Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 052/2003 del 15 de abril del 2003

Resumen

Dictamen nº 52/2003, relativo al Proyecto de decreto por el que se establecen las normas higiénicas y sanitarias que regulan la práctica del tatuaje, el piercing y otras técnicas similares y por el que se regulan los requisitos higiénicos y sanitarios de los establecimientos donde se realicen este tipo de actividades*.

Ponente/s:

María Dolores Romeo Pérez

Contestacion

Dictamen nº 52/2003, relativo al Proyecto de decreto por el que se establecen las

normas higiénicas y sanitarias que regulan la práctica del tatuaje, el piercing y

otras técnicas similares y por el que se regulan los requisitos higiénicos y sanitarios

de los establecimientos donde se realicen este tipo de actividades*.

I. ANTECEDENTES

1. Por resolución, de fecha 2 de enero de 2003, la Consejera de Salud y Consumo

ordenó la iniciación de elaboración de la propuesta de Decreto ?por el cual se establecen

las normas higiénico-sanitarias que regulan la práctica del tatuaje, el piercing y de otras

técnicas similares y se regulan los requisitos higiénico-sanitarios de los establecimientos

donde se realizan estas actividades?, designando a la Dirección General de Evaluación y

Acreditación, como órgano responsable del procedimiento.

2. Constan en el expediente de elaboración los siguientes documentos: El borrador

inicial del Proyecto de decreto (en sus versiones en catalán y en castellano), el estudio

económico y la memoria de oportunidad que contiene la adecuación de las medidas

propuestas a los fines perseguidos, el marco normativo en que se inserta, así como la

tabla de vigencias.

3. En cumplimiento del trámite de audiencia se dio traslado del borrador del Decreto a

las entidades y asociaciones que aparecen en el expediente. Constan en el expediente las

alegaciones formuladas por el Colegio Oficial de Médicos, el Colegio Oficial de

Enfermería, así como unas notas sobre el Proyecto de decreto presentadas por la

Federación de Entidades Locales de las Illes Balears (FELIB), en noviembre 2002.

4. El Proyecto definitivo fue favorablemente informado por los Servicios Jurídicos y la

Secretaría General Técnica de la Consejería de Salud y Consumo, previa valoración

detallada de las alegaciones formuladas y contestación expresa a cada una de las

entidades.

5. Finalizada la tramitación del procedimiento de elaboración del Decreto, el Muy

Honorable Señor Presidente de las Illes Balears, solicitó del Consejo Consultivo la

emisión del preceptivo dictamen.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS

Primera

El presente dictamen tiene carácter preceptivo de acuerdo con lo establecido en el

apartado sexto del artículo 10 de la ley 5/1993, de 15 de junio, reguladora del Consejo

Consultivo de les Illes Balears, en la redacción dada por la Ley 6/2000, de 31 de mayo.

* Ponente: Sra. María Dolores Romeo Pérez

Segunda

En el procedimiento de elaboración del Proyecto de decreto se han observado los

trámites esenciales contenidos en los artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001, de 14 de

marzo, del Gobierno de les Illes Balears, constando en el expediente la memoria

justificativa de la necesidad y conveniencia de elaborar la norma, el informe económico,

el cumplimiento del trámite de audiencia, y los informes emitidos por los Servicios

Jurídicos de la Consejería de Sanidad y Consumo y la Secretaria General Técnica de la

citada Consejería, con estudio y valoración de las alegaciones presentadas.

Respecto a la tabla de vigencias del Proyecto de decreto, se hace constar que no hay

disposiciones afectadas, al ser una norma que regula por primera vez los requisitos

higiénicos y sanitarios de la actividad a que se refiere.

Tercera

El auge experimentado, especialmente entre la juventud, del denominado arte corporal,

consistente en la decoración del cuerpo humano con tatuajes en la piel y perforaciones

para aplicar ornamentos corporales como anillos, pendientes y otros objetos metálicos,

técnica conocida como piercing, está dando lugar a la aparición de un cada vez mayor

número de establecimientos en los que, exclusivamente o junto al ejercicio de otras

actividades, se realizan estas prácticas por personal que carece de formación sanitaria.

El riesgo que supone la transmisión de enfermedades a través de la sangre,

indudablemente asociado a la naturaleza de las prácticas descritas, se ve acrecentado por

su realización en ámbitos no sanitarios y por la falta de formación sanitaria de quienes

las llevan a cabo y está dando lugar, cada vez con mayor frecuencia, a otros efectos

nocivos para la salud, como son infecciones, malas cicatrizaciones, alteraciones

dentales, hemorragias o inflamaciones crónicas. Se hace necesario adoptar medidas

que protejan la salud tanto de los usuarios de estos establecimientos como del personal

que aplica estas técnicas, estableciendo los requisitos que han de cumplir dichos

establecimientos y la formación mínima que debe tener el personal que ejerce la

actividad.

El artículo 43 de la Constitución Española reconoce el derecho a la protección de la

salud, encomendando a los poderes públicos la organización y tutela de la salud pública

a través de las medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios y,

cumpliendo este mandato, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece

en sus artículos 6.1, 18.5 y 25.2, entre otros, la obligatoriedad de las Administraciones

Sanitarias Públicas de garantizar la protección de la salud de todos los ciudadanos y en

su artículo 24 que ?las actividades públicas y privadas, que directa o indirectamente,

puedan tener consecuencias negativas para la salud, serán sometidas por los órganos

competentes a limitaciones preventivas de carácter administrativo, de acuerdo con la

normativa básica del Estado?.

Sobre la materia objeto del Proyecto de decreto estudiado, no existe normativa estatal,

aunque la existencia de disposiciones autonómicas específicas con el mismo objetivo

(Cataluña, Andalucía, Valencia, Navarra), han dado lugar a que con carácter general,

mediante Acuerdo adoptado por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de

Salud, el 13 de enero de 2003, se hayan consensuado los requisitos técnicos y las

condiciones sanitarias mínimas de los establecimientos de tatuaje y piercing, acuerdo

que las Comunidades Autónomas desarrollarán, en el ejercicio de las competencias que

tienen atribuidas, con el fin de garantizar las medidas de protección de la salud.

El artículo 10.14 del Estatuto de Autonomía de les Illes Balears otorga la competencia

exclusiva a la comunidad autónoma en materia de sanidad e higiene, teniendo para ello

la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva, y en el ejercicio de esta competencia,

respetando la normativa estatal, se elabora el Proyecto de decreto con el fin desarrollar

en el ámbito de las Illes Balears las peculiaridades propias de la materia que se pretende

regular.

Cuarta

La norma proyectada consta de un preámbulo, 25 artículos, agrupados en siete Capítulos,

una disposición transitoria y dos disposiciones finales, e incorpora tres anexos.

En el preámbulo se detalla la finalidad de la regulación y el marco normativo que la

habilita, haciendo referencia al artículo 43 de la Constitución Española y a la Ley

14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad

Los preceptos han sido redactados, en general, siguiendo las directrices aprobadas por el

Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de la Salud y su contenido es similar al de

los decretos aprobados por otras Comunidades Autónomas que, como consta en el

expediente de elaboración, han sido utilizados como derecho de referencia.

Quinta

Respecto al concreto contenido de los preceptos se han de hacer las siguientes

consideraciones:

1ª.- En el artículo 24.1, incardinado en el Capítulo VII, de las infracciones y sanciones,

se establece:

El incumplimiento de los requisitos, condiciones, obligaciones y prohibiciones

establecidas en el presente Decreto, se ha de considerar infracción sanitaria, de acuerdo

con lo que prevén los artículos 32 a 37 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de

Sanidad, y los artículos 62 y 63 de la Ley 4/1992, de 15 de julio, del Servicio Balear de

Salut. Asimismo, corresponde a los alcaldes de los ayuntamientos la competencia para

ordenar la iniciación de expedientes sancionadores, así como para imponer las

sanciones que en cada caso correspondan, según se establecen en la citada norma

jurídica y de acuerdo con el procedimiento establecido en el Decreto 14/1994, de 10 de

febrero, por el que se aprueba el Reglamento a seguir por la Administración de la

comunidad autónoma en el ejercicio de la potestad sancionadora.

En relación con el precepto transcrito cabe resaltar lo siguiente:

a) En cuanto a su contenido y en relación con la garantía de reserva de ley, que exige la

predeterminación legal de las infracciones y sanciones administrativas, es necesario

estudiar si la remisión a la Ley General de Sanidad y a la Ley 4/1992 es adecuada y

suficiente para el establecimiento, mediante norma reglamentaria, del régimen

sancionador de las nuevas obligaciones y deberes en materia sanitaria que ésta crea.

Este Consejo Consultivo ya se ha pronunciado sobre esta cuestión, entre otros, en los

dictámenes 1/2001 y 74/2002, en ellos sostiene que:

La garantía de reserva de ley exige que los preceptos legales tipifiquen las infracciones

administrativas de forma que los actos, omisiones y conductas susceptibles de sanción

estén perfectamente predeterminadas. No obstante, y como tiene establecido el Alto

Tribunal, no se vulnera la exigencia de Lex certa cuando se incorpora en la regulación

de los ilícitos los conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea

factible en virtud de criterios lógicos, técnicos y de experiencia, y se permita prever, por

consiguiente, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de la

conducta constitutiva de infracción tipificada. En este sentido, ha declarado el Tribunal

Constitucional, en la sentencia nº 62/1982, que, dado que los conceptos legales no

pueden alcanzar una claridad y precisión absoluta, puede resultar necesario un margen

de determinación en la formulación de los tipos ilícitos, pero que, en ningún caso, esta

indeterminación podrá entrar en conflicto con el principio de legalidad.

Desde esta última precisión cabe señalar que el reglamento, como norma de desarrollo

de la ley en este caso, debe ser considerado como un mero complemento de la

regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el

cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley. Es

necesario, pues, calibrar, hasta que punto la norma reglamentaria de desarrollo ?en este

caso el artículo 24 ? responde a la doble exigencia de complementación y no de

innovación, y de concordancia con el fin objetivo subyacente en la Ley (STC 83/1984).

A la vista de lo expuesto, y considerando que el artículo 62.1 de la Ley 4/1992,

especifica que se tipifican como infracciones las establecidas en la normativa sanitaria

estatal, en especial en la Ley General de Sanidad, y en la de la comunidad autónoma de

las Illes Balears que resulte de aplicación en cada caso, consideramos que es suficiente

la remisión que en la norma proyectada se hace a los citados artículos y que la misma

respeta los principios de reserva de ley, al responder a la doble exigencia de ser un

complemento de la regulación legal e indispensable para optimizar el cumplimiento de

las finalidades propuestas por la Constitución y la propia Ley, en la materia que se

regula.

b) Por otra parte se ha de estudiar si procede la atribución a los alcaldes de la

competencia para ordenar la iniciación de los expedientes sancionadores, así como para

imponer las sanciones que en cada caso correspondan.

Las competencias de las Corporaciones Locales en materia sanitaria vienen reguladas en

los artículos 42.3.b, de la Ley 14/1986, General de Sanidad, y el 61 de la Ley 4/1992,

del Servicio Balear de la Salud. El artículo 42.3.b de la Ley estatal establece que ? No

obstante, los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás

Administraciones Públicas, tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en

relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios: (?) Control

sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones?. El

artículo 61 de la Ley balear recoge este precepto en su apartado 1, y en el apartado 2

establece que para el desarrollo de estas funciones los Ayuntamientos deberán recabar

el apoyo técnico del personal y medios de los Servicios Oficiales Sanitarios de la

Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que existan en las áreas de salud en cuya

demarcación estén comprendidos, y en el inciso final del apartado 3, del mismo

artículo, establece la obligación de autorización expresa de la Consejería para utilizar

otro personal o medio técnico en el desarrollo de las citadas funciones.

Por otra parte en el artículo 63 de la Ley balear, se determina :

(?) Por el Gobierno Balear, a propuesta de la Consellería de Sanidad y Seguridad

Social, se establecerá también el procedimiento sancionador correspondiente, con las

peculiaridades propias de las materias sanitarias a las que se refiere, así como los

órganos competentes para imponerlas y las normas correspondientes a su ejecución.

En todo caso será de aplicación en esta materia la legislación estatal de carácter básico.

Este precepto permite al Gobierno Balear regular por vía reglamentaria la competencia

sancionadora, deslegalizando así esta concreta materia, pero el ámbito de la

deslegalización no puede extenderse a las materias de competencia estatal, cuya

regulación sigue reservada a normas con rango de ley, y en el caso de la atribución de

esta potestad a los alcaldes, la disposición adicional quinta de la Ley 31/1990, de 27 de

diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, dispone:

Las infracciones en materia de sanidad y consumo podrán ser sancionadas por las

Autoridades Locales, conforme a lo establecido en los artículos 32 a 37 de la Ley

14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; 32 a 38 de la Ley 26/1984, de 19 de julio,

General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y disposiciones concordantes,

hasta el límite de 2.500.000 pesetas de multa. Cuando por la naturaleza y gravedad de la

infracción haya de superarse dicha cuantía, se remitirá el expediente, con la oportuna

propuesta, a la autoridad competente.

De todo ello cabe concluir que no existe obstáculo en la atribución a los Alcaldes de la

competencia para ordenar la iniciación de los expedientes sancionadores ; sin embargo

la facultad de imponer las sanciones que en cada caso corresponda, sin limitaciones, no

encuentra amparo en los artículos 62 y 63 de la citada Ley 14/1992, ni en la Ley

General de Sanidad, por cuanto la legislación estatal ha señalado límite a la imposición

de multas por las Autoridades Locales, fijándolo este en la cuantía de hasta 2.500.000.-

Ptas. (15.025,30.- euros). Por ello debe respetarse esta limitación y designar el órgano

competente para sancionar las infracciones por cuya naturaleza y gravedad proceda la

imposición de sanciones de mayor cuantía.

2ª.- De acuerdo con lo anterior, el artículo 22 ?El personal dependiente de los

ayuntamientos tendrán libre acceso a todas las dependencias de los establecimientos..?,

debería decir ?La autoridad competente tendrá libre acceso??

Sexta

Con carácter meramente formal se hacen las siguientes observaciones:

1.- El decreto debería titularse ?Decreto? por el que se establecen las normas

higiénicas y sanitarias que regulan la práctica del tatuaje, del pircing y otras técnicas

similares y los requisitos de los establecimientos en los que se realizan estas prácticas?,

suprimiendo las reiteraciones.

2.- El artículo 24, consta de un solo apartado, y por ello la numeración (24.1), es

superflua.

3.- El artículo 25.1, establece que ?L?autoritat municipal competent pot tancar

cautelosamente les instalacions??, debería decir ?cautelarment? y en el artículo 4.2,

sería más correcto, gramaticalmente, sustituir ? es fan? por ?es realitzin?.

4.- Es redundante la expresión ayuntamiento referida al alcalde y, en consecuencia,

debería suprimirse.

III. CONCLUSIONES

1ª. El presente dictamen tiene carácter preceptivo, en aplicación del artículo 10.6 de la

Ley 5/1993, de 15 de junio. Está legitimado el Muy Honorable Señor Presidente de las

Illes Balears, para solicitarlo y el Consejo Consultivo para emitirlo.

2ª. En el procedimiento de elaboración se han observado los requisitos establecidos en

los artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo.

3ª. Las observaciones contenidas en los apartados 1ª,b y 2ª de la consideración jurídica

quinta tienen el carácter de substanciales para la utilización de la fórmula ?de acuerdo

con el Consejo Consultivo?.

Palma, 15 de abril de 2003