Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 032/2015 del 22 de abril del 2015

Resumen

Dictamen núm. 32/2015, relativo al Proyecto de orden de actualización del régimen de carga y descarga y de la tarifa única aplicable a los servicios de taxi que se presten en el ámbito territorial de la isla de Eivissa*

Ponente/s:

Rafael Perera Mezquida

Contestacion

Dictamen núm. 32/2015, relativo al Proyecto de orden de actualización del régimen

de carga y descarga y de la tarifa única aplicable a los servicios de taxi que se

presten en el ámbito territorial de la isla de Eivissa*

I. ANTECEDENTES

1. El expediente se inicia con la remisión de una propuesta de modificación de la tarifa

única de los taxis de la isla de Eivissa para 2013, firmada por la Consejera Ejecutiva de

Movilidad, Interior y Medio Ambiente del Consejo Insular de Eivissa, juntamente con

copia de cinco acuerdos adoptados por la totalidad de los municipios de las isla. En

dicha propuesta se solicitaba la modificación de la Orden de 27 de julio de 2012 del

Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio del Gobierno de las Illes

Balears, publicada en el BOIB de 2 de agosto de 2012.

2. El 7 de mayo de 2013, el Director General de Transportes de la Consejería de

Agricultura, Medio Ambiente y Territorio elaboró una memoria sobre la necesidad de

actualizar las tarifas de los servicios interurbanos de transporte público discrecional de

viajeros en vehículos de turismo que se desarrollen en el territorio de la isla de Eivissa.

Y, por tratarse de una propuesta remitida por el Consell Insular de Eivissa, examinada y

consensuada por el sector y por la Administración de Transportes de la isla, estimó

«razonable» el aumento de tarifas solicitado.

3. Por todo lo anterior, el consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio del

Gobierno Balear ordenó el inicio del procedimiento para la elaboración de la norma,

encargando la tramitación del mismo a la secretaria general de la Consejería.

4. Sin que conste la fecha de su emisión, el Director General de Transportes emitió

informe económico al respecto en el sentido de que la orden no tiene ninguna

repercusión económica para la Administración puesto que la inclusión de las tarifas en

el taxímetro se hará con cargo al titular de la autorización.

5. Posteriormente, el mismo Director General suscribió un informe justificativo de la

necesidad de elaborar dicha orden, explicando el marco competencial, la oportunidad de

la regulación, la estructura de la orden y la tabla de vigencias.

6. En la sesión celebrada el 10 de mayo de 2013, la Comisión del Transporte Público

Discrecional de Viajeros en Automóvil de Turismo y Arrendamiento con Conductor del

Consejo Balear de Transportes Terrestres, informó favorablemente y por unanimidad la

propuesta de modificación de la Orden.

7. Constan en el expediente, con el carácter de favorables, los informes del servicio

jurídico y el de la secretaria general, ambos de 13 de mayo de 2013.

* Ponencia del Hble. Sr. D. Rafael Perera Mezquida, presidente.

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8. Así las cosas, el 20 de mayo de 2013, el consejero aprobó la Orden de actualización

de régimen de carga y descarga y de la tarifa única aplicable a los servicios de taxi que

se prestan en el ámbito territorial de la isla de Eivissa; orden que se publicó en el

BOIB número 76 de 30 de mayo de 2013.

9. Tal Orden fue recurrida en vía contencioso- administrativa por la «Associació d?Unió

Pitiüsa d?Autònoms des Taxi», la «Associació de Taxistes Professionals de Vila», la

«Associació de Autònoms del Taxi de Santa Eulàlia des Riu», la «Associació

d?Autònoms del taxi de Sant Joan de Labritja», por entender, entre otras objecciones,

que no había sido debidamente cumplimentado el trámite de audiencia y que no había

sido recabado el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo

10. El 3 de marzo de 2015 la Sala de los Contencioso Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia dictó la sentencia 137/2015 por la que se anula la referida Orden.

La Sala analiza el procedimiento, y da por cumplido el trámite de audiencia, por cuanto

en el procedimiento de elaboración de la norma ha participado el Consejo Balear de

Transporte, en el que se encuentran integrados los sectores afectados en materia de

transporte. Y en cuanto a la omisión del dictamen del Consejo Consultivo, la Sala

considera que la orden no se limita a actualizar las tarifas sino que modifica los

parámetros de programación del taxímetro, suprime el viaje de retorno, suprime la

posibilidad de vehículos de sustitución sin taxímetro, prevé la gratuidad en el transporte

de equipaje y, por último, transfiere competencias al Consejo Insular de Eivissa para

autorizar la modificación de las tarifas y para cualquier otra actuación de planificación y

ordenación de carácter no reglamentario. Estos cometidos ?dice? no son cuestiones

de índole interna organizativa sino que constituyen una disposición general cuya

regulación afecta a terceros, o sea a todo el sector del taxi y a sus usuarios y esa

regulación ?añade? revela con claridad el carácter innovador del ordenamiento en esa

concreta materia. En consecuencia, la orden requería de dictamen previo del Consejo

Consultivo, ex artículo 18.7 de su Ley reguladora.

11. El 13 de marzo de 2015, la jefa del Departamento de Transportes de la Consejería

impulsora de la norma elaboró un informe sobre la aludida sentencia, concluyendo que

concurre la necesidad de recabar la intervención del Consejo Consultivo y, por otro

lado, la de disponer la validación de los actos administrativos dictados con anterioridad

a haberse omitido el trámite del Consejo Consultivo, ello en base al artículo 66 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

12. En consecuencia, y de acuerdo con tal informe, el consejero de Agricultura, Medio

Ambiente y Territorio, el Presidente de las Illes Balears solicitó dictamen de este

Consejo Consultivo mediante oficio fechado el 30 de marzo de 2015, con el carácter de

urgente (solicitud que fue registrada de entrada en nuestra sede el día 1 de abril).

Examinado en trámite de admisión el referido expediente, el Presidente de este órgano

de Consulta procedió a la devolución del mismo sin dictamen, por entender que era

necesario incluir en el procedimiento el informe justificativo del cumplimiento de los

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artículos 4 y 5 de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, el informe de la Secretaria

General pronunciándose sobre el procedimiento seguido tras la sentencia, así como la

resolución del consejero competente sobre validación, en su caso, de los trámites

administrativos realizados con anterioridad a la aprobación de la Orden hasta el

momento en que debió de interesarse dictamen al Consejo Consultivo.

13. Los trámites expresados fueron, enseguida, debidamente cumplimentados mediante

informe complementario de la Jefa del Departamento de Transportes y nuevos informes

del servicio jurídico y de la Secretaria General en sentido favorable y resolución del

consejero por la que dispone la validación y conservación de los actos anteriores a la

aprobación de la orden, conforme al artículo 66 de la Ley 30/1992, así como la

continuación de la tramitación del procedimiento y la solicitud de dictamen al Consejo

consultivo, que efectivamente fue interesado mediante oficio de 9 de abril de 2015 (con

registro de entrada del día 10), con el carácter de urgente.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

El presidente de las Illes Balears, de acuerdo con lo que establece el art. 21. a de la Ley

5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo, está legitimado para

formular la presente consulta (aunque en este caso quien la hace es el Vicepresidente y

consejero de Presidencia, en funciones de presidente, estando igualmente legitimado), y,

por su parte, el Consejo Consultivo es competente para atender la petición. El dictamen

que se emite tiene carácter preceptivo, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 18.7

de la expresada Ley, al tratarse de una disposición reglamentaria no organizativa, de

carácter ad extra, tal y como establece la sentencia del TSJIB núm. 137/2015, de 3 de

marzo.

Segunda

En el procedimiento de elaboración de la norma en ciernes se ha dado cumplimiento en

líneas generales a los trámites esenciales previstos en los artículos 42 a 47 de la Ley

4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears. De hecho así viene

confirmado por el Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en la meritada

sentencia 137/2015. Por ello, resulta adecuado a derecho la decisión del consejero de

validar los actos administrativos anteriores al momento en que debió de haberse pedido

dictamen al Consejo Consultivo conforme al artículo 64 y 66 de la Ley 30/1992, por

razones de eficacia y eficiencia.

Por lo demás, y con posterioridad a la misma se ha informado favorablemente el

cumplimiento de los artículos 4 y 5 de la Ley de Economía Sostenible 2/2011, de 4 de

marzo, constando en el expediente nuevo informe del Servicio Jurídico y el de la

Secretaria General de la Consejería, ambos de carácter favorable.

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Se ha culminado el procedimiento con la debida remisión del expediente foliado y

numerado, precedido del preceptivo índice, aunque sólo con una copia del Proyecto

definitivo, eso sí, debidamente autorizada.

Tercera

Al amparo del artículo 150.2 de la Constitución española, fue aprobada la Ley Orgánica

5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las comunidades

autónomas en materia de transportes por carretera y por cable, dictada para completar la

regulación que contiene la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes

terrestres. Ambas leyes orgánicas han sido modificadas por la Ley Orgánica 5/2013 y

9/2013, introduciendo importantes reformas en el sector del transporte.

Concretamente el artículo 14 de la LO 5/1987 delega en las comunidades autónomas «la

potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las

materias objeto de delegación, siempre que dichas normas prevean expresamente dicha

ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas». El artículo 5 la misma norma

establece, por lo que ahora interesa (apartado d), el establecimiento en su caso de tarifas

de referencia, así como de tarifas obligatorias de carácter máximo en cuanto a los

tráficos de corto recorrido que se efectúen íntegramente dentro del ámbito territorial de

la Comunidad Autónoma, siempre que el Estado no haya establecido con carácter

general tales tarifas máximas obligatorias. Asimismo, añade, en relación con los

servicios de transporte público de viajeros en vehículos de menos de diez plazas

incluido el conductor, se delega expresamente la fijación de las tarifas, condicionado al

respeto de los límites establecidos por la Administración de transportes del Estado.

La Ley autonómica 13/1998, de 23 de diciembre, atribuyó las competencias a los

consejos insulares de Menorca y de Eivissa y Formentera en materia de transporte por

carretera y determinó el alcance y las condiciones de su ejercicio.

Especialmente significativo es, a los efectos del presente dictamen, el hecho de que, el

año pasado, el Parlamento de las Illes Balears aprobó la Ley autonómica 4/2014, de 20

de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears (publicada

en el BOIB núm. 88 de 28 de junio). Norma legal que, pese a la gran incidencia que la

misma tiene en el contenido de la orden proyectada, no ha sido ni siquiera mencionada

en el curso de la tramitación del Proyecto (en ninguno de sus informes, ni tampoco en

los posteriores a la sentencia del TSJ). .Ni a la misma se hace la menor referencia en el

Preámbulo de la norma en ciernes.

Dicha ley autonómica (Ley 4/2014, de 20 de junio) dedica todo su Capítulo IV a la

regulación del Transporte público urbano de viajeros en vehículos de turismo (autotaxis

), y, a lo largo de sus cuatro secciones, se refiere al concepto, ámbito de aplicación

y competencias; títulos para prestar el servicio de auto-taxi; vehículos y régimen

económico; regulando en su Sección 4ª, los derechos y obligaciones de los usuarios.

Incluso contiene un régimen sancionador específico respecto del transporte público

urbano de viajeros en vehículos de turismo (auto-taxis) y unas reglas especiales

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(Capítulo VI: Subsección 5ª de la Sección 3ª y Sección 5ª respectivamente), normas

todas ellas que, por lo que resulta, para nada han sido tenidas en cuenta en la Orden

proyectada.

Además, dicha Ley 4//2014 contiene una disposición transitoria primera sobre el

«desarrollo reglamentario de las licencia de auto-taxi de siete plazas y cobro individual

por asiento» y una disposición transitoria segunda por el que se establece un régimen

específico para la isla de Eivissa en materia de transporte público discrecional de

viajeros en vehículos de turismo, para el año 2014.

Y, en su exposición de motivos, dicha norma legal establece que la «competencia propia

hay que entenderla centrada en el transporte por ferrocarril o por carretera con un

itinerario trazado dentro de los límites de la comunidad, o sea, en materia de servicios

regulares de transporte público de viajeros, ya que ésta es una competencia que la

comunidad autónoma ha asumido como exclusiva, mientras que el resto de

competencias en materia de transportes terrestre son competencias concurrentes con el

Estado, por lo que, en virtud del artículo 70.10 del Estatuto, la comunidad autónoma

puede atribuirlas a los consejos insulares, pero en la misma categoría que las recibió del

Estado, es decir, diferenciando las que ejerce como propias de aquellas que tiene como

delegadas para pasarlas, en tal condición, a los organismos públicos insulares».

Por lo demás, en su artículo 5 dispone que corresponde al Gobierno de las Illes Balears,

en su condición de órgano colegiado que ejerce funciones ejecutivas y administrativas y

que dirige la política general, en el ámbito de la comunidad autónoma, la elaboración de

la normativa de ejecución y desarrollo de las normas estatales de acuerdo con la Ley

Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las

comunidades autónomas en materia de transportes por carretera y por cable. Y en su

artículo 6 atribuye a los consejos insulares, en su condición de instituciones de gobierno

de cada isla y «de acuerdo con el artículo 70 del EAIB el ejercicio, como delegadas, en

su ámbito insular, de todas las competencias ejecutivas y de gestión en materia de

transportes por carretera y actividades auxiliares y complementarias, siempre que sean

de titularidad estatal delegada en la comunidad autónoma».

Su artículo 48 prescribe que corresponde a los Ayuntamientos, con carácter general,

ejercer «las competencias administrativas en relación con el servicio de auto-taxi, en

particular fijar la normativa, otorgar y revocar licencias, definir el marco tarifario [?]»

Y el artículo 50 establece, bajo el título de «régimen tarifario» que los ayuntamientos,

dentro de su ámbito territorial, podrán fijar las tarifas, previa audiencia de las

asociaciones representativas del sector y de las asociaciones de consumidores y

usuarios. Estas tarifas, que pueden revisarse periódicamente y de manera excepcional

cuando se produzca una variación en los costes que altere significativamente el

equilibrio económico, garantizarán que se cubra el coste real del servicio en condiciones

normales de productividad y organización, permitiendo una amortización adecuada y un

beneficio industrial razonable. Y, después de decir que quienes fijan las tarifas en su

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ámbito territorial son los ayuntamientos, añade que las condiciones de aplicación de las

tarifas se determinarán reglamentariamente.

Particular interés presenta el apartado tercero de dicho artículo, al establecer que,

mediante los análisis que lo justifiquen y los correspondientes procedimientos de

fijación de precios, que se fijarán reglamentariamente, podrá establecerse la posibilidad

de la implantación de tarifas únicas equivalentes entre diversos municipios a solicitud

de los mismos; añadiendo que reglamentariamente se elaborará un modelo de estudio

económico para la mejor gestión de la actualización de las tarifas que equilibre los

ingresos y los costes del servicio; y que dentro del ámbito insular se tenderá a la

unificación de conceptos y suplementos tarifarios de las tarifas urbanas e interurbanas

que resulten aconsejables.

Por otra parte, la disposición final novena de dicha Ley autonómica 4/2014 prevé que,

en todo lo no previsto en esta ley, será de aplicación la legislación estatal vigente en esta

materia, con lo que se refiere al sistema tarifario recogido en los artículos 18 y 19 de la

Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de Transportes Terrestres y en su

Reglamento, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, modificado

por el Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre.

Debiendo observarse al respecto que el citado artículo 19 de la Ley 16/1987,

modificado por la Ley 9/2013, de 4 de julio, dispone que la estructura de la tarifa de los

transportes se ajustará a las características del servicio de que en cada caso se trate,

teniendo en cuenta lo que al efecto se determina en esta ley y en las disposiciones de la

Unión Europea y, en su caso, en las normas reglamentarias dictadas para su ejecución y

desarrollo. Al efecto, se establecen una serie de reglas sobre la revisión de las tarifas,

ello a base de unas fórmulas matemáticas, fórmulas que en modo alguno a aparecen

consideradas en el expediente que dictaminamos.

Así, pues, llegados a este punto , hay que resaltar que en el expediente de referencia no

aparecen los datos, exigidos tanto por la ley autonómica como por la legislación del

Estado, que justifiquen la aprobación de las tarifas. Y que, aparte de tal ausencia, en el

preámbulo del Proyecto se lee simplemente que «la Administración autonómica

competente considera que son ?razonables? el aumento de las tarifas propuestas [?]».

Razonabilidad que no tienen más justificación, según resulta, que el acuerdo alcanzado

entre el sector, los ayuntamientos y la Administración de Transportes de la isla.

Por lo demás, hay que recalcar que la orden proyectada no sólo tiene por finalidad

establecer una tarifa única, sino que va más allá y regula otros aspectos normativos

situados en el marco de la tan citada Ley autonómica 4/2014, aspectos que en modo

alguno han sido tenidos en cuenta en el Proyecto.

Cuarta

La Orden proyectada contiene 12 artículos, dos disposiciones adicionales, una

derogatoria y dos finales.

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El examen de dicho articulado confirma lo expresado en la consideración anterior, y

concretamente que no ha sido tenido en cuenta en el mismo el contenido de la Ley

4/2014, de 20 de junio.

Así, se constata en el artículo 2, que prevé el régimen especial de recogida de viajeros,

estableciendo una regulación sobre cómo se debe proceder a la recogida de los

pasajeros, dónde deben estar estacionados los taxis, los metros de distancia de las

paradas de taxi, etc. incidiendo en los mismos aspectos de la citada Ley autonómica.

El artículo 5, bajo el título de «incorporación de las tarifas al taxímetro» realmente lo

que está haciendo (salvo el apartado quinto) es establecer el régimen jurídico de los

taxímetros, regulado específicamente en el artículo 49 e) de la Ley 4/2014.

Por su parte, el artículo 6 prevé los parámetros de programación del taxímetro; el

artículo7, el régimen de contratación; el 8, el modelo oficial de las tarifas aplicables; el

9, la necesidad de emitir el recibo; el 10, el equipaje, considerado gratuito; el 11, la

necesidad de que los vehículos de substitución estén también proveídos de taxímetro; el

artículo 12 se remite, en cuanto al régimen sancionador, a lo establecido en la Ley

16/1987, de 30 de julio, de ordenación del Transportes Terrestres y en el Decreto Ley

6/2012, de 8 de junio de medidas urgentes sobre régimen sancionador en materia de

transporte público discrecional de viajeros en vehículos de turismo en el ámbito

territorial de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Por cierto, sin reparar en que

este último Decreto-Ley se halla expresamente derogado por la repetida Ley 4/2014, de

20 de junio, de Transportes Terrestres y Movilidad Sostenible, la cual, además, contiene

un régimen sancionador específico en esta materia.

Así, pues, a la vista de la necesidad de que esta orden se adapte a la Ley 4/2014 en la

mayoría de sus contenidos, el Consejo Consultivo se ve en el caso de emitir informe

desfavorable para la aprobación de dicha orden.

III. CONCLUSIONES

1ª. Este dictamen tiene carácter preceptivo. El presidente de las Illes Balears está

legitimado para solicitarlo y el Consejo Consultivo es competente para emitirlo.

2ª. El procedimiento se ha tramitado con adecuación a Derecho.

3ª. El Consejo Consultivo emite informe desfavorable respecto a la aprobación de la

norma proyectada, por las razones que se expresan en las consideraciones tercera y

cuarta.

Palma, 22 de abril de 2015