Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 048/2015 del 06 de mayo del 2015

Resumen

Dictamen núm. 48/2015, relatiu al Projecte de decret de modificació del Decret 125/2010, de 23 de desembre, de principis generals per a la concessió dels ajuts econòmics de pagament únic recollits en l'article 27 de la Llei orgànica 1/2004, de *28 de desembre, de mesures de protecció integral contra la violència de gènere

Ponente/s:

Carmen Fernández González

Contestacion

[Link]

http://participaciociutadana.caib.es/

Dictamen núm. 48/2015, relatiu al Projecte de decret de modificació del Decret

125/2010, de 23 de desembre, de principis generals per a la concessió dels ajuts

econòmics de pagament únic recollits en l'article 27 de la Llei orgànica 1/2004, de

28 de desembre, de mesures de protecció integral contra la violència de gènere*

I. ANTECEDENTS

1. El 20 de març de 2015, té entrada en el Registre del Consell Consultiu l'escrit del

president de les Illes Balears mitjançant el qual formula la consulta preceptiva sobre el

Projecte de decret de modificació del Decret 125/2010, de 23 de desembre, de

principis generals per a la concessió dels ajuts econòmics de pagament únic recollits en

l'article 27 de la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre, de mesures de protecció

integral contra la violència de gènere.

2. El 16 de maig de 2014, d'acord amb l'informe justificatiu de la directora de l'Institut

Balear de la Dona del dia anterior, la consellera de Família i Serveis Socials dicta una

resolució per la qual ordena l'inici del procediment d'elaboració de la norma i designa

com a òrgan responsable de tramitar-lo la directora esmentada. En aquesta fase inicial,

s'incorporen també a l'expedient la memòria justificativa, l'estudi de càrregues

administratives i l'esborrany del Projecte.

3. El 16 de juny de 2014, es concedeix el tràmit d?audiència a diverses entitats i

organismes, com els consells insulars de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera, la

FELIB, el Consell de Participació de la Dona de les Illes Balears i el Ministeri de

Sanitat, Serveis Socials i Igualtat. Varen presentar al·legacions el Consell Insular de

Mallorca, el d'Evissa i el de Menorca. Els dos darrers manifesten la seva oposició al

Projecte i expliquen que no poden complir la Llei perquè no els han transferit els

mitjans necessaris. La futura norma també es tramet a totes les conselleries que

integren l'Administració de la Comunitat Autònoma. Contestaren presentant diversos

suggeriments les conselleries d'Administracions Públiques, d'Hisenda i Pressuposts, de

Presidència i de Família i Serveis Socials.

4. El Butlletí Oficial de les Illes Balears núm. 104, de 2 d'agost de 2014, publica

l'anunci del tràmit d'informació pública per un termini de quinze dies. També

figura en l'expedient un certificat emès per la Conselleria d'Administracions

Públiques segons el qual el Projecte objecte d'aquest dictamen va rebre trenta-sis

visites a l'enllaç corresponent de la pàgina de participació ciutadana

(http://participaciociutadana.caib.es).

5. El 19 de desembre de 2014, el cap del Servei de Gestió i Planificació de l'Institut

Balear de la Dona signa un escrit titulat «Consideracions en relació amb les

* Ponència de l'Hble. Sra. Carmen Fernández González, consellera.

al·legacions, els suggeriments i les observacions presentats en la tramitació del

procediment de modificació del Decret 125/2010», modificació que ara ens ocupa.

6. L'informe econòmic de 5 de gener de 2015 corresponent al procediment de

tramitació del Decret projectat explica que, de manera estimada, per a l'exercici 2015

la quantitat de 50.000 euros pot resultar suficient. Aquesta quantitat té consignació

suficient i adequada en la partida 73101 G323C01 48000.00 dels pressuposts de la

Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a 2015.

7. L'Institut Balear de la Dona emet l?informe d'impacte de gènere el 9 de gener de

2015, que conclou que «no s'ha detectat cap situació de desigualtat per qüestió de

gènere, més bé al contrari, ja que es considera que la seva aplicació produirà efectes

positius, per la qual cosa l'impacte de gènere es considera positiu».

8. El 3 de març següent, emet un informe favorable sobre el Projecte el Servei Jurídic

de la Conselleria de Família i Serveis Socials. Les al·legacions i els suggeriments es

valoren en un informe d'11 de març de 2015 del secretari general.

9. S'incorpora seguidament el Projecte de decret autoritzat pel secretari general.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

D?acord amb el que s?estableix en l?article 21.a de la Llei 5/2010, de 16 de juny,

reguladora del Consell Consultiu, el president de les Illes Balears està legitimat per

formular la consulta i el Consell Consultiu és competent per atendre-la. La intervenció

d?aquesta institució té caràcter de preceptiva, segons l?article 18.7 de la Llei

esmentada, ja que es tracta d?una disposició reglamentària no organitzativa, que pretén

la modificació parcial del Decret 125/2010, de 23 de desembre, objecte del nostre

Dictamen 193/2010.

Segona

En el procediment d'elaboració del Projecte de decret s'han complert essencialment els

tràmits prevists en els articles 42 a 47 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de

les Illes Balears. Així, en l?expedient, hi consten: la resolució d?inici; la memòria

justificativa de l?oportunitat de la regulació i l?adequació de les mesures proposades als

fins perseguits, que inclou el marc normatiu en què s?insereix la proposta i la relació de

disposicions afectades, i la memòria econòmica, en la qual s?indica que l?aplicació de

la norma implicarà un cost econòmic per al pressupost públic d'aproximadament

50.000 euros durant l'any 2015. A més a més, s?ha concedit el tràmit d?audiència, el

Servei Jurídic ha emès un informe favorable sobre el Projecte i el secretari general de

la Conselleria s?ha referit a la correcció del procediment. D?altra banda, s?ha

incorporat a l?expedient l'informe d'impacte de gènere de l'Institut Balear de la Dona,

exigit per l'article 7 de la Llei 12/2006, de 20 de setembre, per a la dona.

Tercera

Respecte al marc normatiu en què s?insereix la disposició projectada, s'han de destacar,

pel que fa a la normativa estatal, la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre, de

mesures de protecció integral contra la violència de gènere, i el Reial decret

1452/2005, de 2 de desembre, pel qual es regula l'ajuda econòmica que estableix

l'article 27 de la Llei orgànica 1/2004; en l'àmbit autonòmic, fonamentalment l'Estatut

d'autonomia (EAIB), que inclou com a competències exclusives de la Comunitat

Autònoma de les Illes Balears les matèries d'acció i benestar social i de polítiques de

gènere, segons s'indica en l'article 30 (apartats 15 i 17). Com és sabut, aquestes

competències se li atorguen com a subjecte autonòmic en el conjunt de l'Estat, però el

seu exercici, en l'àmbit territorial de la comunitat autònoma, es distribueix en dos grans

blocs diferents: l'autonòmic i l'insular. Així, l'article 70 (apartats 4 i 20) de l'EAIB

determina que són competències pròpies dels consells insulars, entre d'altres, les

matèries de serveis socials i assistència social, polítiques d'atenció a les persones i als

col·lectius en situació de pobresa o necessitat social, polítiques de gènere, conciliació

de la vida familiar i laboral, i dona.

Quarta

El Consell Consultiu s'ha pronunciat en diverses ocasions sobre les competències que

l'Estatut d'autonomia assigna al Govern i als consells insulars sobre l'àmbit material

dels serveis socials. La nostra doctrina inclosa, entre d'altres, en els dictàmens

113/2010, 116/2010, 193/2010, 81/2011, 85/2013 i 31/2015 determina:

L?article 148.1.20a de la Constitució preveu que les comunitats autònomes poden

assumir competències en matèria d?assistència social i l?article 30.15 de l?Estatut

d?autonomia reconeix, sens perjudici del que disposa l?article 149.1 de la

Constitució, la competència exclusiva de la Comunitat Autònoma en:

«Acció i benestar social. Desenvolupament comunitari i integració. Voluntariat

social. Complements de la seguretat social no contributiva. Polítiques de protecció

i suport a les persones amb discapacitats físiques, psíquiques i sensorials.

Polítiques d?atenció a les persones dependents. Polítiques d?atenció a les persones i

als col·lectius en situació de pobresa o necessitat social.»

Per la seva part, l?article 70.4 de l?Estatut d?autonomia atribueix als consells

insulars, amb el caràcter de pròpia, la competència en: «Serveis socials i assistència

social. Desenvolupament comunitari i integració. Política de protecció i atenció a

les persones dependents. Complements de la seguretat social no contributiva.

Voluntariat social. Polítiques d?atenció a les persones i als col·lectius en situació de

pobresa o necessitat social.»

A tot el que s?ha ressenyat cal afegir-hi l?article 58.3 de l?Estatut d?autonomia, que

estableix que, en les competències que, d?acord amb l?Estatut, els consells insulars

hagin assumit com a pròpies, com les del supòsit ara analitzat, el Govern de les

Illes Balears pot establir els principis generals sobre la matèria, garantint l?exercici

de la potestat reglamentària dels consells insulars.

3. En exercici de la competència exclusiva prevista en l?article 30.15 de l?Estatut

d?autonomia, el Parlament de les Illes Balears ha aprovat la Llei 4/2009, d?11 de

juny, de serveis socials, l?objecte de la qual, segons s?estableix en l?article 1, «[?]

és regular i ordenar el sistema de serveis socials de les Illes Balears per tal de

promoure-hi i garantir-hi l?accés universal, i contribuir al benestar i a la cohesió

social». L?exposició de motius de la Llei explica clarament quina és la seva

intenció: refondre en un sol text legal la regulació dels serveis socials, el règim

d?autoritzacions, homologacions i acreditacions, i el règim competencial i

organitzatiu, amb el benentès que això facilita la comprensió global i l?aplicació de

tot el sistema. En el títol III, capítol I, la Llei aborda el tema de les competències de

les administracions públiques de les Illes Balears i regula, d?acord amb l?Estatut

d?autonomia, les competències del Govern de les Illes Balears, les de la conselleria

que tengui assignades les competències en matèria de serveis socials, les dels

consells insulars i les dels municipis. Concretament, l?article 34.1 estableix que

«correspon a l?Administració autonòmica, als consells insulars i als municipis

exercir les competències en matèria de serveis socials d?acord amb el que

estableixen l?Estatut d?autonomia de les Illes Balears, aquesta Llei i la legislació

sobre règim local, de manera que s?asseguri el funcionament correcte del sistema

públic de serveis socials». L?article 35 regula les competències que corresponen al

Govern de les Illes Balears; l?article 36, les de la conselleria que té assignades les

funcions en matèria de serveis socials; l?article 37, les competències dels consells

insulars, i l?article 38, les dels municipis.

D?altra banda, respecte de la configuració dels decrets de principis generals, hem

afirmat reiteradament, per exemple en el Dictamen 149/2008:

[...] la Llei orgànica 1/2007 ha introduït una transcendental reforma estatutària en

matèria de consells insulars, que es concreta, pel que aquí interessa, en l?ampliació

de l?elenc de competències que se'ls atribueix amb el caràcter de «pròpies» i en

relació amb les quals els correspon, amb caràcter indissociable de la seva titularitat,

exercir la potestat reglamentària. Aquest aspecte de la reforma estatutària ja ha

estat examinat pel Consell Consultiu en els dictàmens 92, 93, 101 i 104 de 2007, i

124, 127 i 142 de 2008, emesos arran de determinats projectes de decret i d?ordre

elaborats pel Govern de les Illes Balears en relació amb competències pròpies (ex

Estatut) dels consells insulars. La doctrina exposada en els dictàmens esmentats

pot sintetitzar-se així:

A) Des de l?entrada en vigor de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma

de l?estatut d?autonomia de les Illes Balears (EAIB), la potestat reglamentària del

Govern ha quedat restringida, amb caràcter general, per l?existència d?un àmbit

normatiu propi que correspon als consells insulars en les matèries a què es refereix

l?article 70. En conseqüència, el Govern en aquestes matèries només té, d'una

banda, la potestat d'establir principis generals que permetin que cada consell

insular en faci un desplegament detallat i adequat al seu àmbit territorial i, de

l'altra, la facultat de coordinar l?activitat dels consells insulars en assumptes

d?interès autonòmic i en l?exercici de les competències pròpies, amb la

participació d'aquests. Aplicant, mutatis mutandis, als «principis generals

normatius autonòmics» les regles establertes pel Tribunal Constitucional sobre la

normativa bàsica estatal i la de desenvolupament autonòmic, resulta: a) els

principis generals només es poden establir per decret del Govern, amb menció

expressa del fet que es tracta d'una norma de principis; b) correspon,

potestativament, al Govern de la Comunitat Autònoma la definició dels principis

generals normatius, però no es pot obligar els consells insulars a esperar que el

govern determini aquests principis; c) els principis generals han de constituir un

mínim denominador normatiu comú a tot el territori autonòmic, de manera que no

poden esgotar la matèria i han de deixar un marge ampli a la reglamentació dels

consells insulars; d) els decrets reguladors de principis generals no són susceptibles

de plantejament de conflicte en defensa de l'autonomia local, perquè no són

disposicions amb rang de llei; e) els reglaments dels consells insulars requereixen

el dictamen previ i preceptiu del Consell Consultiu; i f) la relació entre reglaments

autonòmics de principis generals i els reglaments insulars és de competència i no

de jerarquia.

Cinquena

1. El Projecte de decret consta d'un preàmbul; un article únic, mitjançant el qual

s'afegeix una disposició transitòria única al Decret 125/2010, de 23 de desembre; una

disposició addicional també única, i tres disposicions finals: la primera, referida al títol

competencial; la segona, d'habilitació normativa de la consellera de Família i Serveis

Socials en l'àmbit de les seves competències, i la tercera (tot i que per error s?ha

denominat quarta), en què s?estableix l'entrada en vigor de la norma l?endemà de la

seva publicació.

El Decret 125/2010, que, com ja s'ha dit, ara es pretén modificar, regula «els principis

generals per a la concessió dels ajuts econòmics de pagament únic recollits en l'article

27 de la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre [...], que desplega el Reial decret

1452/2005, de 2 de desembre [...]». Així, en la disposició addicional única estableix:

Aquest Decret té el caràcter de principis generals dictats a l'empara de l'article 58.3

de la Llei orgànica 2/1983, de 28 de febrer, que aprova l'Estatut d'autonomia de les

Illes Balears, en la redacció donada per la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer.

En aquest punt, és procedent recordar les dades normatives següents:

a) L'article 27 de la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre, amb el títol d?«ajudes

socials», i que forma part del capítol IV, destinat als drets econòmics, disposa:

1. Quan les víctimes de violència de gènere no tinguin rendes superiors, en còmput

mensual, al 75 per 100 del salari mínim interprofessional, exclosa la part

proporcional de dues pagues extraordinàries, han de rebre una ajuda de pagament

únic, sempre que es presumeixi que a causa de la seva edat, falta de preparació

general o especialitzada i circumstàncies socials, la víctima tindrà dificultats

especials per obtenir una ocupació i per l?esmentada circumstància no participarà

en els programes d?ocupació establerts per a la seva inserció professional.

2. L?import d?aquesta ajuda és equivalent al de sis mesos de subsidi per atur. Quan

la víctima de la violència exercida contra la dona tingui reconeguda oficialment

una minusvalidesa en grau igual o superior al 33 per 100, l?import és equivalent a

12 mesos de subsidi per atur.

3. Aquestes ajudes [?] les concedeixen les administracions competents en matèria

de serveis socials [la cursiva és nostra].

b) L'ajuda econòmica establerta per l?article 27 de la Llei orgànica 1/2004 va ser

objecte de desplegament normatiu pel Reial decret 1452/2005, de 2 de desembre, el

qual recorda, en el preàmbul, el dret de les dones víctimes de violència de gènere a

rebre-la en determinades condicions de nivell de renda i de situació sociolaboral.

2. Doncs bé, tal com s'explica en l'expedient d'elaboració de la futura norma, resulta

que, de les administracions competents en la matèria que ens ocupa, només el Consell

Insular de Mallorca exerceix aquesta competència, i tramita i atorga les ajudes socials

esmentades. La resta de consells insulars no han habilitat, fins ara, els mecanismes per

fer efectives la tramitació i la concessió d'aquestes prestacions, de manera que es

produeix l'incompliment de l'obligació establerta per la Llei orgànica constantment

mencionada. Es tracta, a més, d'un incompliment que no es pot emparar en la manca de

mitjans com a conseqüència de no haver-se produït el traspàs de mitjans corresponent.

Com reiteradament ha assenyalat aquest Consell Consultiu, les competències pròpies

dels consells insulars, inclosa la potestat reglamentària, ex article 70 de l'EAIB, es

poden exercir, des de l'entrada en vigor de l?Estatut, sense esperar el traspàs de

funcions i serveis per part del Govern de les Illes Balears, a menys que aquests siguin

necessaris per a l'exercici de les corresponents funcions executives. En el cas que ens

ocupa, tractant-se d'ajudes destinades a un col·lectiu molt reduït de persones

beneficiàries, i que l'Administració estatal reemborsa, no hi ha dubte que les

administracions insulars les poden tramitar i concedir amb els mitjans propis ordinaris.

3. Així les coses, el Govern de les Illes Balears, que té una posició fonamental en la

garantia de l'execució de la legislació estatal des del punt de vista dels drets dels

ciutadans, i per tant en l'assoliment de les condicions bàsiques d'igualtat (article 69 de

l?EAIB), amb independència de l?illa en què resideixin els possibles beneficiaris, vol

introduir en el Decret 125/2010 una norma transitòria que permeti a l'Institut Balear de

la Dona fer-se càrrec de la tramitació i de l'abonament de la repetida ajuda econòmica

de pagament únic fins que els consells insulars que per ara no compleixen l'obligació

establerta en l'article 27 de la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre, estiguin en

condicions d'atendre les sol·licituds corresponents.

4. La pretensió del Govern ha de ser acollida favorablement, perquè, en les

circumstàncies esmentades, no és dubtosa l'existència d'un interès general de caràcter

suprainsular que justifica la intervenció reglamentària de l'executiu autonòmic per la

via de l'article 58.3 de l?EAIB, és a dir, per fixar un principi general que operi com a

norma transitòria fins que, a totes les illes, es produeixi el restabliment de la normalitat

en l'exercici de les competències que contenen els apartats 4 i 20 de l'article 70 del text

estatutari.

D?altra banda, sembla oportú recordar que, en un cas de perfils similars, si bé en

relació amb l'execució igualitària d'una llei autonòmica, el Consell Consultiu

assenyalà, en els dictàmens 115 i 116/2010 i 80/2011:

Ara bé, en les matèries en les quals els consells insulars disposen de competències

pròpies i exclusives, la facultat estatutària d?establir principis generals (article 58.3

de l?Estatut d?autonomia) no és un argument definitiu per impedir de manera

absoluta al Govern de les Illes Balears que faci un ús de la seva potestat

reglamentària que vagi més enllà en aquesta funció normativa. I això és així perquè

el legislador estatutari no sembla haver volgut que l?execució de les lleis que

aprovi el Parlament de les Illes Balears depengui exclusivament de la voluntat dels

consells insulars, ni que es produeixin disfuncions si aquests textos legals no

s?apliquen igual en tot el territori de les Illes. S?ha de reconèixer, per tant, al

Govern una posició fonamental en la garantia de l?execució de la legislació

autonòmica i també s?ha d?afirmar que aquest aspecte expressa un interès general

clarament suprainsular.

Per això, i de manera especial quan el desplegament de l?Estatut d?autonomia de

2007 es troba en una fase inicial, cal assegurar l?execució correcta i mínima de les

lleis del Parlament autonòmic, imperatiu que d?altra part es fa més evident quan la

simple existència de decrets del Govern que estableixen principis generals pot ser

clarament insuficient per a una execució de les lleis que permeti una aplicació

idònia d?aquestes des del punt de vista dels drets dels ciutadans, com succeeix en el

cas que ens ocupa.

Sisena

1. Un cop examinat el Projecte, aquest òrgan assessor ha de posar en relleu alguns

aspectes que haurien de ser corregits, abans d?aprovar la norma, per fer servir la

fórmula «d'acord amb el Consell Consultiu». Es tracta, per tant, d'observacions

essencials.

? En el preàmbul, s'hi hauria de modificar la referència incorrecta a l'Estatut

d'autonomia, atès que realment la Llei orgànica 1/2007 no va efectuar reformes o

modificacions parcials de la Llei orgànica 2/1983, que avui s'ha d'entendre derogada,

sinó que va ser l'instrument d'aprovació d'un nou text estatutari, tal com aquest Consell

Consultiu ja ha assenyalat en diverses ocasions.

? La disposició addicional única, dedicada a les competències d'execució, determina

que «es faculta la persona titular de la Direcció de l'Institut Balear de la Dona per

dictar les resolucions necessàries per executar i complir aquest Decret». Doncs bé, el

Consell Consultiu considera que s'ha d'eliminar aquesta disposició. Com ja ha explicat

reiteradament (dictàmens 132/2006, 145/2006, 125/2008, 104/2010 i 10/2015), és

incorrecte incorporar una norma com la que ens ocupa, pel fet que per a l'execució d'un

decret, atesa la seva integració en l'ordenament jurídic, no es requereix cap habilitació

expressa dels òrgans administratius competents, que ja estan obligats a aplicar i

executar les normes jurídiques vigents.

? En relació amb l?expressió «persona titular de [...]», que s'utilitza de manera

repetida en el Projecte, hem d'afirmar novament que resulta inapropiada perquè l?òrgan

administratiu no es pot confondre amb la persona que l'encarna; la persona titular és

només l'element subjectiu de l'òrgan administratiu, que juntament amb l'element

funcional i l'element material conformen la seva estructura (vegeu els nostres

dictàmens 129/2008, 35/2009, 7/2010 i 15/2012, entre d'altres). En la nostra opinió, la

redacció que ara requerim aporta més precisió tècnica i alhora no suposa introduir cap

element de llenguatge sexista.

? Finalment, i en línia amb allò que hem raonat en la consideració jurídica cinquena,

el text de la disposició final primera del Projecte s?ha de modificar en el sentit

d'expressar que el Decret es dicta a l'empara de l'article 58.3 de l?EAIB, sense que

calgui cap referència a l'article 30 del mateix text, ja que la intervenció del Govern es

produeix clarament en l'àmbit material delimitat pels apartats 4 i 20 de l'article 70.

2. També s'han observat alguns errors que s'haurien de corregir per millorar la redacció

de la norma. Es tracta, per tant, d'observacions no essencials.

En l'article únic, l'apartat 1 de la disposició transitòria única presenta un error material

quan es refereix a l'ajust, que òbviament ha de ser l'ajut. L'apartat 3 de la mateixa

disposició parla imprecisament dels expedients; el terme correcte seria procediments.

La disposició final quarta ha de ser la tercera.

III. CONCLUSIONS

1a. Aquest dictamen té caràcter preceptiu. El president de les Illes Balears està

legitimat per sol·licitar-lo i el Consell Consultiu és competent per emetre'l.

2a. El procediment s?ha tramitat conformement a dret.

3a. El Govern de les Illes Balears té competència per aprovar el Projecte de decret

d'acord amb allò que s'explica en les consideracions jurídiques quarta i cinquena.

4a. Només si es tenen en compte les observacions essencials contingudes en la

consideració jurídica sisena es podrà fer ús de la fórmula ritual «d?acord amb el

Consell Consultiu» establerta en l'article 4.3 de la Llei 5/2010, de 16 de juny.

Palma, 6 de maig de 2015