Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 026/2014 del 26 de marzo del 2014

Resumen

Dictamen núm. 26/2014, relatiu al Projecte de decret pel qual es determina el règim aplicable a la sol·licitud i la concessió de la prestació per adquirir productes de primera necessitat*

Ponente/s:

Pedro A. Aguiló Monjo

Contestacion

Dictamen núm. 26/2014, relatiu al Projecte de decret pel qual es determina el

règim aplicable a la sol·licitud i la concessió de la prestació per adquirir productes

de primera necessitat*

I. ANTECEDENTS

1. El 14 d'agost de 2013, el director general de Serveis Socials subscriu un informe

justificatiu de la necessitat d'iniciar l'elaboració «d'un Decret pel qual es determini el

règim aplicable a la sol·licitud i la concessió de la prestació per adquirir productes de

primera necessitat». S'hi inclouen el marc normatiu de la proposta, la relació de

disposicions afectades i la taula de vigències. Així mateix, s'incorporen a l'expedient

còpies d'algunes normes rellevants i de la Resolució que aprova la convocatòria d'ajuts

per adquirir productes de primera necessitat per a l'any 2013 (Resolució de 28 de maig

de 2013).

2. En un altre document de la mateixa data, el secretari general de la Conselleria de

Família i Serveis Socials subscriu un estudi econòmic centrat en el cost de la despesa

prevista en l?àmbit pressupostari per a l'Administració autonòmica, que recull

l'experiència d'altres anys naturals (2010, 2011, 2012 i l'estat d'execució de 2013). Així

resulta que el 2010 sobre un pressupost d?1.840.000,00 euros ?amb un import de

210,00 euros per ajut? es gastaren 1.470.558,71 euros per 7.872 pensionistes. El 2012,

es va passar a 175,00 euros d'import d'ajut per 7.239 pensionistes i, amb un pressupost

inicial d'1.400.000,00 euros, es va gastar ?en fase de pagament? 1.266.825,00 euros.

La Conselleria preveu destinar ara la mateixa quantitat d'1.400.000,00 euros.

3. El mateix 14 d'agost, també el secretari general subscriu un «estudi de les càrregues

administratives en relació amb l'administració i les persones interessades» relatiu al

Projecte. En aquest estudi es conclou: «El nou projecte normatiu no permet reduir

càrregues administratives en relació amb la normativa anterior. Per tant no hi ha

possible reducció ni quantificació».

4. En correspondència amb aquesta documentació precedent, la consellera de Família i

Serveis Socials resol, el 28 d'agost de 2013, iniciar el procediment d'elaboració del

Projecte, sotmetre?l a informació pública i designar com a òrgan responsable de

tramitar-lo la secretària general de la dita Conselleria. S'incorpora, seguidament, el text

del Projecte, en català i en castellà, sense diligència ni data, que, hem de suposar,

s'utilitza per trametre als òrgans i ens en la fase de participació i audiència.

5. El 30 d'agost, es tramet per a al·legacions i suggeriments a les entitats següents:

Fundació Tutelar per a Persones amb Discapacitat Intel·lectual Amadip Esment;

Congregació de Germanes de la Caritat de Sant Vicenç de Paül; Fundació Aldaba;

Fundació Síndrome de Down de les Illes Balears; Fundació Tutelar de Menorca;

* Ponència de l?Hble. Sr. Pedro A. Aguiló Monjo, conseller.

Fundació Tutelar Mater Misericordiae; Fundació PREDIF Illes Balears; Associació

Asperger de Balears; Fundació Tutelar Demà, de Sóller; Fundació Tutelar Aproscom,

de Manacor. Així mateix, es tramet a totes les conselleries del Govern; als consells

insulars de d'Eivissa, de Formentera, de Mallorca (a través de l'Institut Mallorquí

d'Afers Socials) i de Menorca; a la FELIB; a l'Institut Balear de la Dona, i al Consell de

Serveis Socials. En el BOIB núm. 123, de 5 de setembre de 2013, es publica l'anunci del

tràmit d'informació pública i es facilita la consulta per internet del Projecte.

6. Sense aportar suggeriments contesten les secretaries generals de Vicepresidència,

d'Agricultura, Medi Ambient i Territori, d'Economia i Competitivitat, d'Educació,

Cultura i Universitats, i de Salut. El 10 de setembre de 2013, l'Institut Balear de la Dona

emet el seu informe d'impacte de gènere amb propostes de millora del text i amb

suggeriments sobre l'estadística de les prestacions regulades.

7. El 17 de setembre de 2013, el Servei d'Elaboració de Normativa de la Conselleria

d'Hisenda i Pressuposts suggereix un canvi de redacció per millorar la menció del Text

refós de la Llei de subvencions i adverteix de la diferent naturalesa de les prestacions

proposades segons siguin o no complementàries del sistema de Seguretat Social

(bàsicament les pensions no contributives).

8. El 2 d'octubre de 2013, la FELIB, rectificant un altre ofici tramès, remet els

suggeriments aportats pel Consell Insular de Formentera, relatius només a dos aspectes

concrets del text.

9. L'11 de gener de 2014, el Consell de Serveis Socials aprova l'informe 1/2013,

substancialment favorable, sobre el Projecte, en el qual es fan constar els parers en part

discrepants del Consell Insular de Formentera (que reprodueix les al·legacions ja

aportades), de la UNAC (que demana una quantitat més alta de l'ajut de la targeta) i del

sindicat CCOO (que fa un seguit de suggeriments sobre la documentació que s?ha

d?aportar, l'òrgan competent i la renovació de la targeta, entre d'altres).

10. El 29 de gener de 2014, el Servei Jurídic de Família i Serveis Socials emet un

informe favorable sobre el Projecte, amb determinats suggeriments de redacció, per

millorar l'article 9 i per introduir una disposició transitòria per a l'any 2014. El 31 de

gener de 2014, el secretari general de la Conselleria emet un informe favorable sobre el

Projecte, amb la valoració detallada de les al·legacions i els suggeriments aportats.

S'incorpora seguidament el text del Projecte amb la menció «versió gener 2014».

11. El 4 de febrer de 2014, el secretari general certifica l'autenticitat de la còpia

formada, ordenada amb un índex, de l'expedient, i autoritza dues còpies del Projecte

finalment sotmès a dictamen.

12. A instància de la consellera del ram, el president del Govern formula, el 5 de febrer

de 2014, la consulta pel tràmit d'urgència, en un ofici que té entrada en les dependències

del Consell Consultiu l?11 de febrer de 2014. La motivació de la urgència, segons la

consellera esmentada, és la següent: «[...] es considera que aquesta prestació, l'import

individual de la qual és de 175 euros, s'ha de tramitar al més aviat possible per tal de

poder ajudar a atendre la manca de productes de primera necessitat d'aquestes persones.

En aquest sentit, la finalitat del Decret és donar caràcter d'estabilitat a aquesta

prestació». A instància del president d'aquest Consell Consultiu, el 27 de febrer de

2014, la Secretaria General promotora refà l'estudi de càrregues administratives i, el 4

de març de 2014, té entrada en la nostra seu.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

El president de les Illes Balears està legitimat per sol·licitar aquest dictamen i el Consell

Consultiu és competent per emetre'l.

El president de les Illes Balears ha sol·licitat aquest dictamen amb caràcter preceptiu en

aplicació de l?article 18.7 de la Llei 5/2010, de 16 de juny, reguladora del Consell

Consultiu de les Illes Balears. La norma projectada regula directament una prestació

econòmica (mitjançant una targeta bancària de dèbit per a despeses de productes de

primera necessitat) de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a persones en

determinats supòsits de manca d'ingressos. En conseqüència, el Consell Consultiu

considera que el contingut del Decret en projecte té efectes ad extra i estima que sens

dubte el dictamen present és preceptiu.

Convé indicar, ja en aquests moments, que la regulació projectada surt del camp de

l'acció de foment regulat per la legislació de subvencions i per tant no es tracta, en

aquest cas, d'un projecte de bases reguladores d'una subvenció (supòsit que es troba

exclòs de la preceptivitat del dictamen, d'acord amb l'article 18 de la Llei 5/2010, de 16

de juny, esmentada) sinó d'una prestació social complementària.

Així mateix, el Consell Consultiu no posa cap objecció a la urgència invocada pel

president de les Illes Balears per respondre a la consulta, atesa la motivació al·legada

per la consellera de Família i Serveis Socials, que no és altra que posar de manifest la

importància que la prestació social complementària (175 euros/any) es pugui implantar

amb la màxima celeritat, raó ben comprensible en l'actual context socioeconòmic, el

qual no cal acreditar per la notorietat de la situació.

Segona

En la tramitació del procediment s?han observat les exigències derivades dels articles 42

a 47 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears. A més de la

resolució d?iniciació del procediment, consten en l?expedient la memòria justificativa de

la necessitat i l?oportunitat de la nova regulació, i el marc normatiu en què s?insereix la

proposta. Així mateix, s'ha aportat un complet estudi de càrregues administratives i

l'estudi econòmic, ambdós elements requerits per la legislació al·ludida i dels quals es

desprèn la inequívoca repercussió social del Projecte. S'ha emès l'informe preceptiu del

Consell de Serveis Socials de les Illes Balears. I s'hi ha incorporat l'informe d'impacte

de gènere de l?Institut Balear de la Dona, que conté, a més, propostes de redacció

d'acord amb l'article 27 de la Llei 12/2006, de 20 de setembre, per a la dona.

D?altra banda, s?ha complert el que preveu l'article 43 de la Llei 4/2001, de 14 de març,

del Govern de les Illes Balears, mitjançant el tràmit d?audiència concedit a les entitats

representatives dels sectors afectats.

També, de manera correcta, s?ha obert un tràmit d?informació pública i s?ha sotmès el

projecte a la intervenció dels ens territorials ?directament, a cada consell insular; tots

els altres per mitjà de la Federació d?Entitats Locals de les Illes Balears.

Finalment, el procediment disposa correctament dels informes favorables del Servei

Jurídic i de la Secretaria General de la Conselleria, la qual analitza amb detall els

suggeriments i les al·legacions.

Per acabar l'anàlisi del procediment seguit per elaborar el Projecte, el Consell Consultiu

ha de posar una objecció essencial. Cal recordar la participació preceptiva dels òrgans

prevists en la Llei 4/2009, d'11 de juny, la qual regula, en l'article 26.3, els requisits

d?aprovació de la cartera bàsica de serveis socials; en l'article 45, el Comitè d'Avaluació

de Necessitats Socials; en l'article 47, la Conferència Sectorial de Serveis Socials. S'ha

de dir que aquesta Conferència la crea la Llei i el dit Comitè d?Avaluació el crea el

Decret 96/2009, de 29 de desembre, pel qual es regula la composició, el funcionament i

les atribucions del Comitè d?Avaluació de Necessitats Socials. L'exigència d'ambdós

tràmits figura en l'article 26.3 de la Llei 4/2009 i, en conseqüència, resulta insalvable.

Ara bé, les condicions de la proposta reglamentària, la possible participació dels

consells insulars en la norma projectada ?tot i que només el Consell de Formentera va

presentar alguns suggeriments de detall? i l'habitualitat d'aquesta prestació

complementària mitjançant convocatòries anuals permet aventurar que el tràmit

d'informe de la Conferència Sectorial de Serveis Socials de les Illes Balears se

superposa a la intervenció que ja s'ha permès als consells insulars. En aquest cas, doncs,

podem prescindir del tràmit de participació de la Conferència esmentada. Ara bé s'ha

d'esmenar abans d'aprovar el Projecte la manca de participació del Comitè d'Avaluació

de Necessitats Socials.

En el pla de les formalitats, hem de concloure que s'ha tramès l'expedient complet, foliat

i amb un índex correctament format. I, a instància d'aquest Consell Consultiu, s'ha

formulat l'estudi de càrregues administratives de manera idònia.

En aquest moment, cal recordar que és una formalitat ?per a la tramitació d'urgència?

aportar la normativa utilitzada per elaborar el Projecte, d'acord amb l'article 26 del

Reglament orgànic del Consell Consultiu (Decret 24/2003, de 28 de març), que

estableix:

Article 26

Procediment per fer les consultes al Consell Consultiu

1. La sol·licitud de dictamen al Consell Consultiu s'acordarà per l'autoritat

consultant.

2. A la consulta, que ha de presentar-se clarament expressada, s'ha d?adjuntar

l'expedient íntegre i la documentació necessària, encapçalada per un índex numerat.

3. Quan l'informe tengui per objecte un avantprojecte de disposició legal o un

projecte de disposició reglamentària, l'autoritat o l'òrgan consultant trametrà, a més

de la documentació prevista en el paràgraf anterior, dues còpies autoritzades de

l'avantprojecte, una de les quals s'acompanyarà dels antecedents i de la

documentació que hagin fet servir per redactar-lo i quedarà arxivada en el Consell

Consultiu.

Els conceptes «documentació necessària» i «documentació que hagin fet servir per

redactar» el projecte de disposició reglamentària comporten certament no només la

coneguda còpia compulsada de l'expedient (amb els tràmits realitzats) sinó també els

documents, els registres estadístics, els càlculs, etc., que hagin servit de base a l?òrgan

promotor o, més encara, redactor del projecte.

Tercera

El Projecte de decret examinat té per objecte una prestació social complementària per a

persones amb pocs recursos econòmics que, per això mateix, es troben en risc d'exclusió

social o de pobresa, que simplificadament anomena el Projecte «Targeta Bàsica».

El marc normatiu en què s'insereix el Projecte està constituït per:

A) Normativa estatal

? Articles 148.1.20 i 149.1.1 de la Constitució, quant a la matèria d'acció social i la

naturalesa de les competències exclusives de la Comunitat Autònoma.

? Legislació de la Seguretat Social, particularment, la Llei 26/1990, de 20 de

desembre, sobre prestacions no contributives de la Seguretat Social, i el Reial decret

357/1991, de 15 de març, que la desplega.

B) Normativa autonòmica

? Articles 12.3, 16.1, 30.15, 69, 70.4 i 72.2 de l'Estatut d'autonomia de 2007.

? Llei 4/2009, d'11 de juny, de serveis socials. Aquesta Llei ha sofert una modificació

mitjançant la Llei 10/2013, de 23 de desembre, de modificació de la Llei 4/2009, d?11

de juny, de serveis socials de les Illes Balears (que no ha afectat el nucli essencial de la

norma).

? Decret 56/2011, de 20 de maig, pel qual s'aprova la Cartera Bàsica de Serveis Socials

de les Illes Balears 2011-2014.

? Decret 96/2009, de 29 de desembre, pel qual es regula la composició, el

funcionament i les atribucions del Comitè d?Avaluació de Necessitats Socials.

La regulació de serveis socials a les Illes Balears es fonamenta precisament en la Llei

4/2009, d?11 de juny; els preceptes que tenen relació directa amb el Projecte són els

següents:

Article 5

Persones destinatàries dels serveis socials

1. El sistema de serveis socials s?ofereix a tota la població.

2. Són titulars del dret a accedir al sistema de serveis socials establert en aquesta llei

les persones nacionals dels estats membres de la Unió Europea i també les persones

estrangeres no comunitàries residents.

3. També poden accedir al sistema de serveis socials les persones estrangeres que es

trobin a les Illes Balears i tenguin la condició d?exiliats, refugiats o apàtrides,

d?acord amb el que estableixin la legislació vigent i els tractats i convenis

internacionals i, si no n?hi ha, d?acord amb el principi de reciprocitat.

4. El que disposen els punts anteriors s?entén sens perjudici dels requisits

addicionals que estableixin les disposicions que regulin l?accés a determinades

prestacions.

5. En tot cas, les persones que es trobin a les Illes Balears en una situació de

necessitat personal bàsica poden accedir a les prestacions del sistema de serveis

socials que permetin atendre aquesta situació. El personal professional dels serveis

socials l?han de valorar d?acord amb la seva gravetat, precarietat o peremptorietat.

[?]

Article 22

Prestacions econòmiques

1. Són prestacions econòmiques les aportacions dineràries que tenen com a finalitat

atendre determinades situacions de necessitat en què es troben les persones que no

disposen de recursos econòmics suficients per fer-hi front i no estan en condicions

d?aconseguir-ne o rebre?n d?altres fonts.

2. Les prestacions econòmiques es poden atorgar amb caràcter de dret subjectiu, dret

de concurrència o urgència social.

[...]

Article 35

Competències del Govern de les Illes Balears

1. Correspon al Govern de les Illes Balears:

a) Adoptar les iniciatives legislatives en matèria de serveis socials i fer-ne el

desplegament normatiu, per establir els principis generals sobre la matèria que

assegurin l?equilibri i la cohesió territorial entre totes les illes.

[...]

h) Establir els criteris i les fórmules de coordinació general del sistema i de

coordinació transversal entre els departaments del Govern de les Illes Balears quan

sigui necessari per a la millor gestió i eficàcia de la política de serveis socials.

[...]

l) Exercir les potestats d?inspecció i de sanció respecte d?entitats, centres i serveis

suprainsulars inclosos en l?àmbit competencial de l?Administració autonòmica de les

Illes Balears.

m) Crear, organitzar, finançar i gestionar els programes i els centres de serveis

socials que per la seva naturalesa siguin de caràcter suprainsular.

[...]

2. L?exercici de les competències de les lletres b), c), d), f) i g) s?ha de coordinar

mitjançant la Conferència Sectorial de Serveis Socials regulada en l?article 47

d?aquesta llei.

[...]

Article 68

Finançament de les prestacions

Els pressuposts generals de la comunitat autònoma de les Illes Balears, els

pressuposts dels consells insulars i els pressuposts de les entitats locals han de

preveure anualment els crèdits necessaris per finançar les prestacions garantides

incloses en la cartera de serveis socials respectiva, a fi d?assegurar els drets

subjectius de la ciutadania. En el cas que aquests crèdits siguin insuficients per

finançar les prestacions garantides, s?han d?ampliar.

Del Decret 56/2011, convé retenir els preceptes següents:

Article 3

Persones destinatàries

Són destinatàries de les prestacions de la Cartera Bàsica de Serveis Socials les

persones que compleixen les condicions que estableix l?article 5 de la Llei 4/2009.

Article 4

La Cartera Bàsica de Serveis Socials

La Cartera Bàsica de Serveis Socials inclou les prestacions pròpies de

l?Administració autonòmica, les prestacions dels serveis socials comunitaris bàsics i

les prestacions garantides de cobertura de les necessitats bàsiques de l?article 25 de

la Llei 4/2009.

[...]

Disposició addicional primera

Actualització de les prestacions econòmiques

Les prestacions econòmiques que recull la Cartera Bàsica de Serveis Socials de les

Illes Balears s?han d?actualitzar anualment mitjançant la disposició normativa

corresponent.

[...]

Disposició addicional tercera

Modificació de la Cartera Bàsica de Serveis Socials

1. La Cartera Bàsica de Serveis Socials té una vigència quadriennal. No obstant

això, es pot revisar mitjançant les lleis de pressuposts.

M. En qualsevol cas, se n?ha d?informar de les modificacions el Comitè

d?Avaluació de Necessitats Socials i el Consell de Serveis Socials de les Illes

Balears.

[...]

Annex

Prestacions de la Cartera Bàsica de Serveis Socials

Índex de prestacions

[...]

3. Prestacions econòmiques

3.1. Renda mínima d?inserció.

3.2. Pensió no contributiva per jubilació.

3.3. Pensió no contributiva per invalidesa.

3.4. Ajudes per adquirir productes de primera necessitat vinculades a les

pensions no contributives.

[....]

Descripció de les prestacions

[...]

3.4. Ajudes per adquirir productes de primera necessitat vinculades a les pensions no

contributives

Definició: ajudes econòmiques destinades a adquirir productes de primera necessitat

per a persones amb dificultats econòmiques. Es dóna una vegada l?any.

Població destinatària: les persones beneficiàries de pensions no contributives (PNC),

del fons d?assistència social (FAS) o de la Llei d?integració social dels minusvàlids

(LISMI), i les persones de més de 65 anys o amb una discapacitat de grau superior o

igual a un 65 % que tenen uns ingressos anuals inferiors als que regula anualment la

convocatòria de l?ajuda.

Equipaments/equips professionals: els serveis socials comunitaris i els serveis

tècnics de l?Administració autonòmica.

Ràtios i perfils professionals: personal administratiu.

Estàndards de qualitat: dos mesos per resoldre i notificar en cas d?aquelles persones

usuàries que no tenen cap prestació econòmica reconeguda per la Conselleria

d?Afers Socials, Promoció i Immigració, en data 31 de desembre. Per a la resta, la

concessió és automàtica.

Garantia de la prestació: prestació subjecta a la disponibilitat pressupostària i a la

convocatòria anual.

[...]

Quarta

No és sobrer recordar que l?Estatut d?autonomia, a partir de la reforma de 2007, ha

introduït un títol destinat als drets de les persones, el qual conté preceptes que

confirmen la importància dels drets de participació en l?àmbit social. La protecció social

es constitueix també en un dels principis rectors de l?activitat pública d?acord amb

l?article 12.3 de l?Estatut. Així mateix, «els poders públics de les Illes Balears han de

defensar i promoure els drets socials dels ciutadans de les Illes Balears, que representen

un àmbit inseparable del respecte dels valors i drets universals de les persones i que

constitueixen un dels fonaments cívics del progrés econòmic, cultural i tecnològic de la

comunitat autònoma», segons s?explica en l?article 16.1 de l?Estatut, que ha escollit un

model de desplegament mitjançant una llei o carta de drets socials.

Convé referir-nos al debat ?avui resolt? que plantegen aquestes prestacions

complementàries d?altres en general lligades al sistema de la Seguretat Social. La

qüestió se centra a dilucidar si ens trobam davant una matèria pròpia del títol

competencial «seguretat social» (cosa que implicaria acudir a la competència bàsica

estatal per trobar empara suficient en la regulació) o en el títol «acció social» (cosa que

ens permet de trobar ancoratge suficient del Projecte en l'article 30.15 de l'Estatut

d'autonomia de 2007).

El Tribunal Constitucional ha resolt aquest debat de manera favorable a acceptar que

ens trobam davant una matèria d?«acció social»; en definitiva es decanta per les tesis

autonomistes. Així, en la Sentència 239/2002, d'11 de desembre, ha establert:

5. Asimismo, debe recordarse que en relación con la noción material de «asistencia

social» hemos declarado que «no está precisada en el Texto constitucional, por lo

que ha de entenderse remitida a conceptos elaborados en el plano de la legislación

general, que no han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente. De la

legislación vigente se deduce la existencia de una asistencia social externa al

Sistema de Seguridad Social y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la

remisión contenida en el art. 148.1.20 CE, y, por tanto, competencia posible de las

Comunidades Autónomas [...]. Esta asistencia social aparece como un mecanismo

protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a

los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las

propias de la Seguridad Social. En el momento actual ?con independencia de que la

evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección? es

característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación

contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios»

(STC 76/1986, de 5 de junio, FJ 7).

Es claro, por todo lo expuesto, que tanto las actuaciones de la Seguridad Social

como las de asistencia social persiguen la atención de situaciones de necesidad, si

bien, desde una perspectiva histórica que condiciona las primeras a la previa

contribución de sus beneficiarios y no así a las de asistencia social.

[...]

En suma, la tendencia a la universalización de las medidas de protección social,

como finalidad constitucional consagrada en el art. 41 CE, no se compadecería con

la paulatina reducción de otros ámbitos de protección distintos al de la Seguridad

Social por el hecho de la extensión o ampliación de la cobertura de este último

sistema a colectivos no protegidos por él con anterioridad, ya que ello significaría,

como acabamos de decir, un correlativo vaciamiento de competencias autonómicas

que no ha sido querido así por el texto constitucional. Es decir, la ampliación de las

contingencias protegidas por el sistema de la Seguridad Social no excluye de

antemano que diversos colectivos de sus beneficiarios precisen de apoyos

complementarios para atender necesidades no cubiertas por dicho sistema, de modo

que no puede resultar extravagante desde la perspectiva del Estado social de

Derecho, consagrado en nuestra Constitución (art. 1 CE), que se atiendan dichas

necesidades, en aras del valor de la justicia al que se refiere este precepto

constitucional, desde las diversas habilitaciones previstas, las cuales, por decisión

del propio texto constitucional, enlazan con específicos títulos competenciales del

Estado en el sentido estricto («Seguridad Social») o de las Comunidades Autónomas

(«asistencia social»), siempre, naturalmente, que ello se realice legítimamente, esto

es, de acuerdo con las reglas de deslinde y delimitación de ambas materias.

[...]

En efecto, pese a la dificultad y complejidad que lleva consigo todo intento de

deslinde de las fronteras entre la Seguridad Social y la asistencia social en el actual

contexto normativo, habida cuenta de la recíproca y progresiva evolución tanto de la

Seguridad Social (con una paulatina tendencia a la universalización y a la

ampliación de su campo de protección), como de la propia asistencia social (que más

allá de la clásica beneficencia, como se infiere de la STC 76/1986, de 5 de junio,

tiende a paliar necesidades no cubiertas, o cubiertas de modo insuficiente, por el

cuadro prestacional estable de la Seguridad Social), existen diferencias relevantes

entre estas ayudas y las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación

incluidas en el sistema de la Seguridad Social.

A estos efectos conviene recordar que cuatro son las características de las ayudas

objeto de controversia que interesa examinar: su carácter complementario de las

pensiones de jubilación e invalidez del sistema de Seguridad Social en sus

modalidades no contributivas; su carácter extraordinario, que limitan en el tiempo el

derecho a la percepción; la inexistencia de módulos de actualización de los auxilios,

consecuencia de lo anterior; y su abono a cargo de los presupuestos autonómicos.

[...]

Es decir, la Comunidad Autónoma de Andalucía puede libremente, en virtud de su

competencia exclusiva en materia de «asistencia social» y de su autonomía

financiera (art. 54 EAAnd), dedicar fondos de su presupuesto a la finalidad de

mejorar la situación de estos pensionistas y, al hacerlo, realiza una opción, entre

otras posibles que se pudieran proyectar sobre los distintos ámbitos de su

competencia, que está en consonancia con el principio de autonomía política inscrito

en el art. 2 CE.

En conclusió, la Comunitat Autònoma de les Illes Balears té competència suficient per

regular, en l'àmbit de l'acció social ?avui, serveis socials?, la prestació

complementària.

Cinquena

L?objecte del Projecte de decret és, segons l?apartat 1 de l?article 1, «[...] desenvolupar i

regular una prestació de caràcter econòmic, per adquirir productes de primera necessitat

destinada a persones residents a les Illes Balears que compleixen els requisits que

estableix l?article 4 d?aquest Decret»; en l?apartat 2 del mateix article, s?hi afegeix que

té «[...] la consideració de prestació autonòmica complementària de les prestacions

previstes en l?article 2.4 de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de

subvencions». D?altra banda, l?article 5 estableix: «La prestació per adquirir productes

de primera necessitat s?ha de finançar amb càrrec als pressuposts generals de la

Comunitat Autònoma de les Illes Balears». I l?article 14.1 assenyala: «La denominació

d?aquesta prestació és Targeta Bàsica». Resta mencionar, per tancar aquest breu resum

normatiu, que la disposició final primera modifica la redacció de l?apartat 3.4 de l?annex

del Decret 56/2011, de 20 de maig, pel qual s?aprova la Cartera Bàsica de Serveis

Socials de les Illes Balears 2011-2014 (BOIB núm. 79, de 31 de maig), perquè, d?acord

amb el que s?ha indicat en el preàmbul, se substitueixi el tractament que se li donava

fins a la data d?«ajuda o subvenció» subjecta a disponibilitat pressupostària i

convocatòria anual pel de «prestació garantida» inclosa en el sistema públic de serveis

socials d?aplicació a tota la Comunitat Autònoma de les Illes Balears.

Convé portar a col·lació, a més, diferents aspectes regulats en la Llei 4/2009, d?11 de

juny, de serveis socials de les Illes Balears, dictada en vista, ja, del repartiment

competencial derivat del, aleshores, nou Estatut d?autonomia aprovat per la Llei

orgànica 1/2007, de 28 de febrer. L?exposició de motius menciona, entre d?altres, els

articles 30 i 70 de l?Estatut d?autonomia per obtenir la conclusió següent:

[?] el nou marc competencial sorgit de l?Estatut d?Autonomia de les Illes Balears

requereix una adequació normativa en l?àmbit dels serveis socials per tal de reforçar

el protagonisme local i les noves estructures organitzatives en la prestació de

serveis, i també l?actuació coordinada i participada de totes les instàncies del

sistema.

Doncs bé, en aquest context, l?apartat 1 de l?article 24 de la dita Llei 4/2009 defineix la

cartera de serveis socials com «[...] l?instrument que determina el conjunt de prestacions

del sistema públic de serveis socials, incloent-hi totes les prestacions tècniques,

econòmiques i tecnològiques». L?apartat 2 d?aquest article 24 estableix que cada

Administració competent ha de redactar la seva cartera de serveis socials en el marc de

la distribució de competències vigent, les quals s?han de coordinar en el si de la

Conferència Sectorial. L?article 25 preveu que la cartera de serveis garanteixi la

resposta immediata a les situacions d?emergència social i les prestacions que donin

cobertura a les necessitats bàsiques de les persones beneficiàries. Per això, la Llei

considera bàsiques, d?una banda, l?allotjament, l?alimentació i el vestit, i, de l?altra,

l?accessibilitat a la informació i als recursos del sistema dels serveis socials, sense que

la mancança de recursos econòmics ni les limitacions físiques ni intel·lectuals de les

persones puguin impedir-ho.

Com a conseqüència del que s?ha dit, el legislador autonòmic considera que la

competència d?assistència social i la cobertura de les necessitats bàsiques de les

persones mitjançant les prestacions socials corresponents constitueixen un sistema

integrat i coordinat en el desenvolupament del qual han de participar, conforme a

l?interès territorial respectiu, tant la Comunitat Autònoma com els consells insulars i els

ajuntaments. El que s?ha exposat es tradueix en la Llei 4/2009 de la manera següent:

l?apartat 1 de l?article 26 disposa que «La cartera bàsica de serveis socials s?ha de

confeccionar per la conselleria competent en matèria d?afers socials i s?ha d?aprovar per

decret del Consell de Govern»; l?apartat 1 de l?article 27 assenyala que els consells

insulars han d?establir també «[...] les seves carteres de serveis socials, el contingut de

les quals ha de ser complementari i addicional del de la cartera bàsica que aprovi el

Govern de les Illes Balears», i l?apartat 2 del dit article 27 hi afegeix que «Les entitats

locals poden establir les seves carteres de serveis, el contingut de les quals ha de ser

complementari i addicional del contingut de les que aprovin el Govern de les Illes

Balears i els consells insulars».

Sisena

Correspon, ara, analitzar les competències de la Comunitat Autònoma i les dels consells

insulars en la matèria objecte de regulació. A aquest efecte, el Dictamen 81/2011 del

Consell Consultiu, relatiu al Projecte de decret pel qual s'aprova la Cartera Bàsica de

Serveis Socials de les Illes Balears 2011-2014, amb menció dels anteriors dictàmens

116/2010 i 69/2011, va assenyalar:

L?article 148.1.20a de la Constitució preveu que les comunitats autònomes poden

assumir competències en matèria d?assistència social i l?article 30.15 de l?Estatut

d?autonomia reconeix, sens perjudici del que disposa l?article 149.1 de la

Constitució, la competència exclusiva de la Comunitat Autònoma en:

«Acció i benestar social. Desenvolupament comunitari i integració. Voluntariat

social. Complements de la seguretat social no contributiva. Polítiques de protecció i

suport a les persones amb discapacitats físiques, psíquiques i sensorials. Polítiques

d?atenció a les persones dependents. Polítiques d?atenció a les persones i als

col·lectius en situació de pobresa o necessitat social.»

Per la seva part, l?article 70.4 de l?Estatut d?autonomia atribueix als consells

insulars, amb el caràcter de pròpia, la competència en: «Serveis socials i assistència

social. Desenvolupament comunitari i integració. Política de protecció i atenció a les

persones dependents. Complements de la seguretat social no contributiva.

Voluntariat social. Polítiques d?atenció a les persones i als col·lectius en situació de

pobresa o necessitat social.»

A tot el que s?ha ressenyat cal afegir-hi l?article 58.3 de l?Estatut d?autonomia, que

estableix que, en les competències que, d?acord amb l?Estatut, els consells insulars

hagin assumit com a pròpies, com les del supòsit ara analitzat, el Govern de les Illes

Balears pot establir els principis generals sobre la matèria, garantint l?exercici de la

potestat reglamentària dels consells insulars.

3. En exercici de la competència exclusiva prevista en l?article 30.15 de l?Estatut

d?autonomia, el Parlament de les Illes Balears ha aprovat la Llei 4/2009, d?11 de

juny, de serveis socials, l?objecte de la qual, segons s?estableix en l?article 1, «[?]

és regular i ordenar el sistema de serveis socials de les Illes Balears per tal de

promoure-hi i garantir-hi l?accés universal, i contribuir al benestar i a la cohesió

social». L?exposició de motius de la Llei explica clarament quina és la seva intenció:

refondre en un sol text legal la regulació dels serveis socials, el règim

d?autoritzacions, homologacions i acreditacions, i el règim competencial i

organitzatiu, amb el benentès que això facilita la comprensió global i l?aplicació de

tot el sistema. En el títol III, capítol I, la Llei aborda el tema de les competències de

les administracions públiques de les Illes Balears i regula, d?acord amb l?Estatut

d?autonomia, les competències del Govern de les Illes Balears, les de la conselleria

que tengui assignades les competències en matèria de serveis socials, les dels

consells insulars i les dels municipis. Concretament, l?article 34.1 estableix que

«correspon a l?Administració autonòmica, als consells insulars i als municipis

exercir les competències en matèria de serveis socials d?acord amb el que

estableixen l?Estatut d?autonomia de les Illes Balears, aquesta Llei i la legislació

sobre règim local, de manera que s?asseguri el funcionament correcte del sistema

públic de serveis socials». L?article 35 regula les competències que corresponen al

Govern de les Illes Balears; l?article 36, les de la conselleria que té assignades les

funcions en matèria de serveis socials; l?article 37, les competències dels consells

insulars, i l?article 38, les dels municipis.

Convé afegir-hi que l'article 35 de la Llei 4/2009, sota el rètol de «Competències del

Govern de les Illes Balears», estableix que corresponen a aquest Govern, entre d'altres,

les competències següents:

a) Adoptar les iniciatives legislatives en matèria de serveis socials i fer-ne el

desplegament normatiu, per establir els principis generals sobre la matèria que

assegurin l?equilibri i la cohesió territorial entre totes les illes.

[?]

c) Aprovar la cartera de serveis d?àmbit autonòmic, d?acord amb el que estableix

l?article 24 d?aquesta llei i amb les propostes de la Conferència Sectorial de Serveis

Socials.

D'altra banda, l'article 37 de la Llei 4/2009 atribueix als consells insulars, entre d?altres,

aquestes competències:

a) Estudiar, planificar i programar les necessitats que s?han de cobrir en el seu àmbit

territorial, mitjançant els plans estratègics i sectorials d?àmbit insular.

b) Exercir la potestat reglamentària en els termes prevists en la normativa vigent.

[?]

h) Crear, organitzar i gestionar els centres o serveis que per la seva naturalesa i

característiques tenguin caràcter insular o supramunicipal.

I, finalment, l'article 38 preveu les competències dels municipis en matèria de serveis

socials i remarca, en molts dels seus apartats, que se circumscriuen al seu àmbit

territorial o municipi. Així resulta, per exemple, de l'apartat a, que fa referència a

«Crear, organitzar i gestionar els serveis socials que considerin necessaris dins el seu

municipi»; de l'apartat b, que al·ludeix a «Estudiar i detectar les necessitats dins el seu

àmbit territorial», o de l'apartat d, que es refereix a «Aprovar la cartera de serveis

municipals».

Amb aquest mateix punt de partida, el Dictamen 81/2011 del Consell Consultiu, relatiu

a la Cartera Bàsica de Serveis Socials, va plantejar que «[...] al Govern de les Illes

Balears, en aquest camp, només li correspon determinar els principis generals

normatius, d'acord amb l'article 58.3 de l'Estatut», amb l'abast especificat, entre d'altres,

pels dictàmens 116/2008, 114/2010, 115/2010, 116/2010 i 69/2011; va advertir que

«[...] el seu objecte recau sobre una matèria la regulació de la qual correspon als

consells insulars, d'acord amb l'article 70 de l'Estatut [...] en relació amb les quals els

correspon, amb caràcter indissociable a la seva titularitat, la potestat reglamentària.

En conseqüència, en aquestes matèries el Govern només té la potestat d?establir

principis generals que permetin a cada consell insular un desplegament detallat i

adequat al seu àmbit territorial (art. 58.3)», i va concloure: «[...] emet dictamen

desfavorable a l'aprovació de la disposició projectada, si bé mostraria una opinió

favorable a l'aprovació d'un Projecte de decret de principis generals, en els termes que

s?han exposat».

Arribats a aquest punt, el Consell Consultiu considera que, en relació amb la

competència controvertida de serveis socials (amb superació d'una anterior configuració

assistencial allunyada de la seva construcció com a autèntic dret a l'obtenció dels serveis

esmentats), ha de continuar aprofundint en l'abast del repartiment competencial entre la

Comunitat Autònoma i els consells insulars dissenyat per l'Estatut d'autonomia de 2007.

A això hi haurem de dedicar la consideració jurídica següent.

Setena

La primera qüestió que s?ha de dilucidar, en relació amb el repartiment competencial

entre la Comunitat Autònoma i els consells insulars, derivat de l'Estatut d'autonomia de

2007, és la de l'abast del principi de territorialitat de les competències i de les normes

emanades del seu exercici. En aquest sentit, Kelsen, en la Teoria general de l'Estat, ja

va advertir que el territori és l'àmbit espacial de validesa d'un ordre jurídic determinat, i

hi va afegir que, per aquesta causa, la validesa del sistema normatiu que constitueix un

ordre jurídic establert se circumscriu, en principi, a un territori determinat. Coincidint

amb aquesta posició, Avel·lí Blasco, en l?obra Territori i competències autonòmiques,

assenyala: «[...] la regla de la territorialitat opera en tot cas com a límit de validesa per a

les competències autonòmiques: aquestes són legítimes, tret d?algunes excepcions, en

tant que s?exerceixen en un territori determinat, o millor encara, sobre un grup humà

fixat amb ajuda d?elements territorials (Eisenmann)». Tot això s?entén sens perjudici

que, almenys quant a l'eficàcia, aquest límit tengui caràcter relatiu i no absolut admetent

supòsits excepcionals d'extraterritorialitat, l'anàlisi dels quals excedeix de l'àmbit

d?aquest dictamen.

D'altra banda, el principi de territorialitat de les competències arrela en els articles 137 i

141.4 de la Constitució, quan, respectivament, disposen que «L'Estat s'organitza

territorialment en municipis, en províncies i en les comunitats autònomes que es

constitueixin», i que, «En els arxipèlags, les illes tindran, a més, administració pròpia en

forma de cabildos o consells». I l'Estatut d'autonomia aclareix que «El territori de la

Comunitat Autònoma de les Illes Balears és el format pel de les illes de Mallorca,

Menorca, Eivissa, Formentera i Cabrera i pel de les altres illes menors adjacents»

(article 2); que «Els consells insulars són les institucions de govern de cada una de les

illes i exerceixen el govern, l'administració i la representació de les illes de Mallorca,

Menorca, Eivissa i Formentera, així com de les illes que hi són adjacents» (article 61.1),

i que «Els consells insulars gaudiran d'autonomia en la gestió dels seus interessos

d'acord amb la Constitució, aquest Estatut i el que estableixen les lleis del Parlament»

(article 61.2).

La jurisprudència del Tribunal Constitucional, encara que referida a les competències

autonòmiques, és constant i reiterada quan afirma:

El territorio, tal y como señalamos en nuestra STC 38/2002, de 14 de febrero, FJ6,

con cita de otras anteriores, se configura como un elemento definidor de las

competencias de cada Comunidad Autónoma en su relación con las demás

Comunidades Autónomas y con el Estado y permite localizar la titularidad de la

correspondiente competencia, en atención al ámbito en que se desarrollan las

oportunas actividades materiales. También señalamos entonces que las

competencias de las Comunidades Autónomas se circunscriben a su ámbito

territorial, aunque ello no impide que el ejercicio de las competencias de una

Comunidad Autónoma pueda tener repercusiones de hecho fuera de la misma, por lo

que ?en el reparto competencial configurado por la Constitución y los respectivos

Estatutos de las Comunidades Autónomas, el ejercicio de una competencia atribuida

a una de ellas debe tener como soporte y presupuesto el territorio en el cual esa

Comunidad ejerce sus potestades, de suerte que éste opera como límite para aquél,

ya que si no se respetara tal ámbito competencial podría invadirse indebidamente el

de otra Comunidad (STC 8/2013, de 17 de enero, FJ 5).

La doctrina anterior resulta clarament traslladable a la delimitació de l'abast de les

competències atribuïdes, com a pròpies, als consells insulars per l'article 70 de l?Estatut,

i a la potestat reglamentària que en relació amb aquelles els confereix l'article 72.1

estatutari. Les unes i l?altra, segons això, s'han d'entendre circumscrites a l'àmbit

territorial de cada illa, a les persones que hi resideixen i, en definitiva, al cercle

d'interessos que s?hi identifiquen. El que s?ha exposat comporta que, en relació amb les

dites matèries, previstes, també, com a competència exclusiva de la Comunitat

Autònoma en l'article 30 de l?Estatut, el legislador autonòmic pugui identificar

interessos suprainsulars de naturalesa autonòmica que donin lloc a una competència de

la Comunitat Autònoma, el desplegament reglamentari de la qual correspongui al

Govern de les Illes Balears.

Valgui un exemple, aliè a la matèria que ens ocupa, per il·lustrar la conclusió assolida:

la promoció turística apareix prevista en els articles 30.11 i 70.3 de l?Estatut, però

aquesta darrera, com a competència pròpia dels consells insulars, s'ha d'entendre,

respectivament, limitada a la promoció turística de cada illa. Això no obsta, tanmateix,

perquè el legislador autonòmic pugui considerar oportuna la promoció turística de les

Illes Balears en el seu conjunt, supòsit en què la competència correspondrà a la

Comunitat Autònoma, en virtut del dit article 30.11, i el seu desplegament reglamentari,

al Govern de les Illes Balears, en aplicació dels articles 58.2 i 84.2 del text estatutari.

Com és obvi aquesta serà una potestat reglamentària plena, que comportarà, a més, la

funció executiva, radicalment diferent de la possibilitat d'establir principis generals

sobre la matèria, que l'article 58.3 de l?Estatut reserva al Govern de les Illes Balears i

que només opera en l'àmbit de les competències pròpies dels consells insulars

(territorialment delimitades), sense possibilitat d'esgotar la matèria, deixant un marge

ampli al desplegament reglamentari dels consells insulars, i amb una finalitat essencial,

com hem recordat en nombroses ocasions, consistent en «[...] constituir un mínim

denominador comú a tot el territori autonòmic». La dita potestat reglamentària plena, en

els termes exposats, és també diferent de la coordinació de l'activitat dels consells

insulars en tot el que pugui afectar els interessos de la Comunitat Autònoma, a la qual es

refereix l'article 72.2 de l?Estatut, perquè, malgrat que es comprèn en un article referit a

la «potestat reglamentària», en el nostre dret la coordinació és una tècnica de relació

interadministrativa la finalitat de la qual ha estat precisada per la doctrina del Tribunal

Constitucional (per exemple, en la Sentència 80/1984, de 20 de juliol), que admet que

comporta un cert poder de direcció, conseqüència de la posició de superioritat en què es

troba qui coordina respecte dels coordinats i implica poder establir un límit efectiu a

l'exercici de les competències (vide, per exemple, la Sentència 214/1989 del Tribunal

Constitucional). I tot això, com hem raonat també, entre d'altres, en els dictàmens

116/2010 i 85/2013, s?indica tenint en compte que «[...] res no s'oposa al fet que les

tècniques coordinadores (fixació d'objectius, directrius d'actuació, planificació, informes

preceptius, etc.) puguin situar-se en determinats casos en vehicles normatius. Així

succeiria, per exemple, en relació amb objectius d'actuació administrativa establerts en

plans o directrius que es fixassin com a vinculants per als ens insulars».

Contràriament, la conclusió assolida pel recte enteniment del principi de territorialitat

de les competències (en aquest cas, insulars) dota d?un sentit ple la clàusula de

tancament establerta en l'article 69 de l?Estatut, segons el qual: «Les competències no

atribuïdes expressament com a pròpies als consells insulars en el present Estatut

d'autonomia corresponen al Govern de les Illes Balears, sense que en cap cas no siguin

susceptibles de transferència aquelles que per la seva pròpia naturalesa tenguin un

caràcter suprainsular, que incideixin sobre l'ordenació i la planificació de l'activitat

econòmica general a l'àmbit autonòmic o aquelles competències l'exercici de les quals

exigeixi l'obligació de vetllar per l'equilibri o la cohesió territorial entre les diferents

illes». És a dir, els consells insulars, si la competència no és pròpia ?i la Cartera Bàsica

de Serveis Socials no ho és en els termes abans exposats?, no poden en cap cas tenir la

potestat reglamentària (vide article 72.1 de l?Estatut) ni tampoc els pot ser transferida la

competència quan en la matèria concorrin els requisits de suprainsularitat, ordenació

general de l'economia i exigència d'equilibri i cohesió territorial que, a parer del Consell

Consultiu, caracteritzen la Cartera Bàsica de Serveis Socials.

Així ho va entendre el legislador autonòmic quan establí en l'article 26.1 de la Llei

4/2009, d'11 de juny, que la cartera bàsica de serveis socials «[...] s'ha de confeccionar

per la conselleria competent en matèria d'afers socials i s'ha d'aprovar per decret del

Consell de Govern». Sostenir un criteri que contradigui això i que permeti que la cartera

bàsica, o la modificació d'alguna de les prestacions que comprèn ?com ocorre en

aquest cas?, sigui regulada reglamentàriament per cada un dels consells insulars, seria

tant com considerar antiestatutària la previsió continguda en l'article 26.1 de la Llei

4/2009.

Vuitena

Les conclusions anteriors s'emmarquen en una línia interpretativa que té com a

antecedents, entre d'altres, els dictàmens 116/2010 i 85/2013. El primer d'aquests

dictàmens, en la consideració jurídica sisena, sostenia:

Finalment, el Projecte de decret, com ja s'ha dit, també regula els requisits específics

per a l?autorització i l?acreditació dels serveis residencials d'àmbit suprainsular.

Respecte d'aquesta qüestió, el Consell Consultiu s'ha de plantejar si el Govern de la

Comunitat Autònoma pot exercir o no la competència reglamentària, tal com es

pretén.

Per resoldre aquesta qüestió, aquest òrgan assessor ha de partir, necessàriament, dels

preceptes següents. En primer lloc, l'article 137 de la Constitució espanyola

estableix: «L'Estat s'organitza territorialment en municipis, en províncies i en les

comunitats autònomes que es constitueixin. Totes aquestes entitats gaudeixen

d'autonomia per a la gestió dels interessos respectius». Per la seva part, l'article 61.2

de l'Estatut d'autonomia disposa: «2. Els consells insulars gaudeixen d'autonomia en

la gestió dels seus interessos d'acord amb la Constitució, aquest Estatut i el que

estableixen les lleis del Parlament». En aquesta mateixa línia l'article 1.2 de la Llei

7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local, assenyala que «la

província i, si s?escau, l'illa gaudeixen, així mateix, d?idèntica autonomia per a la

gestió dels interessos respectius» (la cursiva és nostra). Tal com es desprèn sense

dificultat d?aquests preceptes, sempre que es tracti d'interessos suprainsulars les

competències no poden correspondre als consells insulars, sinó al Govern de la

Comunitat Autònoma.

Si traslladam aquestes afirmacions a la part del Projecte sobre la qual dictaminam,

que afecta com ja se sap la regulació dels requisits per a l'autorització i l'acreditació

dels serveis residencials d'àmbit suprainsular, haurem de concloure que, en efecte, la

dita regulació correspon al Govern de la Comunitat Autònoma. Això és així perquè,

en tot cas, els consells insulars només són competents per gestionar els seus

interessos mitjançant l'autorització i l'acreditació dels serveis socials propis. En la

mesura que el Decret projectat tracta d'establir els requisits per a les autoritzacions i

les acreditacions esmentades que excedeixen aquest àmbit d'interessos insulars,

perquè afecten totes les illes, el Consell Consultiu entén que no planteja cap

problema la competència del Govern autonòmic per regular aquesta matèria en

l'àmbit suprainsular.

El segon dictamen reiterava la doctrina anterior i hi afegia:

Els serveis suprainsulars, a més d'estar regulats per normativa autonòmica que

dimana del Govern de les Illes Balears, són els serveis que per les seves

característiques atenen tota la comunitat autònoma, sense que això pressuposi el

municipi o l'illa en què s'han d'ubicar. Lògicament, els serveis suprainsulars,

autonòmics en definitiva, podran establir-se en qualsevol dels municipis de les Illes

Balears.

En virtut del que extensament s?ha exposat, correspon al Consell de Govern de les Illes

Balears la competència per aprovar el Projecte de decret examinat.

A més, són aplicables a aquest cas, quant a la competència de la Conselleria impulsora

del Projecte, el Decret 5/2013, de 2 de maig, del president de les Illes Balears, pel qual

es determina la composició del Govern i s?estableix l?estructura de l?Administració de

la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, i el Decret 6/2013, de 2 de maig, del

president de les Illes Balears, pel qual s?estableixen les competències i l?estructura

orgànica bàsica de les conselleries de l?Administració de la Comunitat Autònoma de les

Illes Balears, que impliquen la creació de la Conselleria de Família i Serveis Socials

(escindida de l'anterior Conselleria de Salut, Família i Benestar Social), nou

departament al qual s'adscriuen les funcions del Govern de les Illes Balears relatives a

serveis socials.

En suma, la conclusió que n'obté el Consell Consultiu és que el Govern de les Illes

Balears és competent per dictar un reglament com el projectat i la consellera de Família

i Serveis Socials és l'òrgan competent per promoure'l ratione materiae.

Novena

El Projecte de decret que ens ocupa consta d?un preàmbul; divuit articles, estructurats

en tres capítols; una disposició transitòria, referida al període de sol·licituds el 2014; una

de derogatòria genèrica, i tres de finals ?la primera, referida a una modificació del

Decret 56/2011, de 20 de maig, pel qual s'aprova la Cartera Bàsica de Serveis Socials de

les Illes Balears 2011-2014; la segona, habitualment coneguda com a d'habilitació

normativa, i la tercera, sobre l'entrada en vigor de la norma en projecte.

El Projecte s'estructura de la manera següent:

Capítol I. Principis generals (articles 1 a 9)

Capítol II. Procediment, valoració i resolució (articles 10 a 13)

Capítol III. Concessió, pagament i reintegrament (articles 14 a 18)

Un cop examinat el Projecte, es considera que s?insereix sense dificultat en un

desplegament de la Llei balear de serveis socials d'acord amb els preceptes transcrits.

Això no obstant, l'anàlisi del Projecte comporta aquestes observacions essencials:

1. La naturalesa de la prestació social complementària diferent de la naturalesa de

foment o subvenció. Prestació condicionada. Efectes en la pèrdua de la condició de

beneficiari (articles 17 i 18 del Projecte)

La Conselleria d'Hisenda i Pressuposts, en el seu escrit de suggeriments, considera que

la prestació s?ha de reputar una subvenció en el cas que se sol·liciti expressament i no

sigui inherent a determinades pensions de Seguretat Social. El Consell Consultiu no pot

compartir aquesta visió perquè la configuració d'una prestació complementària dins la

Cartera Bàsica de Serveis Socials ?l'autonòmica, òbviament?, i la regulació d'aquesta

prestació com ho fa el Projecte, se separa expressament de la normativa subvencional,

d'acord, a més, amb l'article 2.4 de la Llei de subvencions. El fet que hi hagi sol·licitud,

procediment i entrega dinerària en els dos supòsits no ens aparta de la nostra conclusió.

El punt essencial és que la prestació, com queda dit més amunt, passa a ser un dret

subjectiu dels ciutadans que estan en determinats supòsits de dificultat social o manca

de recursos econòmics, i el Projecte amb aquesta finalitat conforma tres supòsits

d'acreditació o tres fórmules d'accés a la prestació. I res no es pot objectar a aquesta

manera de procedir del redactor reglamentari.

Això no significa que el ciutadà que obté la prestació inserida com un annex de la

pensió de la Seguretat Social no tengui les obligacions pròpies de la prestació, que la

norma vol establir, en essència en els articles projectats 1, 5 i 14. En definitiva, la

prestació econòmica és per subvenir a les necessitats bàsiques d'alimentació, vestit,

salut, higiene personal etc.., i això ho fa perquè atorga un quantitat dinerària per adquirir

productes «de primera necessitat» (article 1). Això pot suposar que els beneficiaris de la

prestació complementària també beneficiaris de determinades prestacions de la

Seguretat Social no percebin aquesta naturalesa de l'ajut econòmic ni tampoc ho

subscriguin adequadament.

La situació de beneficiari d'aquesta prestació ?sigui quin sigui el supòsit de què

deriva? està condicionada lògicament a l'ús correcte dels fons dineraris transferits o

satisfets. I així la tècnica de la revocació i reintegrament de la prestació no és la que

deriva de la legislació subvencional sinó de la mateixa norma de la prestació, que està

expressament condicionada a determinat ús dels fons. Aquesta condició té empara legal

en els articles 5.4, 20, 22 i 136 de la Llei 4/2009, d'11 de juny, de serveis socials de les

Illes Balears, preceptes que, en definitiva, permeten entendre que les prestacions socials,

particularment les econòmiques, són condicionades a l'ús que reglamentàriament

s'estableix.

D'aquí se?n desprèn que, si la prestació té un caràcter automàtic (inserit o afegit a

determinades pensions de Seguretat Social ?supòsit de l'article 3.1.a del Projecte?), el

beneficiari haurà de subscriure qualque document que l'adverteixi d'aquesta condició

lligada a la prestació. Aquest document sembla possible que sigui la mateixa

comunicació i entrega de la «Targeta Bàsica», o la notificació receptícia de la resolució

que aprova la prestació, sempre que aquesta notificació sigui suficientment clara de la

condició que assumeix qui rep la prestació. Si la prestació (supòsit dels articles 3.1.b i 7

del Projecte) necessita sol·licitud i el procediment consegüent, sembla lògic suposar que

s'haurà signat qualque document de coneixement i acceptació de la condició d'ús dels

fons.

En ambdós casos ?en l'article 10, relatiu a la concessió, o l'article 14, relatiu a la

Targeta Bàsica?, s?ha de reflectir que aquesta prestació està condicionada, la manera

d'acceptar la condició i la repercussió de l'incompliment de la condició.

En lògica correspondència, l'article 17 del Projecte, en la redacció proposada no és

conforme a dret, s?ha de reformular regulant els dos supòsits possibles, distints

causalment i procedimentalment: la revocació per incompliment de la condició i la

revisió d'ofici per nul·litat de ple dret.

La revocació de la prestació (i el reintegrament que n'és conseqüència lògica) implica,

òbviament, expedient contradictori però no necessita complir els estrictes requisits

adjectius i substantius de l'article 102 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim

jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.

Si, en un cas totalment distint, resulta que la prestació no ha estat concedida

conformement a dret (per falsejament de dades, revisió de la pensió originària, dades

errònies o incompliment de condicions essencials per obtenir la prestació, entre d'altres),

l'Administració activa no podrà sinó acudir als remeis enquadrats en el camp de la

revisió administrativa, sigui la via de recurs (difícilment pensable en aquest cas), sigui

la via de revisió d'ofici ex articulo 102 de la Llei 30/1992.

És imprescindible que el Decret in fieri modifiqui l'article 17 i reculli clarament el

caràcter de prestació social complementària condicionada a l'ús correcte dels fons.

2. La selecció de l'entitat financera col·laboradora (article 15)

No es pot posar cap objecció al fet que el Govern de les Illes Balears estableixi la

conveniència de disposar d?una entitat financera col·laboradora per gestionar amb

facilitat la Targeta Bàsica. Això no obstant, el Consell Consultiu considera que aquesta

col·laboració ?tengui o no una remuneració expressa? ha de disposar de la selecció

objectiva d'aquesta entitat si ha de ser única (com pareix deduir-se de l'article 15 del

Projecte, que assenyala clarament «una entitat financera desenvoluparà les feines

d'entitat col·laboradora»). Aquesta selecció s'ha de dur a terme d'acord amb els principis

d'igualtat, pública concurrència i lliure competència.

Desena

Sense caràcter essencial, per millorar la tècnica normativa utilitzada, el Consell

Consultiu efectua les recomanacions següents:

a) La necessitat d'establir una actualització anual de la quantia de la prestació o una

previsió de la seva modificació (article 6)

La prestació es fixa en l'article 6 del Projecte en 175 euros anuals per pensionista o

beneficiari. El Consell Consultiu considera que s'ha de donar alguna solució pràctica a

la possibilitat que la quantia de la prestació hagi d'augmentar o baixar per incidència de

la normativa pressupostària o de la situació socioeconòmica. No resulta aconsellable

fossilitzar aquest element quantitatiu en l'ordenament i obligar a tramitar un nou decret

per qualsevol canvi de quantia. El suggeriment que fa el Consell Consultiu és que es

permeti una fórmula de càlcul automàtic ?en aplicació d'algun paràmetre objectiu?

mitjançant resolució del conseller de Família i Serveis Socials, i així mateix es permeti,

mitjançant una ordre del conseller, la fixació d'una nova quantia si han de variar els

paràmetres de càlcul actualment inserits.

b) Les exigències de l'Administració electrònica i de la simplificació administrativa

Com hem dit en d'altres dictàmens, és necessari tenir en compte les possibilitats per als

ciutadans de l'Administració electrònica i de la simplificació administrativa en tots els

procediments i tràmits que es regulen en l'Administració autonòmica. En aquest

reglament la simplificació s'aconsegueix en els supòsits de prestacions annexes a

determinades pensions de Seguretat Social (article 3.1.a del Projecte), casos en què el

Projecte parla de l'automatisme de la concessió. En els altres supòsits derivats de la

sol·licitud (article 3.1.b), s'ha de recordar a l'Administració que ha de respectar les

previsions dels articles 7 i següents de la Llei 4/2011, de 31 de març, de la bona

administració i del bon govern de les Illes Balears; el Decret 113/2010, de 5 de

novembre, i el Decret 6/2013, de 8 de febrer, de mesures de simplificació documental

dels procediments administratius. Es tracta d'un conjunt normatiu ?i encara es continua

desplegant? que regula la forma i la viabilitat dels mitjans electrònics, l'accés

electrònic i la simplificació documental en el procediment administratiu.

III. CONCLUSIONS

1a. Aquest dictamen té caràcter preceptiu; el president de les Illes Balears està legitimat

per sol·licitar-lo i el Consell Consultiu és competent per emetre?l.

2a. El procediment s?ha tramitat conforme a dret; no obstant això, d?acord amb la

consideració jurídica segona s'ha de donar participació al Comitè d'Avaluació de

Necessitats Socials abans de l?aprovació de la norma.

3a. El Govern de les Illes Balears és competent per dictar la norma projectada,

mitjançant el corresponent acord del Consell de Govern.

4a. Les observacions formulades en les consideracions jurídiques segona i novena tenen

caràcter essencial, a l?efecte de l?aprovació del Decret, per a l?ús de la fórmula ritual

establerta en l?article 4.3 de la Llei 5/2010, de 16 de juny. D?altra banda, tenir en

compte les observacions que figuren en la consideració jurídica desena podria millorar

el text definitiu.

Palma, 26 de març de 2014