Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 028/2015 del 26 de marzo del 2015

Resumen

Dictamen núm. 28/2015, relatiu a la modificació puntual número 2 de les Normes subsidiàries de planejament municipal de Santa Eulària des Riu (zona s?Argamassa)*

Ponente/s:

Joan Oliver Araujo

Contestacion

Dictamen núm. 28/2015,1 relatiu a la modificació puntual número 2 de les Normes

subsidiàries de planejament municipal de Santa Eulària des Riu (zona

s?Argamassa)*

I. ANTECEDENTS

1. Els serveis tècnics municipals elaboraren un informe sobre la modificació número 2

de les Normes subsidiàries de l?Ajuntament de Santa Eulària des Riu. Aquest informe

no duu cap data ni identifica qui l?ha subscrit.

En la dita memòria, els serveis tècnics informen que aquestes Normes subsidiàries les

havia aprovades la Comissió Insular d?Ordenació del Territori, Urbanisme i Patrimoni

Historicoartístic del Consell Insular d?Eivissa el 23 de novembre de 2011 (Butlletí

Oficial de les Illes Balears 20 ext., de 8 de febrer de 2012).

La memòria explica que la modificació número 2 que es proposa, que se situa en el

nucli urbà de Cala Pada-s?Argamassa, reajusta la configuració dels espais lliures públics

i privats amb dues finalitats:

a) D'una banda, millorar les condicions de l?entorn de les restes de la vila i l'aqüeducte

romà de s?Argamassa (declarat bé d?interès cultural mitjançant acord del Consell

Insular d?Eivissa i Formentera de 27 de novembre de 1998), el traçat del qual és limítrof

amb els terrenys vinculats a l?Hotel A, ubicat en el nucli de sòl urbà de Cala Padas

?Argamassa. La modificació proposa requalificar d'espai lliure públic (EL-P) la totalitat

dels terrenys qualificats de zona extensiva turística E-T3, zona extensiva unifamiliar

EU-5 i zona d?equipament esportiu EQ-E (que resulten directament confrontants amb

l?aqüeducte i que no estan ocupats per l?edifici de l?hotel ?llevat d?una part). Amb això

es crearia una franja d?espai lliure públic EL-P d?amplada variable entre els 3 i els 15

metres (depenent de les edificacions que hi ha al voltant) al llarg de l?aqüeducte, que

permetrà l?accés públic en tot l'entorn i facultarà les actuacions d?adequació d'aquest

entorn.

També hi ha una part de l?hotel que s'assenta en l?aqüeducte, per la qual cosa es pretén

requalificar-la i posteriorment demolir-la.

La zona extensiva unifamiliar EU-5 a què s?ha fet menció haurà de destinar els usos

residencials a usos turístics, per això es crea un nova qualificació, la de la zona

extensiva residencial turística E-U5T, d?idèntiques característiques que la zona EU-5,

però en la qual únicament resultarà autoritzable l?ús residencial quan es prevegi en la

modalitat d?ús temporal de segona residència o vacacional.

b) De l?altra, facultar la remodelació dels espais exteriors de l?hotel dins una sèrie

d?actuacions de modernització que, a l?empara de la normativa sectorial turística, es

volen dur a terme.

1 Aquest dictamen està pendent de correcció lingüística.

* Ponència de l'Hble. Sr. Joan Oliver Araujo, conseller.

2

Segons l?informe dels serveis tècnics municipals, en essència, la modificació únicament

afecta:

a) Los terrenos que constituyen el entorno próximo del elemento lineal del

acueducto romano de S?Argamassa, que, desde sus iniciales calificaciones, pasan a

resultar calificados como espacio libre público conformando para el acueducto un

entorno público y transitable, de ancho variable condicionado por las edificaciones

preexistentes.

b) La titularidad futura de parte de los terrenos hasta ahora calificados como

espacios libres públicos y en los que se emplazan las instalaciones descubiertas del

Hotel, que pasan a la calificación de espacios libres privados persistiendo en su

condición de espacios inedificables.

Finalment, com a conseqüència de la totalitat d?actuacions projectades, pel que fa a la

zona d?espai lliure públic, s?informava que els metres quadrats totals de superfície així

qualificada es mantenien en 3.281 m², corresponents a la zona de servitud de pas i la

zona de l?entorn de l?aqüeducte. L?espai lliure privat s?incrementa en 3.423 m².

2. Mitjançant un ofici de 25 de juny de 2013, el batle va fer la consulta a la Comissió de

Medi Ambient de les Illes Balears (CMAIB), de la Conselleria d?Agricultura, Medi

Ambient i Territori, a fi de donar compliment a l?article 95 de la Llei 11/2006, de 14 de

setembre, d?avaluacions d?impacte ambiental i avaluacions ambientals estratègiques a

les Illes Balears. El president de la CMAIB, amb un ofici de dia 2 d?agost de 2013, va

requerir documentació complementària (la memòria d?anàlisi) i que es traslladàs la

proposta a les administracions afectades que, segons la llei, són de consulta preceptiva.

3. Per donar resposta a aquest requeriment i perquè es poguessin presentar al·legacions,

el batle va enviar la proposta de modificació al Departament d?Ordenació del Territori i

al Departament de Turisme (ambdós del Consell d?Eivissa); a la Demarcació de Costes

del Ministeri d?Agricultura, Alimentació i Medi Ambient; a la Direcció General

d?Interior, Emergències i Justícia de la Conselleria d?Administracions Públiques; a

l?entitat ABAQUA de la Conselleria d?Agricultura, Medi Ambient i Territori; als

Serveis d?Aigües Superficials i al Servei d?Estudis i Planificació, ambdós de la Direcció

General de Recursos Hídrics de la Conselleria d?Agricultura, Medi Ambient i Territori,

i a la Direcció General d?Ordenació del Territori de la Conselleria esmentada.

4. El 17 de setembre de 2013, la secretària de l?Ajuntament, amb el vistiplau del batle,

va certificar que durant el termini de consultes cap entitat o Administració no havia

presentat observacions a la proposta de modificació.

5. Acomplert aquest tràmit, el batle va tornar a demanar l'informe d?impacte ambiental a

la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears, mitjançant un ofici de 17 de setembre

de 2013.

6. Després de la petició del batle formulada el 21 d?agost de 2013, el Consell Executiu

del Consell Insular d?Eivissa va adoptar per unanimitat l?acord, de 23 de setembre de

2013, d?acceptar el contingut dels informes que transcrivia, el qual s?incorporava a

l'acord, i tenir per acomplert el tràmit. Aquests informes són:

a) Informe del Departament de Mobilitat, Interior i Medi Ambient (Biodiversitat), de 13

de setembre de 2013. Aquest informe conclou que «no es preveuen afeccions

significatives sobre el medi ambient».

b) Informe del Departament d?Educació, Cultura i Patrimoni, de 18 de setembre de

2013, que considera que «la modificació pretesa afecta parcialment l?àmbit del bé

d?interès cultural (zona d?interès arqueològic) de S?Argamassa. En conseqüència,

només pot ser considerat en el marc d?un pla especial de protecció de la zona

patrimonial segons preveu la Llei 12/1998, de 21 de desembre, del patrimoni històric de

les Illes Balears».

c) Informe del Departament de Territori, de 20 de setembre de 2013, en què, entre altres

aspectes, manifesta que la superfície d?espai lliure públic (EL-P) es manté en 3.281 m²,

ja que les superfícies d?EL-P que hi ha a la servitud de protecció i la nova prevista a

l?entorn de l?aqüeducte són iguals; que la superfície destinada a espai lliure privat (ELPR

) en aquests terrenys és tota de nova qualificació i representa 3.423 m²; que la

documentació presentada no especifica com es compensa al patrimoni municipal la

requalificació del vial públic (amb una superfície que no consta en la documentació

aportada i que, a títol orientatiu, sembla que estaria a l?entorn de 1.500 m²) a espai lliure

privat (EL-PR) i extensiva turística (E-T3), ni quin és l?interès públic (sobre la base de

l?article 3.1 del Reial decret legislatiu 2/2008) en què es fonamenta aquest canvi de

qualificació que implica un canvi de titularitat. No consta en quina superfície

s?incrementa el sostre edificable derivat de l?increment que es produeix en la superfície

d?espais lliures privats en aplicació de l?article 6.3.10 de les Normes subsidiàries; no es

preveu un àmbit de gestió, perquè la modificació es tramita paral·lelament a un conveni

de planejament en què la societat propietària dels terrenys es compromet a la immediata

cessió dels terrenys qualificats d'espai lliure públic i a la demolició, també immediata,

de la part de l?edificació de l?hotel que s?assenta sobre l?aqüeducte romà, i passaria a

estar sobre l?EL-P.

Respecte del canvi de qualificació d?EL-P a EL-PR al front marítim dels terrenys

afectats per la modificació, l?informe afegia que «part de la modificació es justifica en

base a la voluntat de dur a terme actuacions de condicionament a l?hotel (facultar la

remodelació dels seus espais exteriors), basades en la legislació sectorial turística. Però

aquest tipus de justificació no és la que exigeix el Reial Decret legislatiu 2/2008.

Específicament, no es justifica l?interès general d?aquest canvi en l?ordenació dels

terrenys, segons exigeix l?article 3 del Reial Decret Legislatiu 2/2008».

Respecte de la cessió dels terrenys municipals que a les Normes subsidiàries vigents són

un vial públic i que passarien a ser de titularitat privada amb les qualificacions EL-PR i

E-T3, s?informava que «la modificació es justifica pel fet que els terrenys que són vial

públic dins l?àmbit de la modificació puntual, constitueixen els accessos i aparcaments

de l?hotel [...] als quals es vol donar un tractament semienjardinat. També es diu que,

independentment de la categoria que li atorga el planejament vigent, els terrenys (vials

inclosos) estan vinculats a l?explotació hotelera. Aquesta modificació implica

l?eliminació de l?actual accés públic a la mar. En relació a l?anterior, no es justifica quin

és l?interès general de la desafectació dels terrenys ni com es compensa aquesta cessió

d?un bé de domini públic a un particular. Com a resultat de la proposta de modificació,

la parcel·la situada a l?oest de l?hotel i del vial, qualificada com a E-U5 (segons les

4

Normes Subsidiàries vigents), quedaria sense accés des de vial públic. Tampoc no es

justifica que no hi hagi més casos com aquest a les vigents Normes Subsidiàries. Així

mateix, s?hauria de quantificar com s?incrementa el sostre edificable de la parcel·la a

causa de l?increment que es produeix en la superfície d?espais lliures privats en

aplicació de l?article 6.3.10 de les Normes Subsidiàries. Finalment, s?hauria d?acreditar

que l?eliminació del vial públic no incompleix l?article 28 de la Llei 22/1988, de Costes,

pel que fa als accessos públics a la mar».

7. El 30 de setembre de 2013, l?Agència Balear de l?Aigua i de la Qualitat Ambiental va

informar que la modificació puntual número 2 de les Normes subsidiàries de Santa

Eulària des Riu no implicava un canvi significatiu de la població prevista, per la qual

cosa no s?esperen repercussions significatives en relació amb el sistema de sanejament i

depuració d?aigües residuals gestionat per l?Agència Balear de l?Aigua i la Qualitat

Ambiental.

8. Des de la Direcció General de Sostenibilitat de la Costa i de la Mar del Ministeri

d?Agricultura, Alimentació i Medi Ambient, es varen emetre dos informes

desfavorables a la proposta de modificació puntual número 2 esmentada.

En el primer informe, elaborat per la directora tècnica de la Divisió per a la Protecció de

la Mar, el 27 de setembre de 2013, s?afirma:

1. [...] El ámbito afectado por la propuesta de modificación puntual es colindante

con el límite interior de la zona de servidumbre de tránsito entre los hitos 885 y 890.

2. La propuesta de modificación afecta, además de a terrenos situados en la zona de

influencia, fuera de la zona de servidumbre de protección, a un vial público, que da

acceso a la ribera del mar, y a unos terrenos actualmente privados, clasificados como

espacio libre público, situados en zona de servidumbre de protección.

3. La supresión del acceso público al mar supone el incumplimiento del artículo 28.2

de la Ley de Costas en cuanto a las distancias máximas, entre accesos a la ribera del

mar (200 metros) además podría suponer ?de facto? la privatización de la playa

existente.

4. La modificación de la calificación de espacio libre público a espacio libre privado

de los terrenos afectados por la servidumbre de protección supone un paso atrás en

la filosofía del planeamiento urbanístico municipal respecto a la liberación de

presiones al dominio público marítimo-terrestre en la zona de servidumbre de

protección, no obstante, no cabe esperar merma en la eficacia de la servidumbre.

[...]

El segon informe, elaborat pel cap de l?Àrea de Planejament el 29 d?octubre de 2013,

també era desfavorable i indicava que, abans que s?aprovàs de manera definitiva la

proposta de modificació puntual, s?hauria de tornar a remetre a la Direcció General de

referència:

? Con la modificación propuesta se elimina el actual acceso público peatonal al

mar, no cumpliéndose con lo que dispone el artículo 28.2 de la Ley de Costas.

Aspecto éste que deberá corregirse.

? Respecto a la recalificación de la zona de servidumbre de protección de espacio

libre público a espacio libre privado, deberá tenerse en cuenta que en dicha zona de

servidumbre de protección se estará a lo dispuesto en los artículos 24 y 25 de la Ley

de Costas, y, en todo caso, los usos permitidos en esta zona deberán contar con la

autorización del órgano competente de la comunidad autónoma.

? En cuanto al uso extensivo turístico previsto en servidumbre de protección, se

observa que se pretende recoger las actuales edificaciones de un edificio hotelero. Si

estas edificaciones en servidumbre de protección eran existentes a la entrada en

vigor de la Ley de Costas, se regularán por lo especificado en la Disposición

Transitoria Cuarta del citado texto legal, y así deberá hacerse constar expresamente

en la documentación. Si, por el contrario, se hubieran edificado con posterioridad a

la entrada en vigor de la Ley de Costas, estas edificaciones debería quedarse fuera de

ordenación y no sería procedente el cambio de calificación propuesto.

9. El Ple de la Comissió de Medi Ambient de les Illes Balears va acordar el 3 de

desembre de 2013 que la modificació proposada constitueix una modificació menor

d?un pla, però que no està subjecta a l?avaluació ambiental estratègica. També es

recordava que, abans de l?aprovació definitiva, s?hauria de disposar de l?informe

preceptiu de la Comissió d?Emergències i Protecció de les Illes Balears, segons l?article

18 de la Llei 3/2006, de 30 de març, de gestió d?emergències de les Illes Balears.

10. El 13 de desembre de 2014, la secretària de l?Ajuntament va emetre informe sobre el

procediment que s'havia de seguir per aprovar la modificació puntual número 2, en el

sentit que s?havia d?aprovar inicialment, trametre la documentació als organismes que

n'han d?emetre informe i sotmetre la modificació al tràmit d?informació pública per un

termini d?un mes.

11. El Ple de la corporació adoptà aquests acords en la sessió ordinària de 23 de

desembre de 2013.

12. En l?expedient sotmès a consulta consta la inserció del tràmit d?informació pública

en el Diario de Ibiza de 18 de gener de 2014 i en el de 22 de gener de 2014, i també en

el Butlletí Oficial de les Illes Balears núm. 6, de 14 de gener de 2014.

13. El 4 de febrer de 2014, el batle va demanar informe al Consell Insular d'Eivissa,

d?acord amb l?article 189 de la Llei 32/2003, de 3 de novembre, de patrimoni de les

administracions públiques, i l?article 36 de la Llei 12/1998, de patrimoni històric de les

Illes Balears, i la resta de normativa concordant.

14. Amb un altre ofici de la mateixa data, va demanar informe a la Direcció General de

Qualitat Ambiental i Litoral, a la Direcció General de Recursos Hídrics i a la Direcció

General de Biodiversitat (totes de la Conselleria d?Agricultura, Medi Ambient i

Ordenació del Territori).

15. A petició del batle, el Ple de la Comissió d?Emergències i Protecció va emetre

informe favorable sobre la proposta, en la sessió de 30 de gener de 2014.

16. El 14 d?abril de 2014, el Director General d?Aviació Civil del Ministeri de Foment

va emetre informe, a petició del batle, en sentit favorable pel que fa a les servituds

aeronàutiques.

6

17. L'1 de juliol, el vicepresident primer del Consell Insular d?Eivissa va remetre els

informes que havien emès sobre això els Departaments de Territori, Patrimoni i Medi

Ambient de la corporació:

? El 2 d?abril de 2014, va emetre informe el Departament del Territori, en què

s?explicaven les característiques de la proposta, qualificades d?escassa entitat dins la

globalitat de les Normes subsidiàries, i manifestava les consideracions següents:

a) Respecte a la cartografia, conté grafismes diferents i nous que s?han de rectificar.

b) Respecte a la insuficient motivació de determinats aspectes, reiterava que la memòria

havia d?exposar adequadament quin és l?interès general, ja que en la redacció actual es

troba implícit, amb una redacció confosa; la documentació presentada no justifica que

les superfícies d?edificació i d?ocupació que hi ha a la parcel·la després de la

Modificació puntual siguin dins els paràmetres requerits per les Normes subsidiàries.

c) Respecte de la requalificació de la part de l?edificació de l?hotel que és en EL-P i

servitud de protecció del DPMT a les Normes subsidiàries vigents, s?afirma que

s?inclou en E-T3 tota la construcció independentment que la restitució cartogràfica no

inclou un porxo efectivament construït. Atès que l?article 25 de la Llei de costes

prohibeix dins la servitud de protecció les edificacions destinades a residència o

habitació i atès que actualment la qualificació dels terrenys que ocupa aquesta part de

l?hotel és EL-P, s?hauria d?incidir en la justificació del compliment d?aquest article.

D?altra banda, una petita part de la nova superfície qualificada com a E-T3 es fa dins

servitud de trànsit, per la qual cosa, en qualsevol cas, s?hauria de complir l?article 27 de

la Llei de costes i sembla que part de l?edificació hi està dins. És important justificar el

compliment d?aquest article.

d) Respecte de la no delimitació d?una unitat d?actuació per a la gestió de la modificació

puntual, la documentació presentada preveu la transmissió dels terrenys de cessió

obligatòria i gratuïta a l?Ajuntament mitjançant un conveni i argumenta que això es

concretarà d?una manera fàcil i ràpida, tot i que no aporta arguments jurídics sobre la

base dels quals no sigui necessària una unitat d?actuació.

e) En relació amb la reculada a les partions de l?hotel, segons el paràmetres de la

qualificació E-T3, les reculades (separació mínima a partions i a ELP) són,

respectivament, de 5 i 6 metres. En canvi, l?hotel quedarà, després de la modificació,

amb una reculada de 0 metres amb ELP i les partions. Sobre la base dels criteris de la

modificació, convindria justificar si s?exonera l?hotel de la reculada i, en tot cas, per

què.

? El 21 d?abril de 2014, el Departament de Patrimoni emet un informe favorable sobre

la modificació puntual, ja que «afavoreix el patrimoni».

? El 19 de juny de 2014, el Departament de Medi Ambient manifesta que no veu la

necessitat d?emetre un informe sobre la modificació puntual numero 2.

18. El 10 d'octubre de 2014, el director general de Sostenibilitat de la Costa i de la Mar,

del Ministeri d?Agricultura, Alimentació i Medi Ambient, va emetre un informe

favorable sobre la proposta de modificació puntual de referència, ja que es considerava

que era compatible amb les determinacions de la Llei de costes:

1. En los Planos se dibujan de forma sensiblemente correcta las líneas de deslinde

del dominio público marítimo terrestre y sus servidumbres de tránsito y de

protección [...].

2. El ámbito objeto de la Modificación Puntual se ajusta a la línea de deslinde del

dominio público marítimo terrestre y se encuentra parcialmente afectado por las

zonas de servidumbre de tránsito y de protección.

3. La zona de servidumbre de tránsito se califica como espacio libre público (EL-P),

quedando libre y expedita para el paso de viandantes y para los vehículos de

vigilancia y salvamento, tal y como establece el artículo 27 de la Ley de Costas.

4. En la zona de servidumbre de protección se propone cambiar la actual calificación

de espacio libre público y viario público a espacio libre privado (EL-PR), viario

peatonal con tráfico rodado restringido y a uso extensivo turístico (E-T3).

A este respecto, en el apartado 6.3 de la Memoria Justificativa se indica que:

«La regularización del ámbito de los terrenos que constituyen el actual acceso

público a la costa con mantenimiento de su superficie pero modificando su carácter

al de viario peatonal con tráfico rodado restringido a fin de eliminar la

peligrosidad que su actual carácter y situación suponen, modificación que resulta

plenamente compatible con lo señalado en la Disposición Transitoria Tercera de la

Ley que Costas en cuanto a que los accesos públicos al mar construidos en virtud

del planeamiento urbanístico aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de la

Ley, como es el caso, permanecerán destinados a uso público.»

Asimismo, en el apartado 10 de la Memoria Justificativa se recoge lo siguiente:

«En los espacios libres privados ubicados en la zona de servidumbre de protección

del DPMT, se estará a lo dispuesto en los artículos 24 y 25 de la Ley de Costas,

debiendo los usos permitidos en los mismos contar con autorización del órgano

competente de la Comunidad Autónoma [...].»

19. A continuació, s?incorpora a l?expedient nova documentació amb el títol

d'«aprobación definitiva», en la qual es fa un recordatori del procediment seguit, dels

tràmits complerts, i també del contingut dels informes emesos, i s?hi inclou una nova

memòria que s'adjunta a la proposta de l?aprovació definitiva. Aquesta memòria ve

novament sense datar i sense que s'identifiquin els tècnics que la subscriuen. En

qualsevol cas, la memòria diu que la proposta té tres objectius que explica així:

a. Mejorar las condiciones del entorno del BIC.

b. Facultar las actuaciones de modernización que, al amparo de la normativa

sectorial turística, se pretenden llevar a cabo, entre otros, en los espacios exteriores

del establecimiento hotelero.

c. Sustituir la actual ordenación de los terrenos por otra de más fácil desarrollo y

gestión y más acorde con los criterios generales municipales relativos a la mejora de

la planta de alojamiento turístico preexistente.

? En lo que al primer aspecto se refiere, la Modificación propone:

8

1. La recalificación como espacio libre público EL-P de la totalidad de los terrenos

del ámbito calificados como zona extensiva turística E-T3, zona extensiva

unifamiliar E-U5 y zona de equipamiento deportivo EQ-E, que resultan

directamente colindantes con el acueducto y no están ocupados por el edificio del

Hotel, salvo la parte del mismo que continuación se dirá, creando una franja de

espacio libre público EL-P de anchura variable entre los 3 m y los 15 m a todo lo

largo del acueducto que permitirá el acceso público en todo su entorno y facultará

las actuaciones de adecuación de dicho entorno definidas en un proyecto específico

actualmente en tramitación por parte de la administración competente en materia de

Patrimonio Histórico Artístico.

2. La recalificación como espacio libre público EL-P del tramo de terrenos

colindante con el acueducto actualmente ocupada por la parte de la edificación del

Hotel que se apoya en dicho acueducto y que deberá, por tanto, demolerse.

? En lo que al segundo aspecto se refiere, la Modificación propone:

1. La recalificación como espacio libre privado EL-PR de los terrenos hasta ahora

calificados como espacio libre público EL-P coincidentes con la zona de

servidumbre de protección del Dominio Público marítimo terrestre (DPMT) y que se

corresponden con espacios e instalaciones exteriores anejos al hotel, en los que se

quieren efectuar actuaciones de acondicionamiento, de forma compatible con lo

determinado por la legislación de costas y con la normativa definida por las NNSS

para los terrenos calificados como EL-PR, que no resultan posibles en la actualidad,

dada la calificación de espacio público de los terrenos.

Dicha calificación del EL-PR resulta totalmente compatible con las determinaciones

de la Ley de Costas, que no exige para la zona de servidumbre de protección del

DPMT la calificación de EL-P hasta ahora otorgada, y mantendrá la condición de

inedificables que los terrenos actualmente ostentan, facultando tan sólo su

acondicionamiento para el servicio de la actividad hotelera, siempre dentro de las

limitaciones que la Ley de Costas impone para los terrenos que constituyen la zona

de servidumbre de protección.

La superficie de terrenos recalificados como EL-PR es idéntica a la de los

recalificados como EL-P en virtud de lo señalado en el apartado 5.1, por lo que las

modificaciones en la calificación resultan compensadas, manteniéndose la superficie

de los terrenos calificados como EL-P en el ámbito de la Modificación en los 3.280

m² actualmente calificados.

[...]

3. La regularización del ámbito de los terrenos que constituyen el actual acceso

público a la costa con mantenimiento de su superficie pero modificando su carácter

al de viario peatonal con tráfico rodado restringido a fin de eliminar la peligrosidad

que su actual carácter y situación suponen, modificación que resulta plenamente

compatible con lo señalado por la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de

Costas en cuanto a que los accesos públicos al mar construidos en virtud de

planeamiento urbanístico aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley,

como es el caso, permanecerán destinados al uso público.

? En lo que respecta al tercer aspecto, la Modificación propone una ordenación

que:

a. Resulta totalmente conforme con los criterios generales municipales relativos a la

mejora de la planta de alojamiento turístico preexistente.

b. Es de muy fácil desarrollo y gestión y se va a concretar de forma fácil, rápida y

sin coste alguno para la administración municipal, ya que se tramita de forma

paralela a la de un Convenio de planeamiento, mediante el que la sociedad

propietaria de los terrenos que constituyen su ámbito se compromete a la inmediata

cesión de los terrenos que resultan de cesión obligatoria y gratuita, y al derribo de la

parte de la edificación del Hotel [...] resultando, por tanto, la consecución de la

totalidad de determinaciones del planeamiento plenamente alcanzada.

Ordenación Resultante

? [...] De la distribución de superficies antes relacionadas se deduce, en resumen,

que la Modificación proyectada supone:

a) La reducción en 1.771 m² de la superficie de terrenos edificables en el ámbito y

un incremento en idéntica cuantía de los terrenos del mismo que no resultan

edificables y que se asignan a las calificaciones EL-PR y viario.

b) La disminución en 268?50 m² del techo edificable de la zona.

c) El mantenimiento de la superficie de terrenos calificados como Espacio Libre

Público EL-P en los 3.280 m² actuales.

Finalment, la memòria manifesta:

1. La requalificació d'EL-PR dels terrenys limítrofs amb les parcel·les qualificades E-U5

i E-T3 no suposa increment de les possibilitats edificatòries de la zona.

2. Es compleix el que disposa la Llei de costes, i també allò que requereix l?informe que

elaborà la Direcció General d?Aviació Civil.

3. S?ha seguit el procediment legalment establert i s?han valorat els informes emesos per

altres administracions. Concretament, la Comissió Insular d?Ordenació del Territori,

Urbanisme i Patrimoni Historicoartístic del Consell Insular d?Eivissa, la qual havia

informat que, respecte de la decisió de modificar espais lliures públics (EL-P) per espais

lliures privats (EL-PR) de manera generalitzada en el front marítim, hauria de valorar-se

si implica un canvi en l?estructura general i orgànica. En resposta a aquesta observació,

els serveis tècnics manifestaren:

2.1. El Proyecto no tiene por objeto el modificar de forma generalizada la

ordenación del frente marítimo sino que se formula a fin de solventar un caso

concreto en que la determinación de la calificación de los terrenos como espacio

libre público, tal y como en el último párrafo del apartado 3 de la Memoria se

señala:

a. Resulta en la práctica inviable, salvo que se asumiera un coste desproporcionado

para la administración municipal, por cuanto su concreción supondría el derribo de

parte del edificio existente y la eliminación de una serie de elementos de la

explotación hotelera que resultan imprescindibles para su buen funcionamiento y

exigibles por la normativa sectorial de aplicación.

b. Dada la afección antes citada, resulta contraria al criterio general municipal de

facultar la mejora y diversificación de la planta hotelera preexistente en la zona, a fin

de incrementar paulatinamente el nivel de calidad de los servicios turísticos que en

la misma se prestan, con la consiguiente mejora de las condiciones socioeconómicas

del término.

10

c. No resulta, por último, exige en aplicación de la vigente Ley 22/1988, de 28 de

julio, de Costas por cuanto la obligatoria calificación como espacio libre público de

la zona de servidumbre de protección del Dominio Público marítimo terrestre

(DPMT), no resulta contemplada en sus determinaciones.

2.2. En este caso concreto, además, la Modificación propone, manteniendo la

superficie del espacio libre público EL-P, mejorar su funcionalidad primaria

disponiéndolo de forma más accesible y centrada en el núcleo, y ampliar dicha

funcionalidad a la protección del BIC y al tránsito peatonal en la totalidad del

entorno del acueducto, todo ello hasta la ribera del mar, lo que ha sido objeto del

informe favorable del Departamento de Educación, Cultura y Patrimonio del Consell

Insular d?Eivissa a que se refiere el apartado 4.2 de la Memoria de participación y

del informe favorable de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar

a que se refiere el apartado 5 de la Memoria.

3. Debería justificarse adecuadamente que no existe incremento de población o

techo edificable, ya que de lo contrario debería preverse el incremento de zonas

verdes que prevé el artículo 58 de la LOUS. Lo anterior resulta especialmente

necesario ya que la modificación señala que los espacios libres privados se

mantendrán inedificables prto la regulación general de las NNSS sí prevé

edificabilidad para dicho espacio.

En relación con lo señalado:

3.1. [...] la Modificación proyectada supone:

a. La reducción en 1.771 m² de la superficie de terrenos edificables en el ámbito y un

incremento en idéntica cuantía de los terrenos del mismo que no resultan edificables

y que se asignan a las calificaciones de EL-PR y viario.

b. La disminución en 268,50 m² de techo edificable de la zona.

c. El mantenimiento de la superficie de terrenos calificados como Espacio libre

público EL-P en los 3.280 m² actuales.

3.2. [...] la recalificación como EL-PR de los terrenos colindantes con las parcelas

calificadas E-U5 y E-T3 no supone incremento de las posibilidades edificatorias de

la zona por cuanto:

a. La superficie de EL-PR anexa a la parcela E-U5: 544m², es claramente inferior a

la reducción de la superficie de terrenos calificados E-U5:904 m² ya ha sido tenida

en cuenta en el cálculo de la reducción global de techo edificable efectuado en el

apartado anterior.

b. La superficie de EL-PR anexa a la parcela E-T3 no resulta edificable ni computa a

efectos de edificabilidad por cuanto la edificación existente en dicha parcela ya ha

agotado los parámetros de edificación de la misma. Es decir, la posibilidad de

acumulación de la edificabilidad que el régimen general de las NNSS contempla

para los espacios libres privados ya ha sido tenido en cuenta en los cálculos de

edificabilidad efectuados por el proyecto y de los que resulta la disminución de

techo edificable que en ellos se señala.

3.3. Por último, señalar que el informe yerra cuando estima de aplicación al

proyecto, en éste y otros apartados, las determinaciones de la LOUS puesto que la

adaptación de las determinaciones del proyecto a lo dispuesto en la LOUS no resulta

exigible en virtud de lo señalado en el apartado a) de la Disposición Transitoria

Segunda de la LOUS, al haber resultado inicialmente aprobado con anterioridad a la

entrada en vigor de la misma. Cosa distinta es que, en aplicación de los señalado en

el apartado b) de la dicha Disposición transitoria segunda, no habiendo alcanzado el

proyecto la aprobación provisional a la entrada en vigor de la LOUS, el

procedimiento para su aprobación definitiva sea el señalado en la LOUS,

correspondiendo tal aprobación definitiva al Ayuntamiento de Santa Eulària des Riu.

[...]

6.1.El artículo 54 de la LOUS señala qué planes generales deben ser objeto de

revisión cuando por un efecto acumulativo de sucesivas modificaciones sufridas

desde su formulación o última revisión, se produzcan alteraciones sustanciales de los

modelos de implantación urbana, de la clasificación del suelo, o de las

determinaciones para el desarrollo urbanístico y que, en todo caso, es causa de

revisión su alteración mediante una modificación que conlleve, por sí misma o en

unión de las aprobadas en los dos años anteriores, la previsión de actuaciones de

urbanización que supongan un incremento del 20 % de la población del municipio o

del 10 % de la superficie de suelo urbano, de cualquier uso, de su ámbito territorial.

[...]

En la actualidad se encuentran en tramitación un total de ocho modificaciones

puntuales de las NNSS, de las cuales tan sólo dos pueden ser consideradas

estructurantes por afectar a la clasificación del suelo, una de ellas mínimamente, y

sin que en modo alguno el conjunto de las mismas:

a. Afecte sustancialmente a los modelos de implantación urbana, a la clasificación

del suelo o a las determinaciones para el desarrollo urbanístico.

b. Afecte a los elementos de la estructura general y orgánica del territorio.

c. Incluyan la previsión de actuaciones de urbanización que supongan un incremento

del 20 % de la población del municipio o del 10 % de la superficie de suelo urbano,

de cualquier uso, de su ámbito territorial.

20. Amb la finalitat de complir l?article 54.5 de la Llei 2/2014, de 25 de març,

d?ordenació i ús del sòl, el 27 d?octubre de 2014, el batle va demanar un informe a la

Comissió Insular d?Ordenació del Territori, Urbanisme i Patrimoni Historicoartísic

(CIOTUPHA) del Consell d?Eivissa. Va acompanyar l'escrit amb la memòria

justificativa anterior i la documentació gràfica dels annexos adjunts.

21. En la sessió de dia 17 de novembre de 2014, la Comissió Insular esmentada

acceptava la ponència tècnica d?Ordenació del Territori i Urbanisme, elaborada sobre la

base de l?informe del Departament del Territori, d'11 de novembre de 2014. Aquest

informe, una vegada ha analitzat tota la documentació aportada, considera que els

canvis que es proposen són d?escassa entitat dins la globalitat de les Normes

subsidiàries. Sobre la justificació de la ubicació dels espais lliures públics del front

marítim de l?hotel, l?informe considera que, atès que la situació d?EL-P a la franja

costanera és un element característic de les Normes subsidiàries vigents, en el cas que,

en el futur, s?adopti la determinació de modificar EL-P per EL-PR de manera

generalitzada en el front marítim del municipi, s?haurà de valorar si suposa un canvi en

l?estructura general i orgànica del territori.

Altrament, i sobre l?aplicació a la modificació puntual de l?article 58 de la LOUS en

relació amb la disposició addicional quarta de la Llei 8/2012, considera que caldria

«justificar que no hi ha variació de població, de places o de sostre», tal com afirma el

12

document d?aprovació definitiva. En cas contrari, s?haurà d?estar al que disposa el punt

2 de l?article 58 de la LOUS, pel que fa a les reserves i dotacions necessàries, i a

l?article 29 de la LOUS en allò referent a les actuacions de dotació.

D?altra banda, afegia, i atès que la modificació explica que es pretén aplicar la

disposició addicional quarta de la Llei 8/2012, cal tenir present aquestes mateixes

observacions, ja que un augment de superfície o de places (depenent de la qualificació)

implicaria haver de reservar també les zones verdes i espais lliures públics, a través de

la tramitació de l?instrument de planejament escaient que això suposi.

Finalment, s?advertia de la necessitat de demanar dictamen al Consell Consultiu,

d?acord amb l?article 59 de la LOUS i, sobre l?acumulació de modificacions puntuals de

les Normes subsidiàries de Santa Eulària des Riu, recordava que, en els termes de

l?article 57 de la LOUS i 1.1.02 de les Normes subsidiàries, les noves modificacions

puntuals que es tramitin (inclosa aquesta número 2) incorporin una exposició dels

efectes acumulats sobre les Normes subsidiàries i, en especial, dels efectes sobre

l?estructura general i orgànica del territori.

22. En resposta a aquest informe, els serveis tècnics de l?Ajuntament (sense data ni

identificació dels tècnics que subscrivien l'informe) manifestaren:

a) Sobre els errors de la documentació gràfica, informaven que ja estaven advertits i

corregits.

b) Sobre la necessitat de valorar si la modificació de EL-P per EL-PR de manera

generalitzada en el front marítim suposa un canvi d?estructura general i orgànica,

informaven novament que la finalitat del projecte no era modificar de manera

generalitzada l?ordenació del front marítim, sinó que se formula per solucionar un cas

concret en què qualificar els terrenys d'espai lliure públic resulta en la pràctica inviable,

llevat que l'Administració municipal assumeixi un cost desproporcionat.

c) Sobre la necessitat de justificar que no hi ha increment de població o sostre edificable

(article 58 de la LOUS), consideraven suficients els arguments dels apartats 8 i 9 de la

memòria, els quals reiteraven.

d) Sobre la disposició addicional quarta de la Llei 8/2012, consideraven que el projecte

de modificació faculta la remodelació dels espais exteriors, però no la de l?edifici, i en

aplicació d?aquesta disposició addicional quarta, en relació amb les actuacions

edificatòries que faculta, és directa sense que resulti necessària cap modificació prèvia

del planejament (una cosa diferent és que, quan hagin finalitzat les actuacions

edificatòries, s?hagi de modificar el planejament per incorporar la volumetria

específica).

e) Sobre la necessitat d?incorporar una exposició dels efectes acumulatius sobre les

Normes subsidiàries de totes les modificacions en tràmit, i especialment, els efectes

sobre l?estructura general i orgànica del territori, recordaven que actualment hi ha vuit

modificacions en tràmit, de les quals només dues poden ser considerades estructurants

perquè afecten la classificació del sòl, i que el procediment que duu a terme

l?Ajuntament és el procediment d?adaptació gradual de la revisió de les Normes

subsidiàries que es va adoptar al seu dia, segons la memòria, i que va ser aprovat per la

CIOTUPHA.

23. El 19 de desembre de 2014, el batle de Santa Eulària des Riu va demanar el

dictamen preceptiu del Consell Consultiu de les Illes Balears. Tanmateix, el president

del Consell Consultiu va retornar l?expedient sense emetre dictamen amb la finalitat

d?aclarir el procediment aplicable a la modificació puntual número 2 de les Normes

subsidiàries, en vista de la disposició transitòria segona de la LOUS.

24. El 30 de desembre, el batle va demanar de bell nou el dictamen del Consell

Consultiu, però el president d'aquest òrgan va retornar l?expedient sense emetre

dictamen perquè s?incorporàs un informe respecte de l?absència de l?aprovació

provisional sobre la base de la LOUS.

25. El 27 de gener de 2015, el batle de Santa Eulària des Riu va tornar a demanar el

dictamen del Consell Consultiu i havia incorporat a l'expedient un nou informe de la

secretària, la qual es pronunciava sobre el procediment que s'havia seguit i analitzava la

disposició transitòria segona en relació amb l?article 54 de la dita Llei. Aquest informe

arribava a la conclusió que l?aprovació definitiva correspon, en el cas de la modificació

puntual número 2 de les Normes subsidiàries, a l?Ajuntament, i que no era necessària

l'aprovació provisional prèvia del Consell Insular. Altrament, la secretària analitzava el

tipus de modificació plantejada i arribava a la conclusió que aquesta no afectava les

determinacions de caràcter estructural, per això correspon a l?Ajuntament l?aprovació

definitiva.

CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

El batle de Santa Eulària des Riu està legitimat per demanar el dictamen del Consell

Consultiu i aquest és competent per emetre'l, d'acord amb els articles 18.13 i 21.c de la

Llei 5/2010, de 16 de juny.

Segona

El 23 de desembre de 2013, el Ple de l'Ajuntament va aprovar inicialment el projecte de

«Modificació número 2 de les Normes Subsidiàries de Santa Eulària des Riu. Zona

S'Argamassa». Es va obrir un termini d'un mes per complir el tràmit d'informació

pública, es publicà en el Diario de Ibiza per presentar al·legacions i es va remetre a les

administracions competents perquè n'emetessin informe. Totes en varen emetre, com

s'ha vist en els antecedents: es va traslladar al Consell Insular d'Eivissa perquè

emetessin informes els òrgans amb competències en les matèries de patrimoni i

patrimoni historicoartístic, i amb competències en ordenació territorial i urbanística; al

Govern de les Illes Balears perquè les direccions generals de Qualitat Ambiental i

Litoral, de Recursos Hídrics i de Biodiversitat de la Conselleria de Medi Ambient també

emetessin informe, i a la Demarcació de Costes. També hi consten els informes de la

Comissió d'Emergències i Protecció de les Illes Balears, de la Direcció General

14

d'Aviació, dels departaments de Territori i Patrimoni del Consell Insular d'Eivissa, i de

la Comissió Insular d'Ordenació del Territori, Urbanisme i Patrimoni Historicoartístic.

Aquesta aprovació inicial, de 23 de desembre de 2013, ha seguit el procediment previst

en el Reial decret 2159/1978, de 23 de juny, pel qual s'aprova el reglament de

planejament urbanístic, ja que, òbviament, la Llei 2/2014, de 25 de març, d?ordenació i

ús del sòl (LOUS), encara no estava aprovada.

D'acord amb el Reial decret esmentat, els tràmits que s'han de seguir per aprovar una

modificació menor de planejament són els següents:

1. Aprovació inicial pel ple de la corporació, amb el vot favorable de la majoria absoluta

del número legal de membres que en formen part. Obertura d'un tràmit d'informació

pública durant el termini d'un mes per presentar al·legacions, mitjançant anunci en el

Butlletí Oficial de les Illes Balears i en un dels diaris de major circulació de la

província, i remesa del projecte a les distintes Administracions sectorials la participació

de les quals sigui preceptiva, atenent la normativa sectorial que s'hagi d'aplicar.

2. Aprovació provisional pel ple de la corporació en vista del resultat de la informació

pública i dels informes que s'hagin emès.

3. Aprovació definitiva per la comissió insular d'ordenació del territori, urbanisme i

patrimoni historicoartístic del consell insular afectat (en aquest cas, el d'Eivissa).

Com hem dit abans, durant la tramitació de l'expedient sotmès a consulta es va aprovar i

va entrar en vigor la LOUS, ja que la disposició final quarta assenyala que aquesta Llei

entrarà en vigor dos mesos després d'haver-se publicat en el Butlletí Oficial de les Illes

Balears. L'article 54 de la LOUS, sota l'epígraf «tramitació del planejament», aplicable

també a les modificacions del planejament, disposa el procediment següent:

1. El termini per adoptar l?acord d?aprovació inicial d?instruments de planejament

d?iniciativa particular és de tres mesos des de la recepció de la documentació

completa, inclosa la relativa a la tramitació ambiental que fos preceptiva.

2. Aprovat inicialment l?instrument de planejament urbanístic, s?ha de sotmetre a

informació pública juntament, si s?escau, amb la documentació corresponent a la

seva tramitació ambiental. Aquesta informació pública s?anunciarà, almenys, en el

Butlletí Oficial de les Illes Balears, en un dels diaris de major difusió de les Illes

Balears i en la seu electrònica de l?administració que tramita el procediment, en la

qual constarà la documentació completa. Durant el termini d?informació pública se

sol·licitarà igualment un informe de les administracions o els ens les competències

dels quals es puguin veure afectades.

3. Els terminis mínims d?informació pública seran els següents:

Per a les modificacions d?instruments en què no sigui obligatòria la seva tramitació

ambiental: un mes.

Per a la resta de casos: 45 dies hàbils.

4. En vista del resultat de la informació pública, dels informes emesos i de la

tramitació ambiental, s?introduiran les modificacions que siguin procedents i se

sotmetran a nova informació pública si aquestes eren substancials. Si no ho eren, o

un cop resolt el nou tràmit d?informació pública, es demanarà l?emissió dels

informes previs preceptius, si n?és el cas, i, un cop introduïdes les modificacions que

d?això resultassin, s?aprovaran provisionalment o definitivament, segons procedeixi.

El termini per adoptar l?acord d?aprovació provisional és d?un any des de

l?aprovació inicial.

5. Quan l?aprovació definitiva dels plans generals, plans parcials i plans especials

d?iniciativa municipal es realitzi per part de l?ajuntament, aquesta només podrà durse

a terme amb l?informe previ del consell insular en relació amb les consideracions

oportunes per motius d?interès supramunicipal, de legalitat, d?adequació als

instruments d?ordenació territorial i, si n?era el cas, als instruments urbanístics de

rang superior. En els casos d?adaptacions dels plans generals al pla territorial insular,

i pel que fa a la seva adequació als instruments d?ordenació territorial, l?informe

tendrà caràcter vinculant. Aquest informe s?ha de trametre en el termini de dos

mesos des de la recepció de la documentació completa, en el cas de primeres

formulacions o revisions de plans generals, i d?un mes en la resta de casos.

Transcorregut aquest termini, s?entendrà que l?informe s?ha emès de manera

favorable i es pot continuar amb la tramitació.

6. Quan l?aprovació definitiva del pla general correspongui al consell insular,

l?ajuntament, un cop aprovat provisionalment el pla, trametrà l?expedient complet al

consell insular perquè procedeixi, si s?escau, a la seva aprovació definitiva en el

termini màxim de sis mesos.

En la tramitació de les formulacions, de les seves revisions o de les alteracions dels

plans generals que correspongui aprovar definitivament als consells insulars, s?entén

que es produeix silenci administratiu positiu si la resolució definitiva no es notifica

en el termini de sis mesos des de la recepció de l?expedient complet per l?òrgan del

consell insular competent per a l?aprovació definitiva.

7. La mateixa regla prevista en l?apartat anterior és d?aplicació als plans urbanístics

de desenvolupament, l?aprovació definitiva dels quals correspongui als òrgans

corresponents del consell insular, tret dels plans de desenvolupament d?iniciativa

particular, en què s?entén que es produeix silenci administratiu positiu si la resolució

definitiva no es notifica en el termini de tres mesos des de la recepció de l?expedient

complet per l?òrgan competent per a l?aprovació definitiva.

8. En la tramitació dels plans urbanístics de desenvolupament que correspongui

aprovar definitivament als ajuntaments, el silenci administratiu positiu previst en el

paràgraf anterior es produeix si la resolució definitiva no es notifica en el termini de

tres mesos des de la recepció de l?informe previ del consell insular o des del

transcurs del termini del qual disposen per emetre?l, o, en el cas que sigui posterior i

preceptiva, des de la recepció del pronunciament de l?òrgan ambiental.

9. En el cas dels plans especials de protecció d?un conjunt històric, jardí històric,

lloc històric, lloc d?interès etnològic, zona arqueològica o zona paleontològica, o

altres instruments de planejament urbanístic que realitzin aquesta funció, o en

l?adequació d?una figura de planejament urbanístic vigent per a l?esmentada finalitat,

l?aprovació definitiva requereix l?informe previ de l?òrgan del consell insular que

tengui atribuïda la competència en matèria de patrimoni històric. Aquest informe,

que s?ha d?emetre en el termini màxim de tres mesos des de la seva sol·licitud,

tendrà caràcter determinant.

10. En cap cas no es podrà entendre que es produeix aprovació definitiva per silenci

administratiu positiu si el pla urbanístic corresponent no disposàs de la

documentació i les determinacions establertes per aquesta llei per a cada tipus

d?instrument. Així mateix, tampoc no es podrà considerar que existeix l?esmentat

16

acte aprovatori quan les determinacions de l?instrument fossin contràries a aquesta

llei, als instruments d?ordenació territorial o, en el seu cas, a un pla urbanístic de

superior jerarquia, o quan l?aprovació del pla urbanístic estigui sotmesa a requisits

especials d?acord amb aquesta llei o altra legislació sectorial.

L'article 58 de la LOUS regula la modificació dels instruments de planejament

urbanístic i l'article 59, la modificació dels sistemes urbanístics d?espais lliures o zones

verdes:

Article 58

Modificació dels instruments de planejament urbanístic.

1. La modificació de qualsevol dels elements d?un instrument de planejament

urbanístic se subjecta a les mateixes disposicions que en regeixen la formació.

No obstant això, l?ajuntament podrà modificar l?ús detallat d?un equipament definit

pel planejament per a terrenys de titularitat pública a un altre diferent, dins d?aquest

ús global, mitjançant un acord plenari que només s?ha de sotmetre al tràmit establert

en l?apartat 2 de l?article 74 d?aquesta llei. L?acord d?aprovació definitiva i el

contingut de la modificació de l?ús dels terrenys esmentats haurà de comunicar-se

igualment a l?Arxiu d?Urbanisme de les Illes Balears i al consell insular

corresponent.

En el cas del pla general municipal s?entén per modificació la introducció de

qualsevol tipus de canvis en les seves determinacions, inclosos els canvis en la

classificació del sòl i els sistemes generals, sempre que no comportin la seva revisió

en els termes que estableix l?article anterior.

2. Si la modificació d?un instrument de planejament urbanístic comporta un

increment de sostre edificable, en el cas de sòl urbanitzable, s?han d?incrementar

proporcionalment, com a mínim, els espais lliures i les reserves per a equipaments

determinats en l?article 43 d?aquesta llei, i, en el cas de sòl urbà, s?ha de preveure

una reserva mínima per a zones verdes i espais lliures públics de 5 m² per habitant o

plaça en cas d?ús residencial o d?allotjament turístic, i de 5 m² per cada 100 m² de

sostre d?altres usos. A més, s?ha de reservar sòl per a equipaments públics en la

quantitat adequada per fer front als requeriments que es deriven de la modificació.

3. Les propostes de modificació d?un instrument de planejament urbanístic han de

raonar i justificar l?oportunitat i la conveniència de la iniciativa amb relació als

interessos públics i privats concurrents. L?òrgan competent per tramitar la

modificació ha de valorar adequadament la justificació de la proposta i, en el cas de

fer-ne una valoració negativa, ha de denegar-la.

4. Les propostes de modificacions dels plans urbanístics han de contenir les

determinacions adequades a la seva finalitat, contingut i abast específics, d?entre les

pròpies de l?instrument de planejament modificat i, en qualsevol cas, han de:

1. Identificar i descriure, en la documentació escrita i gràfica, les

determinacions i les normes urbanístiques objecte de modificació.

2. Establir, mitjançant les normes urbanístiques i els plànols d?ordenació

corresponents, les determinacions que s?introdueixen amb la modificació i

que substitueixen les precedents.

3. Incorporar l?informe corresponent per al procediment d?avaluació

ambiental de l?instrument. També s?ha d?incorporar un estudi d?avaluació de

la mobilitat generada, en els casos que la finalitat especifica ho requereixi.

5. Les propostes de modificació de qualsevol instrument de planejament urbanístic

que suposin, indirectament o directa, bé un increment dels paràmetres

d?edificabilitat o de densitat vigents, bé una modificació dels usos del sòl, hauran

d?incorporar a l?expedient que es tramiti la identitat de totes les persones

propietàries o titulars d?altres drets reals sobre les finques afectades durant els cinc

anys anteriors a la seva iniciació, segons consti en el registre o l?instrument emprat a

efectes de notificacions a les persones interessades, d?acord amb la legislació en la

matèria.

Article 59

Modificació dels sistemes urbanístics d?espais lliures o zones verdes

1. La modificació de figures del planejament urbanístic que tengui per objecte alterar

la zonificació o l?ús urbanístic dels espais lliures o de les zones verdes considerats

pel planejament urbanístic com a sistemes urbanístics generals o locals, ha de

garantir el manteniment de la superfície i de la funcionalitat dels sistemes objecte de

la modificació, amb referència al nucli d?assentament afectat.

2. L?expedient de modificació de les figures de planejament a què fa referència

l?apartat 1 anterior, s?ha de sotmetre a dictamen del Consell Consultiu de les Illes

Balears. En aquest supòsit, la resolució definitiva de l?expedient només pot ser

aprovatòria si el dictamen del Consell Consultiu és favorable. La manca de resolució

expressa dins termini en el cas de les modificacions regulades en l?apartat 1 anterior

s?entén amb caràcter denegatori.

3. La tramitació regulada a l?apartat 2 anterior no s?aplica a les modificacions

esmentades que siguin incloses en el procediment de revisió d?un pla general, ni

tampoc als ajusts en la delimitació dels espais esmentats que no n?alterin la

funcionalitat, ni la superfície, ni la localització en el territori.

4. Les propostes de modificació regulades en els apartats 1 i 3 anteriors han de

justificar en la memòria pertinent i mitjançant la documentació gràfica que sigui

necessària que es compleix el que estableix aquest article.

Arribats a aquest punt, cal tenir en compte que la disposició transitòria segona de la

LOUS, respecte de la tramitació dels instruments de planejament en curs d'aprovació,

com és el cas que ara ens ocupa, diu:

Els procediments relatius als plans i altres instruments d?ordenació urbanística que

es trobin en tramitació a l?entrada en vigor d?aquesta llei:

1. Han d?adaptar les seves determinacions al previst en aquesta llei, excepte quan ja

hagin superat el tràmit de l?aprovació inicial.

2. S?han de tramitar d?acord amb l?ordenació dels procediments i de les

competències administratives que conté aquesta llei, excepte quan ja hagin superat el

tràmit de l?aprovació provisional.

Així les coses, en vista del contingut d'aquesta disposició transitòria, resulta clar que el

projecte de modificació número 2 de les Normes subsidiàries, ara sotmesa a consulta, ja

que només s'havia aprovat inicialment, sense que s'hagués assolit l'aprovació

18

provisional a l'entrada en vigor de la LOUS, s'haurà de seguir per tramitar-lo allò que

preveu aquesta Llei, però únicament pel que fa a dos aspectes: el procediment i les

competències. I deim pel que fa a aquests dos aspectes, en relació amb l'apartat segon de

la disposició transitòria segona, ja que, pel que fa a les determinacions, no s'hauran

d'adaptar a la LOUS perquè s'ha superat el tràmit de l'aprovació inicial.

Certament, pel que afecta el procediment i les competències, la tramitació de la

modificació d'un instrument de planejament urbanístic en curs, si no ha superat la fase

de l'aprovació provisional a l'entrada en vigor de la LOUS, s'ajustarà al que preveu dita

Llei de 2014:

? El procediment per a la modificació del planejament està regulat en l?article 58 de la

LOUS, abans transcrit. I, en vista de la documentació que consta en l'expedient, el

Consell Consultiu considera que el procediment administratiu que s'ha seguit s'adequa

en línies generals a allò establert en la LOUS, si bé volem manifestar la necessitat que

els informes venguin datats i que s'hi identifiquin els funcionaris i els tècnics que els

subscriuen. Aquesta observació, que té caràcter essencial per a l'ús de la fórmula ritual

«d'acord amb el Consell Consultiu de les Illes Balears» (segons l'article 4.3 de la Llei

5/2010, de 16 de juny), haurà de ser tinguda en compte abans de l'aprovació definitiva

de la modificació número 2 de les Normes subsidiàries de Santa Eulària des Riu.

? Pel que fa a les competències, a les quals també són aplicables les normes de la

LOUS, l'article 53 d'aquesta disposa:

1. L?aprovació inicial i la tramitació dels plans urbanístics corresponen als

ajuntaments. L?aprovació definitiva correspon als consells insulars prèvia aprovació

provisional per part del municipi, excepte en els casos següents:

a) El planejament urbanístic de Palma de Mallorca, el qual aprovarà de forma

definitiva el seu ajuntament en els termes fixats per la Llei 23/2006, de 20 de

desembre, de capitalitat de Palma de Mallorca.

b) En els municipis de més de 10.000 habitants, l?ajuntament aprovarà

definitivament: la modificació de determinacions no estructurals del planejament

general, les que tenguin per objecte l?adaptació d?aquest a instruments d?ordenació

del territori, els plans parcials i els plans especials de desenvolupament del

planejament general.

c) Els estudis de detall, l?aprovació dels quals correspondrà a l?ajuntament.

2. L?òrgan que aprovi definitivament els plans que preveu aquest article haurà de

trametre un exemplar diligenciat a l?Arxiu d?Urbanisme de les Illes Balears i a

l?ajuntament o al consell insular, quan l?òrgan que aprova el pla sigui un altre de

diferent.

Segons es desprèn dels informes i de la memòria justificativa de l'expedient, la

modificació número 2 de les Normes subsidiàries de referència és una modificació no

estructural del planejament general i, a més a més, Santa Eulària des Riu és un municipi

de més de 10.000 habitants. Per aquests dos motius, regeix l'excepció prevista en

l'apartat b de l'article anteriorment transcrit i, per tant, no és competent el Consell

Insular per a l'aprovació definitiva. En el cas que ens ocupa, efectivament, la

competència per a l'aprovació definitiva correspon a l'Ajuntament (article 54.5 de la

LOUS), amb l'informe previ del Consell Insular en relació amb les consideracions

oportunes per motius d?interès supramunicipal, de legalitat, d'adequació als instruments

d'ordenació territorial i, si fos el cas, als instruments urbanístics de rang superior.

Tercera

En el Dictamen 12/2015, aquest Consell Consultiu ha definit l?espai lliure públic:

Este es uno de los caballos de batalla del urbanismo. Tradicionalmente se ha

considerado uno de los fines de la ordenación del suelo, las dotaciones para espacios

libres públicos y, entre éstos, las zonas verdes, como una de las decisiones o

determinaciones estructurales ?en términos del art. 41 de la LOUS?

fundamentales puesto que es una de las finalidades de todo plan, como modo de

«hacer ciudad», puesto que de ese vocablo latino «urbs» deriva el urbanismo. En

efecto, haciendo abstracción de otros antecedentes más remotos, el concepto y

procedimiento relativo a zonas verdes tiene su auge en la Ley especial 158/1963, de

2 de diciembre, relativa a las zonas verdes y espacios libres previstos en los planes,

con el fin de blindar dichos espacios para salvaguarda del interés público y ello

mediante la acentuación de los trámites procedimentales. En palabras del Prof.

Gómez-Ferrer «la zona verde es un tipo de espacio libre, en cuanto el terreno

destinado a la misma no resulta edificable por su propietario».

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ?hito normativo que ha perdurado

en el sistema autonómico balear hasta nuestros días? en su artículo 3 atribuye al

planeamiento la facultad de «establecer espacios libres para parques y jardines

públicos en proporción adecuada a las necesidades colectivas». En su artículo 50 se

establece el procedimiento específico para la alteración de las zonas verdes

acentuando la intangibilidad y la finalidad pública de las zonas verdes establecidas

en el planeamiento.

Después, el Reglamento de Planeamiento (vigente en la actualidad) de 1978

establece, como ratio mínima de derecho necesario, la superficie 5 m2/habitante,

cuota que el planeamiento puede superar o incrementar. Las características de las

zonas verdes son ?como decimos en nuestro Dictamen 146/2014?:

a) En primer lloc, el concepte d'espais lliures (que ja trobam en la Llei de 1963 i

després en l'article 50 del TRLS de 1976) no ens ha de confondre davant

l'existència, precisament en aquest cas examinat, d'espais lliures privats, com una

manera d'indicar l'ús d'equipament privat amb una baixíssima edificabilitat. La

doctrina estableix les condicions següents per a un espai lliure o zona verda dels

que protegeix la legislació urbanística:

a) Són espais inedificables (com apunta la STS de 5 de maig de 1981). Les zones

verdes són un tipus d'espais lliures completament inedificables (amb excepcions

molt limitades).

b) S'exigeix que aquestes zones estiguin qualificades com a tals en el planejament, o

sigui, afectes a unes determinacions urbanístiques d'ús i afectació a la finalitat

pública que beneficiï tota la comunitat.

c) Es requereix també que siguin de titularitat pública o, en execució, cridades a ser

zones de titularitat pública o integrades dins el domini públic municipal.

d) Conseqüència de les anteriors i dels requisits expressos de la legislació, cal

destacar la nota de permanència, intangibilitat o inalterabilitat relativa d'aquestes

zones, com a forma de defensa de l'interès públic general de l'urbanisme per a la

ciutadania.

20

En el artículo 10.3 del TRLS/2008 se mantiene un precepto bajo la rúbrica «criterios

básicos de utilización del suelo» que reafirma la nulidad de pleno derecho de los

actos administrativos de intervención dictados con «infracción de la ordenación de

las zonas verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación

urbanística» que se acentúa con los deberes de cesión de suelo para la

transformación urbanística (arts. 16.1.a y 17.3 del mismo texto legal). No obstante,

la Ley 8/2013, de 26 de junio, para potenciar la regeneración y renovación urbanas,

permite en sus artículos 10.3 y 12 una afectación a los espacios libres y zonas verdes

cuando preceptúa que ?será posible ocupar las superficies de espacios libres o de

dominio público que resulten indispensables? para determinados elementos de

eficiencia energética o de supresión de barreras arquitectónicas, como ascensores, en

el ámbito que se delimite para estas áreas de regeneración o renovación,

posibilidades que acoge ?con reiteración? la LOUS en su articulado (por ejemplo

en los arts. 45.2 y 4 último párrafo, para incardinar dichas actuaciones en los planes

especiales; 52.3, para establecer la iniciativa en la formulación de este tipo de

actuaciones o planes; 118.6, para la regulación específica del plan especial)

En la LOUS los artículos 41 y 59 y concordantes configuran el siguiente estatuto

jurídico de las zonas verdes:

a) Son distintos los conceptos de espacios libres y zonas verdes, ambos derivados de

la sistemática de la normativa. El concepto amplio es el primero, mientras que por

?zonas verdes? debe acudirse a los subtipos de ?parques y jardines públicos?,

terminología de larga raigambre también en nuestro urbanismo. Es indiscutible que

puede haber otros espacios libres que no sean zonas verdes y que también suponen

dotaciones y reservas de suelo. No ofrece dudas tampoco que, en lo que ahora nos

ocupa, estamos refiriéndonos siempre a zonas verdes de dominio público o llamadas

a integrarse en el dominio público, lógicamente para uso del ocio y recreo de la

población. Así mismo el planeamiento debe indicar si las zonas verdes (o parques y

jardines públicos que es la terminología más clara) así calificadas corresponden a

sistemas generales o locales.

b) Las características de estas zonas son: espacios de funcionalidad predeterminada

(el ocio y recreo de la población dentro de un mínimo de calidad urbana),

proporcionados a la población, excluidos de casi toda la edificabilidad (sólo un 5% y

para determinados usos ligados al espacio público como kiosco, servicios, etc).

c) Son espacios sometidos a un intenso régimen de protección ante la pretensión de

modificaciones, alteraciones, e intervenciones del suelo, con norma especial de

imprescriptibilidad de la ?acción? de protección de legalidad urbanística. Se

proclama su intangibilidad cuantitativa y cualitativa, elementos ya clásicos de la

doctrina actual de las modificaciones cualificadas. Prueba de ello es el

mantenimiento del procedimiento de modificación cualificada y el establecimiento

?con carácter básico? de un supuesto de nulidad de pleno derecho ante la

infracción de las determinaciones relativas a las zonas verdes (entre otros supuestos)

(arts. 41, 42, 59, 135, LOUS)

d) Su proporcionalidad con la población implica el aumento exigible de las zonas

verdes, es decir, cuando el planeamiento aumenta el techo edificable, deberán

aumentar las superficies destinadas a zonas verdes y espacios libres públicos

proporcionadamente y, en cualquier caso, adecuándose al estándar mínimo.

e) Elemento indisponible del estándar urbanístico relativo a zonas verdes es el

mínimo de los 5 m2 por habitante de superficie que debe respetar el planeamiento

(art. 41.b) en los sistemas generales. Hay que advertir que este mínimo obligatorio

en SU, SUDO, y SUNOD, queda al albur del Reglamento en caso de los

asentamientos en medio rural AMR (art. 42.2.a) que debe conectarse con la D.T.

Tercera LOUS).

f) Como elemento conclusivo, entiende este Consejo Consultivo, que por ubicación

sistemática de las determinaciones relativas a zonas verdes y espacios libres

públicos, estas son de carácter estructural, esto es, vertebradoras ?como en muchos

otros casos? del planeamiento, del modo de ?hacer ciudad? que el planeador ha

elegido. En justa correspondencia, las modificaciones relativas a zonas verdes y

espacios públicos en el cuando estos espacios o zonas pertenezcan al sistema general

del municipio serán modificaciones de determinaciones estructurales, a los efectos

del artículo 53.1.b LOUS. Es decir, a contrario, sometidas a la aprobación del

Consejo Insular y, por supuesto, a dictamen del Consejo Consultivo (ex art. 59

LOUS). En cambio las determinaciones relativas a espacios públicos o zonas verdes

como sistemas locales y, obviamente, ubicadas así expresamente en plan general,

plan especial o plan parcial, podrán ser sometidas directamente por el Ayuntamiento

a este Consejo Consultivo en el momento inmediatamente anterior a su aprobación

definitiva y contando con el informe preceptivo del Consejo Insular (art. 54.5

LOUS).

(?)

La regulación expuesta ofrece serias dudas desde la gran importancia general para la

población de las zonas verdes y espacios libres públicos, reconocida, de manera

constante, por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, STS de 30 de

septiembre de 2011 y las demás que en la misma se citan) que, incluso la conecta

con la normativa de protección medioambiental que ha configurado el principio de

no regresión (cláusula de stand still) para garantía de la zonas verdes.

A este respecto, la sentencia referida del Tribunal Supremo establece que:

La jurisprudencia de esta Sala tampoco ha sido ajena a esta sensibilidad colectiva

por las zonas verdes. Y viene destacando su especial relevancia para el desarrollo

de la vida urbana, por todas, Sentencia de 2 de febrero de 2000 (recurso de

casación núm. 3160/1994 ), cuando resume la jurisprudencia al respecto y destaca

que «Sobre este punto la jurisprudencia de esta Sala es uniforme (sentencias de 23

de junio de 1998 y 12 de abril de 1991 , entre otras muchas ) en el sentido de

resaltar la trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado

desarrollo de la vida ciudadana, así como los peligros que sobre ellas se ciernen, lo

que ha dado lugar a que las modificaciones del planeamiento que lleguen a

afectarlas estén sometidas a un régimen jurídico de especial rigor para su mejor

protección, hasta el punto de que tales modificaciones se llevan a las más altas

cumbres de la Administración, tanto activa como consultiva, según establece el

artículo 50 TRLS, precepto vigente en la fecha en que se produjo el acto que da

lugar al presente proceso, con las modificaciones que derivan del nuevo reparto

territorial del poder que representa el sistema autónomo».

Otro ejemplo de ese régimen especial, por la protección que merecen las zonas

verdes, sería la inaplicabilidad del silencio y la imprescriptibilidad de la acción para

restablecer la legalidad urbanística vulnerada por los actos de edificación o uso del

suelo realizado sobre zona verde sin licencia. Es el caso de la Sentencia de 21 de

febrero de 1997 (recurso de apelación nº 10722/1991 ) que se refiere al «régimen de

especial intensidad para la protección de las zonas verdes o espacios libres previstos

en el Plan, que afecta a su modificación, a la inaplicabilidad del silencio

administrativo y, por lo que aquí interesa, a la imprescriptibilidad de la acción para

restablecer la legalidad urbanística vulnerada por los actos de edificación o uso del

suelo que se realizan sin licencia sobre terrenos que tengan dicha calificación

(artículo 188 Ley del Suelo )».

[...] Ciertamente la libertad del planificador urbanístico no desaparece ante las zonas

verdes, pero si se reduce considerablemente. Esa libertad queda limitada únicamente

a los casos en los se advierta una potente presencia de los intereses generales que

22

demanden la reducción de la zona verde, que no es el caso. Los intereses

universitarios no resultan incompatibles, ni se ven perjudicados, con el

mantenimiento de la zona verde y el emplazamiento de la biblioteca en otro lugar. El

interés público presente en dichas zonas verdes, concebidas para el uso y

esparcimiento general de todos los vecinos, resulta no imposible pero sí difícil de

abatir.

En definitiva, una vez establecida una zona verde ésta constituye un mínimo sin

retorno, una suerte de cláusula stand still propia del derecho comunitario, que debe

ser respetado, salvo la concurrencia de un interés público prevalente, como viene

declarando la doctrina del Consejo de Estado, por todas, Dictamen nº 3297/2002.

Téngase en cuenta que la protección de las zonas verdes, fundamentalmente cuando

se encuentran en el centro de las ciudades, como es el caso, nace de la función que

cumplen para hacer habitable y respirable la calle, para incrementar las posibilidades

del entorno y para aumentar la calidad de vida de sus ciudadanos.

OCTAVO.- Como continuación de lo anterior, debemos igualmente significar la

conexión que la protección de las zonas verdes tiene con el carácter sostenible y

medioambiental del urbanismo actual, si bien esta condición se proyecta, de forma

más directa y efectiva, en relación con la protección de los suelos rústicos de

especial protección. Este plus de protección se nos presenta hoy ?en el marco de la

amplia, reciente y variada normativa sobre la materia, en gran medida fruto de la

transposición de las normas de la Unión Europea? como un reto ciertamente

significativo y como uno de los aspectos más sensibles y prioritarios de la expresada

y novedosa normativa medioambiental. Ya en el Apartado I de la Exposición de

Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (hoy Texto Refundido de la

misma aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ?TRLS08 ?)

se apela en el marco de la Constitución Española ?para justificar el nuevo

contenido y dimensión legal? al «bloque normativo ambiental formado por sus

artículos 45 a 47», de donde deduce «que las diversas competencias concurrentes en

la materia deben contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los

recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio

urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario de aquellas al

servicio de la calidad de vida». Igualmente, en el mismo Apartado I, último párrafo,

el reciente legislador apela a que «el crecimiento urbano sigue siendo necesario,

pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los

requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel

crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente», y se remite, a

continuación, a los mandatos de la Unión Europea sobre la materia advirtiendo «de

los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto

ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes

energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de

servicios públicos»; y, todo ello, porque, según expresa la propia Exposición de

Motivos «el suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural,

escaso y no renovable», añadiendo que «desde esta perspectiva, todo el suelo rural

tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no

puede fundarse en una clasificación indiscriminada [...]». Como ha puesto de

manifiesto la buena doctrina española, el TRLS08 lo que, en realidad, aporta «es una

mayor imbricación entre urbanismo y protección del medio ambiente; una especie,

digámoslo, de interiorización más profunda de los valores ambientales en la

ordenación territorial y urbanística, hasta hacerlos inescindibles». Pues bien, desde

tal consideración ?y aún siendo conscientes de que las zonas verdes son suelo

urbano, que no rústico protegido? debemos de tomar en consideración lo que al

respecto establece el vigente y citado TRLS08, en relación, entre otros extremos,

con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (artículo 2 del citado

Texto refundido), con los nuevos derechos de los ciudadanos en la materia (artículo

4) y con los deberes de los mismos (artículo 5), además, todo ello, del actual

contenido del derecho de propiedad (artículo 9), sin olvidar la especial y concreta

sanción que, respecto de las zonas verdes, se contiene en su 10.3 en el sentido de

que «serán nulos de pleno derecho los actos administrativos de intervención que se

dicten con infracción de la ordenanza de las zonas verdes o de espacios libres

previstos en los instrumentos de ordenación urbanística». Si a ello añadimos, sobre

todo, el especial régimen de utilización del suelo rural (artículo 13), debemos llegar

a la conclusión de que actuaciones como las de autos ?esto es, desclasificación o

descalificación de zonas verdes, sin una especial motivación? suponen una

«perturbación grave de los intereses generales» y, en consecuencia, justifican

plenamente la especial exigencia procedimental de precedente cita.

El actual análisis de la cuestión relativa a las zonas verdes que nos ocupa ?y a su

reducción por el planeamiento? debe, pues, partir del mensaje que, en relación con

el suelo, se contiene ?como hemos expresado? en la propia Exposición de

Motivos del Texto Refundido; esto es, que «el suelo, además de un recurso

económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable». Pues bien, dentro

de ese suelo, escaso y no renovable, el suelo verde urbano ?esto es, sus zonas

verdes? constituye uno de los componentes más frágiles del mismo, pues, su

alteración o supresión ?en el ámbito de la ciudad existente? como consecuencia

de las modificaciones o revisiones que el planificador puede orquestar, determinan

unos efectos y consecuencias definitivas e inamovibles: sencillamente su

desaparición definitiva en dicho entorno urbano y la dificultad de su sustitución o

cambio sin salir del mencionado ámbito urbano que se modifica; pues, se insiste con

la Exposición de Motivos del TRLS08, el suelo ?y, mas, el verde urbano? es un

evidente bien preciado, no reproducible ni renovable si se produce su desaparición.

Efectivamente, la urbanización de la zona verde ?con cualquier otro destino? se

nos presenta como una actuación prácticamente irreversible, capaz de comprometer

el citado recurso natural ?o su uso más racional?, además de proyectar

consecuencias determinantes y nefastas para otros recursos naturales, tales como el

agua, el aire o los ecosistemas. Difícilmente tales actuaciones tendrían encaje en las

finalidades que para el urbanismo español se diseñan por la citada y reciente

normativa urbanística estatal: «Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo

necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los

requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel

crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente». Ello nos sitúa

en el ámbito, propio del Derecho Medioambiental, del principio de no regresión,

que, en supuestos como el de autos, implicaría la imposibilidad de no regresar de

?o, de no poder alterar? una clasificación o calificación urbanística ?como

podría ser la de las zonas verdes? directamente dirigida a la protección y

conservación, frente a las propias potestades del planificador urbanístico, de un

suelo urbano frágil y escaso. En el Fundamento Jurídico anterior ya lo hemos

mencionado, como principio stand still, y que, en otros países, ha sido entendido

como «efecto trinquete», como «intangibilidad de derechos fundamentales» o «de

derechos adquiridos legislativos», o, incluso como principio de «carácter irreversible

de derechos humanos».

También, este principio de no regresión, ha sido considerado como una «cláusula de

statu quo» o «de no regresión», con la finalidad, siempre, de proteger los avances de

protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en

razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental. Pues

bien, la viabilidad de este principio puede contar con apoyo en nuestro derecho

positivo, tanto interno estatal como propio de la Unión Europea. Ya nos hemos

referido, en concreto, al denominado «Principio de desarrollo territorial y urbano

sostenible», del que se ocupa el citado artículo 2º del vigente TRLS08, que impone a

las diversas políticas públicas «relativas a la regulación, ordenación, ocupación,

transformación o uso del suelo» la obligación de proceder a la utilización del mismo

«conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible»; por

tanto, este principio, ha de estar presente en supuestos como el de autos, en el que se

procede a la supresión de unas zonas verdes previstas en un planeamiento anterior,

24

y, en consecuencia, este principio ha de actuar como límite y como contrapeso de

dicha actuación, dadas las consecuencias irreversibles de la misma.

En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los

principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucional (artículo

45 Constitución Española) y legales (artículo 2 y concordantes del TRLS08), el

citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos

?como serían las zonas verdes junto a los terrenos rústicos especialmente

protegidos?, implica, exige e impone un plus de motivación exigente,

pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad discrecionalidad de

planificación urbanística de la que ?por supuesto? se encuentra investido el

planificador.

Debemos reparar en los significativos mandatos que ?a nivel de legalidad ordinaria

estatal? se contienen (como desarrollo, sin duda, del citado artículo 2º) en el

TRSL08; así, al establecer los deberes de los ciudadanos, en el artículo 5.a) se

impone «respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico

y el paisaje natural y urbano [...]». Igualmente resulta significativo lo establecido en

el artículo 9, al describir el contenido del derecho de propiedad del suelo, precepto

que refiere a la obligación de dedicar el mismo a usos que no sean incompatibles

con la ordenación territorial y urbanística, y, en concreto, en relación con el suelo

rural, el precepto señala que «el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y

su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación,

para la seguridad o salud pública, daño o perjuicio a terceros o al interés general,

incluido el ambiental».

A pesar de lo expuesto, el Consejo Consultivo no puede dejar de reconocer que la

reducción, incluso supresión, del estándar mínimo de zonas verdes y espacios libres

públicos encuentra amparo en la normativa legal que se ha dejado expuesta, que, a

su vez, trae causa de la posibilidad abierta por el artículo 16.5º del TR estatal

2/2008, en la redacción derivada del apartado diez de la disposición final duodécima

de la Ley 8/2013, de 26 de junio, ya citada.

c) El carácter de determinación estructural y el procedimiento de modificación.

Como queda dicho entendemos que toda modificación de zonas verdes y espacios

libres públicos es estructural si se determina el sistema general incidente en el plan

general o en el municipio; en cambio será determinación no estructural la que ?en

este campo de zonas verdes y espacios libres? afecte a sistemas locales,

independientemente del tipo de instrumento urbanístico de que se trate.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 53.1.b LOUS, sólo en caso de

modificaciones no estructurales puede el Ayuntamiento aprobar definitivamente el

instrumento del planeamiento urbanístico. Para evitar repeticiones, nos remitimos al

apartado dedicado a la aprobación de modificaciones no estructurales, en esta misma

CJ 9.

[?]

Por último, en este capítulo, debemos dedicar un esfuerzo al análisis del concepto de

modificación no estructural (en términos del art. 53.1.b LOUS, pueden aprobarse

definitivamente por los ayuntamientos de más de 10.000 hab. las modificaciones de

determinaciones no estructurales del plan general junto con modificaciones por

adaptación a instrumentos de ordenación territorial). En el Proyecto el art. 153.2.b

traslada con literalidad lo establecido por el legislador. Hemos efectuado un avance

de lo que entendemos como interpretación válida de dicho concepto jurídico

indeterminado cuando hemos analizado las repercusiones del nuevo reglamento en

el régimen jurídico de las zonas verdes y espacios libres. Ahora, añadiendo un paso

más, conviene recurrir al concepto de determinación estructural en el planeamiento

general para responder al espinoso debate ?con evidentes repercusiones prácticas?

de lo que sea o no modificación no estructural para aclarar el tipo de modificación

que podrá aprobarse definitivamente por los plenos municipales. Sin menoscabo,

claro está, de la tramitación pertinente y, en su caso, de los informes preceptivos de

órganos relevantes de las Administraciones Públicas (por supuesto, entre estos, del

CIM e, incluso, de este Consejo Consultivo cuando proceda).

La respuesta se halla en el art. 41 de la LOUS precisamente intitulado

«Determinacions estructurals dels plans generals» y, por ende, en los arts. 66 a 74

del Proyecto, todos relativos a determinaciones estructurales de diferentes tipos:

? clasificación de suelo, usos y edificabilidad,

? índices de intensidad de usos residencial y turístico,

? aprovechamiento urbanístico de los ámbitos o sectores,

? estructura general y orgánica (particularmente los sistemas genrales de espacios

públicos y zonas verdes),

? desarrollo temporal y prioridades de actuación (Programación de actuación

urbanística, plan de etapas),

? ordenación estructural de planes parciales y especiales,

? ordenación de suelo rústico, protección medioambiental y del paisaje,

? reservas de suelo para vivienda de régimen de protección pública,

? Vigencia y plazos de revisión y construcciones inadecuadas o fuera de

ordenación.

Ello no resuelve, desde luego, todos los problemas que plantea la definición de

?modificación no estructural? para entender viable su aprobación definitiva

municipal (casos de municipio de más de 10.000 hab). No obstante, el Proyecto

podría haber intentado desarrollar este concepto, que deviene esencial en la

aplicación práctica de la legislación urbanística, con una aproximación a su

definición que supusiera cláusula de cierre y transformar la enumeración en

ejemplificativa.

La modificació puntual número 2 de les Normes subsidiàries vigents de Santa Eulària

des Riu, sotmesa ara a consideració d?aquest Consell Consultiu, es refereix als terrenys

vinculats a l?establiment hoteler A i a l?aqüeducte romà limítrof, situats al nucli urbà de

Cala Pada-s?Argamassa. La modificació proposada té per finalitat que part dels espais

lliures públics, que les Normes subsidiàries vigents situen en la servitud de protecció de

costes, es traslladin a l?entorn de l?aqüeducte romà de s?Argamassa. Per això,

s?ampliarien els espais lliures públics que hi ha al voltant de les restes de la vila i

l?aqüeducte romà que, segons la memòria justificativa adjunta a la proposta, implicaria

que passaria a ser espai lliure públic (EL-P) una franja d?amplada variable d?entre 15 i 3

metres, que abans estava qualificada d'equipament esportiu (EQ-E), extensiva familiar

cinc (E-U5) i extensiva turística tres (E-T3). Aquesta franja nova d?espai lliure públic

afectaria una part de l?hotel esmentat, que s?encaixa sobre l'aqüeducte, cosa que

implicaria la demolició d?aquesta part de l?edificació. Com a conseqüència d?això, a la

part de la parcel·la que confronta amb l?aqüeducte romà, es reduirien les superfícies

26

destinades a les qualificacions d?equipament esportiu (EQ-E) en 785 metres quadrats;

les destinades a extensiva familiar cinc (EU-5), en 904 metres quadrats, i les destinades

a extensiva turística tres (E-T3), en una superfície de 82 metres quadrats. Allà es

traslladaria la part més gran de la superfície d?espai lliure públic (situada ara a la

servitud de protecció de costa). A la memòria s?explica també que la reducció de les

zones qualificades actualment d'espai lliure públic (EL-P) en el front marítim passaran a

tenir la qualificació d?EL-PR. La reducció de superfícies lucratives esmentada implica

una reducció de 268,50 metres quadrats de sostre edificable. Aquest aspecte, si bé

figurava en les memòries inicials, no consta en la documentació final i s?hauria de

documentar abans de l?aprovació definitiva. Aquesta observació té caràcter essencial.

La modificació puntual número 2 de referència actua sobre l?ordenació de l?entorn de

l?Hotel A i dels seus espais exteriors amb la finalitat de permetre una remodelació que

s?emmarca en unes actuacions de modernització que són emparades per la legislació

turística (tal com s?ha exposat en els antecedents). Aquesta intervenció implica que tots

els espais lliures públics (EL-P) del front marítim dels terrenys vinculats a l?establiment

hoteler esmentat que se situen dins la servitud de protecció de costes (fora de la servitud

de trànsit) es requalificarien a espais lliures privats (EL-PR) i això perquè, com s?ha

informat, es volen dur a terme una sèrie d?actuacions de condicionament que són

compatibles amb la condició de servitud de protecció de costes i d?espai lliure privat,

però no amb l?actual d?espai lliure públic.

Segons figura en la memòria, es modificaria l?ús del vial públic que dóna accés a l?hotel

i a la parcel·la E-U5 del front marítim, es passaria a «peatonal tràfic rodat restringit» i es

mantindria la titularitat pública. Altrament, a l?est del vial també es farien canvis de

qualificació, ja que una part del vial passaria a E-T3 i una part del que és E-T3 passaria

a vial. En total, el vial «peatonal tràfic rodat restringit» tindria una superfície de 1.655

m². Altrament, es redelimitaria la qualificació extensiva turística tres (E-T3) de la

parcel·la de l?hotel, per la part del vial i en el frontal de la servitud de protecció del

DPMT. D?aquesta manera, la nova delimitació afectaria la servitud de protecció de la

Llei de costes. De l?informe de la Subdirecció General de Domini Públic

Marítimoterreste, de 10 d?octubre de 2014, es pot deduir que no hi fa cap objecció.

L?ordenació prevista implicaria que l?establiment hoteler quedi immediatament

confrontat amb diverses qualificacions, sense complir les reculades, segons la memòria.

En aquesta memòria s?informa que s?hi aplicarà la disposició addicional quarta de la

Llei 8/2012, de 19 de juliol, de turisme de les Illes Balears. També, en aplicació

d?aquesta disposició addicional quarta, es preveu que la qualificació urbanística de

l'hotel, en una futura modificació, hauria de correspondre a la seva volumetria

específica.

Finalment, la superfície d?espai lliure públic (EL-P) es manté en 3.280 metros, ja que

les superfícies d?espai lliure públic que hi ha a la servitud de protecció i la nova prevista

en l?entorn de l?aqüeducte són iguals. Aquests espais lliures públics se situen en

posicions perimetrals que coincideixen amb la servitud de protecció de trànsit del

DPMT i amb el perímetre de l?aqüeducte romà, per «millorar-ne la condició i facilitar

l?accés públic al seu entorn». La superfície destinada a espai lliure privat (EL-PR) en

aquests terrenys és tota de nova qualificació i representa 1.768 metres quadrats, tal com

ha quedat reflectit en els antecedents.

També s?informa que la modificació es tramita paral·lelament a un conveni de

planejament en què la societat propietària dels terrenys es compromet a la immediata

cessió dels terrenys qualificats com a espai lliure públic i a la demolició, també

immediata, de la part de l?edificació de l?hotel que està assentada sobre l?aqüeducte

romà i que, com s?ha dit, passaria a ser espai lliure públic (EL-P).

Pel que fa al canvi de qualificació de l?espai lliure públic (EL-P) del front marítim de

l?hotel, que amb la modificació passaria a ser espai lliure privat (EL-PR), la memòria

justificativa diu que es fa així perquè resulta de molt difícil gestió urbanística, amb un

cost desproporcionat derivat del fet que s?haurien d?expropiar terrenys. En l?informe del

Departament del Territori, de dia 11 de novembre de 2014, s?advertia que, atès que la

situació dels espais lliures públics a la franja costanera és un element característic de les

Normes subsidiàries vigents, «en el cas que, en el futur, s?adopti la determinació de

modificar EL-P per EL-PR de manera generalitzada en el front marítim del municipi,

s?haurà de valorar si suposa un canvi en l?estructura general i orgànica del territori».

Aquesta observació s'haurà de tenir en compte si es donés el supòsit concret que

planteja.

D?altra banda, afegia que, atès que la modificació explica que es pretén aplicar la

disposició addicional quarta de la Llei 8/2012, cal tenir present aquestes mateixes

observacions, ja que un augment de superfície o de places (depenent de la qualificació)

implicaria haver de reservar també les zones verdes i els espais lliures públics,

mitjançant la tramitació de l?instrument de planejament escaient que això suposi. Si es

dóna la circumstància, l'Ajuntament haurà de tenir en compte aquesta observació. Ara

per ara, no afecta l?aprovació definitiva de la modificació número 2 de les Normes

subsidiàries.

La dilatada experiència d'aquest òrgan consultiu i la reiteració dels seus dictàmens en

aquesta matèria, atesa tota la documentació incorporada a l'expedient, i també les

valoracions i les respostes que s'han donat als informes que contenien observacions,

permet què s'emeti un pronunciament favorable, si bé condicionat al fet que

l'Ajuntament compleixi les observacions del Departament del Territori en el supòsit que

es donin les circumstàncies que es plantegen i que, de moment, no afecten aquesta

modificació número 2 de les Normes subsidiàries de Santa Eulària.

III. CONCLUSIONS

1a. El batle de Santa Eulària des Riu està legitimat per sol·licitar aquest dictamen i el

Consell Consultiu és competent per emetre?l amb caràcter preceptiu, atès que és

determinant perquè la modificació puntual sotmesa a la nostra consulta pugui continuar

la tramitació.

2a. El procediment s?ha tramitat complint les normes legalment i reglamentàriament

aplicables, si bé en les consideracions jurídiques segona i tercera es fan unes

observacions puntuals de caràcter essencial (sobre la necessitat de datar i signar els

informes i sobre la necessitat d'incloure, també, en la documentació final la reducció del

sostre edificable) que han de ser tingudes en compte abans de l'aprovació definitiva.

28

3a. Pel que fa al fons de la sol·licitud que formulà el batle de Santa Eulària des Riu,

s?emet dictamen favorable a l?aprovació definitiva de la modificació puntual número 2

de les Normes subsidiàries sotmeses a consulta. Aprovació que correspondrà a

l'Ajuntament (article 54.5 de la LOUS), amb l'informe previ del Consell Insular en

relació amb les consideracions oportunes per motius d?interès supramunicipal, de

legalitat, d'adequació als instruments d'ordenació territorial i, si fos el cas, als

instruments urbanístics de rang superior.

4a. L?acord ha d?incorporar la fórmula ritual a què es refereix l?article 4.3 de la Llei

5/2010, de 16 de juny.

Palma, 26 de març de 2015