Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 041/2002 del 21 de junio del 2002

Resumen

Dictamen nº 41/2002, relativo al proyecto de Decreto por el que se regula la exigencia del conocimiento del catalán en los procedimientos para la provisión de puestos de trabajo de los entes locales de las Illes Balears reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional(.

Ponente/s:

Carmen Fernández González

Contestacion

Dictamen nº 41/2002, relativo al proyecto de Decreto por el que se regula la

exigencia del conocimiento del catalán en los procedimientos para la provisión de

puestos de trabajo de los entes locales de las Illes Balears reservados a funcionarios

con habilitación de carácter nacional?.

I. ANTECEDENTES

1. El proyecto de Decreto objeto de nuestro dictamen pretende la regulación de la

exigencia del conocimiento de catalán en los procedimientos para la provisión de

puestos de trabajo de los entes locales de las Illes Balears, reservados a funcionarios de

la Administración local con habilitación nacional.

2. Constan en el expediente enviado la versión definitiva del proyecto de Decreto; la

Memoria justificativa de la aprobación del Decreto; una primera versión de su borrador;

el informe del Director General de Relaciones con el Parlamento y de Coordinación

Normativa sobre el mismo; el texto sometido a información pública, en una segunda

versión; el escrito por el cual se da audiencia a Consells Insulares, a colegios oficiales,

entidades y asociaciones interesadas en el expediente, escritos de estas entidades sobre

el contenido del proyecto; la solicitud a la Secretaría General Técnica de la Consejería

de Presidencia del informe al que hace referencia el artículo 46.2 de la Ley 4/2001, de

14 de marzo, del Govern; el informe emitido por la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Presidencia ; y el informe de los Servicios Jurídicos de dicha Conselleria.

Asimismo, figura un escrito del Director General para la Administración Local, del

Ministerio de Administraciones Públicas, recibido fuera de plazo, por lo que no aparece

relacionado en la lista de documentos que conforman el expediente.

3. En fecha 21 de febrero de 2002 (Registro de entrada nº 31, de 26 de febrero de 2002),

el Molt. Hble. Sr. President de las Illes Balears, previa solicitud del Hble Sr. Consejero

de Presidencia , pidió a este Consell la emisión de un dictamen urgente sobre el

proyecto de Decreto.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Dado que se trata de un proyecto de disposición reglamentaria que no tiene carácter

organizativo, el dictamen del Consell Consultiu se emite preceptivamente, de acuerdo

con lo que establece el artículo 46.3 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Govern de

las Illes Balears, en relación con el artículo 10.6 de la Ley 5/1993, de 15 de junio, del

Consell Consultiu, modificada por la Ley 6/2000, de 31 de mayo.

Segunda

Respecto al expediente administrativo que se nos ha enviado, se considera oportuno

destacar lo siguiente, atendiendo a la regulación contenida en los artículos 42 y

? Ponencia de la Consellera Secretaria Hble. Sra. María del Carmen Fernández González.

siguientes de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Govern de las Illes Balears, en relación

con el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.

El procedimiento para la elaboración del proyecto que nos ocupa ha sido correcto.

Ahora bien, tiene que ponerse de relieve la falta de la tabla de vigencias de las

disposiciones anteriores que, como es sabido, tiene que incluirse ?en todo caso?, según

se establece en el artículo 42.2 de la Ley citada. Para eso, sería preciso subsanar esta

deficiencia, con la incorporación al expediente de la tabla a que se acaba de hacer

referencia. Asimismo, interesa subrayar, de nuevo, que la exigencia del informe de los

servicios jurídicos competentes, mencionado en el artículo 46 de la Ley del Govern, no

es un mero trámite formal y, por lo tanto, supone un mínimo de examen y análisis que

parece que no se ha producido en este caso.

Tercera

La ordenación del pluralismo lingüístico que deriva de la Constitución y de nuestro

Estatuto de Autonomía contiene las reglas fundamentales del régimen de cooficialidad

de las lenguas castellana y catalana, como también el imperativo de normalización del

uso del catalán como lengua propia de las Illes Balears.

La reforma estatutaria operada mediante la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero, en

consonancia con lo que disponen los artículos 3 de la Constitución Española y 13 y 14

del Estatuto, refuerza precisamente aquel mandato al establecer, en el artículo 3.3, que

?las instituciones de las Illes Balears garantizarán el uso normal y oficial de los dos

idiomas, tomarán las medidas necesarias para asegurar el conocimiento y crearán las

condiciones que permitan llegar a la igualdad plena de las dos lenguas en cuanto a los

derechos de los ciudadanos de las Illes Balears.?

La normalización lingüística, en su dimensión de objetivo insoslayable para los poderes

públicos, exige acciones positivas de éstos en los diversos sectores de la sociedad,

incluido naturalmente el de las Administraciones Públicas. Esta conclusión es

plenamente aplicable a la Administración Local, de manera que la organización y el

funcionamiento de las entidades que la integran tienen que adecuarse al objetivo

mencionado, tal como se desprende de la Ley 3/1986, de 29 de abril, de Normalización

Lingüística en las Illes Balears (arts. 1.2.a, 2.2, 4, 6, 8, 9.3, 10 y 16, entre otros).

Debemos recordar, en este punto, que en el apartado 1 del artículo 6 de la Ley citada se

afirma expresamente que el catalán es también la "lengua propia" de la Administración

Local.

Cuarta

El objetivo normalizador tiene su proyección en el ámbito de la función pública, en la

medida en que la garantía de los derechos lingüísticos de las personas que se relacionan

con los poderes públicos sólo puede ser efectiva si éstas cuentan con los recursos

humanos adecuados para satisfacer las demandas comunicativas de los ciudadanos. En

este planteamiento radica, precisamente, la exigencia de capacitación lingüística del

personal al servicio de las administraciones públicas, la cual puede manifestarse tanto

en el proceso de acceso a los cuerpos y escalas correspondientes como en las vías de

provisión, que son ahora las que especialmente nos interesan.

Esta exigencia de conocimientos lingüísticos, arbitrada como mérito o como condición,

es plenamente conforme con los postulados constitucionales, respecto de los cuales

constituye, incluso, una técnica idónea para asegurar su efectividad.

En este sentido, la prescripción de requisitos lingüísticos para el personal al servicio de

las Administraciones Públicas aparece como una manifestación del principio

constitucional de eficacia, proclamado en el artículo 103 del texto constitucional, tal

como se puso en relieve en la citada STC 46/1991, de 28 de febrero, (FJ 4), y, en

relación con la función pública docente, en la STC 337/1994, de 23 de diciembre.

Quinta

Admitida, en general, la posibilidad de la exigencia de requisitos relativos a la posesión

de conocimientos lingüísticos en el ámbito de la función pública y, particularmente, en

la función pública local, debemos añadir que esta exigencia no está exenta de límites, tal

como bien destacó la doctrina y confirmó posteriormente la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional y del Tribunal Supremo.

El requerimiento de un determinado nivel de competencia lingüística tiene que hacerse

efectivo, en primer lugar, de acuerdo con el principio de igualdad, sin tratos de favor

que puedan ser discriminatorios, y sin suponer obstáculos incompatibles con el artículo

139 CE, en relación con la libre circulación y el establecimiento de las personas.

En segundo lugar, este requerimiento no puede desvincularse del cometido técnico o

profesional para el cual se lleva a cabo la selección del personal y, por eso, tiene que ser

objetivamente razonable y proporcionado a la finalidad que se pretende conseguir.

Si la exigencia lingüística supera la comparación con los parámetros expuestos, deberá

presumirse, en conclusión, la conformidad de ésta con la legalidad.

Sexta

La imposición de condiciones lingüísticas en la provisión de puestos de trabajo

reservados a funcionarios con habilitación nacional, se deriva del artículo 99.1 de la Ley

7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, según el cual ?en los

concursos ordinarios, las Corporaciones Locales aprobarán las bases del concurso, con

inclusión de les méritos específicos que puedan establecer, los determinados por su

Comunidad Autónoma, así como el conocimiento de la lengua oficial propia de la

misma, en los términos previstos en la legislación autonómica respectiva.?

La misma exigencia también tiene que incluirse en las convocatorias anuales que, con

carácter supletorio, efectúe el Ministerio de Administraciones Públicas.

En despliegue de esta normativa legal, el Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio,

(artículos 13, 26 y 28), sobre Provisión de Puestos de Trabajo reservados a Funcionarios

de Administración Local con Habilitación Nacional, prevé la exigencia del

conocimiento de la lengua propia en los términos previstos en la normativa autonómica.

En definitiva, estamos en presencia de una remisión normativa a favor de la respectiva

Comunidad Autónoma, en cuyo territorio ocupen puestos de trabajo los funcionarios de

habilitación nacional.

Este conjunto normativo se completa, en un ámbito abierto a las disposiciones

reglamentarias, dado que no hay reserva de ley en esta materia, en el territorio de las

Illes Balears, con el Decreto 95/1994, de 26 de mayo (BOIB nº 76, de 23 de junio de

1994), sobre Baremo de Méritos de Valoración Autonómica en los Concursos de

Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional.

La disposición reglamentaria sometida, ahora, al control de legalidad exigido por la Ley

del Consell Consultiu, supone un paso más en la determinación del régimen de acceso

en los puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con

habilitación nacional.

Séptima

La lectura del articulado del proyecto sometido a nuestra consideración pone en relieve

que las cuestiones principales merecedoras de estudio pueden formularse en los

términos siguientes:

a) Si los requisitos lingüísticos establecidos para los concursos se adecuan al bloque

normativo expuesto; y

b) Si la acreditación de estos requisitos se regula de acuerdo con el Ordenamiento

jurídico.

Para responder a la primera cuestión, hay que recordar algunos de los datos del

expediente y, más concretamente, aquellos que relacionan el mérito lingüístico con las

funciones encomendadas a los cuerpos de referencia.

En efecto, tal como se pone de manifiesto en la memoria justificativa de la aprobación

del Decreto que nos ocupa, el Govern de las Illes Balears ya ha regulado, mediante el

Decreto 25/2001, de 16 de febrero (BOIB nº 23, de 22 de febrero de 2001), la exigencia

de los conocimientos de lengua catalana en los procedimientos selectivos de acceso a la

función pública de la Administración de la Comunidad Autónoma. Esta normativa

establece, con carácter general, la exigencia del nivel medio de catalán, oral y escrito,

para el ingreso en los cuerpos y/o escalas de Administración General que requieran un

nivel de titulación académica correspondiente a los grupos A, B y C, en la medida que

implican la competencia lingüística suficiente para comunicarse correcta y

adecuadamente en cualquier situación comunicativa de la Administración. Los

funcionarios de habilitación nacional, a los cuales se refiere la norma proyectada, están

en posesión de la titulación académica correspondiente a los mismos grupos A y B, y,

por lo tanto, tienen que alcanzar el mismo grado de competencia lingüística para poder

cumplir, con eficiencia, sus funciones en el territorio de las Illes Balears. Por otra parte,

así se pone fin a una diversidad de exigencias de conocimientos de catalán que ha

producido una cierta inseguridad e, incluso, ha tenido repercusiones judiciales.

La exposición anterior permite concluir que la exigencia de conocimientos lingüísticos

de tipo medio, equivalentes al nivel C de los certificados expedidos por la Junta

Avaluadora de Català, es ajustada a derecho, en la medida en que se configura como

una condición de acceso razonable, proporcionada y no discriminatoria, la cual, además,

a priori está en clara sintonía con el principio de eficacia administrativa. Por otra parte,

debe recordarse, en este punto, que el mencionado nivel C es el exigido, con carácter

general, para la provisión de todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios en la

Administración de la Comunidad Autónoma que llevan a cabo funciones equiparables.

Octava

Respecto al contenido del proyectado artículo 4, norma que hace referencia a los

procedimientos de libre designación, hay que hacer algunas precisiones. La norma prevé

también la exigencia del requisito del nivel medio, pero permite, en caso que no pueda

acreditarse, la realización de una prueba específica. A nuestro parecer, esta prueba

específica tiene que ser substancialmente similar a la prevista, con carácter general, en

el artículo 3 del proyecto de Decreto, de tal manera que la evaluación se realice de

acuerdo con los criterios vigentes de la Junta Avaluadora de Català también en los

procedimientos de libre designación. Otra solución podría ser discriminatoria y, por lo

tanto, no ajustada a derecho. Esta interpretación no es descartable con la actual

redacción del precepto, sin embargo convendría eliminar cualquier duda explicitando

claramente la referencia a los criterios de la Junta Avaluadora de Català.

Novena

La disposición transitoria del proyecto objeto de dictamen dispensa, durante un período

de dos años, de la exigencia del requisito de conocimiento de catalán a los funcionarios

con habilitación de carácter nacional que, a la entrada en vigor de la norma proyectada,

ejerzan funciones en el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Se

intuye, sin dificultad, la ratio de esta regla: permitir a los funcionarios alcanzar la

capacitación lingüística requerida en un plazo de dos años, ya que accedieron al puesto

de trabajo correspondiente sin que fuera preceptiva la acreditación del requisito

lingüístico previsto en el proyecto que nos ocupa.

La dispensa en cuestión no afecta al mantenimiento de estos funcionarios en su puesto

de trabajo sino únicamente a su movilidad, de manera que se les permite concursar,

durante dos años, sin tener que acreditar ningún conocimiento lingüístico, ni siquiera los

correspondientes a un nivel inferior.

Esta ventaja, inspirada, sin duda, en la idea de facilitar la consecución voluntaria de una

capacitación lingüística de nivel superior, da pie a las reflexiones siguientes:

a) La dispensa introducida en la disposición transitoria produce un

desequilibrio cierto en la medida que afecta la igualdad de oportunidades en los

futuros concursos. Si se acepta esta norma, los aspirantes que no hayan ejercido

sus funciones en las Illes Balears, con anterioridad a la entrada en vigor de la

disposición, tendrán que afrontar la carga de unos conocimientos lingüísticos de

la cual resultan eximidos aquellos funcionarios que ya están radicados en el

territorio balear. Esta diferencia de tratamiento, que en este caso puede

beneficiar el funcionario con menor capacitación lingüística, no contradice

solamente la finalidad inspiradora del Proyecto sometido a dictamen, sino que

aparece desprovista de una justificación suficiente en la medida en que el

beneficio establecido para unos funcionarios determinados únicamente se basa

en la radicación profesional en las Illes Balears. A la luz de los principios

constitucionales, claro está que este trato de favor es irrazonable y, por lo tanto,

contrario al principio de igualdad que preside la ordenación de la función

pública.

b) La ventaja introducida en la disposición transitoria mencionada resulta

todavía más innecesaria porque, en la actualidad, las posibilidades de obtención

de los conocimientos de catalán de nivel C, o medio, son notablemente amplias y

están al alcance de cualquiera en un corto periodo de tiempo, sea o no residente

en las Illes Balears.

Por lo tanto, esta disposición transitoria tendría que suprimirse.

III. CONCLUSIONES

1ª. El presente dictamen tiene carácter preceptivo, en aplicación de lo que prevé el

artículo 10.6 de la Ley 5/1993, de 15 de junio, del Consell Consultiu. Está legitimado el

Molt Hble. Sr. Presidente de las Illes Balears para solicitarlo, y el Consell es competente

para emitirlo.

2ª. Los defectos formales a los cuales hace referencia la consideración jurídica segunda

no invalidan el procedimiento, sin embargo tienen carácter sustancial, de manera que

tiene que incorporarse la tabla de vigencias, de lo que tendrá que informarse a este

Consell.

3ª. El contenido de la consideración jurídica octava es de carácter interpretativo y de

mejora de la redacción del artículo 4.

4ª. La consideración jurídica novena, relativa a la disposición transitoria, sí tiene

carácter sustancial.

5ª. El proyecto de Decreto es, en lo que concierne al resto de su contenido, plenamente

conforme al Ordenamiento Jurídico.

Palma, 21 de junio de 2002