Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 050/2015 del 06 de mayo del 2015

Resumen

Dictamen núm. 50/2015, relativo al Proyecto de Decreto por el que se regula el catálogo de los alimentos tradicionales de las Islas Baleares*

Ponente/s:

José Argüelles Pintos

Contestacion

Dictamen núm. 50/2015, relativo al Proyecto de Decreto por el que se regula el

catálogo de los alimentos tradicionales de las Islas Baleares*

I. ANTECEDENTES

1. El día 14 de enero de 2015, el Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y

Territorio informó al Consejo Agrario Interinsular acerca de la necesidad de proceder al

desarrollo reglamentario de la Ley Agraria. Entre los proyectos normativos pendientes

de aprobación se encontraba el proyecto de decreto por el que se regula el catálogo de

los alimentos tradicionales de las Islas Baleares, que les fue entregado a los miembros

de ese órgano.

2. El día 22 de enero de 2015, el Jefe de Sección de Promoción de Calidad emite un

informe sobre la oportunidad de regular mediante un decreto el catálogo de los

alimentos tradicionales de las Islas Baleares con la finalidad de proceder al desarrollo

reglamentario de lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre,

Agraria de las Islas Baleares, por el que se crea ese catálogo, con la finalidad de

preservar y revalorizar nuestro patrimonio alimentario.

3. Ese mismo día, el Jefe de Servicio de Calidad Agroalimentaria firma un informe

económico sobre los efectos que puede tener la mención ?tradicional? en un alimento

concluyendo que si bien esa mención podría incrementar el valor del producto, no

resulta posible cuantificar ese incremento de valor.

4. El día 23 de enero de 2015, el Jefe de Servicio de Calidad Agroalimentaria redacta la

memoria sobre la oportunidad de regular el catálogo de los alimentos tradicionales de

las Islas Baleares, justifica la oportunidad y la finalidad de la regulación, describe el

marco normativo sin que el decreto afecte a normativa anterior, dado que es la primera

vez que se regula la materia, e incorpora el estudio de cargas administrativas valorando

el coste económico de la inscripción de los productos en el catálogo.

5. Ese mismo día, el Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio dicta una

resolución por la que acuerda el inicio del procedimiento para la aprobación de un

decreto que regule el catálogo de los alimentos tradicionales de las Islas Baleares y

designa a la Dirección General de Medio Rural y Marino órgano responsable de la

tramitación.

6. La Secretaria General de la Consejería solicitó informe a las demás consejerías, los

Consejos Insulares y al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

También se concedió trámite de audiencia a las entidades que constan en el expediente.

7. Formularon alegaciones de carácter formal Vicepresidencia y Consejería de

Presidencia y las Consejerías de Administraciones Públicas y de Hacienda y

* Ponencia del Hble. Sr. D. José Argüelles Pintos, consejero.

Presupuestos. El Director General de Salud Pública y Consumo manifestó que la

inclusión de un alimento en el catálogo no debe afectar a las competencias que en

materia de seguridad alimentaria corresponden a la Consejería de Salud.

El Consejo Insular de Mallorca alegó que, a pesar de lo indicado en el artículo 6.4 del

proyecto, la inscripción de un producto en el catálogo debería llevar implícito que el

alimento cumple con las normas de calidad y seguridad alimentaria.

El Consejo Insular de Formentera se opuso a la aprobación del decreto por entender que

el Gobierno carece de competencia para su aprobación, por corresponder la misma a los

Consejos Insulares.

La Asociación Balear de Industrias de la Carne (ASOBIC), el Consell Regulador de

IGP Sobrassada de Mallorca, el Consell Regulador DO Pla i Llevant, Consell Regulador

DO Binissalem y el Consell Regulador DO Mahón-Menorca se opusieron a la

aprobación del decreto por considerar que está en contradicción con el Reglamento

(UE) 1151/2012, de 21 de noviembre de 2012, sobre regímenes de calidad de los

productos agrícolas y alimenticios, que regula las Denominaciones de Origen,

Indicaciones Geográficas Protegidas y Especialidades Tradicionales Garantizadas.

Añaden que la creación de una nueva categoría puede inducir a confusión entre los

consumidores.

8. Solicitado informe al Instituto Balear de la Mujer, fue emitido el día 20 de febrero de

2015, interesando que en la Comisión de los alimentos tradicionales, que se crea, la

composición sea paritaria y formulando recomendaciones sobre el lenguaje.

9. El día 23 de marzo de 2015, el servicio jurídico de la consejería emite informe

favorable a la aprobación del decreto.

10. El día 24 de marzo de 2014, la Secretaria General emitió informe sobre las

alegaciones formuladas al proyecto normativo y la legalidad del procedimiento seguido.

11. Redactado el texto definitivo del proyecto de decreto, el Presidente de las Illes

Balears, a instancia del consejero competente, solicitó de este Consejo Consultivo la

emisión del preceptivo dictamen mediante escrito de fecha 9 de abril de 2015 (registro

de entrada del día 10 de abril).

12. El día 20 de abril de 2015, el Presidente del Consejo Consultivo interesó que se

completara el expediente subsanando la memoria de tal forma que cumpliese con los

requisitos establecidos en los artículos 4 y 5 de la Ley de Economía Sostenible así como

que se manifestara sobre la necesidad de llevar a término el trámite previsto en el

artículo 14 de la LEGUM, en cuanto a la posible afectación de la norma a la unidad de

mercado.

13. Incorporado informe de la Jefa del servicio jurídico de Agricultura sobre las

cuestiones planteadas al expediente, el día 21 de abril de 2015, tiene entrada en este

Consejo Consultivo la documentación reclamada.

3

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

El Presidente de las Illes Balears está legitimado para solicitar el presente dictamen, con

el carácter preceptivo, y el Consejo Consultivo es competente para emitirlo, en

aplicación de los artículos 18.7 y 21.a de la Ley 5/2010 de 16 de junio, del Consejo

Consultivo. La regulación prevista en el decreto tiene un claro contenido ad extra que

afecta a terceros ajenos a la Administración autonómica a regular el catálogo de

productos tradicionales de las Islas Baleares cuya inscripción pueden promover, entre

otros, los productores o elaboradores o sus agrupaciones.

Segunda

En la tramitación del procedimiento se han observado las exigencias derivadas de los

artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Govern de las Illes Balears,

constando en el expediente, además del acuerdo de iniciación, la memoria justificativa

de la norma proyectada y de la oportunidad de la nueva regulación, el marco normativo

en el que se inserta la propuesta, el estudio de cargas administrativas y la memoria

económica; también obran en el expediente el informe jurídico, favorable a su

aprobación, así como el informe de la Secretaría General de la Consejería emitido en el

mismo sentido.

Como hemos advertido, la memoria justificativa y la económica se han completado, a

requerimiento de este Consejo Consultivo, con la finalidad de dar cumplimiento a las

exigencias establecidas en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible

(artículos 4 a 6). Por otro lado, la Consejería que ha tramitado el proyecto ha explicado

que no procede dar cumplimiento al trámite de información a otras Comunidades

Autónomas previsto en el artículo 14 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía

de la Unidad de Mercado, porque el proyecto normativo no afecta a la unidad de

mercado.

Por otro lado, se ha dado cumplimiento al trámite de audiencia y participación de los

ciudadanos, previsto en el artículo 43 de la Ley 4/2001, a través de las asociaciones y

entidades privadas representativas en la materia, por lo que no es necesario el trámite de

información pública establecido en el artículo 44 de la citada Ley.

También fue oído el Consejo Agrario Interinsular, órgano de consulta y asesoramiento

en materia agraria de la Consejería con competencias en materia de agraria (artículo 154

de la Ley Agraria), regulado por el Decreto 197/1999, de 3 de septiembre.

Además, de acuerdo con el anexo I (punto B.1) del Real Decreto 2774/1983, de 5 de

octubre, de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de

las Illes Balears en materia de agricultura, se ha formulado consulta sobre el proyecto de

decreto al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Se ha solicitado informe a los Consejos Insulares permitiendo su participación en el

procedimiento de elaboración de la norma (artículo 45 de la Ley 4/2001, de 14 de

marzo).

También se observa el cumplimiento de los trámites referidos a la solicitud de informe

al Instituto Balear de la Mujer (artículo 7.g de la Ley 12/2006, de 20 de septiembre, para

la Mujer).

Tercera

El proyecto de decreto tiene por objeto regular el catálogo de alimentos tradicionales de

las Islas Baleares. Constituye el desarrollo reglamentario del artículo 116 de la Ley Ley

12/2014, de 16 de diciembre, Agraria de las Islas Baleares, que dice:

Los alimentos tradicionales de las Illes Balears

1. Se crea el Catálogo de alimentos tradicionales de las Illes Balears, con el objetivo

de preservar y revalorizar nuestro patrimonio alimentario, en el que se incluyen los

alimentos típicos y tradicionales de las Illes Balears; a efectos de esta ley, se

entiende que un alimento es tradicional de las Illes Balears cuando se acredite un

mínimo de treinta años de producción, elaboración o comercialización en las Illes

Balears.

2. El Consejo de Gobierno, a propuesta del consejero competente en materia agraria

de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, mediante un

decreto regulará el Catálogo.

3. De acuerdo con la normativa comunitaria en materia de higiene y seguridad

alimentaria, el Gobierno de las Illes Balears, a propuesta de las personas interesadas

y por causa justificada, podrá adoptar medidas que permitan continuar utilizando

métodos tradicionales para garantizar las características de los alimentos

tradicionales de las Illes Balears, lo que comunicará a la Administración del Estado

y a la Unión Europea.

4. La Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, en

colaboración con las administraciones públicas competentes en materia agraria,

elaborará un plan de medidas para incentivar la comercialización y el consumo de

los alimentos tradicionales de las Illes Balears.

Expuesto el marco normativo, debe este Consejo Consultivo pronunciarse sobre la

objeción que han formulado distintos Consejos Reguladores a la aprobación del decreto

por la posible colisión que puede existir entre su contenido y el Reglamento (UE)

Nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012,

sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

De acuerdo con su artículo 1.2:

El presente Reglamento establece unos «regímenes de calidad» como base para la

identificación y, en su caso, protección de nombres y términos que, en particular,

indiquen o describan productos agrícolas con:

5

a) características que confieran valor añadido, o

b) atributos que aporten valor añadido como consecuencia de las técnicas agrarias o

de los métodos de transformación utilizados para su producción, o de su lugar de

producción o de comercialización.

El Reglamento distingue tres tipos de figuras que deben cumplir diferentes requisitos

con la finalidad de otorgarles un régimen de protección previa su inscripción en el

registro europeo regulado al efecto. Son las Denominaciones de Origen Protegidas,

Indicaciones Geográficas Protegidas y las Especialidades Tradicionales Garantizadas.

El Título III del Reglamento regula las Especialidades Tradicionales Garantizadas. El

artículo 17 sobre «Objetivo» dice:

Se establece un régimen de especialidades tradicionales garantizadas para proteger

los métodos de producción y las recetas tradicionales ayudando a los productores de

productos tradicionales a comercializar sus productos y a informar a los

consumidores de los atributos de sus recetas y productos tradicionales que les

confieran valor añadido.

Y el artículo 18 sobre «Criterios», añade:

1. Se podrán registrar como especialidades tradicionales garantizadas los nombres

que describan un producto o alimento específico que:

a) sea el resultado de un método de producción, transformación o composición que

correspondan a la práctica tradicional aplicable a ese producto o alimento, o

b) esté producido con materias primas o ingredientes que sean los utilizados

tradicionalmente.

2. Para que se admita el registro como especialidad tradicional garantizada de un

nombre, este deberá:

a) haberse utilizado tradicionalmente para referirse al producto específico, o

b) identificar el carácter tradicional o específico del producto.

3. Con objeto de distinguir productos comparables o productos que compartan un

nombre idéntico o similar, en caso de que durante el procedimiento de oposición en

virtud del artículo 51 quede demostrado que el nombre también se utiliza en otro

Estado miembro o en un tercer país, la decisión sobre el registro que se adopte de

conformidad con el artículo 52, apartado 3, podrá estipular que el nombre de la

especialidad tradicional garantizada vaya acompañado de la mención «elaborado

según la tradición de» inmediatamente seguida por el nombre del país o la región

correspondiente.

Además el artículo 3.3 del Reglamento indica que «A los efectos de este Reglamento, se

entiende por «tradicional», el uso que se demuestre se haya hecho en el mercado local

durante un período de tiempo que permita su transmisión entre distintas generaciones;

este período será de al menos 30 años».

Examinado el contenido del proyecto de decreto (su artículo 3), se observa que los

requisitos que debe cumplir un alimento para ser inscrito en el catálogo son semejantes

a los previstos en la norma europea.

Sin embargo el proyecto normativo regula el Catálogo como un registro administrativo

que no otorga protección a los productos inscritos ni trata de interferir en las figuras

reguladas en la normativa comunitaria.

Así en el artículo 4 afirma:

El Catálogo es una relación de los alimentos tradicionales de las Islas baleares,

independientemente de que estén protegidos o no, [?].

El artículo 6 afirma en su apartados 2, 3, y 4 que

2. La inscripción en el catálogo no supondrá ninguna protección respecto al origen y

la calidad de las incluidas en la normativa estatal o comunitaria.

3. La inscripción de un alimento en el Catálogo no implica ninguna limitación a los

alimentos legalmente producidos, elaborados o comercializados en otros lugares.

4. La inscripción no garantiza que este producto cumpla las normas de calidad y

seguridad legalmente establecidas.

Por último, según el artículo 10, la finalidad que se pretende obtener con la inscripción

de los productos en el Catálogo es meramente informativa y de promoción de los

alimentos de las Islas Baleares a través de la página web www.illesbalearsqualitat.es.

El Consejo Consultivo entiende que el proyecto de Decreto no vulnera la normativa

comunitaria precisamente por los limitados efectos que otorga a la inscripción de los

productos en el catálogo que no tiene por objeto garantizar que el producto cumpla con

las normas de calidad y seguridad legalmente establecidas ni trata de proteger el nombre

del alimento frente a terceros. Siendo ello así la regulación contenida en el decreto no

puede considerarse ilegal por contraria al derecho comunitario. Sin embargo, este

Consejo Consultivo debe manifestar que está de acuerdo con la observación realizada al

proyecto de decreto por diferentes Consejos Reguladores de Denominaciones de Origen

o de Indicaciones Geográficas Protegidas en cuanto a la confusión que puede producir

en los consumidores la creación de una nueva categoría de alimentos denominados

«tradicionales de las Islas Baleares» que serán inscritos en un registro administrativo,

que no garantiza la calidad de los productos ni les otorga un régimen de protección

frente a terceros. Por tanto si bien la inscripción de los productos en el catálogo puede

ser un instrumento de fomento de los alimentos tradicionales de las Islas Baleares, esa

finalidad debería exigir un mayor rigor en el control de calidad y seguridad en los

alimentos que posteriormente se puedan publicitar por los productores o elaboradoras

con el adjetivo tradicional. Esta observación no tiene carácter sustancial.

Cuarta

7

La materia que es objeto de este decreto se encuadra dentro del título competencial

contemplado en el artículo 30 del Estatuto de Autonomía que reconoce, sin perjuicio de

lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, la competencia exclusiva de la

Comunidad Autónoma en

10. Agricultura y ganadería. Calidad, trazabilidad y condiciones de los productos

agrícolas y ganaderos y de los productos alimenticios que de ellos se derivan. El

ejercicio de estas competencias se realizará de acuerdo con la ordenación general de

la economía.

De acuerdo con este precepto, resulta clara la competencia de la Comunidad Autónoma

para regular la materia.

La cuestión que debe abordar este Consejo Consultivo a continuación es si el Gobierno

tiene competencia para aprobar el decreto que dictaminamos o si la competencia

corresponde a los Consejos Insulares, tal como ha defendido el Consejo Insular de

Formentera, dado que el artículo 70 del Estatuto de Autonomía atribuye a éstos con el

carácter de propia la competencia referida a

12. Agricultura, ganadería y pesca. Calidad, trazabilidad y condiciones de los

productos agrícolas y ganaderos y de los productos alimenticios que de ellos se

derivan.

Para resolver esta cuestión, debemos señalar que no procede acudir a nuestra doctrina

sobre la distribución competencial cuando se trata de regular las «Denominaciones de

origen y demás indicaciones de procedencia relativas a los productos de la Comunidad

Autónoma», precisamente porque hemos advertido que no es esa la materia que

pretende regular el decreto. Sólo advertir que en cuanto a la regulación de esta materia

hemos afirmado que el Gobierno tiene competencia para su regulación (Dictámenes

13/2014, 3/2014, 115/2012).

La cuestión planteada debe examinarse desde el punto de vista del ámbito suprainsular

que se otorga al registro que se crea. Se trata de un registro autonómico que

precisamente tiene por objeto la inscripción de los productos tradicionales de las ?Islas

Baleares?.

Como hemos afirmado en el reciente dictamen 33/2015 sobre el proyecto de decreto por

el que se regula la organización y el funcionamiento del Registro Interinsular Agrario y

de los Registros Insulares Agrarios de las Illes Balears, el Gobierno tiene competencia

para regular los registros de «carácter suprainsular».

El artículo 18 de la Ley Agraria de las Illes Balears establece que corresponde a los

consejos insulares la competencia reglamentaria en la materia que nos ocupa y ello

porque se trata de una competencia atribuida como propia a los consejos insulares,

de acuerdo con el artículo 72 del EAIB, sin perjuicio de la competencia del

Gobierno de la Illes Balears para establecer los principios generales (artículo 58.3).

El artículo 19 de la Ley Agraria de las Illes Balearas establece que corresponden a

los consejos insulares, de acuerdo con lo previsto en el artículo 70.12 del EAIB las

competencias ejecutivas y de gestión en materia de agricultura y ganadería [?]; no

obstante lo anterior, el Gobierno y la Administración de las Illes Balears, por sí

misma o a través de sus organismos del sector público instrumental, se reservan las

potestades, los servicios, las funciones y las atribuciones siguientes previstas en el

artículo 3 de la Ley 8/1999, de 12 de abril, sobre atribución de competencias a los

Consejos Insulares de Menorca y de Eivissa y Formentera en materia de Agricultura,

Ganadería, Pesca y Artesanía:

a) Representar a las Illes Balears en cualquier manifestación extraordinaria o

supracomuntaria, especialmente ante el Ministerio de Agricultura, Alimentación y

Medio Ambiente y ante las instituciones y los órganos de la Unión Europea.

b) Programar, desarrollar y coordinar la política agraria de las Illes Balears.

c) Planificar y coordinar las materias atribuidas a los consejos insulares por el hecho

de que afectan la actividad general de la economía de las Illes Balea

d) Planificar los programas financiados o cofinanciados con fondos que procedan de

la Unión Europea o de la Administración General del Estado.

e) Elaborar y establecer programas de actuación de ámbito suprainsular, realizar su

seguimiento y evaluar sus resultados.

f) Planificar y controlar las campañas de ámbito regional o nacional.

g) Preparar, elaborar y editar publicaciones de carácter regional.

h) Organizar cursos de capacitación agraria de carácter suprainsular, sean o no de

enseñanza reglada.

i) Coordinar y planificar la investigación agraria de ámbito general, sin perjuicio de

que los consejos insulares puedan desarrollar la investigación en el ámbito insular.

j) Elaborar la estadística de ámbito interinsular.

k) Gestionar los registros interinsulares.

En el apartado tercero del artículo 19 se establece ( reiterando el contenido del

artículo 69 del estatuto de Autonomía) que «Asimismo, las competencias no

atribuidas expresamente como propias a los consejos insulares en el Estatuto de

Autonomía corresponden al Gobierno de las Illes Balears, sin que en ningún caso

sean susceptibles de transferencia aquellas que por su naturaleza tengan un carácter

suprainsular, incidan sobre la ordenación y la planificación de la actividad

económica general en el ámbito autonómico o aquellas cuyo ejercicio obligue a

velar por el equilibro o la cohesión territorial entre las islas».

En el apartado cuarto se prevé que «En los supuestos en que concurran las

circunstancias previstas en los anteriores apartados 2 y 3, el Gobierno y la

Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears ejercerán las

competencias a través de la consejería competente en materia agraria y de sus

organismos del sector público instrumental».

9

El Consejo Consultivo también se ha pronunciado sobre la competencia del Gobierno

para regular la materia de ámbito suprainsular en sus Dictámenes 92/2013, 129/2013 y

27/2014.

Este criterio es el que viene a recoger el artículo 116 de la Ley Agraria cuando atribuye

al Gobierno competencia para regular el catálogo de alimentos tradicionales de las Islas

Baleares.

Quinta

El proyecto de decreto consta de un preámbulo, 28 artículos, divididos en cinco títulos,

una disposición derogatoria única, tres disposiciones adicionales y una disposición final

única. Su estructura es:

El Título I: «Generalidades». Artículos 1-3.

El Título II: «Catálogo de los alimentos tradicionales de las Islas Baleares». Artículos 4-

10.

El Título III: «Procedimientos de inscripción». Artículo 11-12.

El Título IV: «Comisión de los alimentos tradicionales de las Islas Baleares». Artículos

13-25.

El Título V: «Las Subcomisiones». Artículos 26-28.

En cuanto al contenido del decreto, este Consejo Consultivo hace las siguientes

observaciones sin carácter sustancial:

? Artículo 6. En su apartado 1 precisa quiénes están legitimados para solicitar la

inscripción de un alimento tradicional en el catálogo. Su contenido se reproduce en el

apartado 1 del artículo 11, que regula «la solicitud», que es donde deben determinarse

los legitimados para instar la inscripción. A fin de evitar reiteraciones, entiende el

Consejo Consultivo que debe suprimirse el apartado 1 del artículo 6, por lo que deberán

renumerarse sus apartados 2, 3, y 4, como 1, 2 y 3.

? Artículo 23. Regula el quórum de constitución del Pleno de la Comisión de los

alimentos tradicionales de las Islas Baleares. En su apartado 2 determina que en

segunda convocatoria el pleno quedará válidamente constituido si además del

Presidente y el Secretario están presentes «un tercio» de representantes titulares o

suplentes de la Comisión. Dado que la Comisión está compuesta por 8 miembros

(además del Presidente y Secretario) el Consejo Consultivo considera, por un principio

de seguridad jurídica, que debe sustituirse la expresión «un tercio», que no determina un

cociente exacto, por «tres».

II. CONCLUSIONES

1a. Este dictamen tiene carácter preceptivo; el Presidente de las Illes Balears está

legitimado para solicitarlo, y el Consejo Consultivo es competente para emitirlo.

2a. El procedimiento se ha tramitado conforme a derecho.

3a. El Gobierno tiene competencia para aprobar el decreto objeto de dictamen.

4a. Las observaciones efectuadas en las consideraciones jurídicas terceras y quinta no

tiene carácter sustancial en orden a la utilización de la declaración exigida, a tenor del

art. 4°, apartado 3, de la Ley Balear de 16 de junio de 2010 («de acuerdo con el Consejo

Consultivo», u «oído el Consejo Consultivo»).

Palma, 6 de mayo de 2015