Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 034/2009 del 19 de marzo del 2009

Resumen

DICTAMEN núm. 34/2009, relatiu al Projecte de decret d?organització, funcions i règim jurídic de la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears.*

Ponente/s:

Maria Ballester Cardell

Contestacion

DICTAMEN núm. 34/2009, relatiu al Projecte de decret d?organització, funcions i

règim jurídic de la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears.*

I. ANTECEDENTS

1. El conseller de Medi Ambient, mitjançant la resolució de 4 de novembre de 2008,

ordena l?inici del procediment d?elaboració del Decret pel qual s?estableix

l?organització, les funcions i el règim jurídic de la Comissió de Medi Ambient de les

Illes Balears. Al mateix temps, designa la Secretaria General de la Conselleria de Medi

Ambient òrgan responsable del procediment d?elaboració del dit Decret.

2. Amb un escrit de 5 de novembre de 2008, la secretària general de la Conselleria de

Medi Ambient presenta la memòria justificativa «de l?oportunitat de la regulació,

adequació de les mesures proposades als fins perseguits, marc normatiu en què

s?insereix la proposta i taula de vigència de les disposicions anteriors». En el document

s?indiquen les lleis estatals i autonòmiques que constitueixen el marc normatiu i es fa

una relació de les disposicions afectades.

3. El 17 de novembre de 2008, la secretària general de la Conselleria de Medi Ambient

signa un escrit en què es presenta la memòria econòmica preceptiva. En aquest

document s?afirma que: «l?aprovació del Decret [...] tindrà repercussions des del punt de

vista econòmic, en relació amb el president de la Comissió Balear de Medi Ambient, les

dietes dels assistents [...] i la incorporació de nou personal» a aquesta Comissió. Així

mateix, s?assenyala que «el secretari de la Comissió Balear de Medi Ambient, al que

substituirà el president, és personal eventual (assessor tècnic) que cobra l?any 49.767,54

euros [...]. Per tant la creació d?aquest òrgan, assimilat en rang als òrgans directius,

suposarà una despesa superior, per quan cobrarà a l?any 57.488,50 euros [...]. Aquesta

despesa superior serà assumida per la Conselleria de Medi Ambient». Més endavant, la

memòria conté una estimació de les dietes que s?hauran de pagar durant un any als

assistents a la Comissió i als comitès tècnics. Finalment, la secretària general assenyala

que l?aprovació del Projecte «no suposa l?increment de personal per al desenvolupament

de les funcions de la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears per quan aquest

increment i el seu cost econòmic ja s?ha instrumentalitzat per altra via». En concret,

explica que, per acord del Consell de Govern de 14 de novembre de 2008, es van

destinar 7 places de personal funcionari a la Comissió de Medi Ambient de les Illes

Balears.

4. En l?expedient consta l?esborrany del Decret que serà objecte de tràmit d?audiència i

consultes. Aquesta fase s?inicia el 19 de novembre de 2008, quan la secretària general

tramet l?esborrany als òrgans i entitats següents: Presidència i les secretaries generals de

les conselleries de l?Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears; la

Delegació del Govern a les Illes Balears; l?Àrea Funcional d?Agricultura, Pesca i

* Ponència de l?Hble. Sra. Maria Ballester Cardell, consellera secretària

2

Alimentació de l?Administració perifèrica; el Centre Meteorològic de Balears; el Centre

Oceanogràfic de Balears; els consells insulars; la Federació d?Entitats Locals de les Illes

Balears (FELIB); la Universitat de les Illes Balears; els col·legis oficials o professionals

de les Illes Balears de Llicenciats i Doctors en Ciències Ambientals, de Químics,

d?Arquitectes, d?Enginyers de Camins, de Canals i Ports, d?Enginyers Industrials,

d?Enginyers Agrònoms, de Farmacèutics, de Geògrafs, d?Enginyers Tècnics Forestals,

d?Advocats, de Veterinaris, de Metges, de Biòlegs, d?Enginyers de Forests, de

Pedagogia i Psicopedagogia; el Grup Balear d?Ornitologia i Defensa de la Naturalesa

(GOB); ASAJA-Balears; la Confederació d?Associacions Empresarials de Balears

(CAEB); la Confederació de Petita i Mitjana Empresa de Balears (PIME); i els sindicats

Comissions Obreres (CCOO), STEI, UCA-UGT, USO, CSI-CSIF.

5. El 26 de novembre de 2008, la secretària general tramet a l?Institut Balear de la Dona

la sol·licitud d?informe sobre impacte de gènere en relació amb el Decret.

6. Pel que fa a la participació dels ens esmentats en el procediment, contesten amb la

indicació expressa que no hi ha cap observació ni suggeriment per formular al Projecte

de decret: la Conselleria d?Afers Socials, Promoció i Immigració, la Conselleria de

Presidència, la Conselleria d?Esports i Joventut i el Centre Oceanogràfic de Balears.

7. D?altra banda, contesten amb al·legacions o suggeriments per incorporar al text: el

Departament de Medi Ambient del Consell Insular de Mallorca, l?Agrupación de

Fabricantes de Áridos de Baleares, la Conselleria d?Economia, Hisenda i Innovació, la

CAEB, el Col·legi Oficial d?Arquitectes, el Col·legi Oficial d?Enginyers Agrònoms de

Llevant, el GOB, el Col·legi d?Advocats, la Conselleria d?Interior, PIME Balears, el

Col·legi d?Enginyers de Forests, l?Àrea d?Agricultura i Pesca de l?Administració

perifèrica de l?Estat, la Conselleria de Turisme, el Consell Insular de Menorca, i la

Federació d?Entitats Locals de les Illes Balears.

8. El 18 de desembre de 2008, la directora de l?Institut Balear de la Dona tramet

l?informe de l?impacte de gènere, en què conclou, després d?unes recomanacions

lingüístiques, que «el Decret no afecta la igualtat entre homes i dones».

9. El 9 de febrer de 2009, el cap del Servei Jurídic, amb el vistiplau de la secretària

general, emet un informe detallat de contestació de les al·legacions formulades i alhora

proposa que es rectifiqui el Projecte de decret. En compliment d?aquesta recomanació,

dia 10 de febrer de 2009 es redacta el Decret amb les modificacions acceptades.

D?acord amb aquest text, la secretària general elabora, en escrit de dia 11 de febrer de

2009, un estudi econòmic que detalla els costos del Projecte de decret amb la nova

redacció.

10. El 12 de febrer de 2009, el cap de Negociat I emet un informe jurídic favorable

sobre el Projecte de decret. Així mateix, el 13 de febrer de 2009, la secretària general,

atès el contingut de la disposició tramesa i l?informe jurídic corresponent, valora la

correcció del procediment que s?ha seguit i les al·legacions presentades, i fa referència

3

al document esmentat en el punt anterior. Per tot això, informa favorablement sobre la

tramitació seguida i el contingut del Projecte de decret.

11. El 23 de febrer de 2009, a instàncies del conseller de Medi Ambient, el president de

les Illes Balears sol·licita al Consell Consultiu el dictamen sobre el Projecte de decret

indicat. Aquesta sol·licitud es registrà d?entrada a la nostra seu el 27 de febrer.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

Aquest dictamen té caràcter preceptiu, d?acord amb el que s?estableix en l?apartat 6 de

l?article 10 de la Llei 5/1993, de 15 de juny, que regula el Consell Consultiu de les Illes

Balears, en la redacció aportada per la Llei 6/2000, de 31 de maig. En efecte, el precepte

esmentat disposa que el Consell Consultiu ha de ser consultat preceptivament en els

casos de projectes de disposicions reglamentàries, excepte les de caràcter organitzatiu i

les modificacions d?aquestes. El Projecte de decret versa sobre l?organització, les

funcions i el règim jurídic de la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears. És

patent, doncs, que el Projecte que ens ocupa no té només un caràcter organitzatiu,

perquè desplega diversos preceptes legals (per exemple, de la Llei 11/2006, de 14 de

setembre, d?avaluacions d?impacte ambiental i avaluacions ambientals estratègiques a

les Illes Balears i de la Llei 16/2002, d?1 de juliol, de prevenció i control integrats de la

contaminació) i perquè les previsions que s?hi fan sobre la Comissió de Medi Ambient

de les Illes Balears, com a òrgan ambiental de la comunitat autònoma, afecten tots els

ciutadans i totes les administracions; per tant, és procedent l?emissió d?aquest dictamen,

amb caràcter preceptiu, i amb aquesta qualitat l?ha sol·licitat el president de les Illes

Balears. És convenient recordar, en aquests moments, l?article 23.2 de l?Estatut

d?autonomia (Llei orgànica 1/2007), que estableix un mandat als poders públics per

vetllar per la protecció de la natura, del territori, del medi ambient i del paisatge.

El president de les Illes Balears està legitimat per demanar el present dictamen i el

Consell Consultiu és competent per emetre?l.

Segona

En la tramitació del procediment s?han observat, bàsicament, les exigències derivades

dels articles 42 i següents de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes

Balears. S?inicià mitjançant la resolució de l'òrgan competent, el conseller de Medi

Ambient, que designà l'òrgan encarregat de tramitar-lo. Una vegada iniciada la

tramitació, s?incorporà al procediment la memòria justificativa relativa a la necessitat i

l?oportunitat de la norma en projecte, com també el marc normatiu en què s?insereix la

proposta, i la memòria econòmica, o estudi de cost del servei. Aquest document es

redacta dues vegades, atès el canvi, en el Projecte de decret, relatiu a les dietes dels

membres dels òrgans regulats. També hi figuren els tràmits d?audiència i participació,

que s?han dut a terme a través d?entitats representatives afectades, tant de l?àmbit

4

empresarial com dels àmbits professional, laboral, sindical, científic i d?entitats

cíviques. S?ha dut a terme la participació dels consells insulars (de tots) i dels

ajuntaments (a través de la FELIB). Hi consten els informes favorables del Servei

Jurídic de la Conselleria i de la secretària general, i també l?informe d?impacte de

gènere. D?acord amb les regles d?aquest procediment, s?hi han incorporat els diversos

esborranys del Projecte, s?han valorat específicament les al·legacions, i s?hi han adjuntat

dues còpies autoritzades.

Tanmateix, cal posar en relleu cinc deficiències procedimentals sense caràcter

d?essencials i que, per tant, han de ser corregides en futurs procediments. En concret,

ens referim a les deficiències següents:

a) La manca de justificació expressa en l?expedient de l?elecció dels òrgans i ens de

participació ciutadana. En aquest sentit, ja ens hem pronunciat en nombrosos dictàmens

fonamentats en els principis de no-arbitrarietat i d?igualtat en l?aplicació de la llei

(articles 9.3 i 14 de la Constitució). Aquests principis estan reforçats tant pel

d?objectivitat (article 103.1 de la Constitució), com pel dret de participació en

l?elaboració de disposicions administratives (article 105.a de la Constitució).

b) Crida l?atenció que només s?ha donat el tràmit d?audiència a una de les associacions

de municipis, la FELIB, i n?ha quedat exclosa l?Associació de Municipis de les Illes

Balears. El Consell Consultiu ha posat en qüestió que, en aquestes circumstàncies, el

tràmit de participació s?hagi complert de manera adient (vid. dictàmens 92/2007,

122/2007, 132/2008, 213/2008, entre d?altres). Aquesta manera de procedir, en un

Projecte que regula, en gran part, matèries relacionades amb els procediments

municipals, afecta els mateixos principis que hem enunciat abans i, a més a més, el

compliment de l?article 45 de la Llei balear 4/2001 esmentada, que estableix:

Quan la naturalesa de la disposició ho aconselli, aquesta consulta pot materialitzarse

mitjançant una sol·licitud d?informe a les organitzacions representatives

d?aquestes entitats.

En principi, si no hi ha acreditació específica, tant representativa és una associació com

l?altra. D?una altra manera, el precepte, que parteix de l?exigència de participació dels

ens locals, permet suplir aquesta participació a través de les organitzacions

representatives, reforçant la garantia institucional de l?autonomia local i la llibertat

associativa dels municipis (plenament vigent amb l?article 75 de l?Estatut d?autonomia

de 2007).

c) Amb afectació de la integritat de l?expedient (article 47 de la Llei 4/2001) no s?hi han

incorporat els suggeriments de la Direcció General de Biodiversitat i de la Direcció

General de Qualitat Ambiental, de 17 de desembre de 2008. Tenim notícia d?aquests en

la contestació de les al·legacions. De fet, es tracta d?òrgans de la mateixa Conselleria, la

participació dels quals, lògicament, no és essencial. D?altra banda, sorprèn, en aquest

punt, que no s?hagi donat participació en l?elaboració del Projecte a la mateixa Comissió

5

Balear de Medi Ambient, predecessora de la que es vol regular, l?experiència de la qual

podria resultar profitosa.

d) Cal objectar que no s?hagi complert el tràmit previst en l?article 26.3 in fine del

Reglament orgànic del Consell Consultiu (Decret 24/2003), atès que en la documentació

tramesa hi manquen els antecedents que s?han fet servir per redactar el Projecte de

decret (per exemple, les normes actualment vigents que conformen el marc normatiu i

l?actual composició de la Comissió Balear de Medi Ambient).

Tercera

La competència de la Comunitat Autònoma per regular la matèria que és objecte

d?aquest Projecte resulta patent, d?acord amb el que estableix l?Estatut d?autonomia,

aprovat per la Llei orgànica 1/2007, de 28 febrer. Concretament, l?article 30.46 de

l?Estatut estableix, com a competència exclusiva:

Protecció del medi ambient, ecologia i espais naturals protegits, sens perjudici de la

legislació bàsica de l?Estat. Normes addicionals de protecció del medi ambient.

Espais naturals protegits. Ecologia.

Amb el nou text estatutari, aquest títol competencial s?ubica en la llista de les

competències exclusives, mentre que en l?Estatut anterior se situava en la relació de les

de desenvolupament legislatiu i execució, en l?apartat 7 de l?article 11.

D?altra banda, aquestes competències s?han d?emmarcar en l?article 23 que, sota la

rúbrica «Medi ambient», estableix mandats perquè els poders públics vetllin «per la

defensa i protecció de la naturalesa, del territori, del medi ambient i del paisatge».

En exercici d?aquestes competències estatutàries es va dictar la Llei 11/2006, de 14 de

setembre, d?avaluacions d?impacte ambiental i avaluacions ambientals estratègiques a

les Illes Balears. L?article 19 d?aquesta Llei disposa:

1. La Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears és l?òrgan ambiental de la

comunitat autònoma de les Illes Balears en relació amb els projectes, plans o

programes subjectes a avaluació d?impacte ambiental o avaluació ambiental

estratègica [?].

2. Reglamentàriament es determinarà l?organització, les funcions i el règim jurídic

de la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears.

A més de les normes ja esmentades, el marc normatiu en què s?ha d?inserir el Projecte

de decret està format per les disposicions següents:

a) La Llei 6/1999, de 3 d?abril, de les directrius d?ordenació territorial de les Illes

Balears i mesures tributàries, pel que fa a l?aplicació de l?Agenda Local 21.

b) La Llei estatal 16/2002, d?1 de juliol, de prevenció i control integrats de la

contaminació, en relació amb l?òrgan responsable de l?autorització ambiental integrada.

6

c) La Llei 5/2005, de 26 de maig, per a la conservació dels espais de rellevància

ambiental.

d) En l?àmbit procedimental i organitzatiu, cal tenir en compte també la Llei balear

3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l?Administració de la Comunitat Autònoma

de les Illes Balears.

De l?anàlisi de la normativa esmentada, se?n deriva la competència autonòmica per

regular l?òrgan ambiental, és a dir, la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears,

que ha d?actuar en el territori autonòmic. Més concretament, correspon al Govern de les

Illes Balears el desplegament d?aquest aspecte de la Llei 11/2006. Cal tenir en compte

que les atribucions en matèria de medi ambient no es troben enumerades en l?article 70

de l?Estatut, dedicat a les competències pròpies dels consells insulars.

Quarta

El Projecte de decret consta d?un preàmbul, dotze articles (amb títol individualitzat),

dues disposicions transitòries, una de derogatòria, i tres de finals. Analitzat el contingut

del Projecte, el Consell Consultiu considera que aquest s?ajusta a la legalitat, tant a les

normes generals de creació i regulació d?òrgans col·legiats com a la normativa sectorial

de medi ambient.

La norma en projecte regula l?organització, les funcions i el règim jurídic de l?òrgan

ambiental que disposa la Llei 11/2006, al qual s?afegeixen atribucions regulades en

altres normes, l?aprovació de plans de l?Agenda Local 21, les autoritzacions ambientals

integrades i els plans i projectes relatius a la Xarxa Natura 2000. D?altra banda, està

previst que els actuals comitès (de la Comissió Balear de Medi Ambient i altres) quedin

estructurats en sis subcomitès especialitzats. Aquests òrgans es constitueixen, en la

pràctica, en el comitè tècnic que ha d?efectuar la proposta de decisió a la Comissió de

Medi Ambient de les Illes Balears. Es valora positivament aquesta organització, atès

que simplifica de manera considerable l?actual normativa. Així mateix, aquestes

mesures, que s?assemblen a l?estructura de decisió en matèries com la d?urbanisme o la

de patrimoni històric (comissió i ponència tècnica), poden contribuir a reforçar la

protecció del medi ambient, tal com preveu la legislació sectorial i, més recentment,

l?article 23 de l?Estatut d?autonomia.

D?altra banda, per acomplir la missió del Consell Consultiu cal fer, al text examinat, les

observacions que figuren a continuació, totes de caràcter no essencial. Altrament, el

Consell Consultiu considera que, si aquestes esmenes s?atenen, milloraria la futura

norma.

1. El Consell Consultiu entén que el preàmbul de la norma podria millorar amb la

inclusió d?una citació expressa de la Llei 16/2002. D?altra banda, l?apartat III del dit

preàmbul ?sobre el procediment d?elaboració del Decret? s?entén excessiu perquè

supera les previsions de l?article 39.4 de la Llei 4/2001, segons el qual el preàmbul

«s?ha de limitar a expressar la finalitat de la regulació i el marc normatiu que l?habilita».

7

2. S?entén que l?article 1 del Projecte de decret cau en un reduccionisme quan esmenta

només l?article 19 de la Llei 11/2006. També són objecte de desenvolupament, com

s?adverteix clarament en l?article següent, altres preceptes d?aquesta Llei i de diverses

disposicions legals que configuren el marc normatiu en què s?ha d?inserir la norma. Per

tant, el Consell Consultiu recomana suprimir «de l?article 19».

3. Pel que fa a la naturalesa jurídica de l?òrgan ambiental, l?article 2 disposa que «la

Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears és un òrgan col·legiat de

l?Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, integrat a la seva

estructura que, sota la dependència jeràrquica del titular de la conselleria [?]». El

Consell Consultiu proposa substituir «sota la dependència [?] del titular» per «adscrit a

la Conselleria de Medi Ambient». A més d?evitar l?ús del terme «titular de la

conselleria», poc útil en el llenguatge jurídic, destaca el caràcter decisori de la Comissió

de Medi Ambient.

4. D?altra banda, en l?article 4 es disposa que el Ple de la Comissió de Medi Ambient

de les Illes Balears «és un òrgan col·legiat integrat per representants polítics de

l?Administració [?], dels consells insulars i dels municipis». De manera més concreta,

l?article 5.3 especifica quines són les persones que en formen la composició, entre les

quals hi ha directors generals, òrgans directius o assimilats. Cal recordar que els òrgans

directius són nomenats atenent criteris de competència professional i d?experiència

(article 12 de la Llei 3/2003, pel que fa a l?Administració autonòmica, i disposició

addicional 15a de la Llei 7/1985, en la redacció donada pel Reial decret legislatiu

2/2008). Aquests òrgans són distints dels òrgans superiors i dels electes, vertaderament

representants polítics. D?altra banda, en la Comissió no només hi ha representants de les

administracions, sinó també d?una associació de municipis, la més representativa. És

cert, això no obstant, que indirectament també aquest serà representant dels municipis.

Ara bé, tampoc no s?assenyala si aquest representant ha de ser directiu, polític o tècnic;

la qual cosa justificaria que en la disposició es mantingués únicament l?accepció

«representants», amb els matisos que hem explicat. Per tant, per ser més rigorós, es

considera convenient suprimir el terme «polítics» de l?article 4.

5. S?entén que cal modificar la redacció de l?article 6.2, quan a l?hora d?atribuir les

funcions de la Comissió de Medi Ambient utilitza les expressions «decidir

motivadament» (lletres b i o) i «informar favorablement» (lletra e). En primer lloc

perquè totes les decisions administratives han de ser motivades o no, en funció de

l?article 54 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre. En segon lloc, perquè no pot

pressuposar-se un informe favorable en tots els casos. Les previsions assenyalades

condueixen a una confusió que resulta fàcilment eludible i, per això, el Consell

Consultiu en suggereix un redacció més acurada.

6. En l?article 9 s?estableix que la composició dels subcomitès tècnics «obeirà a criteris

de competència territorial i funcional i tindrà caràcter multidisciplinari, amb participació

de distintes conselleries [?] i dels consells insulars». Aquest és un punt essencial de la

8

regulació d?aquests òrgans col·legiats de proposta i, en algun cas, com el Subcomité

d?Informes Ambientals, de decisió. El Consell Consultiu proposa, per facilitar una

major seguretat jurídica, que el Projecte detalli quins són aquests criteris que

determinaran la composició dels subcomitès i en quines disciplines intervindran.

III. CONCLUSIONS

1a. El dictamen té caràcter preceptiu, d?acord amb l?article 10.6 de la Llei 5/1993, de 15

de juny, en la redacció de la Llei 6/2000, de 31 de maig. El president de les Illes Balears

està legitimat per sol·licitar-lo i el Consell Consultiu és competent per emetre?l.

2a. El procediment d?elaboració del Projecte decret s?ha ajustat essencialment a les

determinacions de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern. Tanmateix, s?han de tenir

en compte en futurs procediments les observacions fetes en la consideració jurídica

segona.

3a. El Projecte pot aprovar-se amb la fórmula «d?acord amb el Consell Consultiu».

Això no obstant, les observacions formulades en la consideració jurídica quarta, si

s?atenen, podrien millorar-lo.

Palma, 19 de març de 2009