Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 028/97 del 29 de abril del 1997

Resumen

Dictamen nº 28/97, relativo al proyecto de Decreto de creación y régimen jurídico de l'InstitutBalear de la Naturalesa.

Ponente/s:

Ignacio Infante Merlo

Contestacion

Dictamen nº 28/97, relativo al proyecto de Decreto de creación y régimen jurídico de l'Institut

Balear de la Naturalesa.

?I. ANTECEDENTES

1. La Ley 4/1996 de 19 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de

las Islas Baleares para 1997, en su disposición adicional quinta, 2, dispuso:

"Se autoriza al Govern Balear para crear una empresa pública de las tipificadas como entidad de

derecho público que ha de someter su actuación al ordenamiento jurídico privado previsto en el

art. 2. b) 1. de la Ley 3/1989, de 29 de marzo, cuya finalidad institucional es la prevención y

extinción de incendios forestales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y

la gestión de los parques naturales, áreas recreativas y fincas públicas de la Comunidad

Autónoma de las Islas Baleares, así como cualquier otra actividad relacionada con las anteriores

finalidades".

2. El día 8 de enero de 1997, el Secretario General Técnico de la Conselleria de Medio Ambiente,

Ordenación del Territorio y Litoral, solicitó del Jefe del Servicio Jurídico informe sobre la creación

de la empresa referida en el anterior antecedente, que fue evacuado el día siguiente por un

técnico superior de dicho servicio, por lo que el 10 de enero el Secretario General Técnico pidió la

elaboración del borrador del Decreto.

3. El siguiente 30 de enero el Jefe de Negociado del Servicio Jurídico elaboró un largo y

documentado informe sobre la materia en cuestión, al cual acompañaba borrador del Decreto de

creación del Instituto Balear de la Naturaleza (en adelante IBANAT). El borrador constaba de una

Exposición de Motivos, de un Título Preliminar sobre disposiciones generales, de un Título I sobre

órganos de gobierno, de un Título II de régimen económico y financiero, de un Título III de

régimen del personal, de un Título IV sobre disolución, con un total de 21 artículos, de tres

disposiciones transitorias y de dos disposiciones finales.

4. Transmitida la documentación a la Secretaría General Técnica, el día 3 de febrero se trasladó

el borrador para observaciones y sugerencias a las Secretarías Generales Técnicas de Economía

y Hacienda; de la Función Pública e Interior; de Presidencia; de Medio Ambiente, Ordenación del

Territorio y Litoral; al Director General del Medio Ambiente; a la gerencia de Servicios Forestales

de Baleares (SEFOBASA); y a la Jefatura del Servicio de Conservación de la Naturaleza.

5. Transcurrido el plazo para observaciones y sugerencias, se habían recibido los escritos de la

Secretaría General Técnica de Economía y Hacienda y del Jefe del Servicio de Conservación de

la Naturaleza, que fueron informados sobre sus observaciones y enmiendas el 19 de febrero por

el Jefe del Servicio Jurídico de la Conselleria; y como consecuencia se celebró el 20 de febrero

una reunión en la que participaron, además del Hble. Sr. Conseller que la presidía, el Secretario

General Técnico, el Jefe del Servicio Jurídico, el Gerente de SEFOBASA y el Técnico Superior

autor del informe, donde se acordó la modificación de algunos de los preceptos del borrador en

discusión.

6. En el interín y después se recibieron las siguientes comunicaciones:

-De la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno, sin observaciones.

-De la Secretaría General Técnica de Economía y Hacienda, acompañando, sin comentarios,

escrito de la Intervención General de la CAIB con propuesta de modificación del art. 3, punto 4 del

proyecto.

-Del Jefe del Servicio de la Conservación de la Naturaleza, en forma de anotaciones

complementarias que señalaban los preceptos en que se fundaban las competencias, que a su

juicio, debían reservarse a la Administración.

Todas estas observaciones fueron objeto de dos informes de 26 de febrero y de 3 de marzo del

Jefe del Servicio Jurídico de la Conselleria.

7. El mismo día 3 de marzo, se elaboró un segundo borrador del proyecto de Decreto en cuestión,

que fue informado el siguiente día 13 por el Secretario General Técnico de la Conselleria y como

consecuencia de su informe, se elaboró el día 17 un tercer y definitivo borrador que corregía

pequeños defectos observados en el informe.

8. El 19 de marzo el Honorable Conseller elevó el expediente íntegro y la documentación

necesaria encabezado por un índice numerado con dos copias autorizadas del Proyecto y los

antecedentes y bibliografías que han servido para su redacción, a la Presidencia del Govern; y el

mismo día el Molt Honorable Sr. President solicitó por escrito a este Consejo Consultivo el

dictamen prevenido en el art. 10.2 de la Ley 5/1993, de 15 de junio. Recibida la solicitud, el día 21

del mismo mes, se designó la ponencia que ha de redactarse.

?II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera.- El dictamen solicitado por la vía prevenida en el art. 15.1 de la Ley del Consejo

Consultivo, tiene carácter preceptivo y así ha sido expresado en la petición, pues tiene por objeto

un proyecto de disposición de carácter general de creación de una empresa pública y su

regulación como entidad de derecho público, lo que lo sitúa en el ámbito del art. 10.2 de la Ley

citada que comprende como necesitados legalmente de consulta preceptiva los "proyectos de

disposiciones reglamentarias o de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus

modificaciones", ya que -como aparece del antecedente 1.- la Ley 4/1996 de 19 de diciembre, de

Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares para 1997, en su

disposición adicional quinta, 2, autorizó al Govern Balear al objeto de dicha creación y regulación.

Segunda.- Como viene recordando frecuentemente este Consejo, el control preventivo de

legalidad que le atribuye el art. 2.1. de su Ley creadora con las palabras: "en el ejercicio de sus

funciones el Consejo Consultivo velará por la observancia de la Constitución, el Estatuto de

Autonomía y el resto del ordenamiento jurídico", ha de ejercerse tanto en el contenido de las

normas como en el procedimiento de su elaboración, pues, como ha señalado la jurisprudencia

constitucional, no puede disociarse la norma sustantiva de las normas de procedimiento que, en

la actualidad, a falta de su regulación por nuestra Comunidad Autónoma, están constituidas por

los arts. 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 que, aunque

preconstitucional, han conservado su vigencia en la Ley estatal 30/92, de 26 de noviembre, sobre

Procedimiento Administrativo Común; pero, precisamente por estas circunstancias, es preciso no

perder de vista que si bien en dichos artículos hay trámites esenciales cuya omisión invalida el

procedimiento hay otros que no lo son tanto, por lo que a este respecto tiene establecido la

jurisprudencia citada en otros dictámenes, que es necesario examinar en cada caso la

trascendencia de su omisión desde una perspectiva teleológica, pues si por el propio significado

de la norma y por otros datos de su procedimiento de elaboración, se entiende satisfecha la

necesidad a que obedece la exigencia formal en cuestión, la anulación de la disposición por esa

falta, supondría un exceso de formalismo inaceptable.

Sobre la base de esta doctrina hay que entender que el procedimiento de elaboración del

proyecto de disposición general sometido a dictamen se ha desarrollado tramitado conforme al

ordenamiento jurídico, pues dada la naturaleza de esta normativa y que tiene como fin la creación

y ordenación de una entidad de derecho público, desde el punto de vista teleológico no es

necesaria la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, ni las

disposiciones a derogar (art. 129.3), como tampoco la información pública (art. 130.5).

Tercera.- Pasando ya al contenido sustantivo de las normas del proyecto sometido a dictamen,

hay que hacer constar que éste constituye el tercer borrador de los elaborados por la Conselleria

que lo ha tramitado y que como se ha dicho anteriormente lo ha sido en ejecución de la

disposición adicional quinta, 2, de la Ley balear 4/1996 cuyo contenido se reprodujo en el

antecedente 1.

El proyecto de Decreto en cuestión consta de una Exposición de Motivos y veintiún artículos

agrupados en un Título Preliminar (disposiciones generales) y cuatro Títulos denominados

órganos de gobierno, régimen económico y financiero, régimen de personal; y disolución,

respectivamente, en referencia a su contenido. Cierran el Decreto dos disposiciones transitorias,

la primera reguladora de la subrogación en los contratos, convenios y conciertos suscritos por la

Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y la segunda de la subrogación en los contratos,

incluidos los laborales, convenios y conciertos suscritos por Servicio Forestal de Baleares.

Además, existen dos disposiciones finales, una para autorizar al Conseller de Medio Ambiente,

Ordenación del Territorio y Litoral para dictar cuantas disposiciones estime necesarias para el

desarrollo y ejecución de este Decreto y la otra para su entrada en vigor al día siguiente de su

publicación, siguiendo la doctrina sentada por el Consejo en numerosos dictámenes.

Quizá debido a la inteligente forma de su redacción, pues fue precedido de otros dos borradores

que fueron comunicados a todos los organismos administrativos interesados en la materia que

pudieron, a través de sus técnicos en derecho, intervenir en sus modificaciones incluso en

reuniones convocadas a este fin, el resultado final es tan satisfactorio que este Consejo no

encuentra ninguna modificación que proponer, no sólo en el ámbito de la legalidad, sino también

en el de matizaciones que sin ser esenciales, podrían mejorar el texto. Sólo se puede apreciar,

hilando muy fino, que la palabra "concierto" de las disposiciones transitorias, podría ponerse en

plural para comprender todos los existentes que se refieran a las materias propias del objeto

social de IBANAT.

?III. CONCLUSIÓN

Por lo expuesto, con carácter preceptivo y no vinculante, este Consejo dictamina:

Que el proyecto de Decreto de creación y régimen jurídico de l'Institut Balear de la Naturalesa, es

conforme con el ordenamiento jurídico.

Con carácter no esencial y por tanto sin afectar al empleo de la fórmula legal "de acuerdo con el

Consejo Consultivo", deberían ponerse en plural las palabras "concierto" de las disposiciones

transitorias.

Palma de Mallorca, a 29 de abril de 1997