Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 031/98 del 28 de julio del 1998

Resumen

Dictamen nº 31/98, relativo al Proyecto de "Decreto por el que se crea el registro especial deservicios de prevención ajenos, entidades o personas autorizadas para realizar auditorías yentidades públicas o privadas que desarrollen y certifiquen actividades formativas en materia deprevención de riesgos laborales".

Ponente/s:

Joan Oliver Araujo

Contestacion

Dictamen nº 31/98, relativo al Proyecto de "Decreto por el que se crea el registro especial de

servicios de prevención ajenos, entidades o personas autorizadas para realizar auditorías y

entidades públicas o privadas que desarrollen y certifiquen actividades formativas en materia de

prevención de riesgos laborales".

?I. ANTECEDENTES

1. El 17 de febrero de 1998, el Director General de Trabajo de la Conselleria de Treball i Formació

informó favorablemente sobre la necesidad y oportunidad de elaborar un proyecto de decreto de

creación, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, de un Registro especial

que incluya: los servicios de prevención ajenos, las entidades o personas autorizadas para

realizar auditorías, y las entidades (públicas o privadas) que desarrollen y certifiquen actividades

formativas en materia de prevención de riesgos laborales. En coherencia con este informe, el

borrador de este Proyecto de Decreto fue elaborado.

2. El mismo 17 de febrero, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24.1.a) de la Ley

50/1997, del Gobierno, el Director General de Trabajo de la Conselleria de Treball i Formació

redactó una "memoria económica" en la que afirmaba que la creación del referido Registro no

supone ningún coste económico.

3. Mediante escritos de los días 19 y 23 de marzo de 1998, la Conselleria de Treball i Formació,

dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, remitió el borrador

del Proyecto de Decreto a los servicios de prevención, a las auditorías y a las entidades

dedicadas a la formación en seguridad y salud laboral de Baleares para que, en un plazo de

quince días hábiles, pudieran presentar las alegaciones que estimasen convenientes. En

concreto, se dio audiencia a Mutua Universal MUCENAT, a Mutua ASEPEYO, a Mutua Balear, a

Mutua FREMAP, al Institut Balear de Prevenció IBAPRE, a Diagnóstico y Control de Salud

Laboral DICONSAL y a Nex Assistance.

4. Por escrito de 2 de abril de 1998, el Institut Balear de Prevenció -IBAPRE- hizo tres

alegaciones, que fueron expresamente aceptadas por la Conselleria de Treball i Formació (escrito

de 11 de mayo). No consta que las demás entidades consultadas hicieran observación alguna.

5. En el acta de la sesión de día 30 de abril de 1998 del Consell Balear de Salut Laboral, se hace

constar lo siguiente:

"11. Aprovació del Projecte de decret, pel qual es crea el registre dels serveis de prevenció,

auditories i formació de riscs laborals.

El president presenta el Projecte de decret, que s'aprova per unanimitat".

6. El 24 de mayo de 1998, y visto el Proyecto de Decreto de referencia, la Secretaria General

Técnica de la Conselleria de Treball i Formació lo informó favorablemente, dando cumplimiento

de este modo a lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

7. El 2 de junio de 1998, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Ley 5/1993, de

15 de junio, del Consejo Consultivo de las Islas Baleares ("El Consejo Consultivo será consultado

preceptivamente en los siguientes asuntos: ...2. Proyectos de disposiciones reglamentarias o de

carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones"), y en los artículos

2 y 28 de su Reglamento Orgánico, aprobado por el Decreto 118/1993, el Conseller de Treball i

Formació pidió al Molt Hble. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears que

solicitase de aquel órgano consultivo el preceptivo dictamen, para lo cual se adjuntaba la

documentación que se estimaba necesaria.

8. El 4 de junio de 1998, el Molt Hble. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de las Illes

Balears, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 15.1 de la Ley 5/1993 ("El dictamen del

Consejo Consultivo será recabado por el Presidente del Govern, a iniciativa propia o a petición de

cualquiera de los miembros del Govern"), solicitó al Hble. Sr. Presidente del Consejo Consultivo

que dicho órgano emitiera el dictamen sobre el Proyecto de Decreto referido (dicho escrito tuvo

entrada en el registro del Consell Consultiu el día 9 del mismo mes).

?II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera.- La consulta que se hace a este Consell Consultiu es plenamente ajustada a Derecho,

pues, según establece el artículo 10.2 de su Ley reguladora, debe ser consultado

preceptivamente en los "proyectos de disposiciones reglamentarias o de carácter general que se

dicten en ejecución de las leyes". Y es evidente que, en este caso, se debe analizar la legalidad

del Proyecto de "Decreto por el que se crea el registro especial de servicios de prevención

ajenos, entidades o personas autorizadas para realizar auditorías y entidades públicas o privadas

que desarrollen y certifiquen actividades formativas en materia de prevención de riesgos

laborales", que se dicta en desarrollo de la Ley (estatal) 31/1995, de 8 de noviembre, de

prevención de riesgos laborales. En consecuencia, antes de la aprobación definitiva de este

Decreto por el Govern, era preceptivo el dictamen -no vinculante- de este Consell Consultiu. Así

lo reconoció de forma expresa el escrito de 4 de junio de 1998 del Molt Hble. Sr. Presidente de la

Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Segunda.- Por lo que se refiere al procedimiento seguido para la elaboración de este Proyecto de

Decreto, es decir, en lo que afecta al aspecto formal, debemos afirmar que se han observado los

trámites preceptuados en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que

-como es sabido- se dedica a regular el procedimiento de elaboración de los reglamentos.

Tercera.- Como señala la exposición de Motivos de la Ley 31/1995, el artículo 40.2 de la

Constitución Española encomienda a los poderes públicos, como uno de los principios rectores de

la política social y económica, velar por la seguridad e higiene en el trabajo. Este mandato

constitucional conlleva la necesidad de desarrollar una política de protección de la salud de los

trabajadores mediante la prevención de los riesgos derivados de su trabajo y, precisamente,

encuentra en la citada Ley su pilar fundamental. En la misma se configura el marco general en el

que habrán de desarrollarse las distintas acciones preventivas, en coherencia con las Directrices

de la Unión Europea especialmente preocupada en esta materia.

Cuarta.- A los efectos de este Dictamen, tienen especial interés los artículos 30 y 31 de la citada

Ley 31/1995, que están dedicados a regular los servicios de prevención. El primero de estos

artículos nos dice que, en cumplimiento del deber de prevención de riesgos profesionales, el

empresario designará uno o varios trabajadores para ocuparse de dicha actividad, constituirá un

servicio de prevención o concertará dicho servicio con una entidad especializada ajena a la

empresa (apartado 1). El empresario que no hubiere concertado el servicio de prevención con

una entidad especializada ajena a la empresa deberá someter su sistema de prevención al control

de una auditoría o evaluación externa, en los términos que reglamentariamente se determinen

(apartado 6). De acuerdo con el artículo 32, se entiende como servicio de prevención "el conjunto

de medios humanos y materiales necesarios para realizar las actividades preventivas a fin de

garantizar la adecuada protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, asesorando y

asistiendo para ello al empresario, a los trabajadores y a sus representantes y a los órganos de

representación especializados" (apartado 2). Para poder actuar como servicio de prevención, las

entidades especializadas deben ser objeto de acreditación por la Administración laboral, mediante

la verificación de que reúnen los requisitos establecidos reglamentariamente y previa aprobación

de la Administración Sanitaria en cuanto a los aspectos de carácter sanitario (apartado 6).

Quinta.- En desarrollo de la Ley 31/1995, se dictó el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el

cual se aprueba el Reglamento de servicios de prevención de riesgos laborales. Su artículo 28

establece que, en el seno de las Comunidades Autónomas que hayan recibido los

correspondientes traspasos de servicios (como es el caso de la Comunidad Autónoma de las

Islas Baleares -Real Decreto 100/1996, de 26 de enero-), se creará un Registro en el que serán

inscritas las entidades especializadas que hayan sido autorizadas como servicios de prevención,

así como las personas o entidades especializadas a las que se haya concedido autorización para

efectuar auditorías o evaluaciones de los sistemas de prevención.

Sexta.- Por otro lado, y al mismo tiempo que se regulan las funciones y niveles de cualificación

para el desarrollo de actividades preventivas, el citado Real Decreto, en su disposición transitoria

tercera, prevé una fórmula transitoria de acreditación de la formación a través de entidades

autorizadas por la Administración laboral. Fruto de estas obligaciones, y por razones de eficacia

administrativa, la Orden Ministerial de 27 de junio de 1997 da una respuesta uniforme y

homogénea a lo ordenado en la disposición transitoria tercera del Real Decreto mencionado. A

través de este texto legal, las diferentes administraciones laborales con responsabilidades en la

materia -con el informe favorable de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo,

emitido en reunión de 22 de junio de 1997- acuerdan el establecimiento de criterios comunes que

permitan enjuiciar de manera similar los expedientes que presenten las entidades especializadas

y las personas descritas anteriormente, tal y como se preveía en la disposición adicional octava

del Real Decreto 39/97. Pues bien, al objeto de que este Real Decreto pueda adecuarse a las

peculiaridades de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, es por lo que se ha elaborado el

Proyecto de Decreto objeto de este Dictamen.

Séptima.- Este Proyecto de Decreto, que tiene una estructura muy simple, está integrado por una

exposición de Motivos, seis artículos, una disposición transitoria y dos disposiciones finales. Los

artículos están redactados bajo los siguientes rótulos:

-Artículo 1: "Registro de entidades o de personas autorizadas para realizar auditorías, servicios

de prevención y entidades públicas o privadas que impartan y certifiquen formación intermedia y

superior en materia de prevención de riesgos laborales".

-Artículo 2: "Estructura del Registro".

-Artículo 3: "Tramitación de los procedimientos".

-Artículo 4: "Número de registro".

-Artículo 5: "Comunicación de los asientos registrales".

-Artículo 6: "Órgano competente".

Octava.- Como es sabido y ha sido reiterado por este órgano, los dictámenes que emite el

Consell Consultiu de las Islas Baleares se fundamentan exclusivamente en el respeto al imperio

de la ley, tomando como parámetros la Constitución, el Estatuto de Autonomía de las Islas

Baleares y el resto del ordenamiento jurídico (art. 2.1 de su Ley reguladora). Sin embargo,

siguiendo lo que ya es costumbre en los dictámenes de este órgano consultivo, vamos a distinguir

entre observaciones esenciales y observaciones no esenciales.

Novena.- Analizando exhaustivamente este Proyecto de Decreto, estimamos necesario hacer las

siguientes observaciones esenciales (sin cuya aceptación el Consell de Govern no podrá utilizar

la fórmula "de acuerdo con el Consell Consultiu"):

A) En el primer párrafo de la Exposición de Motivos hay un error de cita, pues la obligación de

acreditación para todas aquellas entidades especializadas que pretendan desarrollar su actividad

como servicio de prevención ajeno o auditoría externa no está establecida en el artículo 31.5 del

Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, sino en el artículo 31.5 de la Ley 31/1995, de 8 de

noviembre, de prevención de riesgos laborales. En lógica consecuencia, también deberá hacerse

el correspondiente retoque en el segundo párrafo de dicha Exposición de Motivos.

B) Por otra parte, y como ha indicado este Consell Consultiu en otros dictámenes, la disposición

final segunda -al establecer la entrada en vigor del Decreto el mismo día de su publicación en el

BOCAIB- no puede estimarse conforme al ordenamiento jurídico. Pues, de hecho, supondría la

entrada en vigor de la norma antes de que pudiera ser conocida por los ciudadanos, atentando

contra los principios de publicidad y de seguridad jurídica. Por ello, si se desea su entrada en

vigor inmediata, habrá de indicar que ésta tendrá lugar "el día siguiente de su publicación en el

Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares".

Décima.- Las observaciones que se indican a continuación podrían mejorar el texto presentado,

aunque, al no ser esenciales, la no atención de las mismas no impediría utilizar la fórmula "de

acuerdo con el Consell Consultiu". En concreto, formulamos las siguientes observaciones de esta

naturaleza:

A) El título del Proyecto de Decreto es excesivamente largo y, además, no resulta

omnicomprensivo del contenido del texto. Por ello, proponemos simplificar el título del mismo con

la siguiente fórmula: "Decreto... por el que se crea el Registro en materia de prevención de

riesgos laborales".

B) La palabra "Registro" debe ir en mayúsculas en el título del Decreto y en el rótulo del articulo 2.

?III. CONCLUSIONES

1ª. Sólo las observaciones contenidas en la Consideración Jurídica Novena tienen carácter

esencial, a los efectos de que se pueda utilizar la fórmula "de acuerdo con el Consell Consultiu".

2ª. Atender las observaciones que se han indicado en la Consideración Jurídica Décima podría

mejorar el texto presentado, pero no tienen carácter esencial. En consecuencia, se podrá usar la

fórmula "de acuerdo con el Consell Consultiu" sin incluirlas en el texto definitivo.

Este es el dictamen que emite el Consell Consultiu de les Illes Balears en el asunto de referencia.

Palma de Mallorca, a 28 de julio de 1998