherentes a tal situación (ver Dictámenes 121, 122, 132 y 133 de 2007 y 83, 85, 86,

87, 88, 89 y 90 de 2011). Concretamente, en el Dictamen 83/2011 este Consejo

Consultivo manifestó que, a pesar de la competencia material atribuida al Gobierno,

el ordenamiento jurídico no le permite aprobar normas cuando se dan determinadas

circunstancias:

«[?] l?article 57.8 de l?Estatut d?autonomia de les Illes Balears (Llei orgànica

1/2007) afirma que el Govern cessa ?després de la celebració d?eleccions al

Parlament?, és a dir, immediatament després de tancar-se les urnes, fins i tot abans

del recompte de sufragis, i indica que el Govern cessant ?continuarà en funcions fins

a la presa de possessió del nou Govern?. En la mateixa línia, l?article 18 de la Llei

4/2001, de 14 de maig, del Govern de les Illes Balears indica, en el punt 2, que ?el

Govern cessant ha de continuar en funcions fins a la presa de possessió del que el

succeeixi, amb les limitacions establertes en aquesta llei?, i, en l?apartat 3, hi afegeix

que ?ha de facilitar el normal desenvolupament del procés de formació del nou

govern i el traspàs de poder a aquest?».

III. CONCLUSIONS

1a. Està legitimat el president de les Illes Balears per demanar el dictamen al Consell

Consultiu i n?és competent aquest per evacuar-lo amb caràcter facultatiu, en tractar-se

d?una norma merament organitzativa.

2a. S?ha seguit el procediment legalment establert, segons el que hem disposat a la

consideració jurídica segona.

3a. El Consell de Govern és l?òrgan competent per aprovar, si s?escau, el Projecte

examinat, i s?ha de recordar que el Govern estarà en funcions, una vegada celebrades les

eleccions de 24 de maig de 2015.

4a. El present dictamen s?emet amb caràcter favorable a l?aprovació del Decret

projectat, si bé per a la seva aprovació amb la fórmula ritual «d?acord amb el Consell

Consultiu» prevista a l?article 4.3 de la Llei 5/2010, s?haurà d?atendre la consideració

feta respecte del Preàmbul.

5a. La Conselleria d?Agricultura, Medi Ambient i Territori, tal vegada, podria millorar

l?ordenament jurídic autonòmic si tingués en compte la reflexió feta a la darrera

consideració jurídica.

Palma, 13 de maig de 2015