Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 043/2001 del 03 de mayo del 2001

Resumen

Dictamen núm. 43/01, relatiu al Projecte de Decret de creació i regulació del Consell Balear de Consum.

Ponente/s:

Joan Oliver Araujo

Contestacion

1

Dictamen núm. 43/01, relatiu al Projecte de Decret de creació i regulació del

Consell Balear de Consum1.

I. ANTECEDENTS

1. El primer document que integra l?expedient relatiu a l?elaboració del Projecte

de Decret de creació i regulació del Consell Balear de Consum és un escrit, sense data i

sense firma efectiva ?encara que al final porta el nom de la cap del Servei de Consum?,

que en conté tres apartats titulats: ?Informe sobre la necessitat i oportunitat de crear i

regular el Consell Balear de Consum?, ?Informes i dictàmens previs a l?aprovació del

Decret?, i ?Memòria econòmica del Projecte de Decret de creació i regulació del

Consell Balear de Consum?. A la primera part del Projecte s?exposen els objectius que

es pretenen aconseguir amb la norma projectada, la seva necessitat i oportunitat, i el

conjunt de disposicions en les quals haurà d?emmarcar-se quan arribi a ser aprovada. La

segona part es limita a indicar la necessitat que l?esborrany sigui tramès als sectors

afectats perquè puguin formular al·legacions, i que, en últim extrem, sigui sotmès al

dictamen preceptiu d?aquest Consell Consultiu. La tercera part d?aquest escrit inicial ens

indica que el dispendi econòmic del Decret projectat serà ?gairebé nul?, ja que el futur

Consell Balear de Consum tindrà un cost menor que l?actual Consell Autonòmic de

Consum, ?ja que s?hi ha eliminat la disposició addicional que establia el dret a percebre

dietes per les assistències a les sessions del Consell?. I afegeix taxatiu: ?Essent la resta

de les activitats del Consell similars a les que realitza l?encara vigent, es pot afirmar,

sense temor a error, que la seva posada en marxa no generarà cap despesa addicional.?

2. A continuació, com a document número dos de l?expedient tramès, apareix,

sense paternitat, un primer esborrany del Decret de creació i regulació del Consell

Balear de Consum.

3. Per la cap del Servei de Consum i secretària del Consell Autonòmic de

Consum, el 20 de desembre de 2000, dit esborrany va ser tramès al secretari general

tècnic de la Conselleria de Sanitat i Consum i als representants del Consell Autonòmic

de Consum perquè, si ho consideraven oportú, poguessin formular-hi al·legacions.

Varen fer ús de tal facultat el secretari general tècnic de la Conselleria de Sanitat i

Consum i la representant de la Confederació d?Associacions Empresarials de Balears

(CAEB). Tots els seus suggeriments varen ser assumits, i així se?ls va comunicar

expressament. La Federació d?Entitats Locals de les Illes Balears, a través d?escrit datat

el 6 de febrer del 2001, va mostrar la seva absoluta conformitat amb el text tramès.

4. Incloent els suggeriments indicats en el punt anterior es va elaborar un segon

Projecte de Decret. El M. H. Sr. President de les Illes Balears, atenent la petició de la

consellera de Sanitat i Consum, va sol·licitar l?emissió de dictamen a aquest Consell

Consultiu, mitjançant escrit que va tenir registre d?entrada en aquesta seu el dia 30 de

març de 2001.

1 El ponent fou l?Hble. Sr. Vocal Joan Oliver Araujo.

2

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera. Està legitimat el M. H. Sr. President de les Illes Balears per formular

la consulta, de conformitat amb l?article 15.1.a, de la Llei de 15 de juny de 1993,

modificada per la Llei de 31 de maig de 2000, essent competent el Consell Consultiu

per evacuar-la.

El Projecte de Decret sotmès a consulta, pel qual es crea i regula el Consell

Balear de Consum, desenvolupa la Llei 1/98, de 10 de març, de l?Estatut dels

Consumidors i Usuaris de la comunitat autònoma de les Illes Balears, per la qual cosa és

evident la necessitat de dictamen del Consell Consultiu amb caràcter previ a l?aprovació

definitiva de l?indicat Decret. En efecte, som, sens dubte, davant un projecte de

reglament enquadrable en l?apartat 6 de l?article 10 de la Llei autonòmica 5/93, de 15 de

juny, creadora del Consell Consultiu de les Illes Balears, que imposa el dictamen

preceptiu ?si bé no vinculant? en els ?projectes de disposicions reglamentàries, excepte

les de caràcter organitzatiu, i les seves modificacions?.

Segona. El primer apartat de l?article 51.1 de la Constitució Espanyola de 1978

afirma que ?els poders públics garantiran la defensa dels consumidors i dels usuaris, i en

protegiran amb procediments eficaços, la seguretat, la salut i els legítims interessos?. I,

en el seu segon apartat, els ordena promoure la informació i l?educació dels

consumidors i usuaris, fomentar les seves organitzacions i escoltar-les en les qüestions

que puguin afectar-los, en els termes que la llei estableixi.

Les Corts Generals, a fi de complir el mandat constitucional, varen aprovar la

Llei 26/1984, de 19 de juliol, General per a la Defensa dels Consumidors i Usuaris. La

qual va venir a establir el marc general, a nivell estatal, d?aquesta matèria, tan recent en

el nostre Dret. En aquells moments la nostra comunitat autònoma només tenia la funció

executiva en matèria de defensa dels consumidors. En efecte, l?article 12.6 de la Llei

Orgànica 2/1983, de 25 de febrer, d?Estatut d?Autonomia de les Illes Balears, en la seva

redacció originària, establia:

?Correspon a la comunitat autònoma de les Illes Balears, en els termes que

estableixin les lleis i les normes reglamentàries que en desenvolupament de la

seva legislació dicti l?Estat, la funció executiva en les següents matèries: [...]

6. Defensa del consumidor.?

Des de l?assumpció de competències executives, en el marc estatutari, els òrgans

de defensa del consumidor del Govern de les Illes Balears varen potenciar les seves

actuacions d?acord amb les exigències creixents dels ciutadans com a consumidors,

observant que es feia necessari mantenir un diàleg constant amb els sectors socials

implicats en el consum, especialment quan havien d?aplicar-se noves normatives o

havien d?harmonitzar-se en l?àmbit del dret comunitari. D?altra banda, la necessària

audiència a les associacions de consumidors i organitzacions empresarials en relació

amb l?elaboració de disposicions de caràcter general que poden afectar-los, l?eficaç

col·laboració i coordinació entre diferents sectors del consum, i la consecució d?acords

entre ells, feien aconsellable la creació d?un Consell en el qual participassin, a més de

l?Administració autonòmica, les associacions de consumidors i organitzacions

empresarials. Per tot això, a través del Decret 57/90, de 17 de maig, es va crear i va

regular el ?Consell Autonòmic del Consum?.

3

Tercera. Amb la Llei Orgànica 9/94, de 24 de març, es va produir una reforma

ampliadora de les competències que el nostre Estatut d?Autonomia atribuïa a la llavors

denominada ?comunitat autònoma de les Illes Balears?. En concret, pel que ens

interessa en el present cas, s?ha de subratllar que es va elevar molt notablement la

competència autonòmica balear en matèria de consum. Així, el nou article 11.12 de

l?Estatut d?Autonomia (actual art. 11.9, després de la reforma experimentada per la Llei

Orgànica 3/99, de 8 de gener) deia:

?En el marc de la legislació bàsica de l?Estat i, si escau, en els termes que la

mateixa estableixi, correspon a la comunitat autònoma de les Illes Balears el

desenvolupament legislatiu i l?execució de les següents matèries:

12. Defensa del consumidor i usuari, d?acord amb les bases i l?ordenació de

l?activitat econòmica general i la política monetària de l?Estat, les bases i

coordinació general de la sanitat, en els termes d?allò que disposen els articles

38, 131 i els números 11, 13 i 16 de l?apartat 1 de l?article 149 de la

Constitució.?

L?exercici d?aquesta nova competència requeria l?ordenació de la matèria dels

consumidors i usuaris en l?àmbit de la nostra comunitat autònoma, concretament per

regular les peculiaritats i interessos propis de les Illes Balears, mitjançant una norma de

rang legal que desenvolupàs el mandat constitucional imposat als poders públics per la

nostra Norma Fonamental en l?article 51. Tal necessitat es va concretar en la Llei 1/98,

de 10 de març, de l?Estatut dels Consumidors i Usuaris de la comunitat autònoma de les

Illes Balears (BOCAIB, núm. 137, de 17 de març de 1998).

Quarta. Entre moltes altres qüestions, la Llei balear 1/98 va regular ?en el seu

article 26 (que constitueix el capítol VII del títol II)? el ?Consell Balear de Consum?

(destinat a substituir el ?Consell Autonòmic de Consum?) amb aquestes paraules:

?1. El Consell Balear de Consum adscrit a la Conselleria de Sanitat i Consum es

configura com l?òrgan consultiu de col·laboració i participació en matèria de

consum de les associacions de consumidors i organitzacions empresarials.

2. Seran funcions del Consell informar sobre projectes de disposicions generals

que afectin als consumidors i usuaris, promoure iniciatives en relació amb el

consum i ús de béns, fomentar el diàleg entre associacions de consumidors i

organitzacions empresarials, i d?altres que, reglamentàriament, s?estableixin.

3. Reglamentàriament s?establiran la seva composició, participació i

funcionament.?

Precisament per donar compliment a aquest mandat legal s?està elaborant el

Decret objecte d?aquest dictamen. És a dir, el que es pretén és suprimir l?actual ?Consell

Autonòmic de Consum? per donar vida, d?acord amb l?art. 26 de la Llei 1/98, al

?Consell Balear de Consum?.

Cinquena. Pel que es refereix al seu procediment d?elaboració, s?ha de

subratllar que a aquest Projecte de Decret encara no li són d?aplicació les normes

contingudes en la Llei 4/01, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears (BOIB, núm.

35, de 22 de març), en concret els seus articles 42 i següents. En efecte, encara que no

consti la data d?inici de l?expedient, sí que sabem que el 20 de desembre de 2000

4

l?esborrany del Decret va ser tramès per la cap del Servei de Consum als representants

del Consell Autonòmic de Consum perquè, si ho consideraven oportú, poguessin

formular-hi al·legacions. En coherència amb això, hem d?afirmar que en aquest cas

continua essent aplicable l?article 24 de la Llei estatal 50/97, de 27 de novembre, del

Govern.

Doncs bé, només des d?una perspectiva molt generosa pot entendre?s que el

Projecte de Decret ha estat correctament tramitat. Per sostenir afirmació tan crítica amb

el procedir de l?Administració basta recordar que aquest Projecte, al seu origen, apareix

orfe de paternitat coneguda, ja que el primer document que trobam en l?expedient és un

informe sobre la seva necessitat i oportunitat, sense data ni firma; a més, no es produeix

intervenció del director general de Consum al llarg de tot l?expedient i la consellera de

Sanitat i Consum va intervenir únicament per dur a terme la seva remissió a fi de

sol·licitar aquest dictamen. El Consell Consultiu de les Illes Balears ha reiterat fins a la

sacietat la necessitat de complir escrupolosament els tràmits establerts en el

procediment d?elaboració de les disposicions administratives. Només una interpretació

àmplia i antiformalista del Consell Consultiu en aquest punt, pot justificar que el

Projecte de Decret s?estimi correctament tramitat.

Sisena. El Projecte de Decret objecte d?aquest dictamen consta d?una Exposició

de Motius, set articles (agrupats en tres capítols), una disposició derogatòria i dues

disposicions finals. Procedim a l?anàlisi de la seva correcció prenent com a paràmetres

la Constitució, l?Estatut d?Autonomia de les Illes Balears i la resta de l?ordenament

jurídic, com imposa l?article 2.1 de la Llei reguladora d?aquest Consell Consultiu.

a) El títol de la norma és el següent: ?Decret [...] /00, de dia [...], de creació i regulació

del Consell Balear de Consum?. És evident que el Decret haurà de portar la data de

l?any 2001 i, en aquest sentit, haurà de modificar-se l?any que figura en el títol del

Decret projectat.

b) En l?exposició de motius s?hi troba una afirmació que no és totalment correcta, i que

haurà de ser corregida. En concret, s?afirma que en el desenvolupament de l?article 11.9

de l?Estatut d?Autonomia, el Parlament de les Illes Balears va aprovar la Llei 1/98, de

10 de març. Diem que aquesta afirmació no és exacta perquè, en el moment d?aprovarse

aquesta Llei, el precepte de l?Estatut d?Autonomia que atorgava competència

legislativa i executiva a la comunitat autònoma de les Illes Balears ?i, per tant, era el

que es desenvolupava? era l?art. 11.12. El canvi de numeració, passant a ser l?art. 11.9,

es va produir més tard, amb la reforma produïda per la Llei Orgànica 3/99, de 8 de

gener. Tal circumstància haurà de fer-se constar correctament en el preàmbul del Decret

projectat.

c) L?article 1 del Projecte de Decret tampoc és plenament satisfactori. En efecte, conté

una definició del Consell Balear de Consum que no coincideix en tots els seus termes

amb la consagrada en l?article 26.1 de la Llei 1/98, el qual ?com és obvi? resulta

imprescindible. Així, l?esmentat precepte de la Llei diu que el Consell Balear de

Consum ?es configura com l?òrgan consultiu de col·laboració i participació en matèria

de consum de les associacions de consumidors i organitzacions empresarials?. Mentre

que l?article 1 del Projecte de Decret només el defineix com a ?òrgan consultiu i de

col·laboració en matèria de consum?. És necessari que la definició reglamentària

coincideixi, amb les mateixes o altres paraules, amb la definició legal.

5

d) L?article 2 del Decret projectat enumera les funcions del Consell Balear de Consum.

Contrastant aquest precepte amb l?apartat segon de l?article 26 la Llei 1/98, que es

refereix a la mateixa qüestió, podem fer les següents reflexions:

1. L?article 26.2 de la Llei 1/98 atribueix tres competències concretes al Consell

i després incorpora una clàusula oberta a través de la fórmula ?d?altres que,

reglamentàriament, s?estableixin?. Doncs bé, dues de les competències legals sí que

apareixen recollides en el Projecte de Decret: la que li encomana informar sobre

projectes de disposicions generals que afectin els consumidors i usuaris (en concret en

el seu article 2.b) i la que li ordena fomentar el diàleg entre associacions de consumidors

i organitzacions empresarials (concretament, en el seu article 2.d). No recull, tanmateix,

la tercera funció que li encomana la Llei: ?Promoure iniciatives en relació amb el

consum i ús de béns?. És cert que el Projecte de Decret li encomana ?promoure

iniciatives relatives a la defensa dels consumidors i usuaris? (art. 2.c), però aquesta

fórmula és més restrictiva que la legal, el que no resulta admissible.

2. Les noves funcions encomanades al Consell Balear de Consum a través dels

apartats a), e) i f) de l?article 2 no ofereixen problemes partint de la ja al·ludida clàusula

oberta de la Llei 1/98.

3. L?article 2.g del Projecte de Decret reprodueix en certa mesura la clàusula

oberta de la Llei, en afirmar que també li corresponen aquelles altres funcions ?que

reglamentàriament puguin atribuir-se en compliment de les finalitats generals?. Aquesta

disposició podrà considerar-se més o menys oportuna, però no infringeix cap precepte

legal.

E) L?article 3 del Projecte de Decret determina, partint de l?autorització legal, la

composició del Consell Balear de Consum. No s?hi s?ha d?oposar res. Tanmateix, com a

correcció formal se suggereix que als apartats a) i j) la paraula ?consum? es posi en

minúscules dins de l?expressió: ?competent en matèria de consum?.

F) Respecte de l?article 4, que continua referint-se a la composició del Consell,

proposam enumerar els seus dos paràgrafs, ja que la seva temàtica permet aquesta

separació que, a més, està en coherència amb la sistemàtica de la norma projectada. Per

una altra part, la mateixa observació que s?ha fet en el punt anterior, sobre la

conveniència d?escriure ?en aquell context? la paraula ?consum? en minúscules, hem de

repetir-la també en aquest precepte.

G) Els tres últims articles del Projecte de Decret (integrats dins del capítol III) estan

dedicats a regular el funcionament del Consell Balear de Consum. Sobre aquests

preceptes formulam les següents observacions:

1. El primer apartat de l?article 5 (?el Consell ha de reunir-se amb caràcter

ordinari cada sis mesos i de manera extraordinària quan sigui necessari, prèvia

convocatòria del president?) conté una llacuna que ha d?omplir-se, ja que no indica qui

està legitimat per sol·licitar la convocatòria extraordinària.

2. El segon apartat de l?article 5 està redactat amb el següent tenor: ?És

competència de la presidència convocar les reunions del Consell, amb almenys deu dies

6

d?antelació, fixar l?ordre del dia, i tenir en compte les peticions formulades pels

membres del Consell.? Aquesta redacció ofereix l?ambigüitat que no ens diu amb quina

finalitat el president ha de tenir en compte ?les peticions formulades pels membres del

Consell?; el lògic és pensar que ha de tenir-les en compte per fixar l?ordre del dia, però

això exigeix canviar l?expressió ?i tenir en compte? per ?tenint en compte?,

especialment per ser la continguda en l?article 23.1.b de la Llei estatal 30/92.

3. A la redacció de l?article 7 (?es pot acordar que compareguin al Consell o a

les comissions o grups de treball, assessors o experts quan es consideri convenient per

raó de la matèria a tractar?) hi sobra la coma o, en el cas que vulgui mantenir-se, ha de

situar-se després de la paraula ?experts? i no darrere de la paraula ?treball?.

H) La disposició derogatòria no ofereix cap problema. En tant que en la disposició final

primera tan sols s?ha d?assenyalar que la paraula ?consum? (?en matèria de consum?) ha

d?anar en minúscules.

I) La disposició final segona (?aquest Decret entrarà en vigor el mateix dia de publicarse

al Butlletí Oficial de les Illes Balears?) presenta una irregularitat que ha estat

reiteradament assenyalada per aquest Consell Consultiu. No és admissible que una

norma entri en vigor el mateix dia de la seva publicació, ja que implicaria que seria

exigible abans que pogués ser coneguda pels seus destinataris, amb flagrant vulneració

dels principis de seguretat jurídica i de publicitat de les normes que consagra la nostra

Constitució en el segon apartat del seu article 9. El més aviat que una norma pot entrar

en vigor és l?endemà de la seva completa publicació.

III. CONCLUSIONS

1a El President del Govern de les Illes Balears està legitimat per sol·licitar el

present dictamen, que té la condició de preceptiu, i gaudeix de competència el Consell

Consultiu per emetre?l.

2a Des d?una perspectiva marcadament antiformalista, pot entendre?s que el

Projecte de Decret ha estat correctament tramitat.

3a Les observacions expressades als apartats a, b, c, d.1, g.1, i i de la

consideració jurídica sisena tenen caràcter substancial, i per això hauran de ser ateses

perquè, en l?aprovació del Decret, pugui utilitzar-se la fórmula ?d?acord amb el Consell

Consultiu?.

4a Les observacions assenyalades als apartats e, f, g.2, g.3 i h de la consideració

jurídica sisena no tenen caràcter substancial. Per això, el Consell de Govern podrà

utilitzar la fórmula indicada en l?apartat anterior sense atendre-les. No obstant això, si

ho fes podria millorar el text del Projecte de Decret sotmès a dictamen d?aquest Consell

Consultiu.

Palma, 3 de maig de 2001