Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 012/2015 del 25 de febrero del 2015

Resumen

Dictamen núm. 12/2015,* relativo al Proyecto de Reglamento insular de desarrollo de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo, en el ámbito territorial de Mallorca (contiene un voto particular)**

Ponente/s:

Pedro A. Aguiló Monjo

Contestacion

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Dictamen núm. 12/2015*, relativo al Proyecto de Reglamento insular de desarrollo

de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo, en el ámbito

territorial de Mallorca (contiene un voto particular)**

I. ANTECEDENTES

1. El 10 de junio de 2014, por resolución del consejero ejecutivo de Urbanismo y

Territorio, se inició el procedimiento de elaboración y aprobación del Reglamento

insular de desarrollo de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo,

en el ámbito territorial de la isla de Mallorca. En la misma resolución se nombraba

instructora a la secretaria técnica del Departamento de Urbanismo y Territorio y se

resolvía dar cuenta de la misma al Pleno del Consejo Insular de Mallorca. Se

acompañaba dicha resolución del proyecto de reglamento elaborado inicialmente al

efecto.

2. El 4 de julio de 2014 se incorporó al expediente la memoria de la elaboración de la

norma, la justificación de la ausencia de una memoria económica y el estudio de cargas

administrativas. Más concretamente, dicha memoria se refiere a:

a) Los antecedentes de la norma proyectada y su objeto;

b) El marco normativo en el que se inserta la misma;

c) La justificación de la oportunidad de la regulación (por motivos, entre otros,

temporales, por la obsolescencia e insuficiencia patente de la normativa reglamentaria

vigente que rige, con carácter transitorio y supletorio, tras la entrada en vigor de la

nueva Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo);

d) La adecuación de las medidas propuestas a las finalidades perseguidas;

e) La relación de disposiciones afectadas y tabla de vigencias, desplazamientos

normativos y disposiciones anteriores;

f) La justificación de la ausencia de una memoria económica por no suponer la creación,

modificación, reestructuración ni supresión de órganos o entidades instrumentales; por

no afectar a ningún gasto ni ingreso presupuestario de ninguna administración pública;

por no comportar ningún objetivo o acción directa que suponga gasto económico; por

no regular ayudas ni subvenciones; porque no comportar incremento de efectivos de

recursos humanos de las administraciones con competencias urbanísticas ni de los

medios materiales afectados, sin perjuicio de la redistribución de efectivos y medios

materiales;

* Ponencia del Hble Sr. D. José Argüelles Pintos, de la Hble Sra. Dña. Lourdes Mazorra Manrique de

Lara y del Hble. Sr. Pedro A. Aguiló Monjo.

** Contiene un voto particular formulado por la Hble. Sra. Dña. Carmen Ferández González.

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g) Estudio detallado (por títulos y disposiciones adicionales, transitorias y finales),

suficientemente justificativo de las cargas administrativas que va a suponer la norma

cuando se apruebe.

3. El 9 de julio de 2014 el consejero ejecutivo de Urbanismo y Ordenación del

Territorio propuso al Pleno del Consejo Insular de Mallorca la aprobación inicial del

reglamento y someter el texto al trámite de información pública, disponer su

publicación en la página web de la corporación, conferir el trámite de audiencia en el

plazo de dos meses a las entidades interesadas y dos meses también al Gobierno de las

Illes Balears y a todos los Ayuntamientos de la isla de Mallorca.

4. El 11 de julio siguiente se elaboró un informe jurídico sobre la fase inicial del

procedimiento de elaboración del reglamento. El 17 de julio se emitió el dictamen de la

Comisión Informativa General y de Cuentas. Finalmente, el 24 de julio de 2014, el

Pleno del Consejo Insular de Mallorca aprobó la propuesta del consejero referida

anteriormente de aprobación inicial del reglamento.

5. Consta en el expediente la publicación del trámite de información pública en el

Butlletí Oficial de les Illes Balears número 101, de 26 de julio de 2014, así como las

peticiones de informe a la Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears; al

Instituto Balear de la Mujer; a la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo;

a la Dirección General de los Registros y del Notariado y a la Dirección Insular de

Cultura y Patrimonio.

6. Respecto a la fase de audiencia, consta un certificado emitido por la secretaria técnica

de Urbanismo y Territorio de que se había remitido el proyecto para la presentación de

alegaciones a la Asociación para la Revitalización de los Centros Antiguos (ARCA),

Asociación Artística y Cultural Thakhi-Runa, Unión de Asociaciones de Mallorca,

Asociación Bany Al Bahar, Mallorca Minimal, Asociación Liga Ciudadana, Asociación

Agraria para la Defensa de la Sierra de Tramuntana, Federación Palmesana de

Asociaciones y Entidades Ciudadanas (FEPAE), Grupo Balear de Ornitología y Defensa

de la Naturaleza (GOB), Federación de Asociaciones de Vecinos de Palma, Amics de la

Terra, y a la Confederación Sindical Comisiones Obreras de las Illes Balears.

Dado que la notificación realizada a algunas entidades fue infructuosa, se procedió a su

publicación en el Butlletí Oficial de les Illes Balears número 119, de 4 de septiembre de

2014, y en el núm. 124, de 13 de septiembre de 2014.

7. Consta también certificado de remisión del proyecto a los Colegios oficiales de

Arquitectos de las Illes Balears (Delegación Mallorca); al de Aparejadores, Arquitectos

Técnicos e Ingenieros de Edificación; al de Ingenieros Industriales Superiores de

Baleares; al de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; al de Geógrafos de las Illes

Balears; al de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria de las Illes Balears; a los Ilustres

Colegios Notarial de las Illes Balears y al de Abogados de las Illes Balears; al Decanato

Territorial de los Registradores de la Propiedad; a la Confederación de Asociaciones

Empresariales de Balears; a la Federación Empresarial Hotelera de Mallorca; a la

Cámara de Comercio de Mallorca; al Círculo de Economía de Mallorca; a la Asociación

Empresarial de Promotores Inmobiliarios de Baleares; a la Unión General de

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Trabajadores de las Illes Balears; a la Sociedad de Historia Natural de las Illes Balears;

y a la Agrupación Balear de Técnicos Urbanistas de la Asociación Española de

Técnicos Urbanistas. También consta certificado de remisión del proyecto al Gobierno

de las Illes Balears, a los 53 municipios de la isla de Mallorca, a la Delegación del

Gobierno de las Illes Balears y a la Federación de Entidades Locales de las Illes

Balears.

8. El 12 de septiembre de 2014, el secretario del Ayuntamiento de Lloseta solicitó la

ampliación del plazo de audiencia. Lo mismo hizo el Alcalde de Santa Margalida, el 15

de septiembre. Estas peticiones fueron denegadas por el consejero ejecutivo de

Urbanismo y Territorio, mediante resolución de 19 de septiembre de 2014, la primera, y

mediante resolución de 23 de septiembre, la segunda. Ambas resoluciones se dictaron

sobre la base de que el plazo que se había conferido (dos meses) era un plazo muy

superior a los treinta días exigidos por la Ley reguladora de las Bases de Régimen

Local, 7/1985, de 2 de abril, por lo que se entendía que era más que suficiente para que

el trámite de audiencia pudiera cumplir su cometido.

9. Consta en el expediente la emisión de los siguientes informes, tanto solicitados con

carácter preceptivo como con carácter facultativo:

a) El informe del Instituto Balear de la Mujer, que se emite con carácter preceptivo

sobre el impacto de género de la norma proyectada por la técnico superior, el 7 de

agosto de 2014 y registrado de entrada en el Consejo Insular el 11 de agosto de 2014.

Este informe concluye que se ha hecho un uso adecuado del lenguaje, sin embargo

realiza una serie de propuestas de mejora para un mejor desarrollo de los objetivos de

las políticas de igualdad que serán objeto de estudio con posterioridad, como se verá.

b) Informe de la Comisión Ejecutiva de la Junta Autonómica de Actividades de las Illes

Balears, firmado por la secretaria y la vicepresidenta, el 10 de octubre de 2014 (registro

de entrada de día 21 de octubre). Este informe se solicitó aunque el objeto y la finalidad

del mismo no suponen propiamente un desarrollo de la normativa vigente en materia de

régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades; sin embargo,

determinados artículos, por la remisión que efectúa la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de

ordenación y uso del suelo, a la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de

instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, se consideró necesario

solicitar el informe de la Junta Autonómica de Actividades en relación con los artículos

184.5, 382.3, 387.10, 396 y 397 del Proyecto de reglamento.

c) El de la Dirección General de los Registros y del Notariado (del Ministerio de

Justicia), firmado por el director general de los Registros y del Notariado, el día 30 de

septiembre de 2014.

10. Por parte del Gobierno de las Illes Balears presentaron observaciones y sugerencias

al Proyecto la Consejería de Turismo (mediante un informe del Departamento Jurídico

de la Secretaría General, de 26 de septiembre, y otro de la Dirección General de

Turismo, de día 17 de septiembre); la Consejería de Agricultura, Ordenación del

Territorio y Urbanismo, a través del informe de la Dirección General de Recursos

Hídricos, de 11 de septiembre de 2014, y del informe de la Dirección General de

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Ordenación del Territorio, de 25 de septiembre de 2014. El resto de consejerías de la

Administración de las Illes Balears o no presentaron ningún escrito durante el plazo que

se les había conferido para presentar observaciones o, mediante el correspondiente

oficio, manifestaron no realizar ninguna sugerencia al proyecto.

11. También presentaron alegaciones los Ayuntamientos de Consell, mediante informe

de 22 de septiembre de 2014; el de Sóller, con informe de fecha 24 de septiembre; el de

Puigpunyent, a través de un informe de 24 de septiembre; el de Lloseta, mediante el

informe de 26 de septiembre; el de Alcúdia, a través de un informe muy extenso de 29

de septiembre de 2014; y el Ayuntamiento de Palma, con informe de 26 de septiembre

de 2014.

12. Consta la presentación de alegaciones también por parte del Colegio Oficial de

Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de la Edificación de Mallorca, el 26 de

septiembre de 2014; el Colegio Oficial de Arquitectos de las Illes Balears las presentó el

mismo día, el 26 de septiembre; la Federación Empresarial Hotelera de Mallorca, el 29

de septiembre; el Grupo de Ornitología y Defensa de la Naturaleza, el día 30 siguiente;

la Asociación para la Revitalización de los Centros Antiguos (ARCA), el mismo día 30

de septiembre; el Colegio Notarial de las Illes Balears, el día 3 de octubre de 2014 y,

finalmente, el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, el mismo día 3 de

octubre.

13. Durante el trámite de información pública presentaron alegaciones don M. M. M., el

25 de septiembre de 2014, y el Grupo Socialista en el Consejo Insular de Mallorca, el

26 de septiembre.

14. Previa solicitud por parte de la secretaria técnica de Urbanismo y Territorio, se

emitieron y después se incorporaron al expediente los siguientes informes que estudian,

con escrupuloso rigor y exhaustiva minuciosidad, las alegaciones, recomendaciones y

observaciones formuladas al efecto, según se ha expuesto en los antecedentes

anteriores:

a) El informe de la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística y Territorial de

Mallorca, elaborado el día 21 de octubre de 2014 por la jefa de la sección jurídica de la

Agencia.

b) El informe del Servicio de Autorizaciones Territoriales, emitido el 6 de noviembre de

2014, por el jefe del Servicio de Autorizaciones Territoriales.

c) El Informe de los Servicios Técnicos de Urbanismo, elaborado por el arquitecto y por

el Jefe de de los Servicios Técnicos de Urbanismo, el 6 de noviembre de 2014.

d) El extenso y riguroso informe jurídico, elaborado el 14 de noviembre de 2014 por el

Jefe del Servicio Jurídico de Urbanismo.

Procedamos al análisis del contenido de cada uno de tales informes.

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I. Análisis del contenido del informe de la Agencia de Protección de la Legalidad

Urbanística y Territorial de Mallorca, de 21 de octubre de 2014.

Este informe únicamente estudia las alegaciones que afectan a las competencias de la

Agencia y, en este sentido, se valoran y analizan las alegaciones formuladas por el

Grupo Socialista, por el Colegio Oficial de Arquitectos así como por don M. M. M.:

I.1. Por lo que se refiere a las alegaciones presentadas por el Grupo Socialista al

Consejo de Mallorca:

? Por su parte se solicita la supresión de la mención a las entidades que se puedan

constituir para la protección de la legalidad urbanística del artículo 26.2 del Proyecto de

reglamento. Esta petición es rechazada por cuanto supondría quitar «visibilidad»a la

protección de la legalidad urbanística y sus organismos específicos y, siendo la

disciplina una de las funciones más relevantes que pueden desarrollar los consejos

insulares en materia urbanística, el artículo 26.2 no puede dejar de tener el contenido

que presenta.

? Se considera que la existencia de un solo precepto (el artículo 402, en relación con el

149 de la LOUS), dedicado a la inspección urbanística, es insuficiente por lo que

debería regularse con mayor detalle, incluyéndose la organización y funcionamiento de

la inspección. Sin embargo, esta consideración es también rechazada sobre la base del

siguiente argumento:

[?] no es veu necessitat d?incidir respecte als d?organització, atès que es tractaria

d?una qüestió a solventar individualitzadament per cada corporació competent, que

per la seva diversitat (poden ser municipis d?escasa població, grans municipis,

entitats urbanístiques especials de l?article 409.2, o consells insulars) no es pot

aconsellar que rebi un tractament unitari.

? Se pretende la supresión del inciso «quan siguin ja fermes»del artículo 425.1 del

Proyecto de reglamento que dice que «L?execució subsidiària d?ordres de reposició de

la realitat física alterada dictades per l?administració, quan siguin ja fermes i hagin estat

incomplides per la persona obligada, es regeix per les disposicions del present capítol?.

Esta pretensión no es aceptada al entender que carece de toda argumentación y, entre

otros fundamentos, se considera que podría vulnerar el artículo 138.3 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común.

I.2. Respecto de las alegaciones formuladas por el Colegio Oficial de Arquitectos de les

Illes Balears.

Se alega que resulta extraño que la infracción prevista en el artículo 176.2.a de la

LOUS, referida a la prestación indebida de servicios por parte de las empresas

suministradoras, sea considerada por el reglamento proyectado como infracción

simplemente leve. En el informe de la Agencia se indica que el reglamento sólo

desarrolla la LOUS, de manera que no tiene sentido el debate planteado.

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I.3. Alegaciones formuladas por don M. M. M.

Se alega que la infracción del artículo 411.3 del Proyecto de reglamento, al regular la no

prescripción de las infracciones consistentes en cambios de uso sin licencia, viene a

establecer un régimen más duro que en el caso de edificaciones construidas sin licencia,

en donde está prevista una prescripción de ocho años. Esta alegación es rechazada por

considerar que el precepto reglamentario se limita a reproducir el artículo 178 de la

LOUS, por lo que el reglamento no regula nada diferente a lo que se prevé en la ley. Se

explica, además, que esta previsión legal, no es más que un reflejo de la expresión de

criterios jurisprudenciales bien enraizados en las comunidades autónomas.

II. Análisis del contenido del informe del Servicio de Autorizaciones Territoriales, de 6

de noviembre de 2014.

Este informe ha sido emitido respecto de las materias propias de dicho servicio y en

relación a las alegaciones sobre ellas formuladas por el Ayuntamiento de Alcúdia, del

Colegio Oficial de Arquitectos de las Illes Balears, por Ayuntamiento de Lloseta y por

la Dirección General de Interior, Emergencias y Justicia. En este informe se hace una

primera reflexión en relación a la competencia del Consejo Insular de Mallorca y,

partiendo de los artículos 70 y 71 del Estatuto de Autonomía, así como del 30.3 se

concluye que:

[?] la competència dels consells insulars en aquesta matèria no es limita a

l?expedició de les cèdules d?habitabilitat, entès com a document administratiu

resolutori de les sol·licituds formulades pels interessats i que permet a la

administració que té atribuïda aquesta competència el seu control i gestió. D?acord

amb l?esmentat article 70.1, els consells insulars ostenten com a pròpies les

competències sobre urbanisme i habitabilitat, concepte clarament més ampli que el

d?expedició de cèdules d?habitabilitat. Molt més quan, d?acord amb l?article 72.1 de

l?Estatut, ostenten la potestat reglamentària sobre aquestes competències.

III. Análisis del contenido del informe de los Servicios Técnicos de Urbanismo, de 6 de

noviembre de 2014.

Este informe estudia y analiza las alegaciones presentadas, en lo que afecta a su servicio

y, del mismo, interesa destacar lo siguiente:

III.1. Sobre las alegaciones del Ayuntamiento de Alcúdia.

? Respecto del artículo 21, en su apartado segundo, el Ayuntamiento indica que «no

sembla lògic que els plànols informatius hagin de correspondre a una escala

determinada ja que quan es tracti d?un municipi amb planejament antic no digital es

requerirà primer una transposició a cartografia digital de tot el Pla. D?altra banda, aquest

apartat assenyala que les plànols han de realitzar-se a escala 1/5.000 i imprimir-se a

escala no inferior a 1/10.000, la qual cosa no és coherent.?. El informe acepta

parcialmente esta alegación y propone una nueva redacción en los términos incluidos en

el informe.

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? Sobre el artículo 57 del Proyecto de reglamento, el Ayuntamiento estima que se trata

de un estándar que junta superficie de suelo no lucrativo con aprovechamiento lucrativo

y no lucrativo, y no parece que sea un estándar del que se pueda sacar alguna conclusión

necesaria para el planeamiento. Añade que el artículo 59.2.b parece exonerar del

aprovechamiento urbanístico los equipamientos públicos. Se considera que lo más

lógico sería que los estándares a fijar fuesen los del porcentaje en suelo lucrativo y no

lucrativo y ámbito del sector y/o aprovechamiento lucrativo y global del sector. Sobre

estas alegaciones, el informe estima parcialmente la primera de ellas; sin embargo,

respecto de la segunda manifestaba que «cal recordar que la relació o percentatge, dins

la superfície total d?un sector, àmbit o unitat d?actuació, entre el sòl lucratiu i no lucratiu

ja ve condicionada pels diferents requeriments de superfícies destinades a vials, parcs i

jardins públics, altres serveis i dotacions i altres cessions que es contemplen al llarg de

l?articulat del Reglament ?en concordança amb la LOUS? , no essent, per tant,

necessari ni convenient introduir nous percentatges que podrien limitar les diferents

solucions possibles a contemplar sobre cada àmbit del planejament?.

? Sobre el artículo 67, el Ayuntamiento sugiere que es más adecuado que el índice

mínimo sea de 2?5 personas/vivienda, y se solicita que se prevea en el reglamento la

forma de redondear, sin perjuicio de que el planeamiento pueda adoptar uno superior.

Se debería añadir, para evitar futuras discusiones sobre el método de cálculo de la

previsión a 15 años, que ésta se obtendrá mediante la variación media resultante de la

población de derecho de los últimos 10 años. Esta observación ha sido aceptada y se ha

modificado el reglamento sobre la base de lo señalado en el informe al que nos

remitimos.

? Sobre el artículo 78 apartado segundo del Proyecto de reglamento, se cuestiona la

dificultad de cumplir con su mandato por la limitación en la configuración de las zonas

verdes computables que establece el artículo 69. Sin embargo, el informe rechaza la

alegación por entender que «l?article 79. 2 del Reglament no afegeix res que no digui la

Llei 2/2014 en el seu article 58.2. Així mateix i respecte a l?art. 69 cal recordar que

aquest es refereix a Sistemes Generals, no a sistemes i dotacions locals a que fa

referència l?article 79. Per la qual cosa cal proposar no tenir en consideració els

anteriors suggeriments per manca de fonament. Al mateix temps, vista la redacció del

referit apartat 2 i pel que fa a l?increment de l?edificabilitat, d?acord amb que preveu la

LOUS, s?hauria de fer no sols respecte al l?edificabilitat preexistent legalment realitzada

sinó també amb referència al planejament que es substitueix?.

? En cuanto al artículo 85, apartado 2 a) 1º, se indica que parece más lógico que las

superficies de las clases de suelo figuren en la memoria. Esta observación es aceptada

parcialmente.

III.2. Sobe las alegaciones del Ayuntamiento de Palma.

? Respecto al apartado 4 del artículo 79, el Ayuntamiento señala que «les reserves

d?aquest article quant a sòl urbà subjecte a actuacions urbanístiques faran, en molts de

casos, inviables aquestes actuacions, tant pels excessius paràmetres quant a l?espai lliure

i, especialment, equipament públic, com per la exigència (no trobada a la LOUS) de la

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reserva de superfície destinada a aparcaments. Es sol·licita, per tant, una diferenciació al

Reglament entre les reserves pel sòl urbanitzable directament ordenat i pel sòl urbà

subjecte a actuacions de transformació urbanística. Quant al sòl urbà, es sol·licita

l?establiment d?unes reserves inferiors quant a espai lliure i, especialment, quant a

equipaments, i la eliminació de l?exigència quant a superfície amb destinació a

aparcaments (al manco pel que fa actuacions de dotació). Tal vegada fins i tot s?hauria

de diferenciar entre el règim de reserves exigible en sòl urbà subjecte a una actuació de

dotació, i el règim exigible en sòl urbà subjecte a actuacions de reforma integral de la

urbanització?.

En respuesta a estas observaciones, el informe indicaba lo siguiente:

Cal explicar que en el apartat d) de l?article, per referència a l?apartat 5 de l?article

32 de la LOUS, ja es preveu el mecanisme de substitució en aquells casos en que

sigui impossible materialitzar les reserves de dotacions en el mateix àmbit.

Respecte a la major previsió d?aparcaments en relació a l?increment d?edificabilitat,

cal dir que, efectivament, no figura de manera expressa en la LOUS, però s?ha

d?entendre que la previsió del nombre d?aparcaments, apart que tradicionalment ha

anat associada als estàndards dotacionals, sempre ha de resultar coherent en relació

amb l?edificabilitat susceptible de ser executada.

Respecte a la sol·licitud d?una diferenciació entre les reserves pel sòl urbanitzable

directament ordenat i pel sòl urbà subjecte a actuacions de transformació urbanística

cal expressar que a l?apartat 4 ja es diferencien aquestes en els subapartats c) sòls

urbanitzables directament ordenats i d) sòl urbà subjectes a actuacions de dotació.

En darrera instància cal ressenyar que el reglament no comporta una previsió de

majors dotacions en el sòl urbà subjecte a actuacions de reforma integral perquè si

aquesta actuació no comporta un increment d?edificabilitat o de densitat ? cas en

que podríem estar només en una actuació que fos de reforma integral amb

increments al mateix temps? no hi ha una exigència de majors dotacions que les

pròpies que contempla l?article 32 de la LOUS.

III.3. Las alegaciones presentadas por el Colegio Oficial Arquitectos de las Illes

Balears, Delegación de Mallorca (en relación al artículo 67 y 79), al coincidir con

algunas manifestadas por el Ayuntamiento de Alcúdia y el de Palma, el informe se

remite a lo ya contestado a los efectos de dar respuesta a las mismas.

III.4. Las alegaciones del Colegio de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, sobre el

artículo 79 también fueron objeto de respuesta por remisión a lo informado respecto del

Ayuntamiento de Palma.

III. 5. Las alegaciones de la Federación Empresarial Hotelera de Mallorca, en relación al

artículo 59 también son valoradas por remisión a lo ya informado.

IV. Análisis del contenido del Informe jurídico, de 14 de noviembre de 2014.

Por lo que se refiere al informe jurídico, se indica que se han analizado todas las

alegaciones, observaciones y sugerencias, aunque estuvieran fuera de plazo. También se

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estudian y analizan las recomendaciones contenidas en los informes emitidos a lo largo

del procedimiento, bien con carácter preceptivo o con carácter facultativo.

IV. 1. Sobre el informe emitido con carácter preceptivo por el Instituto Balear de la

Mujer que, si bien era favorable, incluía una serie de recomendaciones. Interesa

destacar, muy resumidamente, y de ambos informes, lo siguiente:

? La petición de incluir sistemáticamente la variable del sexo en las estadísticas, se

acepta.

? La recomendación de que la composición de los órganos urbanísticos colegiados sea

paritaria, no se acepta pues se indica que serán las respectivas normativas de desarrollo

de cada órgano las que, en su caso, debería recoger esta recomendación. Por otra parte,

se indica que «tampoc en aquest àmbit el reglament no podria assenyalar una

composició paritària dels òrgans col·legiats per una òbvia raó, com és que per

determinació legal, i així ho recull l?apartat 1 de l?article 262 del Reglament, estam

davant un supòsit especial d?òrgan col·legiat la composició del qual ve predeterminada

estrictament pels paràmetres de titularitat de les finques o de la condició d?empresa

urbanitzadora, condicionant això la variable de gènere en la composició?.

? En relación a la propuesta de sensibilizar al personal político y técnico encargado de

diseñar las ciudades para que no olviden el factor humano a la hora de planificar y

diseñar el espacio público, no permitiendo ordenaciones urbanísticas en papel que luego

sean difícilmente trasladables a la realidad, se indiciaba que «tot i que com és evident

compartim la importància d?aquesta recomanació, si que igualment hem de dir que no

és una mesura pròpia de la funció que té el reglament de desenvolupament d?una llei

urbanística. Altrament tals objectius són més aviat propis de documents que en els

darrers temps sorgeixen amb el format de «guies de bones pràctiques?, i que es van

elaborant per part d?òrgans sectorials competents en polítiques d?igualtat, mobilitat o

desenvolupament sostenible, precisament a aquest efecte de sensibilització de les

persones amb responsabilitat política, i especialment també dirigits a persones

professionals que redacten el planejament?.

IV.2. Sobre el informe de la Junta Autonómica de Actividades de les Illes Balears, de

25 de septiembre de 2014, se manifiesta haber recogido todas las sugerencias

propuestas, asumiendo los razonamientos de las Junta Autonómica, sin perjuicio de

señalar que no se ha entrado en el análisis de las consideraciones finales sobre la cédula

de habitabilidad puesto que las mismas son objeto de análisis en el informe emitido por

el Servicio de Autorizaciones Territoriales.

IV. 3. En relación a los informes que habían sido solicitados con carácter facultativo a la

Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo, del Ministerio de Fomento y a la

Dirección Insular de Cultura y Patrimonio de la vice-presidencia de Cultura, Patrimonio

y Deportes del Consejo Insular de Mallorca, dado que habían transcurrido más de tres

meses sin haber obtenido ninguna respuesta, se entendía haber superado el plazo

prudencial de espera, por lo que se sugería continuar el procedimiento.

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IV.4. Sobre el informe de la Dirección General de los Registros y del Notariado, del

Ministerio de Justicia:

? Desde la Dirección General se propone eliminar el último inciso del apartado 4 del

artículo 38 por entender que afecta al derecho de propiedad y a la protección registral de

terceros adquirentes, que sólo deben verse afectados por los derechos y deberes

urbanísticos (que ya tienen su propio régimen de publicidad vinculante en la normativa

urbanística de la que derivan), o por los compromisos inscritos en el registro de la

propiedad (único sistema de publicidad no normativa que es vinculante para terceros).

No parece conforme al régimen competencial que resulta del artículo 149.1.8 de la

Constitución que una norma reglamentaria autonómica haga surgir otro sistema de

publicidad oponible a terceros, distinta de la publicación oficial o de la publicidad

registral interfiriendo con ello lo que se dispone en la normativa estatal. Se indica la

conveniencia de ajustar la redacción lo más posible al artículo 19 del Real Decreto

Legislativo 2/2008, de 20 de junio. En este sentido, el informe jurídico acepta

parcialmente esta consideración y propone suprimir la mención a la publicidad por

razón del convenio y aclarando que la publicidad por razón de planeamiento o de

gestión lo es en relación a aquellos aprobados definitivamente.

? Sobre el artículo 46.3 del reglamento, se manifiesta que éste prevé que la constancia

registral de las condiciones de la licencia sea potestativa, por lo que se impone como

obligatoria su asunción expresa por los compradores en la escritura de compra. Por ello

se sugiere imponer la misma obligatoriedad para la constancia registral, pues, efectuada

ésta, vincula a los compradores, incluso aunque no incluyan un pacto de asunción

expresa de las misma. Por otra parte, se sugiere cambiar la expresión de

«compradores»por la de «adquirientes?, que es más amplia, pues incluye, por ejemplo, a

los adquirentes por permuta, donación, herencia [...]?.

Esta primera sugerencia es rechazada por el informe jurídico por entender que el art.

46.3 reproduce, sin mayor desarrollo, lo establecido en el artículo 31.3 de la LOUS

Sobre la segunda observación, el informe jurídico dice que «no observam cap

impediment d?incorporar la menció a persones «adquirents», però no com a substitutiva

del terme «compradors» previst al ja referit art. 31.3 de la LOUS, perquè si aquest terme

és l?expressament previst a la norma de superior jerarquia no pot ser alterat pel

reglament, norma subordinada que entenem però que pot complementar el terme

mitjançant una conjunció «o», afegint-hi el terme proposat d?«adquirents», perquè així

fa, efectivament, una funció de complement?.

? Se propone la supresión del último inciso de la letra b del articulo 228 del

reglamento que dice: «b) Su titularidad dominical, con especificación del título de

adquisición. En caso de que la finca incluida se encontrara inscrita en el Registro de la

propiedad, en el proyecto debe tenerse en cuenta como aportante a la persona titular

registral, salvo el caso que fuera procedente la reanudación del trato registral

interrumpido, que se produce mediante el proyecto de reparcelación, de conformidad

con lo que establece la legislación aplicable sobre inscripción en el Registro de la

11

propiedad de actos de naturaleza urbanística?. Después de estudiar esta propuesta, el

informe jurídico la acepta.

? Se sugiere suprimir el artículo 234.1 y el informe jurídico propone, más que

suprimirla, darle una nueva redacción para que case perfectamente con la normativa

estatal. En este sentido el informe jurídico señala:

no s?està envaint cap àmbit de competència normativa estatal, ni molt manco, sinó

que merament es transposa parcialment aquesta regulació, amb l?objectiu o pretensió

de donar sistemàtica a les complexes regles urbanístiques del projecte de

reparcel·lació. Aquesta integració de normativa estatal està permesa en normes

autonòmiques (pel que ara fa al cas, insulars), si amb això es tracta d?oferir major

operativitat a una regulació de per sí molt complexa. Direm simplement que l?article

235 no regula la vigència de la inscripció registral, sinó que es limita a indicar que

«d?acord amb la legislació aplicable» (que evidentment no pot ser altra que

l?estatal), dita inscripció caduca als set anys, o als dos anys si s?ha elevat a definitiu

el compte provisional de la liquidació. És a dir, incorpora i respecta estrictament els

termes de l?apartat 1 l?article 20 del Reial decret 1093/1997, de 4 de juliol, només a

l?efecte que els operadors urbanístics de la reparcel·lació així ho coneguin des del

reglament de desenvolupament de la LOUS [...]. Tanmateix i com hem dit

proposaríem que l?actual incís «de acuerdo con la legislación aplicable» sigui

substituït, per major aclariment, per «de conformidad con lo que establece la

legislación estatal aplicable sobre inscripción en el Registro de la propiedad de

actos de naturaleza urbanística» [?]

? El inciso que aparece en cursiva del artículo 265.2 dice: «La constitució de l?entitat es

duu a terme mitjançant document públic atorgat per les persones propietàries que hagin

pres vàlidament la iniciativa o bé que s?hi hagin adherit en els terminis que estableix

aquest Reglament, i les empreses urbanitzadores, si escau. De la constitució se?n dóna

compte a la resta de persones propietàries afectades, per tal que puguin adherir-s?hi

mitjançant un escrit adreçat al notari o la notària o la persona fedatària que hagi

autoritzat l?escriptura o document públic de constitució, a fi que protocol·litzi o

incorpori les adhesions que es rebin?. Sobre este inciso la DGRN afirma que si la

constitución ha de llevarse a cabo mediante documento público, la adhesión de otros

afectados debe también hacerse en documento público, y no mediante un simple escrito.

Así lo exige la congruencia interna del precepto, y la normativa estatal sobre las formas

de los contratos que afecten a inmuebles (1280 Código Civil) y el reglamento notarial

sobre escrituras o diligencias de adhesión. El informe jurídico, aunque rechaza tal

afirmación, acepta que la observación pueda ser atendida:

El precepte, fixem-nos-hi bé, no diu que l?adhesió de la resta d?altres persones

propietàries es pugui fer mitjançant un simple escrit; sinó que se?ls dóna compte de

la constitució de l?entitat urbanística per tal que puguin adherir-s?hi, i per això, se?ls

imposa que s?adrecin al notari o la notària per escrit, a fi que «protocol·litzi o

incorpori les adhesions que es rebin». En altres paraules, l?adhesió no es practica per

un simple escrit, com interpreta erròniament l?informe, sinó que l?adhesió es

protocol·litza pel notari o incorpora les adhesions; de la mateixa manera que

protocol·litza el document públic de constitució o les adhesions dins el termini, a

què es refereix la primera frase de l?esmentat article 265; justament això és la

conseqüència derivada de la congruència interna del precepte, que, repetim, mai no

diu que les altres adhesions a què es refereix la segona frase quedin protocol·litzades

o incorporades per un simple escrit [...]. Tanmateix, per tal d?evitar interpretacions

12

que poguessin fer pensar que s?està alterant les formes d?escriptura o diligències

d?adhesió que preveu el reglament notarial, l?observació de l?informe pot ser atesa

perfectament eliminant la referència a «un escrit adreçat al notari» i substituint-la

per «compareixença davant el notari.

? Se sugiere suprimir el artículo 328 del reglamento dado que regula una materia como

la subsistencia o no y la oponibilidad o no de cargas anteriores frente a terceros

adquirentes, que es de competencia estatal. Sin embargo, el informe jurídico lo

considera desacertado:

[...] no observam cap alteració del règim de subsistència o oponibilitat de càrregues

que hagi establert o pugui establir la normativa de competència estatal. D?altra

banda, el que determina l?apartat 2 és que les càrregues posteriors a la data de

notificació i d?anotació a què fan referència l?apartat 1 o les que siguin

incompatibles amb l?obligació d?edificar queden extingides de ple dret pel fet de la

transmissió, i el registrador o la registradora de la propietat les ha de cancel·lar a

sol·licitud de les persones interessades, d?acord amb la legislació hipotecària. És a

dir, que a banda d?establir una conseqüència lògica, tota vegada que la

incompatibilitat de la càrrega ho és amb relació a les que impedeixen exercir

l?obligació legal d?edificar, la seva extinció es predica només de les posteriors a

l?anotació en el Registre de la propietat de la declaració d?incompliment de

l?obligació d?edificar de l?anterior persona propietària. En res no s?altera, per tant, el

règim estatal sobre subsistència i/o oponibilitat de càrregues?. [...] «no existint

reserva formal de llei a la LOUS en l?establiment dels efectes urbanístics de

l?alienació i substitució forçosa, el reglament els ha regulat a partir de la solució

comparada que oferia l?article 180 del Decret legislatiu català [...]

Hasta aquí el informe jurídico analiza los informes, preceptivos y facultativos, emitidos

en la tramitación del procedimiento; sin embargo, el servicio jurídico también analiza

las observaciones y recomendaciones realizadas durante el trámite de audiencia y el de

información pública. Pasemos a su estudio.

IV.5 En relación al trámite de audiencia al Gobierno de las Illes Balears.

IV.5.1. Alegaciones Consejería de Turismo.

El Proyecto de reglamento fue remitido a todas las consejerías de la Administración de

las Illes Balears y la consejería de Turismo manifestó su parecer mediante dos informes

elaborados por técnicos del Departamento Jurídico de la Secretaría General y de la

Dirección General de Turismo. En el informe jurídico se analizaban tales

observaciones:

? Sobre la regulación de los índices de intensidad de uso, se indica que «tot i les

previsions de l?article 79 de la proposta de reglament sobre la submissió del

planejament general als instruments d?ordenació territorial pel que fa a la fixació de la

densitat màxima de l?ús turístic, cal tenir present que l?article 5.4 de la Llei 8/12 preveu

que els plans d?intervenció en àmbits turístics (PIAT) o al seu cas els Plans Territorials

Insulars (PTI) fixaran la ratio turística, entesa aquesta com la superfície de parcel·la

necessària per a implantar una plaça turística. Aquest concepte és fàcilment assimilable

al d?índex d?intensitat d?ús turístic derivat de la regulació de capacitat de població. Per

tant, resultaria convenient introduir a l?articulat del reglament que regula els IIUT un

13

recordatori a la concordança del planejament general amb les determinacions del

planejament territorial, general o sectorial, al respecte?.

En respuesta a dicha observación, el informe jurídico manifiesta que las previsiones del

artículo 79 respetan, además, inequívocamente el artículo 5.4 de la Ley del Turismo. Sin

embargo, considera que la introducción de dicha conveniencia sí puede resultar

necesaria, pero en el artículo 67.

? El informe de turismo señala echar en falta en el reglamento insular el desarrollo del

artículo 77 de la Ley 8/2012 que prevé, en vistas a la reconversión y rehabilitación de

zonas turísticas, la elaboración de planes de rehabilitación turística integral ((PRTI) que,

dada su finalidad, gozan de una naturaleza fundamentalmente urbanística, asimilándolos

a los planes especiales. Sin embargo, dicho argumento es rechazado por el servicio

jurídico en base al artículo 77.4 de la Ley de Turismo:

El plantejament de la Llei 8/2012 és certament la remissió a un desenvolupament

reglamentari de la figura dels plans de rehabilitació turística integral; figura

d?existència no obligatòria, sinó potestativa, però en definitiva una figura de

planejament sectorial turístic, [...] La reglamentació turística insular de

desplegament general de la Llei 8/2012 seria la que hagués de definir «el

procediment per a la redacció, la tramitació i l?aprovació dels plans de rehabilitació

turística integral», i mentrestant «no s?hagi aprovat el reglament que els reguli, s?han

de tramitar com a plans especials». Amb aquesta remissió transitòria, es remarca

precisament el caràcter de pla especial sectorial turístic i no urbanístic, que

precisament la LOUS té present en la modalitat de plans per «l?establiment

d?ordenacions sectorials», als quals l?article 106 del projecte del reglament remet a

la «legislació sectorial específica aplicable per raó de la matèria. (....) Per tant, la

idea clara de la Llei del Turisme és que si un consell insular decideix,

voluntàriament, realitzar un pla de rehabilitació turística integral d?una zona que

prèviament hagi declarat turística saturada o madura, pot tramitar-lo com a pla

especial sectorial. Si aquesta és l?opció, és a dir, que el consell insular corresponent

consideri ineludible fer un pla de rehabilitació turística integral a manca de

desenvolupament insular sectorial de la LTIB, ho pot fer a partir de la mateixa

LTIB, perquè la norma legal li predetermina el seu contingut: «la millora, la

requalificació, la revaloració, la rehabilitació o la reconversió de la zona, sense

necessitat que el planejament dels municipis en els quals es trobin aquestes zones

estigui adaptat al pla territorial insular corresponent.

? Desde la Consejería de Turismo se propone incluir en el reglamento insular el

desarrollo del apartado octavo de la disposición adicional cuarta de la Ley 8/2012 que

prevé «en el supòsit d?ampliació d?establiments a la seva empara, la possibilitat

d?agregació de parcel·les que no siguin confinades, apuntant la possibilitat de que es

produeixi un transvasament de l?aprofitament urbanístic quan així ho estableixi el

planejament (urbanístic). Tot i que l?abast temporal d?aplicació d?aquesta disposició

resulta limitat, exhaurint els seus efectes el juliol de 2017, convindria recollir al

desplegament reglamentari de la LOUS la previsió d?un mecanisme de seguretat

jurídica a través del qual es pugui instrumentalitzar aquesta transferència d?aprofitament

entre dues parcel·les separades físicament però agregades funcionalment?. Pese a ello,

el informe jurídico señala que, de la propia literalidad de la DA citada no se desprende

dicha conclusión:

14

No correspon per tant al reglament que ens ocupa preveure cap «mecanisme de

seguretat jurídica a través del qual es pugui instrumentalitzar aquesta transferència

d?aprofitament entre dues parcel·les separades físicament però agregades

funcionalment», per la simple raó que la llei disposa que la transferència entre

parcel·les no confrontants només opera si el planejament la preveu, essent per tant la

figura que determina ampliar les facultats de dispensa.

? Desde la Consejería de Turismo se señala también que «Tal com preveu la legislació

estatal i també l?autonòmica, existeix la possibilitat d?exoneració de la reserva

d?habitatge de protecció pública en els casos de reordenació de zones turístiques. Ara

bé, la determinació d?aquests zones turístiques a reordenar, en correlació amb allò que

preveu la Llei 8/2012, no només s?hauria de reservar a les determinades als plans

territorials insulars (tal com preveu l?actual redacció de l?article 73.8.a del reglament en

tramitació) sinó que també s?hauria de contemplar aquelles que derivin dels plans

d?intervenció en àmbits turístics (PIAT), en tant que instruments d?ordenació territorial

sectorial sobre la matèria turística, o aquelles incloses en plans de rehabilitació turística

integral (PRTI) declarades com zones madures?. Sobre esta observación, el informe

jurídico recuerda que este artículo 73.8.a del reglamento supone una transposición de

los términos legales del artículo 41 de la LOUS:

La LOUS, a més de legislació urbanística, és norma legal posterior a la Llei del

Turisme, amb la qual cosa estendre per via reglamentària les habilitacions que crea

específicament al pla territorial a altres figures regulades a legislació turística

anterior esdevé si més no una qüestió delicada.[...] En tot cas, convé deixar precisat

que, quan l?article 41 de la LOUS i el seu correlatiu article 73 del reglament

al·ludeixen que els ajuntaments poden exonerar de l?aplicabilitat de la reserva a les

actuacions d?urbanització ubicades a una zona turística per a la qual el pla territorial

insular de Mallorca en determini la reordenació, es refereixen no pròpiament a tota

la «zona turística», sinó a les actuacions de reforma o renovació de la urbanització

dins el perímetre de la zona només quan els àmbits de les actuacions tenguin un ús

residencial predominant.

? Sobre los usos provisionales, se considera que «pel que fa als usos provisionals a sòl

rústic, regulats a l?article 184.5 de la proposta de reglament, caldria afegir a la relació

d?activitats possibles la turística, atès que en comptades ocasions, per a un adequat

desplegament de l?activitat turística al sòl rústic pot resultar convenient la disposició

d?alguna instal·lació de caràcter provisional (carpes,...) per donar suport a algun

esdeveniment puntual.». En respuesta a lo anterior, se informa que si se trata de dar

apoyo a un acto puntual turístico no ligado a una actividad turística principal legalmente

implantada en suelo rústico, el precepto no impide dicha posibilidad.

? Finalmente sobre las reservas de espacio libre público y equipamientos en relación a

los usos turísticos, considera que «En el cas dels sòls urbans o dels urbanitzables

directament ordenats, pel que fa als espais lliures públics, s?ha incorporat la regulació

continguda a l?article 58.2 de la LOUS, res a dir; ara bé, pel que fa a la reserva de sòl

per equipaments s?introdueix una innovació en el sentit de preveure la mateixa que pels

sòls urbanitzables. A priori aquesta reserva sembla un tant elevada atès que no guarda la

mateixa correlació amb la d?espai lliure públic que es fa als sòls urbanitzables no

ordenats. Es proposa que es consideri el mateix criteri de correlació i que aquesta

reserva de sòl per a equipaments es redueixi a 5 m2 per plaça turística. En qualsevol cas,

15

atès que l?article 5 de la Llei 8/12 estableix com objecte específic dels Plans

d?intervenció en àmbits turístics (PIAT), entre d?altres, la regulació del planejament dels

sistemes generals d?infraestructures i els equipaments en l?àmbit de l?ordenació

turística, així com la potestat d?establir densitats i paràmetres mínims d?equipaments,

fins i tot amb els règim excepcionals que es considerin; aleshores resultarà convenient

que el reglament LOUS contempli la submissió del mínim de reserva de sòl per a

equipaments a allò que determini el PIAT corresponent i, en cas que s?estimi oportú,

se?n fixi un en règim transitori fins que aquest es desplegui?.

En este sentido, el consejo insular, informa que:

La LOUS defineix unes normes imperatives i indisponibles per assegurar els

estàndards d?espais lliures i d?equipaments davant modificacions de planejament

que incrementin sostre edificable, inclòs evidentment els increments que es

produeixin en àmbit d?ús global o predominant turístic, als quals ha fixat uns

requeriments en el seu article 43. Mai els «mínims» a què es refereix l?article 5 de la

Llei del Turisme no poden implicar reduir els «estàndards legals mínims» que

determina la LOUS preceptivament a complir pel planejament o amb ocasió de les

seves modificacions que impliquen increment de sostre, que només sistematitza el

reglament que ara ens ocupa [...] Ni la Llei del Turisme diu això, ni la LOUS permet

als PIAT tal regulació exoneratòria de mínims d?estàndards legals de sòl de reserva

per a equipament públic. La legislació turística habilita els PIAT a planificar

equipaments turístics a les zones o àmbits turístics, com ho fa un pla director

sectorial que planifica la implantació d?infraestructures o equipaments, però en cap

cas podem imaginar que remeti a uns plans turístics la regulació diferent dels

estàndards legals de reserves de sòl d?equipament públic escolar, esportiu, cultural,

de serveis tècnics municipals, ... ; quan aquestes reserves de sòl per a equipament

públic les determina, en funció de la seva destinació als usos residencials, turístics o

altres, la legislació urbanística, la LOUS, amb estàndards legals i que són

indisponibles pel planificador urbanístic (articles 43 i 58.2). Planificador a qui el

reglament urbanístic de desenvolupament li dirigeix uns recordatoris si vol

modificar-lo amb increment de sostre turístic edificable o d?increment de densitat

turística [...]. En altres paraules, encara en la hipòtesi que els PIAT tenguessin la

funcionalitat que pretén assignar-los-hi la Conselleria de Turisme, no se n?adona que

en realitat, els «mínims»que haguessin materialitzat els PIAT s?haurien de respectar

proporcionalment en el cas de les modificacions de planejament urbanístic a les

quals al·ludeix l?article 58.2 de la LOUS i el correlatiu article 173 del Reglament.

No hi ha cap norma de prevalença a l?article 5 de la Llei del Turisme que habiliti a

entendre que els PIAT poden rebaixar els estàndards legals d?equipament a àmbits

d?ús turístic que determina la LOUS.

IV.5.2. Alegaciones de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio, a

través del director general de Recursos Hídricos y la Dirección General de Ordenación

del Territorio y Medio Ambiente.

La Dirección General de Recursos Hídricos, entre otras cuestiones, aplaude que

cualquier actuación ligada a usos que comporten incremento del consumo de agua deba

ser supervisada mediante informe de la autoridad competente en materia de recursos

hídricos.

La Dirección General de Ordenación del Territorio considera que, en general, el texto

hace un desarrollo reglamentario muy correcto de la LOUS, con un nivel de detalle que

16

permitirá una aplicación de la normativa urbanística de forma precisa y accesible a

todos los operadores técnicos y jurídicos. También señala que el texto presentado es

coherente con el marco definido por la LOUS y el resto de normativa territorial y

urbanística. Sentado lo anterior, realiza diez consideraciones de las que interesa destacar

las siguientes:

? En los artículos 52 y 76 se hace referencia a «actuacions de caràcter integral, sense

deixar clar què són aquestes actuacions ni a on encaixen dins de la LOUS?.

En el informe jurídico se analiza ampliamente esta observación concluyendo que se

acepta parcialmente aunque se considera que no existe conflicto con la ley.

? Se realizan algunas sugerencias en contra de algunas disposiciones en materia de

planeamiento porque se observa una falta de precisión en la consideración y nivel de

exigencia entre los asentamientos y núcleos existentes y los nuevos desarrollos del

artículo 57.2 «on es pretén que els espais públics parteixin d?un projecte unitari

urbanísticament coherent i sense negar la conveniència de què això sigui així, esmenta

que no es pot negar el fet que a la majoria de nuclis existents no compliran amb això?.

Esta sugerencia es aceptada sobre la base del artículo 42.1 LOUS.

También se considera que igualmente no queda clara la exigencia que hace el artículo

62 «respecte del viari, a on es fixen uns paràmetres aparentment per a tot el viari,

existent o nou, sense gairebé diferències. En definitiva, el suggeriment en aquest punt

entén que s?ha de diferenciar clarament allò que es exigible als nous desenvolupaments

d?allò que han de tenir tots els àmbits de sòl transformat, per tal que la regulació

proposada no esdevingui d?impossible compliment [...].»Sin embargo, el informe

jurídico rechaza esta segunda sugerencia.

? El artículo 54.3, sobre instrumentos de planeamiento urbanístico, dice que: «3. Els

plans parcials i els plans especials també es poden desenvolupar per mitjà d?estudis de

detall, quan així ho prevegin?. Se sugiere que, dado que la capacidad de desarrollo del

estudio de detalle es independiente del hecho que se haya previsto o no en el plan

parcial o en el plan especial, la expresión «quan així ho prevegin»debería susbstituirse

por «si procedeix »o «si fos necessari?. En respuesta a ello, el informe jurídico rechaza

el argumento pues el artículo 54.3 del proyecto de reglamento resulta ser una

transcripción literal de la frase final del apartado 2 del artículo 34 de la LOUS, que

determina que «els plans parcials i els plans especials també es poden desenvolupar per

mitjà d?estudis de detall, quan així ho prevegin?. En base a ello, en el informe jurídico

se concluye que «el desenvolupament mitjançant estudis de detall dels plans parcials i

especials, com inequívocament assenyala l?article 34.2 de la LOUS, ha d?estar previst

en aquests últims, que determinaran les condicions i especificacions de redacció dels

primers.

? En relación a los artículos 59 a 61, la Dirección General propone una redacción

alternativa, con el objetivo de facilitar la interoperatibilidad de los instrumentos de

planeamiennto, gestión y ejecución urbanística que, en virtud de la disposición final

segunda de la LOUS, corresponde al Gobierno de las Illes Balears regular. El informe

jurídico asume estas redacciones alternativas, aunque con matices pues considera que

17

no quedan afectadas las habilitaciones del Gobierno de las Illes Balears establecidas en

la DF 2ª de la LOUS.

? Se considera que los artículos 375 y 389 suponen «una marxa enrere respecte a la

regulació introduïda per la LOUS, i una possible incoherència amb la Llei 7/2013, de 26

de novembre, de règim jurídic, d?instal·lació, accés i exercici d?activitats a les Illes

Balears, per la qual, les mateixes actuacions (vinculades a activitats) no requereixen

projecte integrat ni tampoc permís d?instal·lació i obres. Demanam, per tant, que es

reconsideri aquesta regulació proposada?. Esta solicitud es aceptada parcialmente en los

términos del informe jurídico.

IV.6. Sobre las alegaciones del Ayuntamiento de Consell y de Puigpunyent, que

coinciden:

? El artículo 67 del Proyecto de reglamento regula el parámetro del índice de

intensidad de uso residencial como contenido del plan general y establece una ratio de

2?6 habitantes por unidad de vivienda, inferior al actualmente vigente de acuerdo con el

Decreto 2/1996, por lo que el Ayuntamiento considera que quedaría desplazado en caso

de aprobación definitiva del proyecto que nos ocupa. La misma consideración se hace

en relación a la excepción que prevé el artículo 69.4 referido a la rebaja del estándar

mínimo del plan general de 5 m2 por habitante con destino a sistema general de espacio

libre público. En este sentido, se recuerda que se está tramitando la adaptación del

planeamiento general al Plan Territorial de Mallorca y que ya se ha superado el trámite

de aprobación inicial por lo que entiende que no se puede adaptar a lo previsto en la Ley

2/2014, conforme a su DT 2ª. Por ello, se solicita que quede claro en el Reglamento

que, en los casos de planeamiento en tramitación, que no se hayan de adaptar a la Ley

2/2014 se pueda utilizar la ratio prevista de 2?6 habitantes por vivienda en el artículo 67

del reglamento y que se puedan acoger a la rebaja de sistemas generales de espacios

libres públicos prevista en el artículo 69.4. Estas alegaciones son rechazadas por el

informe jurídico.

? Otra demanda es que se introduzca alguna excepción para núcleos pequeños, para

que puedan ser considerados como Sistemas Generales, espacios libres con unas

dimensiones inferiores a las de los jardines. En respuesta a ello, el informe jurídico

manifiesta que:

[...] el que fa el reglament, d?acord amb l?habilitació de l?article 41 de la LOUS, es

reduir l?estàndard quantitatiu de superfície de zona verda per determinats nuclis,

però en cap cas el seu component qualitatiu o funcional, i per això en el reglament es

proposen les categories de jardí i de parc com a integrants d?aquest tipus de sistemes

generals de zones verdes que han de donar servei a tota la població del nucli;

vocació o funcionalitat que evidentment és difícil que pugui tenir una simple àrea de

joc per a la qual es determina una superfície de només 200 m², de vegades inferior

fins i tot a la que pugui tenir qualsevol solar d?ús lucratiu. S?ha de notar a més, que

amb la possibilitat de considerar-se sistema general a les zones verdes constituïdes

per jardins i parcs, es flexibilitza d?alguna manera el que preveu el vigent art. 25

RPU, que encara que sense establir-ne unes dimensions al·ludeix estrictament als

«parcs urbans públics»com a computables a l?efecte del compliment de l?estàndard.

18

IV.7. El Ayuntamiento de Sóller presentó también alegaciones y la primera de ellas va

referida a los núcleos rurales existentes que no cumplen la condición de suelo urbano de

la LOUS por lo que se pretende que el reglamento incorpore una nueva disposición

adicional e indicaba que los núcleos rurales incluidos en el plan Especial de Protección

y Saneamiento de la Horta y el Taronger de Sóller no cumplen los requisitos fijados en

el punto 1 de la DF 6ª de la LOUS, por lo que no pueden ser considerados

asentamientos en el medio rural. Y dado que la figura de los núcleos rurales fue

derogada por la Ley 7/2012, y que la LOUS no ha previsto una regulación específica

para los núcleos rurales existentes que no pueden pasar a ser asentamiento en el medio

rural, parece imposible mantener la ordenación vigente para los núcleos de Sóller en la

próxima revisión del PGOU que se formule. En este sentido, el informe jurídico,

después de un estudio muy detallado y minucioso de la normativa aplicable, acepta, con

matices, la sugerencia y propone incluir una disposición transitoria para ello.

? Otra alegación del Ayuntamiento de Sóller se refiere al hecho de que los espacios

públicos que configuran la imagen urbana, conformado por las avenidas, calles, plazas,

espacios de peatones y zonas verdes, no puedan ser un espacio residual sobrante del

diseño y configuración de la edificación privada, pasando a ser una simple

recomendación sobre la base de que la casuística puede ser muy diversa a la hora de

ordenar un ámbito de suelo. El informe jurídico rechaza esta recomendación en el

sentido que «dit principi no impedeix al planificador atendre les peculiaritats de cada

àmbit i plantejar una proposta en funció de la casuística que presenti. Justament, la

previsió reglamentària s?insereix perfectament dins els principis generals sobre qualitat

urbana que estableix el títol preliminar de la LOUS; i per altra banda no és més que el

reflex dels requeriments que la jurisprudència ha anat exigint al planejament

urbanístic?.

? En relación a las reservas de zonas verdes y de equipamientos, regulados en el

artículo 60, el Ayuntamiento considera que es una limitación inadecuada la regla de que

las zonas verdes hayan de poseer condiciones apropiadas para la plantación de especies

vegetales en al menos un 50% de su superficie, considerando igualmente que las plazas

pavimentadas deberían ser computables en los estándares de zona verde. Esta

consideración es atendida, aunque sólo parcialmente.

? Otro argumento que argüía el Ayuntamiento, en relación a la prohibición del art. 60.3

de que los equipamientos públicos se localicen en zonas de difícil acceso a los peatones

o que no sean centrales, es que hay equipamientos que por sus propia características no

pueden estar situados en los centros de los núcleos urbanos y no siempre pueden tener

acceso para los peatones.

En este sentido, el informe jurídico señala que «és cert que hi haurà equipaments que

per la seva funció no es podran ubicar als centres dels nuclis urbans; però és que el

criteri reglamentari de «centralitat»en cap cas no impedeix que, davant la concreta

naturalesa de què disposi l?equipament (cas d?una depuradora d?aigües residuals o d?un

cementeri), es pugui ubicar a zones no centrals, pel propi criteri o principi general del

dret de la naturalesa de les coses. Aquest criteri s?ha d?interpretar d?acord amb

l?establiment d?una centralitat de naturalesa funcional, de planificació coherent del

19

sistema d?equipaments públics, i no tant amb un criteri de centralitat estrictament física

o d?ubicació en una o altra classe de sòl. Tampoc no consideram adient que es matisi la

garantia d?accés als vianants independentment de la ubicació física dels equipaments,

justament perquè aquest criteri de mobilitat i accessibilitat universal deriva de les

exigències que la LOUS estableix, i que ha d?implementar el seu desenvolupament

reglamentari i, especialment, la planificació urbanística?.

? En relación al artículo 69 del Reglamento el Ayuntamiento considera que debe

matizarse o suprimirse aunque dicha alegación es rechazada «ja que la coherència del

sistema d?espais lliures públics és un criteri que, avui, l?imposa legalment la LOUS en

la seva disposició transitòria tercera?.

? En relación a los apartados 3.c y 4.c del artículo 186, el Ayuntamiento considera que

puede inducir a confusiones, aunque el servicio jurídico, después de una larga

explicación, considera que tal confusión no existe.

? En relación al artículo 338 el Ayuntamiento alega que a día de hoy existen muchas

urbanizaciones sin recibir que no están incluidas en ningún ámbito de actuación del

planeamiento vigente, donde, por otra parte, las parcelas sí que reúnen la condición de

solar y pueden ser edificadas, y no parece coherente que no puedan obtener la licencia

de primera ocupación. En respuesta a dicha alegación, el informe jurídico señala que:

Explicat el context i funcionalitat de l?article 338, modestament entenem que els

arguments de l?al·legació municipal no tenen prou pes perquè, d?una banda és una

contradicció que si una urbanització acabada no ha estat rebuda per l?ajuntament

corresponent és evident que no s?haurà tancat jurídicament el procés d?execució del

planejament, per la qual cosa el (nou) planejament vigent ha de seguir preveient

l?àmbit d?actuació i de gestió que ha implicat la urbanització física. Per altra banda,

si les parcel·les d?un àmbit que ha estat subjecte a actuacions d?urbanització ja han

adquirit la condició de solar, la forma de procedir de l?ajuntament és el compliment

de la LOUS i els articles correlatius del reglament, que obliguen el promotor de la

urbanització a sol·licitar en uns terminis la seva recepció municipal amb la inherent

cessió i lliurament tant d?aquelles obres com les infraestructures d?ús públic, i

subsidiàriament activar-la d?ofici.

Acceptar el suggeriment municipal comportaria un efecte distorsionador, perquè

implicaria permetre que a les urbanitzacions acabades però no rebudes es poguessin

anar ocupant habitatges o utilitzant locals sense que no s?hagués rebut formalment i

jurídicament per l?ajuntament, és a dir, tampoc sense que s?haguessin cedit els

terrenys destinats als serveis i infrastructures públiques que, justament, han de donar

suport a la població o a l?activitat econòmica que es realitzarà en els locals subjectes

a llicències d?ocupació o de primera utilització, respectivament.

IV.8. Alegaciones del Ayuntamiento de Lloseta.

El Ayuntamiento considera imprescindible que el reglamento recoja un título específico

sobre el régimen de cooperación técnica y jurídica del Consejo Insular de Mallorca con

los ayuntamientos, organizándose a través de una oficina urbanística de apoyo, que

incluso pudiera redactar el planeamiento municipal, como suceden en las diputaciones

de la comunidad autónoma de Andalucía. En este punto el informe jurídico considera

20

que no es el momento procedimental adecuado para introducir ahora un nuevo título en

el Proyecto de reglamento.

IV.9. Alegaciones del Ayuntamiento de Alcúdia.

? El apartado 4 del artículo 7 determina que: «4. Els equipaments i dotacions públiques

més significatius han d?estar connectats entre ells mitjançant una xarxa de recorreguts

de vianants o no motoritzats prevista en el planejament urbanístic, el disseny concret de

la qual ha d?evitar els perills que pugui generar el trànsit rodat. Això no obstant, quan la

intensitat del trànsit sigui escassa i així s?acrediti a la memòria de l?instrument de

planejament, o bé la mobilitat i el transport quedin garantides per l?existència efectiva

de serveis públics, es pot eximir de l?obligació de preveure recorreguts de vianants o no

motoritzats a què es refereix aquest apartat.?. Se alega que el artículo 7.4 debería

redactarse de tal manera que contuviera una directriz y no una obligación («han d?estar

connectats?). Esta alegación es rechazada en el sentido de que, de aceptarse, la norma

devendría vacía de contenido:

Fixem-nos bé que els termes reglamentaris no imposen, almenys des de la seva

literalitat que la connexió entre equipaments sigui entres distints nuclis que puguin

integrar l?estructura urbana. La connexió que «imposa»el reglament dependrà

òbviament de les circumstàncies de la ciutat consolidada existent o de la nova

expansió urbana. Del que estam parlant, en conseqüència, és d?una directriu

vinculant al planificador, que quan dissenya els equipaments i dotacions públiques,

tengui present la necessitat de connexió, alternativament (que no acumulativament

com sembla entendre l?al·legació) amb una xarxa de recorreguts de vianants o no

motoritzats. Dit d?una altra manera, si es projecten noves dotacions o equipaments

importants, del que es tracta és que el planificador prevegi mesures d?accessibilitat

més enllà de les clàssiques de l?accés rodat; que no es projecti una nova escola en un

nucli urbà sense tenir en compte els paràmetres que defineix l?article 7 del reglament

seria un exemple clar; com així mateix, amb relació amb els equipaments que

provinguin de l?execució del planejament anterior, per bé que en aquests casos, en la

mesura en què li permetin el model urbanístic heretat i en la mesura de les

possibilitats d?inversió pública que acrediti la documentació econòmica del pla.

? En relación al artículo 8, considera el Ayuntamiento que interfiere con la regulación

del Plan Hidrológico de las Illes Balears y obliga al planeamiento a una serie de

justificaciones a las que ya está obligado el PHIB, por lo que el reglamento sólo debería

remitirse a éste. Esta alegación no es aceptada sobre la base de que si el reglamento sólo

obligase a aquello que ya obliga el Plan Hidrológico de las Illes Balears, no se ve cómo

puede interferir.

? En relación al artículo 10 se propone substituir la expresión «el planejament

urbanístic ha d?establir mesures de prevenció de riscs ...»por la de «el planejament

urbanístic establirà o podrà diferir al planejament de desenvolupament ja sigui pla

parcial o un pla especial de mesures de prevenció...?. Este sugerencia fue rechazada por

entender que ésta tenía como pretensión «buidar la figura central i bàsica del sistema de

planejament de la LOUS, el pla general, de l?establiment de mesures de prevenció de

risc, per exemple, les que deriven de l?aplicació de la LDOT o les dels plans territorials

insulars?.

21

? Se solicita añadir un nuevo apartado al artículo 11 en el siguiente sentido «Les

anteriors mesures o actuacions, en el cas de sectors urbanitzables, podran ser diferides

als plans parcials o, en defecte d?això, a un pla especial de prevenció d?aquests riscos.»

Esta sugerencia no fue aceptada por la incongruencia que resulta: «si un planejament

urbanístic ha d?orientar els futurs desenvolupaments a zones no inundables, com diu

l?apartat 2, es pretengui que aquesta mesura es difereixi a un pla parcial. Dit d?altra

manera, només el pla general pot preveure nous sòls urbanitzables, i en aquesta

previsió, els ha d?orientar a zones no inundables. Ens demanam així quina mesura

podria establir un pla parcial per «reorientar»la inundabilitat d?un sector de sòl

urbanitzable no avaluada prèviament en el pla general?. El Ayuntamiento sugiere que la

obligación contenida en el artículo 14.1 del reglamento y en el 15.1 en lugar de recaer

sobre el instrumento de planeamiento recayese en el informe y memoria de evaluación

ambiental. En este sentido, el informe jurídico señala que:

[...] es produeix una certa contradicció inicial, tenint en compte que es tracta

l?informe i memòria ambiental com si fos un document aliè a l?instrument de

planejament, quan per voluntat de la LOUS, en forma part integrant (així el seu

article 36.1.d), i, més específicament l?article 38 pel que fa a l?informe). En

definitiva, la inclusió de l?anàlisi dels factors prevists en l?apartat 1 de l?article 14

del Reglament s?atribueix al conjunt documental del planejament, i a més per una

pura i estricta raó de coherència; atès que la documentació ambiental ha de tenir una

projecció en determinacions urbanístiques, tota vegada que el procés d?avaluació en

la memòria i els plànols d?informació, és la justificació de quines masses «es poden

veure afectades per actuacions urbanístiques contingudes en el pla, programa o

projecte, tenen interès o no. En tot cas, el planejament s?ha d?ajustar al que disposa

la legislació forestal i sobre arbres singulars.» (apartat 2).

? El Ayuntamiento sugiere, en relación al artículo 19.2.b que «hauria de quedar clar

que els ajustos duts a terme durant l?execució del projecte d?urbanització no comporten

modificació de pla parcial. Amb l?actual redacció aquests ajustos es permeten encara

que, expressament, comporten modificació del pla parcial quan s?alteri l?ordenació del

sòl o de l?edificació. Així doncs hauria d?afegir-se que aquesta modificació de pla

parcial no serà necessària quan l?alteració de l?ordenació no suposi la de la superfície de

sòl lucratiu ni de l?aprofitament del pla parcial?. Sin embargo, el informe jurídico no lo

acepta:

[...] no resulta viable tenint en compte les limitacions que imposa la pròpia LOUS

als projectes d?urbanització, atès que els configura, estrictament, amb un objecte

específic, que alhora constitueix el límit inherent de regulació, com expressa

l?apartat 2 del seu article 72: «Els projectes d?urbanització tenen per objecte el

desenvolupament integral de les obres d?urbanització derivades de les

determinacions de l?ordenació detallada definida pels instruments de planejament»,

tot afegint seguidament com aquests projectes «No podran contenir determinacions

sobre ordenació ni règim del sòl i de l?edificació». En conseqüència, la regulació

reglamentària s?insereix en el text complint els límits legals.

? El Ayuntamiento también dice que «s?hauria d?aclarir aquest article que sembla

indicar que el planejament, en absència de termini per desenvolupar els urbanitzables,

als 3 anys té dret a la seva alteració sense que doni lloc a la seva indemnització?. El

informe jurídico entiende que «no procedeix aclarir l?article, tota vegada que sempre

que sigui possible s?ha d?evitar que una norma reglamentària hagi de realitzar, a banda

22

de regular, el seu procés d?«auto-interpretació». Per tant, el Reglament en projecte, no

fa altra cosa que encarregar al planejament la definició dels venciments dels terminis

per exercir les facultats, i davant l?eventualitat de manca de definició estableix un

termini subsidiari?.

? En cuanto a los diferentes apartados del artículo 59, el informe jurídico manifestaba

que «En definitiva, en aquest aspecte la proposta del reglament segueix, fil per randa,

les determinacions de la Llei del Turisme; almenys, com ja s?ha dit, així ho interpreta

indirectament o directa, allò que ha pogut dir la Conselleria de Turisme i Esports?.

? En cuanto al artículo 60, que regula las categorías de las reservas de suelo de zona

verde y de equipamientos públicos sugiere añadir una «excepció per a petits àmbits on

justificadament, puguin admetre?s dimensions inferiors sempre que siguin funcionals

per a aquest ús. Cal tenir en compte que el model de la LOUS és que els creixements de

sòl urbà només poden ser com a sòl urbanitzable i aquest es configurarà normalment

com directament ordenat; és a dir, per completar la trama urbana potser sigui necessari

classificar un SUDO de petites dimensions on també sigui necessari compensar el

creixement residencial amb petites zones verdes públiques?.

La petición de añadir esta excepción es rechazada por el informe jurídico

Entenem que no resulta procedent ni coherent l?excepció proposada, tenint en

compte que de la LOUS no es dedueix que generalitzi la figura de sòl urbanitzable

directament ordenat, atès que al contrari aquesta subcategoria es configura, en

principi, com a excepcional, encara que d?aplicació preferent en determinades

situacions. Però el que és més significatiu és que l?article 42.1.c) de la LOUS, quan

encomana al pla general la definició, com a ordenació detallada, dels terrenys

destinats a espais lliures públics, no estableix cap peculiaritat dimensional.

Contràriament, l?article 40.2.2.2 de la mateixa Llei no permet extreure la conclusió

que la clàusula de reduïda dimensió sigui aplicable en àmbits de sòl urbanitzable

directament ordenat d?ús residencial majoritari, perquè la seva lletra b) determina la

inclusió d?almenys de la meitat de la seva superfície a dotacions, paràmetre que

difícilment fa previsible que com a mínim no hagin d?existir un escassos 200 metres

quadrats d?espai lliure.

? También se propone permitir «en el subsòl de les zones verdes els aparcaments

públics, inclosos els accessos en superfície, i les infraestructures que no impedeixin la

normal utilització de l?espai lliure?. En el informe jurídico se indica que si lo que se

pretende con ello es superar el límite del 5% de ocupación que ya admite el articulo, no

parece razonable pues podría desnaturalitzar la funcionalidad del sistema: «D?altra

banda, l?ús del subsòl de les zones verdes com a aparcament públic ja està previst des de

la norma més general que conforma l?article 44.1 del Reglament, i la clàusula

d?accessos als eventuals aparcaments ja es dedueix inclosa des del moment en què el

reglament admet un ús urbanístic distint en el sòl i en el subsòl?.

? Sobre el artíuclo 69.3 que regula la proporción de los espacios públicos de sistemas

generales la sugerencia presentada por el Ayuntamiento se refiere a la conexión

inherente con el artículo 60 en la conformación de las superficies de las modalidades de

parques y jardines públicos, concretamente, con el mínimo de 1000 metros de superficie

y círculo de 30 metros, argumentando que, de esta forma, no se pueden computar

23

aquellos espacios libres que el plan destina a sistemas locales, incluso los que cuenten

con una superficie superior a 1000 m2. Sobre esta sugerencia, el informe jurídico señala

que:

El que prohibeix però l?article 69 és una situació lògica, d?altra banda derivada de la

pròpia LOUS, com és que, per la diferent funció d?un espai lliure de sistema general

i la d?un sistema local, no pot emprar-se la seva superfície dues vegades: una per al

còmput de l?estàndard legal d?espai lliure públic exigible al sector; i una segona i

«acumulativa»per al compliment d?un estàndard com el previst a l?article 69, que té

per referent tota la població, i no només la local del sector de sòl urbanitzable.

Per altra banda, hem de dir que l?exclusió com a utilitzable en ordre al compliment

de l?estàndard de sistemes generals d?espais lliure públic a les àrees de joc, que

indirectament és allò que voldria dir el suggeriment, esdevé de l?aplicació de la

tradició normativa de la legislació estatal de sòl, que determinava l?exclusivitat dels

parcs i jardins com a elements a considerar en l?estàndard de sistema general. En

definitiva, que dins la superfície de reserva obligatòria per a sistemes generals

d?espai lliure públic es puguin computar els sistemes locals esdevé una petició

inassumible des de lògica del mateix sistema legal, més tenint en compte que el

reglament fa ús de les excepcions de rebaixa quantitativa de l?estàndard clàssic [...].

? En relación al artículo 72 se argumenta que «contínuament el Reglament fa

referència a obligacions del pla general fins al punt que aquest pot suplir pràcticament

als altres documents que conformen el planejament urbanístic, especialment quant a

l?informe i memòria d?avaluació de la sostenibilitat ambiental. En aquest cas, la

protecció mediambiental i del paisatge també recau sobre el pla general fins al punt que

se li exigeix que formuli de forma concreta i precisa, amb caràcter normatiu i gràfic, els

principis pràctics concrets?. Y en respuesta a ello, el informe jurídico señala que:

En aquest punt el reglament assenyala que definit el model territorial, la LOUS

imposa en el seu article 3.2 que les polítiques urbanístiques, entre elles especialment

la de planejament, han de contribuir a «L?eficàcia de les mesures de conservació i

millora de la natura, la flora i la fauna i de la protecció del patrimoni cultural i del

paisatge.» Aquestes mesures, pel fa al pla general, s?esmenten específicament a

l?article 41 de la LOUS com a determinacions ni més ni menys que estructurals a la

seva lletra d): «... les mesures per a la protecció del medi ambient, la natura i el

paisatge, els elements i els conjunts naturals o urbans, de conformitat, si s?escau,

amb la legislació específica que sigui aplicable en cada supòsit. El reglament

únicament recorda que aquestes mesures han de ser «formulades de manera concreta

i precisa, tenint caràcter normatiu i gràfic quan això sigui necessari, evitant

formulacions teòriques o declaracions de principis sense projecció pràctica

concreta», que en poques paraules és tant com recordar que l?aplicació del mandat

legal no esdevingui una norma de soft law, efectuant regulacions que no tenen

aquest caràcter normatiu, sinó una mera proclama retòrica sense efectivitat.

? En relación al artículo 73.2 se encuentra excesiva la previsión de que en el proceso de

evaluación de las necesidades de vivienda sujeta a protección pública, «hagi d?avaluar

la necessitat d?habitatges de lloguer i rotatori que hagin d?estar sotmeses a algun règim

de protecció pública. D?acord amb l?article 37.7 de la LOUS aquest document ha de

limitar-se a avaluar les determinacions del pla relatives a les necessitats socials i d?accés

a l?habitatge i avaluar l?impacte de l?ordenació urbanística en funció del gènere i dels

col·lectius socials com a emigrants i persones majors. No l?avaluació de les necessitats

24

d?habitatge de lloguer a preu taxat.». Se llega incluso a afirmar que el reglamento va

más allá de lo previsto en la ley aunque ello es rechazado por el informe jurídico, sobre

la base de la lectura de los artículos 37.3 y 41 de la LOUS.

? El artículo 75.3 determina que el plan general ha de incluir como suelo urbanizable

ordenado los terrenos que, estando anteriormente clasificados como urbanizables no

hayan culminado la ejecución de su planeamiento parcial de desarrollo. Sobre dicho

precepto, el Ayuntamiento manifiesta que «aquesta obligació és contradictòria amb la

definició del sòl directament ordenat que exigeix unes cessions de, almenys, el 50%. El

sòl urbanitzable en desenvolupament pot estar només pendent de recepció de la

urbanització i per això no ha de ser classificat com a SUDO ja que no podrà complir

amb les cessions imposades a aquest tipus de sòl. El mateix li ocorre a l?urbanitzable

amb pla parcial aprovat i, en ocasions amb el projecte de compensació també aprovat i

les cessions ja materialitzades. L?adequat és que el planejament de desenvolupament en

execució, amb pla parcial aprovat, s?incorpori al Pla General en les mateixes condicions

en què es trobi. Es tractaria de planejament incorporat en règim transitori i no de

SUDO?. El informe jurídico reitera que:

[...] el reglament no fa més que seguir el mandat de la LOUS, perquè l?article 75

pretén sistematitzar el contingut del pla general pel que fa a l?ordenació detallada en

sòl urbà i en sòl urbanitzable directament ordenat, complint el que mana la Llei en el

darrer paràgraf del seu article 42.1 [...]. En altres paraules, se suggereix que el

reglament es desviï del mandat legal. Mandat que, per altra banda és del tot lògic

d?acord amb la disposició transitòria primera, punt 2, de la LOUS, que reprodueix la

del mateix ordre del reglament.

? En cuanto al artículo 76, el Ayuntamiento de Alcúdia manifiesta que «D?acord amb

la disposició addicional octava de la LOUS l?exoneració de xarxa de sanejament es

justifica en cas de complir-se alguna de les dues condicions exposades. No obstant el

Reglament en l?apartat 4 es refereix a les «circumstàncies d?excepció»quan hauria de

ser a «alguna de les anteriors circumstàncies d?excepció?. D?altra banda, la

circumstància referida a l?apartat 3.a hauria de justificar-se en la memòria justificativa i

no en la memòria econòmica del pla, l?objecte de la qual i finalitat és diferent. Això

sense perjudici que la justificació no pot ser d?acord amb la fórmula prevista atès que

sempre seran inferiors els costos d?implantació d?una fossa sèptica individual als de la

xarxa de sanejament. Aquesta exoneració ha de referir-se als costos d?implantació i de

manteniment en el sector exonerat.». En respuesta a ello, el informe jurídico concluye

que:

S?ha de dir, en primer lloc, que la regulació establerta a l?article 76 pretén integrar

unes pautes generals per als casos d?exempció de xarxa de sanejament en els

assentaments en el medi rural, que té menció específica a l?article 42.2.b) de la

LOUS, en concordança amb les previsions de la seva disposició addicional vuitena.

Dita disposició addicional, al·ludeix al caràcter excepcional pel que fa a l?exempció

de xarxa de sanejament en aquells àrees de sòl urbà que no sigui qualificades com a

assentament en el medi rural.

L?article 76 del reglament regula en els seus apartats 3 i 4 les condicions

d?exempció, emprant certament en l?apartat 4 l?expressió «circumstàncies

d?excepció?, però no veim quina conseqüència anòmala se?n pugui derivar, més

25

enllà de comprovar si forçosament hauria de dir «alguna de les circumstàncies

d?excepció?, entenem que per tal d?evitar confusions interpretatives d?exigència

acumulativa o alternativa d?aquestes circumstàncies.

Consideram que, des del moment que l?apartat 3 determina que les circumstàncies

d?elevat cost «o» manca d?avantatge mediambiental, s?acrediten «respectivament i

segons correspongui»; la menció a «les circumstàncies d?excepció per a la

implantació de la xarxa de sanejament a que es refereix l?apartat (3) anterior» que

efectua l?apartat 4, no suposa mutació del caràcter alternatiu d?una o altra

circumstància en acumulatiu. Dit això, si ha de ser una qüestió cabdal, no veim

obstacle en que s?incorporàs l?adjectivació «alguna» a les circumstàncies que

assenyala l?apartat 4 per remissió al 3; tot i que atès que la disposició addicional

tercera del projecte, d?acord amb les modificacions que es proposen arran dels

suggeriments efectuats en tràmit d?audiència pel Col·legi Oficial d?Enginyers de

Camins, Canals i Ports, és la norma de referència emprada per l?article 76 a aquest

efecte, entenem que resultarà més adient que en vers de reproduir la regulació hi faci

una remissió específica, atès que aclareix qualsevol dubte quant al caràcter alternatiu

o acumulatiu de les circumstàncies.

? En cuanto al artículo 78, el Ayuntamiento dice que «Tal i com s?ha suggerit

anteriorment, sembla que el model de pla general establert en el Reglament de la LOUS

té un abast global potser excessiu. En aquest article se li atribueix l?obligació d?adoptar

les mesures necessàries per a la conservació i protecció de tots els seus elements

naturals i del patrimoni cultural. A més de la prevenció de riscos i, entre ells del risc

tecnològic?. Y el informe jurídico, después de realizar un estudio comparativo entre el

artículo 42 y el 78, concluye que:

Podem comprovar, efectivament, com el reglament, més enllà de precisar les

condicions de prevenció que imposa la Llei, per remissió als articles 9 i 12 i la

legislació sectorial, en res no implanta un major abast global del pla general que no

estigui ja preconfigurat des del model legal. També pel que fa, en concret, a la

prevenció del risc tecnològic, establert com es pot constatar a la mateixa Llei

autonòmica, d?altra banda inevitable tenint en compte que la prevenció dels riscos

d?aquesta naturalesa s?imposa per part de la legislació bàsica estatal (art. 12.2.a) del

TRLS/2008).

? En relación al artículo 79, el Ayuntamiento señala que «és evident que el

planejament no pot augmentar la densitat residencial d?una zona que es troba per sobre

del límit de densitat establerta en el Reglament, encara que manca de sentit que no

pugui incrementar l?edificabilitat sempre que es mantingui la densitat. D?altra banda,

l?incentiu de la seva disminució, mitjançant la reserva de dotacions públiques

addicionals, només podrà ser via expropiació, la qual cosa suposa una teoria en la

pràctica inviable?. Y en respuesta, el informe jurídico se remitía a la aceptación parcial

de la alegación que propone el informe de los servicios técnicos, aunque añadía que «En

tot cas, respecte de l?incís específic, feim notar que es tracta d?una previsió de

naturalesa indicativa, com és la proposició d?incentiu a la disminució de densitats a

través de reserves dotacionals?.

? Sobre el 79.3 el Ayuntamiento considera que «l?alteració de les superficies de

dotacions públiques dels planejaments i plans parcials anteriors haurien de poder-se

alterar sempre que es compensin amb altres sectors confrontats o propers». El informe

jurídico manifiesta su disconformidad:

26

tenint en compte que el reglament, amb l?anterior previsió, tracta d?assegurar una

regla lògica i coherent de respecte a uns estàndards mínims de qualitat urbana, com

és que les superfícies que en execució del planejament anterior s?haguessin destinat

a sistemes locals, és a dir, al servei concret de l?àmbit subjecte a actuacions

urbanístiques, mantinguin aquesta funcionalitat local. Funcionalitat que evidentment

es perdria si es permetés compensar amb altres sectors, per confrontants o propers

que fossin. D?altra banda, hem de fer notar que aquestes possibles compensacions sí

que es podran produir eventualment i justificadament, però no mitjançant una

modificació puntal del pla general, sinó des d?un estudi global de les necessitats

dotacionals; atès que com bé diu el precepte, només afecta a futures modificacions

que es volguessin realitzar de forma independent al procés de revisió del pla general.

? El Ayuntamiento también alega confusión en cuanto los conceptos incluidos en el

artículo 88 si bien el informe jurídico concluía que «la comparació de normes palesa

clarament que l?article 88 del reglament no es confon amb conceptes o figures legals,

figures i finalitats que contràriament sembla confondre el suggeriment. El reglament es

limita a establir, d?una banda, que el contingut de l?informe de sostenibilitat ha de

contenir, en tot cas, allò que preceptua la llei, deixant així llibertat al planificador

d?incloure altres conceptes si així ho demanda la regulació municipal de les distintes

actuacions urbanístiques previstes en el pla general. De l?altra banda, per facilitar les

tasques de formulació del pla general, el reglament precisa que aquest informe «s?ha

d?adequar i ha d?assenyalar les oportunes referències a l?ordre de prioritats o previsions

temporals d?aquestes actuacions al què es refereixen els articles 36.1.d i 41.c de la

LOUS i l?article 70 d?aquest Reglament?.

? Sobre el artículo 90.1.e, el Ayuntamiento sugiere que el plan general en suelo

urbanizable no ordenado pueda «determinar el traçat dels vials únicament quan tots els

terrenys pertanyen a un propietari. La veritat és que la definició del viari i de les

dotacions està reservat als urbanitzables directament ordenats però sembla lògic que,

potestativament, el Pla pugui definir, a més dels sistemes generals, el viari bàsic a tenir

en compte en el pla parcial encara que això hauria de ser independent de si existeix un o

diversos propietaris en el sector?. El informe jurídico señala que:

L?anterior al·legació parteix d?un error de base, com és entendre que la regulació

reglamentària és aplicable al pla general quan, com hem dit, es tracta d?un precepte

que determina l?objecte dels plans parcials, figura o instrument de planejament

distinta. Sigui com sigui, el suggeriment parteix del reconeixement de que la

regulació estableix una regla lògica, limitant-se a proposar l?extensió de la

possibilitat de definició directa de les obres d?urbanització bàsiques de forma

independent a que existeixi una persona propietària única. Proposició que no és

acceptable i que novament deriva de la manca de lectura del precepte legal que

resulta desplegat pel reglament, l?article 43 de la LOUS, que fixa la regla

d?existència de «persona propietària única» com a pressupost d?admissibilitat de la

precisió directa per part del pla parcial de les característiques i el traçat de les obres

d?urbanització bàsiques.

? Por lo que se refiere al artículo 97.3 señala que «si és obligació del pla general fixar

la programació del planejament de desenvolupament, l?apartat 3 hauria de ser només

quan s?incompleixi aquesta programació. La necessitat de la iniciativa i la seva

oportunitat formarà part del pla general i no del pla parcial?. En el informe jurídico se

indica que:

27

[...] el suggeriment no ha reparat en què l?apartat 3 de l?article 97 es refereix

estrictament a uns requeriments de la memòria dels plans parcials que siguin

d?iniciativa privada, per tal justificar uns extrems obligatoris però distints al de la

programació de les actuacions del pla general, com és l?oportunitat i conveniència

d?aquesta modalitat d?iniciativa privada del planejament parcial de

desenvolupament, amb relació als interessos públics i privats concurrents. Es tracta

així de concordar el reglament amb una previsió específica de la LOUS distinta a la

de la programació de les actuacions en el pla general, com és el mandat de l?article

62.3 de la norma legal, que determina precisament que «3. Els instruments de

planejament d?iniciativa particular hauran de contenir, a més de la documentació que

amb caràcter general sigui necessària, la següent: a. Memòria justificativa de la seva

necessitat o conveniència.

? El artículo 103.4 determina que, en general, la «documentació integrant dels plans

parcials ha de procurar la introducció de mesures que afavoreixin la trobada i les

relacions socials de tots els ciutadans i totes les ciutadanes, conferint atenció a les

necessitats dels principals col·lectius a què es dirigeixen les millores en l?accessibilitat,

com els de persones majors o els de persones amb discapacitat?. El Ayuntamiento

consideraba que «no sembla que això hagi de ser una obligació pròpia del pla parcial ja

que la memòria social del Pla General haurà justificat la necessitat social i d?habitatges

pel planejament de desenvolupament. A més, aquest document serà de difícil avaluació

tècnica en referir-se a conceptes indeterminats?. Sin embargo, el informe jurídico señala

que:

la justificació de la necessitat social i d?habitatges en el pla general és una matèria

distinta a la que preveu aquest article, el contingut del qual per altra banda ens

sembla del tot lògic en qualsevol societat avançada, per no dir imprescindible si es

tracta d?un reglament que vulgui complir els mandats legals, que deriven d?una

previsió específica de la LOUS, com és la continguda a la lletra j) del seu article 44,

que ordena la composició formal dels plans parcials, entre d?altres, amb els següents

documents: «Les determinacions que garanteixin el compliment del dret a

l?accessibilitat universal i amb condicions no discriminatòries amb la utilització de

les dotacions públiques i els equipaments col·lectius d?ús públic, així com als

edificis d?ús residencial i turístic d?acord amb la legislació sectorial de la comunitat

autònoma de les Illes Balears.

? En cuanto al artículo 122.2 de acuerdo con el cual «els estudis de detall no poden

preveure el primer assenyalament originari d?alineacions i rasants que correspon

determinar, d?acord amb la LOUS i aquest Reglament, als plans generals, parcials o

especials»el Ayuntamiento exponía que «fins ara els estudis de detall s?utilitzaven

també per determinar les alineacions i rasants de planejament quan aquest no les havia

definit. Afegint que «en el Reglament els ED només podran ajustar les alineacions i

rasants una vegada hagin estat definides en el Pla General?, cosa certa, però no perquè

el reglament ho limiti, ja que a aquest efecte només concreta la limitació inherent que es

deriva de la reserva en favor del pla general que estableix la lletra d de l?apartat 1 de

l?article 42 de la LOUS, que assigna aquest primer assenyalament en exclusiva al pla

general, descartant-se, ja en el nivell legal, l?operativitat de l?estudi de detall en aquest

punt. Des d?aquesta falsa premissa, per tant, resulta equívoca la reflexió que es realitza a

continuació, segons la qual «Atès que existeixen molts planejament sense alienacions

definides i penso que cap amb rasants definides, aquesta limitació incidirà negativament

en una gestió àgil i flexible dels plans. Finalment, la transitòria cinquena permet que els

28

ED previstos en el planejament i «els que resultin necessaris i acord amb aquest

planejament»podran tramitar-se segons la normativa anterior?. Això suposa un marge

d?aplicació transitori dels ED encara que en un context indefinit sobre la justificació de

la seva necessitat.»El informe jurídico responde en el sentido de que:

Entenem que la reflexió anterior es contesta per sí mateixa: a partir del fet que la

LOUS no permet, en un context futur en què existeixin plans generals redactats amb

la nova norma legal, que els estudis de detall efectuïn el primer assenyalament i les

rasants; el reglament, conscient del fet que continuaran vigents indefinidament

planejaments no adaptats a la nova LOUS, permet que continuïn elaborant-se els

estudis de detall amb aquesta finalitat. Així, assenyala que els estudis de detall

exigits expressament pel planejament vigent en data 29 de maig de 2014, moment de

l?entrada en vigor de la LOUS, i també els que resultin necessaris d?acord amb

l?esmentat planejament, es poden tramitar d?acord amb la normativa anterior fins

que no resultin aprovats els plans generals adaptats a les determinacions de

l?esmentada LOUS. Més encara, dita disposició transitòria afegeix que, a aquest

efecte transitori, en sòl urbà, els estudis de detall poden preveure el primer

assenyalament d?alineacions i rasants, entenent-se aquesta determinació com

l?assenyalament originari dels esmentats elements que s?hagin d?aplicar amb relació

al viari interior o altres qualificacions que així ho requereixin dins l?àmbit intern de

l?estudi de detall, completant sense alteració les previstes pel pla general, parcial o

especial, ni tampoc sense alteració de les definides en els futurs enllaços en el viari

existent.

? Según el Ayuntamiento, los artículos 122 y 123 suponen la práctica desaparición de

los Estudios de Detalle y quedan vacíos de contenido. Sin embargo, el servicio jurídico

del Consejo Insular discrepa de dicha afirmación pues en realidad se atribuye a la

regulación reglamentaria una limitación que no ha creado sino que es consecuencia del

legislador (artículos 36 y 46.2 de la LOUS).

? En relación al informe exigido en el artículo 145.3, el informe jurídico señala lo

siguiente:

[...] no ens estam referint a la presentació d?un projecte de pla parcial, ni que la

resposta a aquesta proposta de pla parcial es configuri com a negativa amb un règim

de silenci denegatori. Del que es tracta és d?establir una presumpció de

disconformitat amb l?esquema si no es dona resposta al document d?avanç voluntari

en un mes, però no lleva que es pugui produir una resposta positiva abans d?un mes

o ultrapassat aquest mes.

? Por lo que se refiere al artículo 147.2 que determina que «totes les persones

professionals que intervenen en la redacció de figures de planejament urbanístic al

servei d?una entitat pública, sigui quina sigui la seva vinculació jurídica amb

l?administració, tenen l?obligació de guardar-ne secret professional. Mentre durin

aquestes tasques, no poden intervenir en treballs d?iniciativa particular relacionats amb

el sector afectat per l?instrument d?ordenació urbanística de què es tracti?, el

Ayuntamiento sugiere que «en tot cas, quan es tracti de professionals liberals que

intervinguin en la redacció del planejament, s?hauria de fixar un termini

d?incompatibilitat?. Pese a ello, el informe jurídico rechaza esta observación por tratarse

«d?un suggeriment d?impossible acolliment per part d?una norma reglamentària com la

que ens està ocupant, per tal com regularia una matèria reservada a la llei. Serà la

29

normativa reguladora de l?estatut professional, normalment estatal, la que podrà

determinar un termini concret d?incompatibilitat, o la normativa deontològica que pugui

continuar vigent si es tracta de professions sotmeses a una preceptiva col·legiació

oficial?.

? El artículo 159, en relación a los planes de desarrollo de iniciativa particular,

establece que «pot ser motiu de denegació de l?aprovació inicial l?apreciació, basada en

causes objectives, de la no necessitat de desenvolupament immediat de l?àmbit objecte

del planejament de desenvolupament, supòsit en el qual s?haurà de procedir a la

modificació del pla general per tal de procedir a un canvi de la classificació o

qualificació del referit àmbit. En tots dos casos, i en els termes de la legislació estatal,

les persones promotores tenen dret al rescabalament de les despeses de redacció dels

projectes que justificadament s?haguessin dut a terme?. El Ayuntamiento considera que

no es lógico que «si un planejament ha classificat un sector urbanitzable i el promotor

presenta el pla parcial en el termini programat per a això pel Pla, l?ajuntament pugui

denegar la seva tramitació per motius d?oportunitat i procedir seguidament a

desclassificar el sector?. Por ello se sugiere que este apartado se refiera sólo a los

presentados fuera del plazo. Esto es rechazado por el informe jurídico puesto que los

planes urbanisticos de desarrollo de iniciativa popular no se pueden inadmitir a trámite,

sino que sólo se puede denegar su aprobación inicial. Se añade que además no está

basado en causas de oportunidad sino en causas objetivas.

? Por lo que se refiere al artículo 173 del reglamento, el Ayuntamiento indicaba que

«quan es tracti d?alteracions en sòl urbà en zones consolidades serà impossible complir

l?increment de la reserva mínima establerta en l?apartat 1, amb els condicionats de

superfície i configuració de les zones verdes de l?article 69. Per a modificacions no

substancials hauria de preveure?s una altra forma de compliment i, en tot cas, no ser

aplicable les determinacions de l?article 69. D?altra banda, l?increment d?equipaments

hauria de no ser necessari quan els existents a la zona siguin suficients per donar servei

de forma adequada a la població resultant de la modificació pretesa.». Pese a ello, el

informe jurídico respondía que estas pretendidas imposibilidades no se pueden atribuir a

la regulación reglamentaria ya que esta sigue las prescripciones del artículo 58.2 de la

LOUS.

? El artículo 174 dispone que «les propostes de modificació de qualsevol instrument de

planejament urbanístic que suposin, indirectament o directa, bé un increment dels

paràmetres d?edificabilitat o de densitat vigents, bé una modificació dels usos del sòl,

hauran d?incorporar a l?expedient que es tramiti, en els corresponents apartats de la

memòria informativa, la identitat de totes les persones propietàries o titulars d?altres

drets reals sobre les finques afectades durant els cinc anys anteriors a la seva iniciació,

segons consti en el registre o instrument emprat a efectes de notificacions a les persones

interessades, d?acord amb la legislació en la matèria?. Sobre el inciso que aparece en

cursiva, el Ayuntamiento mantiene que esta obligación deriva «de la modificació de

l?article 70 ter de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen

Local, fins ara recau sobre l?expedient administratiu i no sobre la memòria informativa

com pretén El Reglament. Seria necessari deixar la redacció en la seva forma legal i no

incorporar a la memòria la identitat de les persones propietàries o titulars d?altres drets

30

reals durant els 5 anys anteriors a la seva iniciació. Identificació que podria, d?altra

banda, entrar en conflicte amb la legislació sobre protecció de dades», transcrivint

seguidament l?apartat 3 de l?article 70 LRBRL, destacant la menció «deberá hacerse

constar en el expediente?, per tal de reforçar el seu argument?.

Sobre ello, el informe jurídico, una vez definido el concepto de expediente

administrativo, conforme al artículo 164 del Reglamento de Organización,

Funcionamiento y Régimen Juridico de las Entidades Locales, manifiesta lo siguiente:

Evidentment, de l?expedient aprovatori d?una modificació del planejament forma

part el contingut documental que exigeix en el nivell formal i material la LOUS per

a cada instrument, que sempre integra com a tal document una memòria (articles 37,

44 i 45 pel pla general, plans parcials i especials, i articles concordants actualment

vigents del RPU, que l?inclou també pels estudis de detall). Si això és així, el

reglament no proposa altra cosa que concretar dins quin document de l?expedient

s?ha d?incloure o incorporar la relació de persones propietàries que exigeix tant la

LRBRL com la LOUS i, per tant, entenem que no crea cap tipus de conflicte amb

cap de les dues normes legals, ni estatal ni autonòmica. Aquestes tasques són

precisament les pròpies d?una norma de desenvolupament o de detall.

La previsió, a més, entenem que resulta recomanable en els termes actuals, tota

vegada que des d?aquest servei s?ha pogut constatar, arran de consultes que

formulen els titulars de les secretaries generals dels ajuntaments de l?illa de

Mallorca, un cert desconeixement de com articular a l?expedient aquesta exigència.

Possiblement, seria suficient que a l?expedient s?hi incorporàs una relació certificada

de les persones propietàries o titulars de drets reals, realitzada per fedatari municipal

o personal autoritzat, però aquesta opció, en la majoria dels casos, suposaria una

tasca a realitzar per persones diferents de les que han realitzat materialment la feina

documental de redacció de la modificació, que evidentment inclou l?àmbit

perimetral que determina els propietaris afectats que s?han de relacionar.

D?altra banda, en realitat cal tenir present que la necessitat d?incorporar a la

documentació del pla una relació de propietaris, i no com a documentació separada,

és una exigència ja establerta en bona part des de la vigència del RPU, reiterada per

la pròpia LOUS en el seu article 62.3, en establir que els instruments de planejament

d?iniciativa particular hauran de contenir, a més de la documentació que amb

caràcter general sigui necessària, la següent: «b. Nom, cognoms i adreça de les

persones propietàries afectades». En conseqüència, tota modificació, incrementi o no

els paràmetres lucratius, de qualsevol pla parcial o pla especial d?iniciativa

particular, ha d?incorporar en la seva documentació formal una relació de persones

propietàries afectades. L?opció del reglament a l?hora de precisar l?article 58.2 de la

LOUS ha estat transposar l?anterior regla clàssica a tota modificació d?instrument de

planejament, sigui d?iniciativa pública o privada.

? El Ayuntamiento señala que, en relación al artículo 184, «d?acord amb l?apartat 3 de

l?article 67 de la LOUS. el Reglament ha de fixar la quantia del dipòsit o aval necessari.

D?altra banda, haurien de quedar regulades les obres provisionals que tenen caràcter

permanent que deriven de la legislació sectorial. Concretament a Alcúdia l?estació de

transferència que deriva del PDS de residus?. Sin embargo, en el informe jurídico se

indica que en el reglamento está determinado expresamente:

Per tant, està determinat expressament en el reglament el sistema de fixació de la

quantia del dipòsit o aval, complint així el mandat legal específic que nota a faltar el

31

suggeriment. Si es vol referir a que no es fixa una quantia concreta de forma directa

en el reglament, s?ha de rebatre assenyalant que, per una banda, l?esmentat apartat 7

de l?article 387 no ha estat objecte de cap tipus d?objecció per part de l?òrgan

especialitzat en el seu informe, la Junta Consultiva d?Activitats. Per altra banda, com

fàcilment s?intueix, és pràcticament impossible la determinació d?una quantia fixa

unitària per a tots els casos d?obra provisional, perquè seria absurd l?exigència de la

mateixa per a actuacions que poden tenir unes característiques tècniques

diametralment distintes, i per això la fixació s?estableix a partir de les

circumstàncies concurrents per part dels serveis tècnics municipals, sempre que la

quantia no excedeixi del pressupost de les obres i actuacions necessàries per al

desmuntatge o enderrocament de les obres i instal·lacions autoritzades i per a la

correcta reposició del sòl i de l?espai a la situació anterior a l?atorgament de la

llicència, paràmetres que entenem prou objectius i ponderats.

? En cuanto al artículo 185, referido a las construcciones, edificaciones y usos

inadecuados al nuevo planeamiento, el Ayuntamento señalaba que «en l?apartat 1 es

defineixen les edificacions en situació d?inadequació amb el planejament. En aquestes

edificacions, en el subapartat a, es permeten les obres d?higiene, salubritat, reforma i

consolidació, rehabilitació, modernització o millora, així com les necessàries per al

compliment de les normes d?incendis, tècniques i d?accessibilitat. No obstant això, en el

subapartat c s?assenyala que els planejaments poden limitar les obres de reforma i

rehabilitació autoritzables. Es tracta d?un apartat confús ja que els edificis

disconformes amb el nou planejament sempre han de poder obtenir llicència per a les

obres definides en l?apartat 1.a sense limitacions?. Sin embargo, el Servicio Jurídico del

Consejo Insular considera que:

no existeix confusió, i així mateix que es respecta escrupolosament el règim de

conformació legal bàsic que determina l?article 68.1 de la LOUS. Certament, la

lletra a) de l?apartat 1 de l?article 185 de la norma reglamentària reprodueix la

garantia mínima d?obres autoritzables en les construccions inadequades. Tanmateix,

l?article 185.1.c) desplega l?incís contingut a la llei que determina que «el nou

planejament establirà les normes urbanístiques aplicables als elements que restin en

aquesta situació i les actuacions autoritzables», expressió que segueix literalment la

regulació reglamentària, afegint a l?efecte que «en tot cas, els plans urbanístics

regulen en quins supòsits el grau d?inadequació amb els paràmetres d?ocupació i

profunditat edificable, alçada màxima o edificabilitat màxima comporta vulneració

de les condicions bàsiques de la nova ordenació, i poden limitar, en aquests supòsits,

les obres de reforma i rehabilitació autoritzables.

? También se sugería que «es podria introduir un nou subapartat d que reguli els

edificis inadequats i inacabats. Sobre aquests edificis i a l?efecte d?eliminar la imatge en

la trama urbana d?una estructura inacabada i sobre la qual no procedeix atorgar una

nova llicència es podria permetre o la seva finalització en el termini que estableixi el

planejament o la seva finalització sense termini reduint, per exemple, l?edificabilitat que

excedeixi de la prevista en el nou Pla en un 50%?; sin embargo, el informe jurídico

tampoco acepta esta sugerencia.

? Las sugerencias del Ayuntamiento en relación al artículo 186, sobre edificios fuera

de ordenación indican que «a les edificacions afectades per una nova alineació, és a dir

que es troben en situació de fora d?ordenació, no se?ls hauria de permetre aplicar el

règim dels edificis inadequats tal com està previst en l?apartat 1.d ja que, d?aquesta

32

forma, mai s?obtindrà aquest espai públic. En tot cas, permetre només les obres de

salubritat, seguretat i higiene, a la zona no afectada, també les de consolidació?. El

informe jurídico considera que esta sugerencia:

parteix d?una errònia lectura de la premissa, objectiu i conseqüència que regula la

lletra d) de l?apartat 2 de l?article 186 (per error es refereix a l?apartat 1.d), però

clarament s?ha d?entendre a l?apartat 2).

? También realizaba una sugerencia en relación al apartado 3.c del artículo 186,

entendiendo que es excesivo y que únicamente debería aplicarse a suelo rústico; sin

embargo el informe jurídico señalaba que «es podrà entendre o no excessiva, però no se

situa fora dels marges legals ni està mancada de cap tipus de component de raonabilitat,

atès que s?insereix en l?objectiu legal d?establir mesures coadjuvants a la disciplina

urbanística?.

? En relación a los artículos 189 y 190, el Ayuntamiento de Alcúdia indica que «si bé

l?article 189 és de contingut tradicional en la legislació sobre règim del sòl, la

combinació del mateix amb l?article 190 deixa a criteri obert la seva interpretació pels

tècnics municipals. Per exemple s?assenyala que als voltants de les carreteres i camins

de trajecte pintoresc no es permetrà (que) la situació, la massa i altura de les

edificacions, murs i tancaments o instal·lacions que limitin el seu camp visual. A més

aquesta norma com a conseqüència de l?apartat 2 de l?article 190, és de directa aplicació

en el procediment d?atorgament de llicència?. Y el informe jurídico rechaza esta tesis

entre otros argumentos porque «la resolució no depèn de cap criteri obert d?un tècnic

municipal, sinó de la ponderació de circumstàncies a partir de: els antecedents, la

documentació i informes tècnics?.

? El Ayuntamiento considera que el artículo 332 altera la actual «obligació de

constituir una entitat urbanística de conservació de la urbanització fins que la mateixa

estigui consolidada en un 50% i, estableix que, des del moment de la recepció, la

urbanització passa a ser mantinguda i conservada per l?ajuntament. Només

excepcionalment es permet la figura de l?entitat col·laboradora, és a dir, quan aquesta

sigui assumida voluntàriament o quan, de forma justificada per existir desproporció

entre els costos de manteniment i els tributs, ho determini el planejament. No obstant

això, el procediment actual ha funcionat pacíficament sense problemes pel que no

s?entén el canvi de criteri que obligarà a l?administració a imposar fortes garanties als

particulars quan sol·licitin llicències?. En respuesta a ello, se indica que «Si és que ha

hagut alteració del procediment (règim de conservació de la urbanització) actual, qui

l?ha alterat ha estat la nova LOUS, no el reglament que s?ha limitat a complir els

mandats reglamentaris expressos [...]?.

? En relación al artículo 335, «a l?efecte de sol·licitar la recepció de les obres

d?urbanització, en l?apartat b hauria d?incloure?s l?obligació d?aportar una certificació

acreditativa de cadascuna de les companyies subministradores dels serveis de

l?acceptació de les instal·lacions executades i que aquestes són aptes per al seu ús. Així

mateix, la certificació dels Tècnics de finalització de les obres hauria de contenir un

certificat de funcionalitat i suficiència del serveis instal·lats?. El informe jurídico

33

rechaza estas peticiones por entender que el reglamento dispone de cláusulas garantistas

suficientes e incluso más estrictas:

Així, pel que fa a la necessitat d?aportació d?una certificació de les companyies de

subministrament de serveis, relativa a l?acceptació de les instal·lacions i de la seva

aptitud per al seu ús, entenem que resulta menys garantista que la previsió actual,

que determina que s?ha d?aportar «l?acreditació de la posada en servei per part de les

companyies subministradores», exigint-se en conseqüència no una mera certificació

prèvia d?aptitud i acceptació d?instal·lacions, sinó de la seva posada en servei

efectiva, és a dir, amb el subministrament de cada servei urbanístic plenament

operatiu.

D?altra banda, la certificació de funcionalitat i suficiència dels serveis instal·lats

entenem que no és una qüestió que hagi de ser certificada ex post a la realització de

la urbanització per part del seu director tècnic, atès que aquesta funcionalitat i

suficiència ha de ser proposada per part del tècnic redactor del projecte

d?urbanització i validada per l?administració mitjançant el procediment d?aprovació

de l?esmentat projecte.

? En relación al artíuclo 365 se sugiere que las agregaciones de parcelas deberian estar

entre los actos no sujetos a licencia urbanística que relaciona este precepto. Sin embargo

se rechaza esta sugerencia por razones de sistemática:

L?acte d?agregació de parcel·la no respon a cap d?aquests criteris d?exclusió o no

subjecció i, per tant, no pertoca ser inclòs dins la relació de l?article 365[...].

Així, es deixa en mans del pla general de cada municipi decidir si sotmet a llicència

l?agrupació de parcel·les. Si no ho fa, aquests actes ni se subjecten a llicència ni a

comunicació prèvia. Es permet així que un municipi pugui decidir aquesta subjecció

si les determinacions estructurals o detallades del pla general preveuen règims en

què la «congelació»parcel·laria de determinades zones de qualificació urbanística

sigui un objectiu de l?ordenació, com pugui ser determinades àrees de protecció

patrimonial, o en les què interessi mantenir el parcel·lari existent.

? Se indica también que el apartado 3 parece introducir una exigencia excesiva. «Si bé

en la llicència s?ha de fixar el nombre d?habitatges per la qual s?atorga, no sembla lògic

que a més s?hagin de descriure també els elements susceptibles d?aprofitament privatiu

independents de l?edifici, com, per exemple, la piscina, els trasters, el recinte de

maquinària, etc.?. El informe jurídico responde en el sentido de que:

els exemples que ens ofereix l?ajuntament de piscina i recinte de maquinària,

normalment són elements d?aprofitament comú als altres elements d?aprofitament

independent de l?edifici, com puguin ser els habitatges sotmesos a règim de

propietat horitzontal. Els trasters poden ser o no elements d?aprofitament privatiu en

funció de la seva configuració com a tals en el règim de propietat horitzontal. Del

que es tracta és que l?acte d?atorgament de llicència fixi quins són els elements

susceptibles d?aprofitament independent, com ara unitats d?habitatges i locals, i no

suposa cap càrrega addicional inassumible per a l?administració, que per aplicació

de l?article 373.1.f), per cert no discutit, ja té l?obligació de «concretar el nombre

d?habitatges o d?establiments que s?autoritzen, si escau, així com l?índex d?intensitat

d?ús residencial o d?ús turístic.» En darrer terme, hem de dir que potser aquesta

al·legació s?ha realitzat a partir del desconeixement del que determina la legislació

bàsica estatal, concretada pel que fa al cas a l?article 17.6 del TRSL/2008, que

imposa una autorització administrativa per a la constitució i modificació de

34

complexos immobiliaris, tret del cas que «el nombre i les característiques dels

elements privatius resultants del complex immobiliari siguin els que resultin de la

llicència d?obres que autoritzi la construcció de les edificacions que l?integrin». En

definitiva, la fixació dels elements en la llicència d?edificació simplifica les tasques

administratives municipals, perquè d?altra manera l?Ajuntament es veuria obligat

amb posterioritat a atorgar una nova autorització administrativa de no haver-se

precisat en la prèvia autorització d?edificació els elements privatius que l?han

d?integrar.

? Por lo que se refiere a la DT 1ª, el Ayuntamiento sugiere que «s?hauria d?incloure un

apartat de tal forma que permeti als municipis amb Normes Subsidiàries realitzar

modificacions de planejament, fins i tot a aquelles a les quals es refereix el Reglament

de la LOUS, sense necessitat de revisar el planejament com a Pla General. Això per

evitar confusions en el sentit que la LOUS només es refereix a plans generals i ha

derogat la major part de la Llei 7/2012, de 13 de juny?. El informe jurídico señala que:

sembla més lògic incorporar els estàndards dictats per la Conselleria que no la

superfície de 4.500 m2 » proposant així determinades superfícies, en funció del

nombre de vies, per a escoles d?infantil i primària, i per a instituts d?ESO i batxiller,

tot afegint que «en qualsevol cas, degudament justificat i amb informe de

l?administració competent en la matèria, s?haurien d?admetre superfícies inferiors....,

si fos necessari la inclusió d?un apartat de forma tal que permetés als municipis amb

normes subsidiàries realitzar-ne modificacions, idèntica necessitat existiria amb

relació als que es regulen mitjançant un pla general d?ordenació urbana aprovat i

vigent abans de l?entrada en vigor de la LOUS. Però en definitiva, la previsió

transitòria que se suggereix incorpori el reglament no és necessària, perquè de la

pròpia norma legal ja es dedueix la possibilitat de modificació, diguem-ne puntual

per utilitzar la terminologia habitual, dels instruments de planejament urbanístics

generals vigents [...].Entenem, per tant, que no es necessari una previsió específica

en el reglament en projecte.

? El Ayuntamiento también presenta alegaciones en relación a la disposición

transitoria tercera en el sentido de que «sembla més lògic incorporar els estàndards

dictats per la Conselleria que no la superfície de 4.500 m2» proposant així determinades

superfícies, en funció del nombre de vies, per a escoles d?infantil i primària, i per a

instituts d?ESO i batxiller, tot afegint que «en qualsevol cas, degudament justificat i

amb informe de l?administració competent en la matèria, s?haurien d?admetre

superfícies inferiors.»

Analizado pormenorizadamente, como el resto de alegaciones, la sugerencia del

Ayuntamiento, el informe jurídico sugiere modificar la DT y manifiesta que «el

suggeriment ens ha servit per efectuar una segona lectura a la disposició transitòria, i

per proposar unes modificacions [...] que, d?una banda, aclareixin la seva finalitat i, de

l?altra, clarifiquin quina ha de ser la superfície de la parcel·la dotacional d?ensenyament

secundari obligatori, ja que pot interpretar-se en quatre mil cinc-cents metres o en nou

mil, segons es consideri sumatori de l?anterior o independent, quan en realitat, per

arrodoniment, seria suficient una superfície de sis mil, que resultaria de la superfície

mínima de la proposta de 5.700 m2 (8 + 4 unitats)?.

IV.10. Por lo que se refiere a las alegaciones del Ayuntamiento de Palma, se señala que

con el desplazamiento de los reglamentos estatales, una vez aprobado el reglamento

35

insular, quedaría sin regulación la figura del PAU para suelo urbanizable no

programado y que el vigente PGOU de Palma contiene polígonos con esta clasificación

por lo que solicita, en congruencia, cobertura jurídica para poder continuar con la

tramitación de los PAUs en los SUNPs previstos en el PGOU vigente. Esta observación

es atendida positivamente.

IV.11. Por parte del Colegio Oficial de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros

de la Edificación de Mallorca, aunque presenta dos alegaciones, concluye que valora la

escrupulosidad del texto por lo que se refiere al respeto de la nomenclatura oficial en

relación a la normativa sobre ordenación de la edificación y sin prevalencia de unas

titulaciones técnicas sobre otras. Pese a ello solicitaba una adecuada mención

nominativa «per designar els distints agents intervinents en l?edificació, com projectista,

director d?obra, director d?execució d?obra, coordinador de seguretat i salut,

contractista, suggerint així la preceptiva identificació de cada agent i la seva titulació, en

el cas dels tècnics?. Esta consideración es aceptada.

IV.12. El Colegio Oficial de Arquitectos de las Illes Balears, Delegación de Mallorca:

? Alega la existencia de conceptos jurídicos indeterminados en el artículo 60 aunque el

informe jurídico señala que «[...] el reglament utilitza aquestes expressions justament

perquè totes elles han de ser precisades, d?acord amb cada model territorial que vulgui

establir el municipi mitjançant la planificació urbanística, permetent aquest caràcter

obert una concreció més flexible, cas per cas, dels conceptes de centralitat, accessibilitat

o localització, en funció de cada àmbit a ordenar?.

? Alega también la necesidad de mejora de las definiciones sobre tipologías de

edificación y clasificación en los instrumentos establecidos en el artículo 61. Y el

informe jurídico, remitiéndose a la respuesta dada a la Dirección General de Ordenación

del Territorio, se remite a la nueva redacción del precepto.

? Sobre los elementos integrantes de la red viaria, del artículo 62, se sugiere que

«l?ordenació de la xarxa viària estableixi una jerarquia del viari, actual i previst, segons

característiques i amb relació a l?estudi de mobilitat?. En el informe jurídico se entiende

que:

aquesta jerarquització i definició de característiques ha de ser més pròpia de les

determinacions del planejament general, que tendrà així un marge de major llibertat

en funció de l?ordenació que exigeixi les característiques pròpies del model

territorial que estableixi, singularment a partir de l?ordenació estructural dels

sistemes generals viaris, xarxes de transports i de comunicacions, als què al·ludeix

l?article 69.1 de la proposta de reglament.

De la mateixa manera, hem d?assenyalar que en el nivell d?ordenació detallada, els

punts que se suggereixen també són matèria pròpia del planejament general, tenint

en compte que l?article 75.1.b) del Reglament ja assenyala una necessitat de que dit

planejament hagi de classificar la xarxa viària, distingint categories de viari de

trànsit, àrees de vianants i aparcaments, regulació que, per tant duu implícita la

possibilitat de classificar i jerarquitzar el viari, però d?acord amb l?estratègia

territorial que adopti cada municipi.

36

? Por lo que se refiere a las determinaciones del artículo 76, sobre asentamientos en el

medio rural, se remite el informe jurídico al estudio realizado en relación a las

alegaciones de la Dirección General de Ordenación del Territorio, y a la nueva

redacción de la letra c que se ha propuesto y, en relación a lo dispuesto en la letra b,

«sobre prohibició general de demolició de les edificacions existents, entenem raonable

el suggeriment que sigui un criteri més obert i específic de cada cas, tenint en compte

que hi pot haver autoconstruccions sense cap valor, per bé que convé aclarir que la idea

d?aquesta previsió no era impedir la demolició d?aquestes construccions sense valor,

perquè precisament només es prohibia la dels elements amb valor arquitectònic, històric

o etnogràfic?. Con ello se propone modificar el artículo 76.

? En relación al artículo 80, sobre estándares dotacionales de aparcamiento se señala

que «el seu apartat 2 resulta un concepte jurídic indeterminat l?exigència d?aparcament

suficient en parcel·la privada d?ús terciari, proposant la resolució amb un edificiaparcament

, entenent a més que ho condiciona a atendre els volums de trànsit, aspecte

aquest que no està relacionat amb l?aparcament, per a la qual cosa hauria d?exigir

solucions viàries adients per evitar el col·lapse de la xarxa pública?. El informe jurídico

discrepa de la alegación y considera que:

aquesta previsió està directament relacionada amb els volums de trànsit i la xarxa pública, els usos

comercials, administratius o recreatius que es desenvolupin a una parcel·la amb la qualificació global

terciària i que incideixen directament en el volum de trànsit. Dit d?una altra manera, aquests usos en una

parcel·la suposen increment del volum de trànsit per les anades i vengudes de vehicles a la concreta

parcel·la, i del que es tracta no és tant d?evitar un increment inherent del trànsit com el col·lapse dels

aparcaments públics de la xarxa viària. Paradoxalment, una de les solucions per evitar el col·lapse de la

xarxa viària és la fixació en el reglament d?unes normes mínimes de dimensionament del viari a l?apartat

3 de l?article 62, respecte del qual com hem assenyalat més amunt, en una altra al·legació se suggeria que

es convertís en una determinació merament orientativa.

? En relación al apartado 2 del artículo 81, se indica que el programa debería incluir,

además de las actuaciones de transformación del artículo 29, las adquisiciones de los

sistemas y las dotaciones, y actualizarlas dentro del programa. El informe jurídico

consideraba improcedente esta sugerencia sobre la base del artículo 36.2 de la LOUS.

? En relación al artículo 103, sobre medidas de accesibilidad universal en los planes

parciales, se propone exigir la localización física de las plazas de aparcamiento

adaptadas y «afegir que no computi l?espai destinat a mobiliari urbà pel que fa a

l?amplària de les voreres?. Esta sugerencia es rechazada «tenint en compte, d?una

banda, que l?exigència de localització concreta de les places d?aparcament adaptades en

el pla parcial, més enllà de la seva previsió numèrica, pot produir un efecte

contraproduent com és, precisament, que si les necessitats funcionals d?aquestes places

requereixen la seva reubicació dins l?àmbit del pla parcial, només podrà dur-se a terme

mitjançant un procediment d?alteració d?aquest pla. Això comportaria una rigidesa que

segurament minvaria, com hem dit, la funcionalitat d?aquestes places d?existència

obligatòria. Per altra banda, la petició relativa a la manca de còmput del mobiliari urbà

suposaria que el reglament entràs a fer directament una funció tant detallista que és

pròpia del pla parcial, d?acord amb la problemàtica específica del sector; per això, la

incidència del mobiliari urbà en l?amplària de les voreres es difereix al que estableixin

les corresponents normes reguladores dels paràmetres d?ús del pla parcial?.

37

? Se argumenta que se echa en falta un artículo relativo a las «determinacions dels

plans especials de rehabilitació, regeneració i renovació urbanes, en desenvolupament

de l?apartat 1 de l?article 45.2 de la LOUS, independent de la regulació dels plans

especials de reforma interior regulats per la subsecció quarta?. El informe jurídico

señala que:

S?ha de precisar que, l?article 45.2 de la LOUS té una incorrecció gramatical

evident, perquè la seva literalitat estableix que els plans especials podran tenir com a

objecte «plans de rehabilitació, regeneració i renovació urbanes». Efectivament,

l?objecte d?un pla, no és, al seu torn, un altre pla, sinó en lògica el desenvolupament

en concret d?un objecte o finalitat; així, el que vol assenyalar la Llei és que poden

existir plans especials amb la finalitat d?ordenar a nivell de detall, operacions de

rehabilitació. Recolza aquesta anterior interpretació, precisament, el fet que l?article

42.1.a) de la norma legal, quan determina com a ordenació estructural específica del

pla general que assenyali àmbits subjectes a aquestes actuacions, la pugui fer de

forma directa o «diferir-ho a un pla especial», pla especial que tendrà els efectes

prevists a la Llei 8/2013, però que no s?ha de preveure, necessàriament, creant una

nova figura.

El reglament ha canalitzat aquestes operacions a través dels plans especials de

reforma interior, efectuant les oportunes precisions i indicant, en coherència amb

l?article 42.1 de la Llei, que aquests plans especials, respectant l?ordenació

estructural del pla general, poden ordenar la realització d?aquelles actuacions (article

119.1).

? También se indica, en relación al artículo 120, que «en el cas que un pla general no

fixi àmbits objecte de plans especials per a operacions de rehabilitació, regeneració o

renovació urbanes, a efectes de garantir l?agilitació de la tramitació de les actuacions

urbanístiques, s?ha d?aclarir el concepte d?estructura fonamental de l?apartat 2 d?aquest

precepte; assenyalant que s?ha de deixar clar que no serà necessària la modificació

prèvia del pla general, entenent que, en canvi, l?actual redacció no permet que el pla

especial modifiqui aquesta «estructura fonamental»del pla general?. Sobre esta

consideración el informe jurídico considera que:

ni la LOUS, ni per extensió el reglament, no han pretès alterar el règim d?excepció

tradicional del sistema jeràrquic del planejament urbanístic. Així, el principi

d?ordenació jeràrquica de les relacions entre els instruments urbanístics es matisa pel

que fa a la concreta relació entre el pla especial i el pla general, perquè alguna de les

finalitats específiques del primer serien incompatibles amb una única regla de

relació basada en el principi de subordinació, supòsit en què pot operar

eventualment un principi de reserva de competència per la regulació d?una

determinada matèria en favor del planejament especial.

[...]

El pla general, ex article 42.1.a de la LOUS, decideix si delimita ell mateix els

àmbits subjectes, o si ho difereix a un pla especial. És a dir, s?ha d?assenyalar, com a

qüestió prèvia que si el pla general no ha diferit a pla especial aquesta funció

delimitadora d?àmbits, no hi ha cap mesura d?agilitació derivada de la mateixa

LOUS, mesures que, per tant, s?hauran de cercar en la regulació reglamentària. En

aquest cas, aquesta proposta reglamentària, segueix la precedent (ara per ara vigent),

com és la continguda en els articles 83 a 85 del RPU, que admet que els plans

especials puguin regular operacions de reforma no previstes en el pla general, amb la

38

limitació de no modificar la seva estructura fonamental, admetent la previsió tant

d?actuacions aïllades com la d?operacions integrades.

En conseqüència, el reglament planteja els plans especials de reforma com una

tipologia de plans vertaderament autònoma, com a mínim sempre que el pla general,

com determina expressament la LOUS, difereixi a aquests instruments la delimitació

dels àmbits objecte d?actuacions edificatòries i de regeneració i renovació urbanes,

en línia continuista del RPU, establint així el límit de «no modificació de la seva

estructura fonamental?.

? En relación a los artículos 122 y 123, sobre los límites de los estudios de detalle, se

argumenta que «tenint en compte la Llei 8/2013, el reglament no hauria de restringir les

possibilitats de redacció d?un estudi de detall per modificar aspectes com fons

edificables, distàncies a partions, volumetries... tal com sí permet l?article 46 de la

LOUS, als efectes de poder dur a terme actuacions de regeneració i reforma d?illetes de

forma àgil, sense haver de modificar el pla general. Amb la redacció proposada pel

reglament sembla que la finalitat de l?estudi de detall serà únicament completar

l?ordenació de certes zones que prevegi el pla general, sense permetre cap altre tipus de

la proposta particular?. El informe jurídico no acepta esta reflexión y la rechaza:

Es manté així una posició jeràrquica plena del pla general, amb l?única i tradicional

excepció abans assenyalada en apartats anteriors dels plans especials que regulin

operacions de reforma o rehabilitació en sòl urbà. Aquest principi resulta proclamat

expressament en el títol preliminar de la Llei, en concret en el seu article 9, tot

preveient la norma bàsica segons la qual els instruments d?ordenació que

desenvolupen el planejament urbanístic, entès el planejament en sentit ample,

conformen un sistema integrat i jerarquitzat únic, en el que l?abast, contingut i

relacions entre instruments per complir el sistema global són els determinats a la

LOUS. Així, el principi de subordinació jeràrquica dels instruments de

desenvolupament del pla general serà reiterat singularment pel que fa als plans

parcials (article 43); plans especials (article 45) i els estudis de detall (article 47). Al

seu torn, tampoc l?estudi de detall, d?acord amb l?esmentat article 9 de la LOUS, no

té capacitat modificativa dels plans parcials o dels plans especials.

[...]

Acceptar l?al·legació, per molt que es volgués lligar a les operacions de la Llei

8/2013, suposaria acceptar una determinació que incorreria en nul·litat per infracció

de la LOUS de superior jerarquia, perquè com hem vist, per a les operacions de

rehabilitació urbana únicament es pot defensar que atribueixi certa capacitat

innovativa als plans especials vers el pla general.

? En cuanto a los artículos 127 y 130, «sobre les determinacions i contingut de les

fitxes del catàleg de protecció, es considera que alteren la regulació del pla territorial de

Mallorca, i poden crear dubtes de prevalença en cas de manca de plena coincidència,

recomanant la previsió en el reglament d?una disposició derogatòria expressa per a la

norma 47 de l?expressat pla territorial?. Esta recomendación parece inviable para el

informe jurídico:

La petició que efectua el col·legi de derogar expressament la norma 47 del PTI

podria semblar lògica, però no la consideram recomanable des d?una perspectiva

jurídica, tenint en compte que, malgrat es podria pensar que es tracten de normes del

mateix rang, i que totes dues són aprovades per part del mateix òrgan del Consell

39

Insular de Mallorca i amb idèntics requisits de quòrum, tenen una naturalesa

diferencial que impedeix aquesta previsió derogatòria.

Amb aquesta naturalesa diferencial ens referim a dos factors, com són, en primer

lloc, el caràcter de disposició administrativa general i ordinària de desplegament o

secundum legem del Reglament que ara ens està ocupant, enfront del caràcter de

disposició reglamentària planificadora o especial del pla territorial, d?acord amb

l?article 4 de la LOT. Aquest article, a la vegada, posa de manifest el segon factor

diferencial entre ambdues figures, com és que els plans territorials s?elaboren

d?acord amb el procediment establert a l?esmentada LOT, a diferència del present

reglament que segueix un procediment distint, com s?apunta extensament en els

informes i memòries que figuren a l?expedient administratiu.

? En materia de gestión y ejecución del planeamiento, se expone, en relación al

artículo 213 que desarrolla el procedimiento de reparcelación y la formulación del

proyecto, que la letra c del apartado quinto «permet aprovar el projecte per silenci

positiu, tot i que no hi participi la totalitat de propietaris o que s?hagi redactat d?ofici pel

mateix Ajuntament que després no l?aprova en termini?. Sobre dicho apartado se

cuestiona cómo quedaría el resultado de la información pública y al respecto se

responde que:

Per tant, mai no podrà operar aprovació per silenci positiu sense haver possibilitat la

participació dels propietaris afectats. L?aprovació expressa definitiva requereix

haver-se acabat el tràmit d?informació pública, com també la requereix la seva

aprovació per silenci. Així, quan la lletra c) de l?apartat 5 de l?article 213 diu que

«en cas contrari s?entén que el projecte de reparcel·lació ha quedat aprovat

definitivament per silenci positiu?, naturalment es vol referir al cas que no hi hagi

aprovació expressa en el termini de tres mesos «des de l?acabament del termini

d?informació pública».

És a dir, tant en un o en altre cas, aprovació expressa o per silenci, el dia d?inici del

còmput dels tres mesos es produeix des de l?acabament del tràmit d?informació

pública. Per tant, a diferència del que exposa l?al·legació, sempre hi haurà

participació de la totalitat dels propietaris; ara bé, per ventura la pregunta final de

l?al·legació es vol referir a com es valora el resultat de la informació pública si

s?haguessin presentat les al·legacions. Si aquest fos el cas, hem de dir que el resultat

és el mateix que el que atribueix qualsevol regulació existent en matèria de silenci

administratiu positiu: se sobreentén que la valoració es correspon amb el resultat

aprovatori de l?expedient al qual l?ordenament ha atribuït un efecte positiu.

? Se solicita que se aclare en el reglamento el concepto de «persones interessades»del

artículo 313.5.d. Por otra parte no se entiende como se puede tener en cuenta el

resultado de la información pública si resulta que ya está aprobado definitivamente.

Sobre estas dos cuestiones, rechazadas por el informe jurídico, se indica:

[...] pensam que clarificar el concepte de persona afectada és del tot innecessari si

llegim els apartats precedents de l?article 313 i fins i tot l?article 80 de la LOUS:

persona afectada és qualsevol persona propietària de l?àmbit objecte del projecte de

reparcel·lació o que gaudeixi d?un dret real (apartat 3 de l?article 80 de la Llei i

apartat 4 de l?article 313 del reglament). D?altra banda, si també es vol un aclariment

específic del que s?entén per persona interessada, la resposta directa es troba a

l?article 212.2 del reglament [...]

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D?altra banda, de la lectura literal de la lletra d), a diferència del que exposa la

pregunta, en cap cas mai pot dur a pensar que l?aprovació definitiva és anterior al

tràmit de la informació pública, el resultat del qual ens diu que no es podria per això

tenir en compte. Fixem-nos bé en els termes del precepte, que impliquen, si hi ha

acord unànime de totes les persones afectades:

a) Presenten el projecte de reparcel·lació, sense que no faci falta el tràmit

d?aprovació inicial.

b) Només és necessari el tràmit d?informació pública, amb audiència simultània de

la resta de persones interessades

c) Practicada la informació pública, es pot procedir a l?aprovació definitiva.

? Se plantea la cuestión, en relación al artículo 216.2.a de que «no s?entén quina

necessitat hi ha de que es demostri que hi hagi una desproporció substancial de

beneficis i càrregues, amb la possibilitat de ser exclòs de la reparcel·lació, sense

necessitat d?alterar la delimitació de la unitat d?actuació?. Ante ello, el informe jurídico

responde que lo siguiente:

La reparcel·lació és un procediment que té com a funció allò que determinen

l?article 79 de la LOUS i l?article 211 del reglament, comprensiva del procés de

distribució justa entre les persones interessades dels beneficis i les càrregues de

l?ordenació urbanística, persones que integren una comunitat de reparcel·lació,

d?acord amb l?article 212.1 del reglament.

Aquestes persones, en termes col·loquials, per exemple, han de cedir béns a

l?administració actuant i executar al seu càrrec una obra urbanitzadora en proporció

a la superfície de les finques de la seva propietat incloses en l?àmbit d?execució, i

per això, l?apartat 1 de l?article 216 determina una regla general i lògica en la

reparcel·lació: «1. L?àmbit de la reparcel·lació és el del sector o el de la unitat

d?actuació urbanística, i les finques que els comprenen no en poden ser excloses,

llevat dels supòsits que preveu l?apartat 2 d?aquest article.»

Per tant, el supòsit d?exclusió al qual es refereix la lletra a) de l?apartat 2 de l?article

216, és excepcional, i per això hi ha una clara necessitat de motivar o demostrar el

perquè una finca de dins la unitat d?actuació, la unitat reparcel·lable, mantenint-se

dins el seu àmbit, resulta exclosa del sistema de repartiment i de la comunitat de

reparcel·lació, d?acord amb el criteri objectiu que hi hagi una desproporció

substancial respecte dels beneficis i càrregues del conjunt de l?actuació; que

justifiqui que amb aquesta exclusió no es doni lloc a l?enriquiment injust de la

persona propietària, en detriment de les altres de la comunitat de reparcel·lació.

? En relación al artículo 347, regulador, por remisión al artículo 118 de la LOUS, de la

evaluación de los edificios y la inspección de construcciones y edificaciones, se propone

añadir el inciso «en el termini màxim de 5 anys des de la data que l?edifici tingui una

antiguitat de 50 anys?, pel que fa a la presentació de l?informe d?avaluació, i la

supressió de l?expressió alternativa d?«informe tècnic», argumentant que el termini de

cinc anys es correspon amb la disposició transitòria primera de la Llei 8/2013 i que no

recull la LOUS?. Sin embargo el servicio jurídico considera que no se puede acoger esta

observación por falta de habilitación específica previa:

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Així és, perquè l?article 347 únicament remet al que disposa l?extens article 118 de

la LOUS, que es dicta no tant en exercici de la competència legislativa autonòmica

exclusiva en matèria d?urbanisme, com la relativa a matèria d?habitatge. La remissió

reglamentària insular s?efectua així més aviat des d?una perspectiva de mantenir la

sistemàtica de la Llei, que ha inserit aquesta regulació en el capítol relatiu a la

conservació d?obres i construccions, i com a recordatori, que no regulació, d?uns

deures d?inspecció i avaluació d?edificis que deriven d?una altra legislació sectorial.

Tinguem present que aquesta es tracta d?una de les poques matèries de la LOUS que

pertoca ser desenvolupada pel Govern de les Illes Balears, com n?és reflex el que

disposa la seva disposició addicional desena, que li encomana la creació, mitjançant

decret, del Registre d?informes d?avaluació d?edificis al que al·ludeix l?apartat 7 de

l?esmentat article 118 de la LOUS.

Addicionalment però, afegiríem que la suposada omissió de la LOUS de no preveure

el contingut de la disposició transitòria primera de la Llei estatal 8/2013, no suposa

cap tipus de defecte que requereixi la seva suplència per norma reglamentària. La

LOUS, Llei 2/2014, es dicta precisament tenint present la vigència de la Llei 8/2013,

de 26 de juny, a la què hi al·ludeix específicament en el seu article 118 per dues

vegades i, per tant, l?efecte de la transitòria de la llei estatal opera directament de

forma independent a que dit efecte sigui reiterat expressament per part d?una norma

autonòmica de desenvolupament, sigui de rang legal o reglamentari.

? Se sugiere que la letra p del artículo 364 del reglamento, que regula la sujeción a

licencia de actuaciones que afecten el número de viviendas, establecimientos u otros

elementos susceptibles de aprovechamiento privativo independiente, aunque no

impliquen la realización de obra, se sustituya la expresión «increment» por «variació».

Sin embargo, no se considera razonable esta sugerencia por la incidencia en este punto

de legislación básica estatal, a la que se referirá a propósito del estudio de las

alegaciones realizadas en relación al art. 385.

? Se considera también que el artículo 376, regulador del contenido del proyecto

técnico de obras «hauria de fer referència a la nova llei d?activitats i aclarir un poc com

s?han de presentar els projectes bàsics (ja que el concepte de «bàsic»pel tema

d?activitats no existeix)»y el servicio jurídico responde que:

La referència a la nova llei d?activitats l?hem d?entendre feta a la Llei 7/2013, de 26

de novembre, de règim jurídic d?instal·lació, accés i exercici d?activitats a les Illes

Balears, a la qual l?article 136.3 de la LOUS remet com a lex specialis pel que fa a

l?autorització o la comunicació prèvia de les obres lligades a dites activitats,

determinant l?aplicació supletòria de la llei urbanística. Així, en aquesta matèria el

reglament que ens ocupa té un marge reduït, com es comprova amb el contingut de

l?article 396, que efectua remissió al règim especial, determinant tanmateix unes

regles sobre iniciació i execució de l?obra; caducitat dels permisos; o el règim de

consulta urbanística lligada a aquella llei. Fora d?aquests aspectes, entenem que no

es funció del reglament que ens està ocupant regular una especificitat tècnica pròpia

del desenvolupament reglamentari insular de la Llei 7/2013, de 26 de novembre.

Hem de notar que la regulació de l?article 376 del reglament correspon al

desenvolupament del punt 3 de l?article 140 de la LOUS, que quan regula els

projectes bàsics i d?execució, habilita certament en el seu punt 4 a la definició

reglamentària insular de la documentació que integren els esmentats projectes bàsic i

d?execució, però «als estrictes efectes del seu contingut necessari per a la tramitació

del procediment d?atorgament de la llicència urbanística». Per això, el suggeriment

no pot ser atès, ja que suposaria que el reglament estaria regulant el contingut del

42

projecte bàsic, no als efectes del procediment de llicència urbanística, sinó als

efectes dels procediments especials regulats i remesos a la Llei 7/2013. Això

evidentment, a reserva que tal suggeriment pogués ser atès amb ocasió de

l?elaboració del reglament insular de desplegament de l?esmentada Llei 7/2013, de

26 de novembre, de règim jurídic d?instal·lació, accés i exercici d?activitats a les

Illes Balears.

? Tal y como se ha avanzado, se propone cambiar la expresión «increment» por

«variació» del artículo, en este caso, 385, regulador de la licencia de constitución o

modificación de régimen de propiedad horitzontal, aunque dicha sugerencia no es

aceptada:

[...] atès que la legislació estatal sembla, més que aparentment, excloure les

variacions a la baixa del règim d?autorització; és a dir, sempre que no es provoqui un

increment del nombre d?elements.

? En relación al artículo 386, que regula el supuesto de la licencia urbanística de

legalización, se sugieren determinadas supresiones y añadidos que se entienden no

procedentes por el informe jurídico objeto de análisis:

Les preguntes que es formulen són: «Te sentit que s?apliquin a la sol·licitud, la

tramitació i la resolució de les llicències de legalització les mateixes regles

establertes per a les llicències ordinàries? No tenen una singularitat diferent?»

Preguntes a les quals podem respondre per ordre invers, dient que efectivament,

tenen una singularitat diferent, per això es regulen en un article que determina unes

singularitats dels projectes que ha de servir de base a l?atorgament de la llicència de

legalització, però que, com bé diu l?apartat 1 de l?article s?han de sol·licitar, tramitar

i resoldre d?acord amb les mateixes regles establertes per a les llicències ordinàries.

Això no suposa altra cosa que especificar en una norma escrita la conflictiva qüestió

que ha hagut d?anar perfilant la jurisprudència. La tramitació d?una legalització es fa

a través d?un procediment, el de llicència urbanística i, a l?hora de dictar la resolució

s?aplica la regla ordinària que determina quin és el planejament i legislació aplicable

a la resolució: el moment del venciment del termini general de tres mesos des de la

presentació de la sol·licitud completa. Amb això el reglament vol evitar debats

estèrils ja tancats en via jurisprudencial, relatius a si es pot legalitzar una actuació

il·legal en base a un planejament urbanístic anterior més permissiu que el vigent en

el moment de sol·licitar-se la legalització.

Però es fa encara una tercera pregunta: «Com es pot remetre a les mateixes regles

establertes per les llicències ordinàries? Per exemple, si un expedient de legalització,

no requereix obres, no té sentit parlar del termini de vigència de la llicència

urbanística.»

[...]

La LOUS i el reglament només imposen termini de vigència per a les llicències

urbanístiques que impliquin execució.

? En cuanto a los actos sujetos a comunicación previa, previstos en el art. 389, se

efectúan determinadas sugerencias, que tras su correspondiente valoración se aceptan.

?. Se solicita, en relación a la DF 2ª, referida a la entrada en vigor del reglamento, que

se establezca un plazo de seis meses:

43

Es fonamenta dit suggeriment en el fet que, pretesament, el reglament «modificarà

entre uns altres, els protocols de les tramitacions referents a obres i finals d?obres

dels Ajuntaments» pel que considera raonable establir l?esmentat termini mínim de

sis mesos per a la seva entrada en vigor.

Si fos possible acceptar dit suggeriment, en cap cas no el recomanam. En primer

lloc, perquè la motivació que s?exposa no la consideram suficientment sòlida, des

del moment que la modificació de protocols de tramitació en els ajuntaments que

pugui provocar l?entrada en vigor del reglament serà mínima, tenint en compte que

el nou règim de tramitació de les llicències i de presentació de comunicacions

prèvies, almenys en els aspectes bàsics i essencials, ja s?aplica per part dels

ajuntaments des de l?entrada en vigor de la LOUS, és a dir, des del mes de maig de

2014. El reglament, precisament, ha de contribuir a perfilar els aspectes de detall no

prevists a la LOUS i que poden causar dubtes als municipis competents.

Però en segon lloc s?afegeix precisament un factor de seguretat jurídica dirigida als

operadors urbanístics, que tampoc no fa recomanable que la norma reglamentària

fixi un termini de vacatio tan elevat. Ens referim a la ràpida disponibilitat d?un

complement normatiu necessari de la nova LOUS, que actualment s?ha de cercar en

la regulació estatal precedent, que té clares insuficiències i requereix d?una profunda

actualització; tasca que precisament ara es pretén realitzar.

IV.13. La Federació Empresarial Hotelera de Mallorca, en primer lugar expresaba que

el plazo concedido para presentar alegaciones, dos meses, siendo uno de ellos el mes de

agosto, era insufiente para proceder al estudio del proyecto, dada la extensión del

reglamento propuesto. Por ello manifestaba que las alegaciones que presentaba se han

realizado desde la precariedad del tiempo que habían dispuesto para ello. Sin embargo,

el servicio jurídico considera que el plazo de dos meses es más que razonable.

? Se realizan sugerencias en relación a los artículo 59, 62, 185, 186 que ya han sido

objeto de estudio por el informe jurídico en otras alegaciones por lo que se remite a su

anàlisis. Si bien, en relación al artículo 186, el informe juridico amplía la argumentación

para su rechazo.

IV.14. El Grupo de Ornitología y Defensa de la Naturaleza manifestaba haber estado

esperando la aprobación de una ley de ordenación y uso del suelo que debía representar

la oportunidad de unificar toda la normativa dispersa existente sobre la materia; sin

embargo se lamentaba de que la reciente ley aprobada ha excluido la regulación de usos

y actividades en suelo rústico, remitiéndose a la legislación específica «amb una

lamentable excepció que ha estat per a possibilitar la regularització/legalització

d?edificacions existents en aquest tipus de sòl amb un procediment extraordinari de

legalització de cases il·legals a través la disposició transitòria desena que no apareixia

en el seu moment a l?avantprojecte sotmès a exposició pública. Ara, a més, tenim

damunt de la taula un Reglament complex, que hauria de venir a facilitar l?aplicació

efectiva de la Llei però que ens sembla especialment dens i complex, amb la qual cosa

induïm a un fet ja ara massa evident que és l?allunyament real de les qüestions

urbanístiques de la societat que perd així, o veu dificultat, el seu dret a intervenir en

aquelles qüestions de planejament que incideixen en el seu propi futur. D?aquí que

haguem de lamentar, una vegada més, haver perdut la possibilitat de tenir un instrument

únic que facilités el maneig i comprensió de la complexa normativa urbanística ?

actualment només a l?abast d?experts del sector i lluny de la ciutadania ? impedint així

44

la implicació i participació d?aquesta en les decisions que afecten el territori?. El

informe jurídico rebate tales alegaciones con varios argumentos justificativos y

clarificadores.

? Se solicita incorporar determinaciones para rebajar la capacidad de carga urbanística:

«El GOB aposta per rebaixar la capacitat de càrrega urbanística i el Reglament pot ser

un moment clau per fer-ho establint un règim transitori i subsidiari que asseguri la seva

efectivitat mentre no arriben les revisions o modificacions de PTI?s, DOT o plans

municipals que ho regulin a través de les diferents vies possibles: 1. fixant índexs

d?intensitat d?ús residencial i/o turístic que impliquin la rebaixa. 2. amb reclassificacions

a rústic d?urbans (sí es pot fer) i d?urbanitzables. 3. amb requalificacions

d?usos plurifamiliars a unifamiliars?. En respuesta a ello, se indica que:

[...] el reglament ja estableix un sistema de concreció dels índexs d?intensitat d?ús

residencial i turístics, en els marges que determina la LOUS i la legislació sectorial

turística, normes legals que no imposen al reglament la rebaixa dels índexs existents

en el planejament general urbanístics i per tant la proposta que ens ocupa el que

pretén no és això, sinó assegurar que el planejament compleixi els principis legals,

establint normes tècniques de càlcul per assegurar que no se superi la capacitat de

càrrega que proposi cada planejament en concret. No discutirem que la resta de

mesures que proposa l?al·legació no puguin ser certament raonables, però sí que

sigui funció d?un reglament la previsió, ni que sigui de forma transitòria, de mesures

pròpies d?altres mecanismes cautelars per a l?elaboració dels instruments

d?ordenació territorial i urbanística, com puguin ser les normes territorials cautelars

o les normes provisionals previstes, respectivament, a la LOT i a la LOUS.

? El GOB alega que el Proyecto de Reglamento debería incorporar la garantía de

disponer de reserva suficiente de vivienda sometida al régimen de protección pública

para facilitar el derecho a la vivienda digna: «Una possibilitat seria que el Reglament

contemplés la possibilitat de donar ús residencial a tot el parc construït. El Reglament

podria preveure mesures fiscals o d?altre tipus, que desincentivessin la desocupació dels

habitatges existents, que desincentivessin l?adquisició d?habitatges pensant únicament

amb la seva revenda a millor preu i facilités l?accés a l?allotjament a les classes socials

més desafavorides?. Pese a ello, el informe jurídico lo rechaza sobre la base del artículo

41.a y DT 7ª de la LOUS así como por el artículo 73 del propio Proyecto de reglamento.

? Se argumenta también que se echa en falta «la incorporació de criteris de qualitat

urbana en l?àmbit de la intervenció en àrees urbanes. En aquest sentit el Reglament no

preveu en absolut la incorporació de criteris que garanteixin l?accessibilitat; la mobilitat

urbana sostenible basada en la priorització del transport públic i mitjans no motoritzats;

la gestió urbana eficient i sostenible dels residus urbans; i la planificació racional dels

recursos hídrics basats en la prevenció i estalvi i reutilització?. El servicio jurídico

considera que esta alegación «només explicable en el fet que no hagi reparat en el

contingut dels articles 3; 4; 5; 7; 8 i les dotzenes d?articles i disposicions concordants

que, concretats amb relació a les determinacions pròpies (i preceptives) de cada pla

urbanístic estableixen aquests criteris de qualitat urbana. D?altra banda, tampoc no ha

reparat amb l?aposta decidida del reglament en l?assoliment d?uns estàndards mínims de

qualitat urbana omesos per la Llei pel que fa als àmbits de la ciutat consolidada,

establint dins els límits que permet la norma legal una secció pròpia, la segona, ubicada

45

en el capítol I del títol II, dedicada justament a sistematitzar les disposicions generals en

matèria d?estàndards urbanístics i de qualitat urbana?.

? Se indica que «el Reglament no inclou cap aspecte d?integració paisatgística ni

tampoc parla de criteris de protecció del paisatge?. Sin embargo, el informe jurídico

señala los preceptos que sí regulan este aspecto: 6; 13; 14; 15; 60; 72; 76; 78; 82; 89;

107; 110; 125 a 128; 187 a 191, 308; 313 [?].

? En relación a las zonas verdes, se indica que el «el Reglament continua preveient

casos en què excepcionalment es pugui minvar els sistemes generals d?espais lliures

públics pels parcs i jardins públics, zones verdes, i pugui ser inferior a 5 m2 per habitant

induint a la pèrdua de qualitat a les nostres ciutats i pobles?. Sobre este aspecto, el

informe jurídico resumidamente manifiesta que:

la proposta continguda a l?article 69 del reglament s?insereix en els marges i

habilitacions legals, per la qual cosa des d?aquesta segona perspectiva d?estricta

legalitat, no hi ha una base suficient per acceptar de pla la pretensió de l?entitat

al·legant [...].

? Se alega como «també des del punt de vista de qualitat urbana i en contra d?aquesta,

el Reglament estableix en determinats casos excepcions a disposar dels serveis

urbanístics bàsics establerts en l?article 25.1 de la LOUS en assentaments en medi rural.

En cap cas, podem admetre una rebaixa dels serveis urbanístics bàsics i menys en un

entorn rural que pugui comprometre un impacte ambiental greu per l?entorn immediat?.

En respuesta a esta alegación, se informa que:

Les indicacions que fa en aquest sentit l?article 76.3 del reglament no són més que

un correlat de l?habilitació d?excepció que efectua la LOUS al pla general, perquè és

la Llei la que estableix en el seu article 42.2.b) que quan el pla general o el pla

especial efectuï l?ordenació detallada dels assentaments en el medi rural haurà de

determinar les «excepcions que justificadament procedeixin respecte dels serveis

urbanístics bàsics.

? Se alega también que con la excusa de «donar agilitat a les tramitacions

urbanístiques municipals, la LOUS lleva competències als Consells insulars pels

municipis de més de 10.000 habitants, amb la qual cosa els seus consistoris podran

aprovar els plans parcials i els plans especials que els permetran fer créixer el sòl urbà

sense una coherència supramunicipal d?ordenació del territori. Si això li afegim una

manca de garantia d?accés a la informació urbanística, preocupen les conseqüències,

donats els antecedents de corrupció ja vinculats a les operacions urbanístiques, que es

puguin acabar donant?. Sobre ello, el informe jurídico manifiesta que:

[...] no és cert que la Llei permeti fer créixer el sòl urbà sense una coherència

supramunicipal i d?ordenació del territori, ja que si alguna cosa remarca la norma

legal i per derivació el reglament, és que tot el planejament, inclòs el parcial i

especial, sigui aprovat pels consells insulars o pels ajuntaments, ha de complir la

legislació d?ordenació territorial.

Afegim que, així mateix, la proposta reglamentària regula acuradament, en el seu

article 153, els criteris que la LOUS assigna a un tràmit d?informe insular preceptiu

en el procediment d?aprovació del planejament parcial o especial de competència

46

municipal, com són justament els motius d?interès supramunicipal, de legalitat, i

d?adequació als instruments d?ordenació territorial.

? Se solicita, en relación a la alegación anterior que «d?acord amb el principi de

transparència i publicitat, es garanteixi l?accés a la consulta telemàtica dels registres

municipals d?urbanisme que a més del previst en el Reglament, hauran d?incloure les

llicència(es) concedides i denegades pel consistori?. El informe jurídico no acepta esta

alegación por entender que la misma es una tema de oportunidad y no de legalidad:

[...] s?ha d?assenyalar i afegir que, tret d?aquelles dades que puguin resultar

protegides, i que realment en el camp de l?urbanisme sotmès a l?acció pública són

poques, la informació referent a les obres autoritzades o denegades es pot obtenir a

partir de la consulta dels llibres d?actes o de resolucions dels òrgans col·legiats o

unipersonals que imposa la normativa de règim local, que sota la custòdia dels

secretaris o secretàries de la Corporació en principi són de consulta pública.

IV.15. Alegaciones presentadas por la Asociación para la Revitalización de los Centros

Antiguos (ARCA).

? Quieren dejar constancia de la importancia del artículo 10 de la LOUS cuando prevé

la «prevalença de la protecció del patrimoni històric i cultural i del medi ambient. En

efecte, per aplicació del principi d?especialitat, són de preferent aplicació aquestes

normes sectorials de protecció, a les que ara s?ha d?afegir la normativa de protecció del

paisatge?. Sin embargo, el informe jurídico establece que «en aquest sentit, la més

reconeguda doctrina apunta que de l?article 10 de la LOUS no s?ha de desprendre cap

criteri que acondueixi a la prevalença d?una norma sobre una altra, sinó que vers els

criteris establerts a dit precepte legal?.

? La entidad alegante indica que «El Consell Insular ha de pretendre una aplicació

general de la normativa urbanística. És una derivació òbvia del principi d?igualtat en la

llei i en l?aplicació de la llei. Entenem que la normativa turística, la normativa agrària

(en projecte) i la de mines són normatives que no poden aïllar l?aplicació de la

normativa territorial i urbanística general. Això és essencial que ho reivindiqui el

Consell Insular, per començar en el Preàmbul del Projecte deixant clara la posició

d?aquest ens insular i l?aplicació igualitària per tothom de la normativa urbanística i

territorial. En aquest sentit s?ha de reivindicar el Pla Territorial de Mallorca com a

norma territorial vinculant a tot el territori insular, amb les adaptacions que calgui fer

d?acord amb la LOUS?. En respuesta a ello se informa que, a pesar de estar de acuerdo

con la alegación, su contenido no es propio del preámbulo de la norma.

? En relación al artículo 5, se propone una adición al apartado 2 «patrimoni cultural,

estigui o no declarat?, i la substitució en l?apartat 3, «han d?afavorir, en primer lloc, la

conservació dels immobles?; ?estratègies de conservació, restauració i rehabilitació, per

aquest ordre?; tot exposant que «La idea és connectar correctament la norma amb la Llei

12/1998, de 21 de desembre, (LPHIB), principalment els criteris d?intervenció (article

41) i tot el règim jurídic de protecció de l?esmentada llei (arts. 22 i ss.). La normativa

urbanística no pot substituir la normativa de patrimoni cultural però és important que es

mostri una coordinació més estreta?. El Servicio Jurídico acepta esta alegación y

propone modificar los apartados.

47

? Después de transcribir el artículo 45.1 de la propuesta de reglamento, se solicita la

adición de un nuevo párrafo: «En qualsevol cas no es deriva cap obligació

d?indemnitzar o de compensació per l?Administració urbanística competent quan,

d?acord amb la legislació de patrimoni històric, s?ordenin intervencions arqueològiques,

bé per trobar-se dins zona arqueològica o conjunt històric, bé per troballes casuals que

s?han de comunicar a l?Administració?. S?argumenta, en aquest sentit que «el règim del

patrimoni arqueològic de la LPHIB queda així respectat adequadament (recordem cas

STSJIB Bastió de Berard)?. El informe jurídico, una vez analizada esta sentencia de la

sala de lo contencioso administrativo del TSJIB núm. 626/2010, de 29 junio, rechaza la

alegación.

L?incís que se suggereix afegir, suposaria l?establiment d?una «presumpció

reglamentària» dels efectes de mesures previstes a una llei distinta de la LOUS, com

és la LPHIB, de la qual dubtam fins i tot que es pugui establir per reglament, ja que

en tot cas seria funció d?una llei autonòmica l?establiment de dita presumpció, en els

marges que li permetés la legislació estatal bàsica en matèria de responsabilitat

patrimonial o d?expropiació forçosa. Tanmateix, serà cas per cas quan es pugui dir si

existeixen els requisits legals que condueixen a l?existència de responsabilitat o a la

manca de concurrència de nexe causal. Tenguem present que malgrat la invocació de

la sentència del «Bastió den Berard», a la mateixa resolució judicial es conclou que

certament no va existir supòsit de responsabilitat derivada de l?adopció de mesures

per part del Consell Insular, però mai no va arribar a dir que de forma genèrica es

pogués deduir d?això la inexistència d?altres tipus de responsabilitats.

? Sobre el artículo 59, la entidad propone «la supressió a l?apartat 2 sobre ús turístic i

2.2. ús d?allotjament turístic tota referència àmplia a tipus d?allotjament que no tenen les

característiques turístiques, és a dir, que no tenen serveis connexos o complementaris

(neteja, alimentació, etc). Aquest configuració de l?ús turístic i de l?ús d?allotjament

turístic, indirectament o directa, atempta contra els propietaris i contra el deure/dret de

conservació dels immobles. Amb aquesta incidència consideram que afecta directament

als béns immobles integrants del patrimoni històric, no només els declarats sinó també

els que tenen valors culturals més o menys rellevants, de caràcter insular o no?. Esta

alegación no es aceptada:

Per tant, a tall de conclusió, la incidència que pugui tenir l?ús turístic en els béns

immobles integrants del patrimoni històric no és conseqüència de la proposta de

regulació reglamentària que ens ocupa, sinó de les presumpcions o criteris d?una llei

sectorial de superior jerarquia, que en algun cas determina la viabilitat

d?establiments en «elements, construccions o edificacions catalogades o protegides,

després de l?informe previ, favorable i vinculant de l?administració turística

competent i de l?administració insular o municipal competent en patrimoni» (art.

44), arribant en altres casos a al·ludir als règims de protecció emparats en la

legislació reguladora del patrimoni històric o de catalogació pels instruments de

planejament, com a criteri de viabilitat de l?ús turístic (art. 39.1.b de la referida Llei

8/2012, per posar un exemple).

? Se propone añadir un apartado al artículo 65 que exprese que «El Pla General ha de

preveure expressament les línies mestres d?ordenació urbanística coordinada amb les

declaracions de conjunts històrics, zones arqueològiques, jardins històrics, llocs

històrics, llocs d?interès etnològic o zones paleontològiques del municipi. A tal efecte

ha de preveure el Pla Especial de Protecció adient o, excepcionalment i de forma

48

motivada, les normes urbanístiques que l?han de substituir o n?han d?avançar la

regulació?. Esta alegación es aceptada por lo que se propone modificar no el 65 sino el

artículo 72 del reglamento, por razones de sistemática.

? En relación a la zona de servicios portuarios, se alega que «En els casos de zones de

serveis portuàries, necessàriament imbricades en la trama urbana o en els terrenys

urbans, urbanitzables o no urbanitzables (no guanyats a la mar), l?Autoritat urbanística,

sigui el municipi, sigui el Consell Insular, ha de dur a terme una anàlisi d?impacte

paisatgístic específic tenint en compte l?ocupació de costa, de servituds, de mar i, si n?és

el cas, la preexistència de nuclis antics?. En el informe se considera posible aceptar esta

alegación y modificar en parte el artículo 115.

? Por lo que se refiere a las determinaciones específicas de los planes especiales de

ordenación de elementos o conjuntos protegidos por la legislación sobre patrimonio

histórico, del artículo 109, la entidad señala que en este o en otros preceptos destinados

a estos planes especiales de protección han de prever:

?la denominació correcta: Pla Especial de Protecció

?l?exigència d?aquestes característiques sempre que hi hagi connexió amb la

legislació de patrimoni (conjunts històrics, jardins històric, llocs històrics, llocs

d?interès etnològic, zones arqueològiques, zones paleontològiques)

?l?obligació de formar ?inseparablement al PEP? un Catàleg d?acord amb els

articles 36 i 39 de la LPHIB.

Les determinacions d?aquest PEP han d?incorporar necessàriament:

?un diagnòstic de la situació de partida, amb descripció dels béns immobles

declarats

?Estudi tipològic

?Memòria d?elaboració del catàleg i fitxes detallades per elements amb

característiques que permetin la descripció i intervenció d?aquests elements.

En casos excepcionals, justificació expressa de cada substitució d?immobles que

contribueixi a la conservació del conjunt o agrupació d?immobles (art. 39.3 LPHIB)

?Recordatori exprés de que es considera zona arqueològica qualsevol espai de

subsòl susceptible d?estudi arqueològic en casos de: monuments, conjunts històrics,

jardins històrics, llocs històrics i llocs d?interès etnològic.

El informe jurídico considera correctos los términos utilizados por el reglamento:

[...] perquè la denominació és conseqüència de la que s?utilitza a la LOUS en el seu

article 45.2.a), atès que regula la modalitat de plans especials «d?ordenació

d?elements o conjunts protegits per la legislació sobre patrimoni històric», essent

aquesta la nomenclatura que ha de respectar la norma reglamentària de

desenvolupament de la llei urbanística.

La denominació més específica que «pla especial de protecció»podrà resultar de la

remissió específica a la modalitat a què es refereix l?article 59.4 de la LOUS, però la

49

correlació nominal entre el seu esmentat article 45.2.a) i el desenvolupament

reglamentari que conté l?article 109 és correcte. D?altra banda, les exigències de

contingut documental o material que s?exposen en l?al·legació no és aconsellable

que s?estableixen en un reglament de naturalesa urbanística, més enllà de les

previsions genèriques ja contingudes; sinó en una norma reglamentària de

desenvolupament de la LPHIB.

Tenguem present, en aquest sentit, que alguna de les determinacions que demana

l?al·legació prevegi aquest pla especial no vénen establertes directament a la LPHIB,

així per exemple, la de l?obligació de formar un catàleg, perquè la catalogació només

es preveu en aquella llei per als plans o instruments de protecció dels conjunts

històrics, siguin plans especials o plans generals. Com deim, l?apartat 2 de l?article

109 del reglament determina uns mínims que han de preveure aquests plans

especials, a més en el marc definit a l?apartat anterior, que remet a la legislació sobre

patrimoni històric que han de contenir «en tot cas, les determinacions que assenyali

la normativa estatal i autonòmica sectorial aplicable», determinacions de detall que,

per molt que vinculants al planificador urbanístic, semblen més adients que

s?efectuïn des del desplegament reglamentari específic de la referida legislació

sectorial. Reiteram, d?altra banda, que es tractaria d?unes concrecions no només

dirigides a la figura del pla especial de protecció, sinó també a qualsevol dels

instruments habilitats per a dita protecció per part dels articles 36 i 39 de la LPHIB.

? Se propone añadir un apartado al artículo 187, sobre normas de aplicación directa en

el sentido de que «tots els projectes d?instal·lacions, construccions i edificacions, s?han

d?adaptar, en allò bàsic, a l?espai físic, el paisatge i el medi ambient en que se situïn?.

Por ello argumenta que «És important destacar que «ambient»vol dir tres elements

potser distints. I que aquesta norma s?aplica als projectes, és a dir, als procediments

d?obtenció de llicència o, si escau, comunicació. Tots els projectes (és una expressió

omnicomprensiva, pensam més útil que l?actual redacció). Així la finalitat de la norma

s?acompleix millor?. Sin embargo, el informe jurídico no la acepta por entender que está

descontextualitzada:

L?article 187 del reglament connecta amb l?article 69 de la LOUS, partint que la

regla d?adaptació no pot ser més que dirigida a les «instal·lacions, construccions i

edificacions», mai al seu projecte. I és lògic que es dirigeixi a l?actuació material i

no a la seva projecció, perquè en definitiva el que pretén aquesta norma és garantir

la seva correcta inserció ambiental a la realitat física, és a dir, que allò efectivament

implantat, s?adeqüi o no al que s?ha projectat, s?integri a l?ambient. L?article 187 té

per tant en compte aquest paràmetre, a diferència de l?article 190 que després

tractarem, que se situa en l?àmbit previ de projecte. De fet, si s?acceptàs l?al·legació,

el reglament en projecte seria l?única norma autonòmica que hagués previst tal

singularitat que, repetim, no encaixa amb el criteri que predetermina l?article 69 de

la LOUS ni tampoc amb l?article 10.2 del TRLS/2008.

? La alegación referida al artículo 188, sobre normas de aplicación directa en los

lugares o grupo de edificios históricos tradicionales se admite y se propone modificar el

precepto.

? En relación al artículo 190, sobre vinculación de las normas de aplicación directa al

planeamiento y los actos de intervención se propone por parte de ARCA lo siguiente:

a) D?una banda, «substituir al títol del precepte per «vinculació del planejament i els

actes d?intervenció a les normes d?aplicació directa d?adaptació ambiental,

50

paisatgística, tipològica i visual»; substitució de la denominació que, al nostre

entendre, únicament condueix a allargar en excés la denominació de l?article, sense

que no acondueixi a cap altre resultat pràctic.

b) D?altra banda, es proposa «Afegir la part marcada, apartat 2: «com en el supòsit

que l?actuació ?ja sigui llicència, comunicació prèvia o projecte en execució o

executat? s?ajusti als paràmetres del planejament existent però comporti una

contradicció clara i manifesta entre els aspectes bàsics i fonamentals de l?actuació i

el que disposen les normes incloses en aquest capítol?»

Aquest segon afegit no té cap conseqüència pràctica i contribuiria a crear confusió

en els termes literals de l?apartat.

Tenguem present que si l?actuació ha estat sotmesa a llicència o a comunicació

prèvia, la seva execució en curs o execució finalitzada que pugui confrontar amb les

normes d?aplicació directa no s?haurà de corregir a nivell de projecte, sinó amb la

utilització dels mecanismes de disciplina urbanística a adoptar davant les actuacions

que no s?ajustin al seu títol legitimador, sigui llicència o sigui comunicació prèvia.

Justament aquí, l?objecte d?aquest article 190.2 es troba centrat en els projectes

tècnics i no en les actuacions ex post; com hem intentat avançar en l?anàlisi de

l?al·legació relativa a l?article 187.

c) Sol·licita així mateix l?addició d?un nou apartat a l?article, el 4, que assenyali:

«Qualsevol tècnic projectista i qualsevol autoritat urbanística pot demanar ?abans

de presentar o aprovar el projecte? el parer d?un òrgan especialitzat en matèria de

patrimoni cultural o paisatgístic o visual. Si aquest òrgan no existeix al municipi pot

acudir a la Comissió Insular de Patrimoni Històric.?.

El informe rechaza esta alegación por entender que incurre en contradicción pues

«difícilment una autoritat urbanística pot demanar res si no té davant seu un projecte

presentat. Així mateix és si més no dificultós pensar que un reglament de

desenvolupament d?una llei urbanística pugui atribuir noves tasques a la comissió

insular de patrimoni històric o òrgan equivalent, si no resulten de les atribucions que ja

se li hagin imposat ex lege per part de la LPHIB, supòsit que no és el cas?.

? También solicita la entidad la adición de un nuevo apartado 5 en el artículo 190 en el

sentido de que «Qualsevol tècnic projectista o tècnic que emeti informe sobre una

llicència o autorització sota la seva responsabilitat professional ha de tenir en compte

aquestes normes d?aplicació directa i ha de constar en la Memòria urbanística o en la

Fitxa urbanística una menció expressa a aquests articles. En cas que consideri que no té

els elements suficients per emetre el seu judici professional ho ha de fer constar i ha de

demanar que es suspengui el procediment per aplicar l?apartat anterior?.

En el informe del Servicio Jurídico ahora analizado se afirma que:

Independentment que l?actual redactat de l?article 190 ja preveu mesures en el

mateix ordre de coses que assenyala l?entitat al·legant, convé que precisem que el

desplegament reglamentari de l?article 69 de la LOUS, si el comparam amb altres

desenvolupaments autonòmics, possiblement sigui dels mes extensos que podrem

trobar en aquests ordenaments urbanístics. Precisament, els termes de l?article 190

vénen a sintetitzar els paràmetres jurisprudencials objectius exigibles per a

l?aplicació en els procediments administratius d?aquestes normes d?aplicació directa.

51

Recordem, en darrer terme, com el projecte tècnic, en l?esquema de la LOUS i en el

desplegament reglamentari, ha de definir les dades necessàries per tal que l?òrgan

municipal competent pugui valorar si s?ajusta a les normes aplicables; a totes les

normes aplicables, i entre elles evidentment les que preveu amb caràcter directe la

Llei, amb les condicions que precisa i detalla el reglament.

? Sobre el artículo 339, deberes legales de uso, conservación y rehabilitación, se

propone «suprimir aquí el terme «rehabilitació»i si de cas substituir per «restauració?.

Conservar i restaurar són operacions admissibles en general amb béns culturals, sota el

control pertinent. La rehabilitació implica un ventall d?intervencions massa ampli i

divers, admissible només en casos concrets i sota la premissa de la màxima conservació

possible. En molts casos la rehabilitació «urbana»fa referència a canvis d?usos i

d?activitat econòmica d?immobles o barris sencers. No es pot confondre els deures de

conservació amb els de rehabilitació; en tot cas, constitueix ?la rehabilitació en

patrimoni històric? una possibilitat subsidiària, no simultània, de la conservació i la

restauració?. Sin embargo, el informe jurídico no lo acepta puesto que el artículo 339

mencionado está redactado literalmente en los mismos términos que el artículo 177 de

la LOUS.

? Sobre los artículos 348 a 352, relativos a la ruina de los edificios, la entidad indica

que «La ruïna ha estat una figura tradicionalment «odiosa»en l?urbanisme espanyol i

balear. Normalment emprada com a un subterfugi per desnonar llogaters incòmodes o

antieconòmics o com un medi facilitador d?altres operacions de demolició o destrucció.

En aquest sentit la ruïna pot ser provocada i constituir un delicte o una conducta

greument antisocial i contrària al patrimoni cultural?. En relación a ello, el informe

jurídico señala que esta alegación «constitueix un debat aliè al tràmit que ens està

ocupant, ja que apunta unes possibles situacions o patologies que descriuen situacions

de frau de llei, davant les quals el que pertoca és la seva correcció mitjançant els

mecanismes pertinents que preveu l?ordenament jurídic, siguin d?ordre civil, contenciós,

o, de concórrer conductes constitutives de delicte, a través de l?ordre jurisdiccional

penal, davant procediments o declaracions de ruïna que no obeeixen a la finalitat amb la

qual es crea en l?àmbit urbanístic aquesta figura?. Sin embargo, el consejo insular,

después de su estudio, propone la modificación de los artículos 350 y 351 en los

términos de su informe.

IV.16. Alegaciones del Colegio Notarial de las Illes Balears.

? El Colegio Notarial propone la previsión en el reglamento de un sistema de

comunicación telemática mediante el cual «un notari autoritzant de qualsevol escriptura

que es refereixi a la transmissió d?immobles o a la constitució de drets reals sobre

aquests, pugui sol·licitar de l?ajuntament una certificació que contingui la informació

global dels drets, obligacions i càrregues derivades de la titularitat dominical, i en un

termini concret, previsió que repercutiria en una millora de l?eficiència i de la seguretat

jurídica pels eventuals adquirents o sol·licitants?. Por ello considera pertinente añadir

un nuevo apartado a los artículos 24 y 180 del texto; sin embargo y por los motivos que

se exponen en el informe jurídico, esta alegación no se considera aceptable. Sin

embargo, y a pesar de ello, se propone modificar el art. 180.1:

52

En qualsevol cas, l?al·legació del Col·legi Notarial serviria per tal de completar el

règim de sol·licitud i notificació de la certificació urbanística regulada a l?article 180

del Reglament, incorporant la previsió a la qual ja es troben obligats els municipis

en aplicació de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d?accés electrònic dels ciutadans als

serveis públics, estenent així el règim de sol·licitud telemàtica específica per als

notaris en el TRLS/2008 a totes les persones interessades, i, així mateix, al mateix

col·lectiu notarial, que no té cap impediment en canalitzar les seves peticions

d?informació a través del mateix article 180, tot sol·licitant, si és el cas, que en la

contestació en document electrònic s?hi precisin aquelles dades concretes que el

notari autoritzant consideri igualment necessàries.

En conseqüència, arran de l?al·legació primera del Col·legi Notarial, addicionalment

a les modificacions que en altres apartats hem proposat d?ofici a realitzar en l?article

180, hi afegiríem la que hem indicat quant al fet que les sol·licituds i notificació de

les certificacions de règim urbanístic es puguin realitzar, a elecció de la persona

interessada, de forma presencial i en suport paper o de forma telemàtica i en

document electrònic, d?acord amb la legislació aplicable en matèria d?accés

electrònic dels ciutadans i ciutadanes als serveis públics.

Quant a la petició relacionada d?afegir una disposició addicional al reglament que

prevegi la formalització de convenis de col·laboració entre els ajuntaments i el

Col·legi de Notaris, en coherència tampoc no la recomanam. D?un costat, perquè per

legítima i comprensible que pugui ser la petició, s?ha de dir que s?haurien de

preveure, paral·lelament, altres disposicions addicionals per satisfer peticions

similars d?altres col·lectius o associacions professionals; però també especialment,

perquè l?objectiu que es vol aconseguir és perfectament possible fora de la previsió

en la norma reglamentària que ara ens està ocupant. Volem dir amb això que dins

l?àmbit de la seva autonomia, cada municipi pot decidir la formalització d?un

conveni de col·laboració amb el Col·legi Notarial, independentment de la previsió

d?aquest mecanisme en el text del Reglament que ens està ocupant.

? El Colegio notarial muestra su preocupación por el uso indistinto que se realiza de

los conceptos «documento público?, «documento administrativo?, y «escritura

pública»y «escritura de constitución»en varios preceptos del proyecto, algo que debería

quedar absolutamente determinado tratándose de situaciones jurídicas en las cuales se

requiere o debería requerirse el otorgamiento de títulos o documentos amparados por la

fe pública notarial.»Pese a ello, en el informe jurídico se dice que:

Entenem que no cal un repàs de la terminologia utilitzada en el reglament en els

preceptes que utilitzen les esmentades expressions, tenint en compte que, justament

per tal d?assegurar un ple respecte de la legislació notarial es va trametre el text

complet del reglament inicialment aprovat a la Direcció General dels Registres i del

Notariat del Ministeri de Justícia, tot sol·licitant un informe que no esdevenia en cap

cas preceptiu, i que demostra per tant una autèntica voluntat del Consell Insular de

Mallorca en la utilització correcta dels termes, ja que literalment la petició es va

realitzar amb referència a la correcta inserció del contingut de la proposta de

reglament dins el marc de les competències normatives estatals en matèria de dret

notarial i registral.

Com s?analitza en altres apartats, l?informe emès per part de l?esmentada Direcció

General conté determinats suggeriments molt concrets, però mai ha posat de relleu

un ús incorrecte de les expressions

[...]

53

Ara bé, igualment, el reglament respecta les normatives estatals sobre sòl i

urbanisme que es refereixen al títol suficient que provingui de l?àmbit de

l?Administració i que habiliten a l?accés d?actes o actuacions administratives al

Registre de propietat, i que complementen i completen l?article 52 del TRLS/2008,

generalment de forma específica per a cada supòsit en concret. Això en el mateix

TRLS/2008, per exemple en el seu article 19.5, preveient la necessitat d?especificar

determinades circumstàncies en el títol, sense que res no impedeixi que en el seu cas

es pugui concretar no només en escriptura pública o resolució judicial, sinó en

certificació administrativa per la qual es transmetin terrenys a l?administració; la

consideració expressa de l?acta d?ocupació com a títol inscriptible en el seu article

31, o el certificat d?adjudicació de propietats de sòl per venda o substitució forçosa

del seu article 37, entre d?altres.

Igualment, el Reial decret 1093/1997, a molts dels seus preceptes preveu aquesta

alternativitat (articles 3, 6 a 12, 15, 18, 24, 25, 30, 31, ..., etc), des del marc genèric

del seu article 2 que determina una sèrie de regles generals respecte al títol

inscriptible, delimitant, segons el seu origen o característiques, quines formalitats

requereixen (escriptura pública, manament judicial o certificació administrativa), i

estableix una sèrie de requisits que afecten l?expedició i contingut de les

certificacions administratives, establint actuacions que ha d?adoptar el registrador

davant la presentació de dit document administratiu. A tot l?anterior, s?ha d?afegir el

posicionament establert en algunes resolucions de la Direcció General de Registres i

del Notariat com la de 14 de juliol de 2007, que es mostra partidària d?entendre que

les qüestions relatives al títol formal inscriptible poden entrar igualment dins l?àmbit

de la competència urbanística autonòmica, que no ha estat el cas del reglament en

projecte que, com s?ha dit, segueix estrictament la regulació estatal en la matèria.

IV.17. Alegaciones del Colegio de Ingenieros, Caminos y Puertos

? El artículo 8.3.c establece que, con la finalidad de conseguir la preservación de la

cualidad de los recursos hídricos, «el planejament urbanístic, en els termes establerts per

la legislació i planificació sectorial, ha de protegir les masses d?aigua destinades a

consum humà amb la previsió d?un règim de sòl rústic protegit?. El Colegio considera

que este apartado supondría «canviar la qualificació del sòl rústic comú a protegit a tots

els municipis de Mallorca, atès que els aqüífers ocupen grans extensions de terreny?.

Esta alegación es aceptada y se propone una nueva redacción.

? Efectúa alegaciones en relación al art. 43.1 y la definición de los sistemas generales

y el informe jurídico se remite al estudio ya realizado a propósito de otras alegaciones y

que ha dado lugar a la modificación del precepto.

? Se solicita que el artículo 51 regule también el deber de costear la ampliación o

refuerzo de los sistemas generales de infraestructuras en las dotaciones en suelo

urbanizable, tal y como prevé el art. 33.2 de la LOUS. Esta alegación es parcialmente

aceptada aunque su inclusión se realiza en otro precepto, modificándose con esta

finalidad el artículo 69.7 y el 102.

? Solicita una revisión de los conceptos de espacio libre y zona verde de los artículos

59 y 60 que se acepta, con remisión a la respuesta otorgada en relación a otras

alegaciones.

54

? Considera que la redacción del artículo 62 es poco acertada y el informe jurídico se

remite a las reflexiones ya expuestas en relación a otras alegaciones, aceptándolo y

considerando aceptable la introducción incluso de nuevos cambios en el apartado 2 y en

el 3 del artículo 62 en base a los argumentos que se exponen en el informe.

? Considera que el artículo 75.1.d «estableix una classificació de la xarxa viària que

sembla innecessària i poc pràctica, ja que la seva aplicació duria a haver de modificar

puntualment el pla general cada vegada que es volgués, per exemple, peatonitzar un

carrer per decisions de polítiques de mobilitat. D?altra banda, els aparcaments a

qualificar com a tals, haurien de ser només els annexos i separats de la xarxa viària,

sense incloure els aparcaments en el carrer.». El informe jurídico dice que esta previsión

se propone desarrollar el artículo 42.1.e de la LOUS; sin embargo, acaba aceptando la

sugerencia y propone modificar su redacción.

? Realiza alegaciones en relación al artículo 79.1 sobre densidades, que es objeto de

análisis en el informe de los Servicios Técnicos de Urbanismo, al que se remite.

? Sobre el artículo 85.2, relativa al grado de detalle de los planes de ordenación del

plan general, se indica que este artículo establece «que s?han de reflectir les propostes i

solucions de les xarxes generals dels diferents serveis, amb un grau de detall massa alt

que implicaria que la modificació de la situació, per exemple, d?un hidrant, suposi una

modificació puntual del pla general. Consideram que en el Pla General s?han de grafiar

únicament les instal·lacions principals de serveis (subestacions, depuradores d?aigües

residuals, estacions de bombeig) deixant la concreció de les xarxes per al projecte

d?urbanització, encara que se n?exigeixi un esquema en els plans parcials?. Esta

alegación es aceptada parcialmente.

? Sobre el contenido del artículo 90.3.e se indica que «en el cas que la totalitat dels

terrenys del sector objecte d?ordenació pertanyin a una única persona propietària, el pla

parcial opcionalment ha de definir les obres amb el grau suficient de detall per

permetre?n l?execució immediata, i deixa com a opció la redacció d?un projecte

d?urbanització independent. Es considera que «en aquest supòsit, s?hauria de definir la

documentació mínima que ha de tenir el pla per permetre la realització de les obres o

remetre als articles 197 a 199 ja que, en aquest cas, el projecte d?urbanització no seria

un document autònom, sinó que s?integraria en un altre instrument de planejament

urbanístic: el pla parcial?. El consejo insular, a través de su informe jurídico considera

que esta regulación sigue lo que determina el artículo 43.2.e de la LOUS [...],

añadiendo:.

Al nostre entendre, la regulació reglamentària que ompli els buits de la LOUS en

aquest aspecte s?haurà d?inspirar a partir de la norma que, al seu torn va inspirar la

regulació legal. Entenem que dita inspiració no és d?altra que una anterior i concreta

iniciativa legislativa, la d?un projecte de llei d?ordenació del territori i de

l?urbanisme de les Illes Balears, aprovat com a tal projecte l?any 2010, que es va

quedar en els estadis primaris de tramitació parlamentària.

[...] hem de partir d?un fet evident: la LOUS esmenta el concepte d?obres

d?urbanització bàsiques, però no concreta quines obres s?han de considerar com a

tals, motiu pel qual, en no existir ni reserva de llei formal ni material, es deixa

55

llibertat al reglamentador per tal d?establir dita concreció. A aquest efecte, entenem

que la pauta ha de ser la que contenia el projecte de llei en què es va inspirar la

LOUS en aquest aspecte i, per tant, de forma coherent hauríem de proposar que la

definició reglamentària de les obres d?urbanització bàsiques siguin les que preveia

l?esmentat article 119.2 de la iniciativa legislativa de 2010.

? Respecto a la disposición adicional tercera, sobre exención de la implantación de la

red de saneamiento, se señala que «sembla que queda oberta la possibilitat que una

xarxa de sanejament la implantació de la qual suposi un clar avantatge per al medi

ambient es deixi de construir únicament per criteris econòmics, amb una redacció tan

ampla com «... un cost manifestament elevat?. Consideram que s?hauria d?estudiar la

possibilitat d?incloure en el Reglament un criteri de quantificació objectiu que limiti de

forma efectiva la possibilitat d?utilitzar aquesta exempció en el supòsit que la seva

utilització resulti perjudicial per al medi ambient. Consideram, així mateix, que l?anàlisi

de costos a què es refereix l?apartat 2.a d?aquesta disposició ha de considerar els costos

d?explotació a més dels d?implantació?. En el informe jurídico se hace un estudio de la

literalidad de la DA 8ª de la LOUS con respecto a la DA 3ª del Proyecto de reglamento

y se añade que:

Evidentment, podem estudiar en aquests marges la possibilitat d?establiment de

criteris addicionals, però sense que comportin la neutralització de les possibilitats

d?excepció que determina la llei. La introducció de mesures de limitació, en

conseqüència, han de trobar suport en una altra normativa directament lligada en la

matèria, singularment la relativa a la recollida, tractament i abocament de les aigües

residuals urbanes, tot partint de la Directiva europea 91/271, transposada a

l?ordenament intern espanyol pel Reial decret-llei 11/1995, de 28 de desembre, que

estableix les normes aplicables al tractament d?aigües residuals urbanes i els

posteriors Reials decrets 509/1996 i 2116/1998; i, en darrer terme en les condicions

més detallades del Pla Hidrològic de les Illes Balears, aprovat per Reial decret

684/2013.

En el informe se analiza el artículo 81 de este RD 684/2013 por el que se aprueba el

Plan Hidrológico de las Illes Balears, recordando que es norma estatal, aunque

considera que se podrían incorporar al reglamento algunas prevenciones por lo que

propone su inclusión en la DA 3ª:

? Que els àmbits de sòl urbà on el pla general determini l?excepció a l?exigibilitat

de xarxa de sanejament, no puguin estar inclosos en aglomeracions urbanes de 2000

o més equivalents habitants d?acord amb les determinacions de la normativa sobre

tractament d?aigües residuals urbanes.

? Que els costos a considerar en l?apartat 2.a) tenguin així mateix present el

paràmetre de consecució d?un nivell igual de protecció ambiental que deriva de les

exigències de qualitat de les aigües residuals procedents d?aglomeracions urbanes

que determina el pla hidrològic, amb inclusió dels de manteniment i explotació dels

sistemes individuals.

? Introduir normes de remissió a la planificació hidrològica pel que fa a la

protecció dels recursos hídrics, per tal d?establir més criteris objectius de tutela

mediambiental.

56

IV. 18. Alegaciones presentadas por don M. M. M., el 25 de septiembre de 2014, en el

trámite de información pública.

? En relación al artículo 185 del proyecto se sugiere se añada expresamente, respecto

de las construcciones inadecuadas al nuevo planeamiento, que las edificaciones en

situación de inadecuación «és a dir, les que en el seu dia es construïren amb llicència, es

podrà obtenir la contractació dels serveis de subministrament d?energia elèctrica, gas,

aigua, sanejament, telèfon, telecomunicacions o de naturalesa similar i, a tal efecte,

s?expedirà cèdula d?habitabilitat, indicant en el seu cas la cèdula d?habitabilitat que les

edificacions estan en situació d?«inadequació» al nou planejament o fins i tot exigint

que això es faci constar en el Registre de la propietat?. Esta alegación es rechazada por

entender que la misma se encuentra implícita tanto en la ley como en el reglamento por

lo que no es necesario ni siquiera que se aclare en el texto:

És lloable la intenció del suggeriment, que la persona al·legant tanca indicant que

seria millor dir-ho expressament a l?article 185 del reglament per tal d?evitar dubtes.

Tanmateix, la manca de menció a l?article 68.1 de la LOUS de norma prohibitiva en

la contractació de serveis en la situació d?inadequació és perquè es limita a definir

quins edificis estan subjectes a aquest règim jurídic, que mai no és de penalització,

sinó de garantia de les situacions implantades amb anterioritat al nou pla de forma

legal, factor que implica que la contractació dels subministres se situa en el mateix

nivell que les edificacions erigides d?acord amb el nou planejament.

? Sobre determinadas subcategorías del régimen de edificios fuera de ordenación del

artículo 186 presenta algunas consideraciones que son rebatidas como sigue:

La Llei, en aquesta situació, no dedica cap menció a la contractació de serveis,

segurament perquè la matèria regulada en aquesta situació no ho requereix: es

dedica a l?article 68.2.c) a la regulació de les obres possibles a les parts legals de

l?edifici, partint del fet que aquestes parts legals, en el seu moment, varen poder

contractar els subministraments de serveis i que ja en gaudeixen dites parts legals de

l?edifici. Per tant, també seria lògic entendre que la mateixa LOUS, en cas que no

s?haguessin contractat els serveis quan això es podia fer en els supòsits en què

posteriorment esdevingui una il·legalitat parcial per reforma o ampliació sense

llicència, només els permeti contractar serveis ex novo si abans es procedeix a la

legalització de les obres d?ampliació o reforma il·legals (paràgraf tercer, in fine, de

l?article 68.2.c) de la LOUS.)

En definitiva, assenyalar expressament i inequívocament en l?article 186.4 del

reglament que és possible la contractació ex novo de serveis quan s?han realitzat

ampliacions o reformes il·legals no sembla raonable, per tal com això pot dependre,

en definitiva, de la necessària legalització de la part il·legal, i obtenir la

documentació que es requereix per a la contractació dels serveis, en les condicions

que determinen els articles 381.3 i 382 del Reglament.

? Por último presenta una alegación en relación al artículo 411.1 y la respuesta del

servicio jurídico se elabora sobre la remisión a las consideraciones vertidas, a propósito

de otras alegaciones, por el informe de la Agència de Protecció de la Legalitat

Urbanística.

IV.19. Alegaciones presentadas por el Grupo Socialista en el Consejo Insular de

Mallorca, en data 26 de setiembre de 2014.

57

? EL Grupo Socialista considera que el plazo otorgado durante el trámite de

alegaciones es absolutamente insuficiente para poder realizar un estudio detallado y

presentar alegaciones, lo que se entiende que vulnera el artículo 4 de la Ley del Suelo

estatal y el 12 de la autonómica LOUS, por lo que se solicita un nuevo plazo. En el

informe jurídico se reitera que el plazo de dos meses es más que suficiente por las

razones ya apuntadas anteriormente a propósito de otras alegaciones realizadas en el

mismo sentido y se rechaza esta petición.

? Se indica que «els debats que s?han organitzat per part del Departament de Territori

del Consell Insular de Mallorca han estat summament generalistes i superficials,

considerant imprescindible l?organització de distintes jornades d?informació detallada i

de debat, referides als diferents títols en els quals s?ha estructurat el projecte de

reglament?. Esta observación se responde en los mismo términos que los de la respuesta

dada al Ayuntamiento de Lloseta.

? Se añade que el «el reglament es converteix en un text summament llarg i de

complexa aplicació, que suposa el contrari de l?objectiu que persegueix, en lloc

d?aportar seguretat jurídica, el que fa és crear una greu inseguretat?. Sobre este

particular se informa que si bien es verdad que el texto es largo, no es considerado

«sumamente»largo: «Al contrari, ens atreviríem a dir que si procedíssim al sumatori de

totes les disposicions reglamentàries actualment vigents en règim transitori a les quals

es refereix la disposició final primera, ben segurament ens sortiria un nombre encara

més elevat de preceptes vigents, amb l?agreujant de la seva obsolescència i dispersió.»Y

añade que: «una passa evident en l?oferiment d?una major seguretat jurídica passa per la

codificació en un únic text de les disposicions reglamentàries necessàries per al

desenvolupament i execució de la LOUS?

? Se propone retirar el presente proyecto y elaborar uno nuevo «cercant la simplicitat

jurídica, incidint únicament en els aspectes a desenvolupar d?acord amb la capacitat

reglamentària del Consell de Mallorca, i sense que el text estigui ple de còpies d?altres

normes, i cercant la millora de les determinacions legals?. En el informe jurídico se

concluye, sin embargo:

D?altra banda, la petició de simplicitat jurídica és evidentment raonable, però si amb

això es tracta que el gruix de regulació reglamentària sigui inferior en extensió o

complexitat de la que tengui la Llei desenvolupada, estaríem neutralitzant

precisament la funció pròpia que l?ordenament jurídic espanyol atribueix a les

disposicions generals.

En darrer terme, constatam que és cert que el projecte de reglament certament agafa

solucions ja establertes en altres normes reglamentàries autonòmiques, per bé que

això no ha de resultar gens estrany. De fet, la comparació de qualsevol reglament

urbanístic, sigui de la comunitat autònoma que sigui, posa de manifest que la còpia

de regulacions és la tècnica habitual, i per això també ha estat, en part, una opció del

projecte que ara ens ocupa. Opció per altra banda previsible si tenim en compte que

la mateixa LOUS ja transporta regulacions d?altres lleis formals autonòmiques,

essent raonable que el seu reglament de desenvolupament utilitzi les normes del seu

mateix rang d?altres comunitats com a referent, si serveixen a l?objectiu de

completar la regulació legal.

58

? Se propone la adición de un nuevo apartado en el artículo 5 lo que es aceptado

parcialmente, proponiendo una modificación del reglamento en los términos del informe

jurídico.

? Se propone también que el artículo 18.2 del reglamento prevea, además de la

emisión de informes preceptivos que allí se recogen, la emisión de otros informes

preceptivos por parte de organismos titulares de competencia sectorial. Esta propuesta

no es aceptada por considerar que el reglamento sólo puede exigir con carácter

preceptivo aquello que la LOUS prevé con tal carácter sin que el reglamento pueda

exigir otros informes, con carácter preceptivo, diferentes a los que prevé la ley y ello sin

perjuicio, se aclara, de que se puedan solicitar los informes facultativos que se

consideren necesarios.

? Se propone introducir una nueva letra al artículo 22.1 en el sentido de «Adoptar les

mesures necessàries per consultar telemàticament el contingut dels instruments de

planejament urbanístic i dels instruments de gestió urbanística sotmesos a informació

pública, d?acord amb les disposicions de la LOUS i d?aquest reglament?. Esta propuesta

es rechazada por entender que su contenido tiene cabida en el artículo 21 del propio

reglamento y porque todos los procedimientos específicos regulados en la LOUS y en el

reglamento imponen la publicidad telemática de su contenido íntegro.

? Se solicita modificar el artículo 31.1 respecto de la competencia municipal de los

consorcios y las mancomunidades en materia urbanística, en el sentido de que el

ejercicio de la competencia lo sea con excepción a la aprobación definitiva. El informe

jurídico acepta esta alegación y propone modificar el precepto, remitiéndose a lo que

establezca la Ley reguladora de Bases de Régimen Local.

? Sobre el artículo 35.3.a se solicita que durante el plazo obligatorio de información

pública, el texto íntegro del convenio a subscribir incorpore el requisito formal de una

diligencia. Esta solicitud es desestimada por entender que ni la LOUS ni el reglamento

prevén un trámite de aprobación inicial del documento del convenio, por lo que no es

posible esta diligencia aprobatoria.

? Se solicita, la supresión del inciso del artículo 35.4 «substituint-se en aquest cas el

tràmit d?informació prevista a l?apartat anterior pel previst en el procediment

d?aprovació de la figura de planejament o de gestió?. Sin embargo, el Servicio Jurídico

considera que razones de eficacia y economía procedimental aconsejan que se acumulen

los trámites de información pública en uno solo cuando exista una relación directa del

convenio con el procedimiento de aprobación de un instrumento de planeamiento o de

ejecución y gestión, con identidad de garantía participativa.

? Se propone añadir un inciso al artículo 42.2 «[...], en cap cas el planejament

urbanístic podrà eximir de disposar dels serveis urbanístics bàsics establerts a l?article

25.1 de la LOUS?. Esta propuesta es rechazada en el sentido de que el art. 42 del

reglamento reproduce el articulo 30 de la LOUS.

? Se propone añadir unos incisos al artículo 52.4 del reglamento que son rechazados

por el informe jurídico por entender que no aportan mayor claridad al reglamento.

59

? Se propone añadir un artíuclo 52 bis sobre criterios básicos de utilización del suelo

que es también rechazado por entender que su contenido vulneraría la propia LOUS y,

por tanto, conllevaría la nulidad de pleno derecho del reglamento:

En definitiva, el reglament insular, en aquesta matèria, fa allò que únicament pot fer,

com és recordar als municipis de l?illa de Mallorca que, no obstant tot el règim

d?excepcions legals, com que en definitiva es deixen a criteri de la decisió municipal

mitjançant el planejament, «de forma potestativa poden fixar en els respectius

instruments de planejament les zones de reserva que preveu l?esmentat article 41 de

la LOUS, així com qualificar sòl per a la construcció d?habitatges objecte d?altres

mesures d?estímul de l?habitatge assequible, en els termes prevists a l?apartat 4 de

l?article 73 d?aquest Reglament.»

Certament, més no pot fer el reglament insular sense infringir la Llei o sense envair

un àmbit de potestat reglamentària reservat per la LOUS al Govern de les Illes

Balears.

? Se propone añadir un artículo 53 bis bajo el título de «Deures dels propietaris de

terrenys transformats que la classificació dels quals resulti sòl rústic»que es rechazado

por entender que un reglamento no puede imponer ex novo deberes a los ciudadanos no

previstos anteriormente por la ley.

Efectivament, tornant als límits de les normes reglamentàries amb relació al règim

de drets i deures, s?ha de reparar com tots els preceptes inclosos en el capítol II del

títol I del projecte que ara ens ocupa, es limiten a sistematitzar el règim legal de

drets i deures associats a l?estatut de la propietat urbana i urbanitzable que deriva de

la LOUS i de la legislació bàsica estatal, fent expressa remissió als preceptes legals

desenvolupats i realitzant els desenvolupaments concrets dels extrems que li ordena

la Llei (com ara en l?apartat 3 de l?article 49). Fins i tot, en la secció 3a, els articles

52 i 53, dedicats al règim de drets i deures de les persones propietàries de sòl urbà

ordenant com a assentament en el medi rural, que no té precepte específic en la

LOUS, no es crea un estatut jurídic nou, sinó que sistematitza el règim de drets i

deures dispers que deriva dels articles 26, 30, 32 i 42 de la LOUS.

? Se solicita añadir al final del artículo 59.1.5 el inciso «[...], i els establerts com a

prohibits per la legislació d?ordenació o sectorial?. Nuevamente esta propuesta es

rechazada pues cuando este apartado 1.5 determina que a falta de esta precisión

prohibitiva ad hoc en el plan, tienen esta condición los usos que sean incompatibles con

los usos permitidos, el reglamento determina una norma de resolución de conflictos

«però, com no pot ser d?altra manera, una norma de resolució ad intra del propi

instrument de planejament, perquè els eventuals conflictes amb normes prohibitives

d?abast supramunicipal es resoldran d?acord amb principis de jerarquia o de prevalença

que deriven de la LOUS, o la legislació d?ordenació territorial o sectorial?.

? Se solicita la supresión del inciso final del articulo 60.2.c al decir «[...] excepte el

diàmetre de cercle que s?hi ha de poder inscriure que podrà ser d?un mínim de 20

metres, en comptes dels 30 exigits amb caràcter general?. Esta petición es aceptada.

? Se propone suprimir el artículo 69.4 que también es aceptada.

? Se propone añadir un apartado cuarto al artículo 90 en el sentido de que «4. Els plans

parcials estaran sotmesos a avaluació ambiental d?acord amb la legislació sectorial

60

sense perjudici de l?avaluació d?impacte ambiental dels projectes necessaris, per la seva

execució?; sin embargo esta propuesta es rechazada por entender que es redundante.

? Se propone la substitución en el artículo 144.2 de la expresión «també es pot

formular» per «també es formularà», lo que conllevaría a una conformación potestativa

del trámite, cuando por ley está configurado como un trámite obligatorio e indisponible

(artículo 51.2 de la LOUS).

? Se propone suprimir el apartado 3 del articulo 154. Esta alegación no es aceptada por

entender que se vulneraría el artículo 54.3 de la LOUS. Se explica, además, que la

decisión de la ampliación de los plazos no se atribuye por parte de la Ley al reglamento

sino al planificador municipal (artículos 53.1, 54.2 y 54.3 de la LOUS):

Des d?aquest esquema, clarament la LOUS imposa que el qui decideix si s?amplien

els mínims temporals i legals del període d?informació pública no pot ser d?altre

òrgan que aquell que sigui competent per efectuar l?aprovació inicial a la qual

s?associa el tràmit d?informació, és a dir, l?òrgan municipal competent.

? Respecto al artículo 184 se propone añadir un apartado 7: «7. Per garantir la

reposició del sòl al seu estat anterior, l?administració que hagi atorgat llicència exigirà

dipòsit o aval en quantia no inferior al 100% del pressuposts d?execució material de la

demolició?. Esta propuesta es rechazada sobre la base del artículo 67 de la LOUS y el

387.7 del propio reglamento.

? Se pretende la supresión de la letra d del artículo 285, sobre formas de gestión del

sistema de expropiación. En este sentido, el informe jurídico recuerda que los artículos

91 a 95 de la LOUS, que regulan esta materia, comportan una amplia libertad de

configuración al reglamento y «potser la supressió dels anteriors preceptes del

reglament no tengués conseqüència pràctica real, per tal com la legislació de

contractació pública ja admet la possibilitat d?atribució a un concessionari de la gestió

d?un sistema d?execució pública del planejament?.

? Se solicita la inserción de una nueva DT novena con el siguiente contenido:

Disposició transitòria novena: Còmput de la població possible en els terrenys

qualificats per a ús exclusiu residencial en els instruments de planejament ja

aprovats provisionalment però no aprovat definitivament.

Els municipis que l?entrada en vigor de la Llei 2/2014, de 25 de març, d?ordenació i

ús del sòl, ja hagin aprovat inicialment el seu planejament general, però no hagi estat

aprovat definitivament pel Consell de Mallorca, podran aplicar a tots els efectes les

disposicions contingudes a l?article 67.5 tercer paràgraf del present reglament.

En el informe se recuerda que esta alegación es idéntica a la formulada por los

ayuntamientos de Consell y Puigpunyent, en cuanto a solicitar la aplicabilidad

retroactiva de las disposiciones sobre cómputo de población que establece el artículo 67

del proyecto de reglamento por lo que se remite al análisis efectuado al respecto.

Finalmente, una vez realizado el estudio y valoración de las alegaciones, con propuesta

de modificación de la redacción de algunos de los preceptos y disposiciones, el informe

61

jurídico analiza también el texto por si hubiese errores u omisiones trascendentes, con

aportaciones de mejora de regulación, tal y como se había solicitado por parte de la

Secretaría Técnica.

El Consejo Consultivo considera que la inusual extensión del resumen del trámite de

alegaciones y de los informes (en particular el de carácter jurídico) que les dan respuesta

queda plenamente justificada por el interés y profundidad de su contenido que, una vez

incorporado al presente dictamen, facilitará de manera indudable el conocimiento

público de los valiosos criterios interpretativos que contiene.

15. El 24 de septiembre de 2014, la Secretaria Técnica del Departamento de Urbanismo

y Territorio del Consejo Insular de Mallorca elabora un informe en el que analiza la

corrección del procedimiento que se ha seguido y valora las recomendaciones,

sugerencias, alegaciones y observaciones que se han vertido a lo largo del

procedimiento, aprovechando el estudio minucioso de los informes a que se ha hecho

referencia en el antecedente número 14. Fruto de dicho estudio se incluyen en el texto

del Proyecto una serie de cambios que se incorporan como un anexo al informe de la

secretaria técnica de 24 de noviembre, con el visto bueno del consejero ejecutivo de

Urbanismo y Territorio.

16. El 28 de noviembre de 2014, la presidenta del Consejo Insular de Mallorca, solicitó

dictamen preceptivo al Consejo Consultivo de las Illes Balears.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Legitimación y carácter del dictamen

Se halla legitimada la presidenta del Consejo Insular de Mallorca para solicitar el

dictamen al Consejo Consultivo, según el artículo 21.c de la Ley 5/2010, de 16 de junio,

y es competente dicho órgano para emitirlo, con carácter preceptivo, a tenor de lo

dispuesto en el artículo 18.8 de la misma Ley.

La presente consulta halla su fundamento en el precepto mencionado (art. 18.8 de la

Ley 5/2010) que establece, entre los supuestos de dictámenes preceptivos, los proyectos

de disposiciones reglamentarias tramitados por los consejos insulares invocando la

potestad reglamentaria derivada del artículo 72 del Estatuto de Autonomía de 2007, caso

en el que nos hallamos puesto que el Proyecto encuentra su amparo en el desarrollo

?que se reputa general, para Mallorca? de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de

ordenación y uso del suelo.

Segunda

Análisis del procedimiento de elaboración del reglamento

La Administración insular demuestra su interés en cumplimentar de forma exhaustiva el

62

procedimiento al reflejar los instructores del procedimiento gran parte de la doctrina

emanada de este Consejo Consultivo en relación con la potestad reglamentaria insular

derivada del Estatuto de Autonomía, esto es, la que puede llamarse potestad

reglamentaria autonómica insularizada y atribuida a cada Consejo Insular.

No está de más reseñar que los trámites señalados en nuestra doctrina (por ejemplo en el

Dictamen 145/2011 reiterada en el Dictamen 1/2015 ?aunque no es unánime) que, a la

espera del desarrollo estatutario de los consejos insulares, pone de manifiesto una

solución transitoria en relación con el procedimiento de elaboración de reglamentos

como el que nos ocupa. Dicho en otros términos, el Consejo Consultivo estima que este

tipo de procedimientos debe reunir los trámites previstos en la legislación de régimen

local y la de carácter autonómico con algunas adaptaciones que resultan del adecuado

encaje entre ambas normativa. Y lo hacemos en estos términos:

A més a més, sembla aconsellable que es continuï la reflexió sobre el procediment

que poden aplicar els consells insulars per a l'exercici de la potestat reglamentària

normativa de desplegament i compleció de les lleis, derivada del que estableix

l'article 72.1, en relació amb l'article 70, de l'Estatut d'autonomia de 2007.

Per complir aquesta finalitat resulten pertinents les consideracions següents:

1. Són substancialment diferents les potestats reglamentàries i d'ordenança atribuïdes

als ens locals, i, per tant, als consells insulars, i la potestat reglamentària normativa

de desplegament i compleció de les lleis que correspon als governs. La primera es

determina en l'article 41.1.a de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases

del règim local i en l'article 8.1.i de la Llei 8/2000, de 27 d?octubre, de consells

insulars; ressalta, no obstant això, que aquest darrer atribueix al Ple l'aprovació de

les ordenances i els reglaments insulars «[...] incloent-hi els que corresponguin a les

competències atribuïdes per la comunitat autònoma, en el cas que aquestes

comportin la potestat reglamentària externa». La segona deriva de l'article 97 de la

Constitució espanyola i, en la nostra Comunitat Autònoma, dels articles 58.2 i 3,

72.1 i 84.2 de l'Estatut d'autonomia i de l'article 38.1 de la Llei 4/2001, de 14 de

març, del Govern de les Illes Balears. Dit en altres termes, la primera manté una

vinculació negativa amb el principi de legalitat, de manera que sols pot entrar a

regular tots els aspectes no prevists en les lleis i els reglaments executius, siguin

estatals o autonòmics, mentre que la segona es col·loca en situació de vinculació

positiva amb el principi de legalitat, ja que la seva finalitat és desenvolupar i

completar allò que s'estableix en les lleis.

2. Com ha exposat reiteradament el Consell Consultiu, la primera l'exerceixen els

ens locals mitjançant el procediment fixat en l'article 49 de la Llei 7/1985, mentre

que per a la segona el legislador autonòmic va aprovar expressament el procediment

d'elaboració contingut en els articles 42 a 47 de la Llei 4/2001, encara que té per

destinatari específic el Govern de les Illes Balears, la qual concreta en l?article 1 que

constitueix el seu objecte «[...] el règim jurídic aplicable al president i al Govern de

les Illes Balears, així com regular l'exercici de la iniciativa legislativa i de les

potestats normatives del Govern».

3. No sembla discutible, de lege data, que fins a l'aprovació de la nova llei de

consells insulars, requerida per l'article 68 de l?Estatut d?autonomia, que haurà

d'incloure el procediment aplicable per a l'exercici de la potestat reglamentària

normativa resultant de l'article 72 del mateix text legal, s'haurà de seguir el

procediment previst en l'article 49 de la Llei 7/1985, com a normativa bàsica sens

dubte aplicable als consells insulars, amb les adaptacions orgàniques i organitzatives

63

que es puguin derivar de l'aprovació del seu reglament orgànic (vid. article 6.2 de la

Llei 8/2000). Tampoc no sembla discutible que el nou procediment ha de seguir les

pautes del ja establert en els articles 42 a 47 de la Llei 4/2001, atesa la identitat

ontològica de la potestat reglamentària que han d?exercir el Govern autonòmic i els

consells insulars, tal com clarament resulta del que indica l'article 84.2 de l?Estatut

d?autonomia, que les regula conjuntament en els termes següents: «Corresponen al

Govern de la Comunitat Autònoma i als consells insulars la funció executiva,

incloses la potestat reglamentària [...] de les competències que els són pròpies». Tot

i que no es pot deixar d'assenyalar que la del Govern autonòmic té un plus derivat

del que estableix l?article 58.3 de l?Estatut d?autonomia.

4. Sembla igualment clar, en el període transitori de què tractam, que el procediment

determinat en l'article 49 de la Llei 7/1985 resulta particularment insuficient per a

l'exercici de la potestat reglamentària executiva, normativa o externa, que, de

manera evident, no es preveia com a possible per als ens locals; com ho és també

que la voluntat del legislador autonòmic, en regular els articles 42 a 47 de la Llei

4/2001, fixa un procediment d'elaboració aplicable a l'exercici de l'esmentada

potestat reglamentària amb independència de qui en sigui el titular, encara que,

òbviament, en la dita Llei s?establia únicament en relació amb el govern autonòmic,

com a únic titular estatutari de la potestat reglamentària en la redacció anterior a la

reforma derivada de la Llei orgànica 1/2007 (vid. articles 33 i 48 de l'Estatut

d?autonomia de 1983), que, tanmateix, des de 2007, ha passat a ser compartida.

5. La conclusió anterior, unida a l?exposada identitat ontològica de la potestat

reglamentària executiva atribuïda per l'Estatut d'autonomia de 2007, de manera

compartida, al Govern autonòmic i als consells insulars, aconsella sostenir que el

procediment que figura en l'article 49 de la Llei 7/1985 s'ha de completar amb els

requisits essencials prevists pel legislador autonòmic per a l'exercici de la potestat

reglamentària executiva en els esmentats articles 42 a 47 de la Llei 4/2001. Aquests

tràmits complementaris que s?han d?inserir en el procediment fixat en l'article 49 de

la Llei 7/1985 són, en síntesi, els següents:

a) S'han d'adjuntar a l'avantprojecte de reglament que s'elevi a l'aprovació inicial del

ple insular la memòria i, si és el cas, l'estudi econòmic a què es refereix l'article 42.1

i 2 de la Llei 4/2001, com també «[...] un estudi de les càrregues administratives, en

relació amb l?Administració i les persones interessades, que inclogui la nova

regulació, si escau, amb la finalitat de fomentar la simplificació administrativa i

evitar que s'incloguin tràmits o càrregues innecessàries», introduït en el dit article

42.2 per l'article 1 de la Llei 12/2010, de 12 de novembre, de modificació de

diverses lleis per a la transposició a les Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE, de

12 de desembre, del Parlament Europeu i del Consell, relativa als serveis en el

mercat interior (BOIB núm. 171, de 25 de novembre).

b) S'han d?adoptar les mesures que permetin la intervenció dels ens territorials les

competències dels quals puguin resultar afectades per la disposició projectada, en els

termes indicats en l'article 45 de la Llei 4/2001. Però no només dels ajuntaments,

com es preveu, sinó, singularment, en la corresponent interpretació teleològica que

mereix, de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. No resulta acceptable que

aquesta darrera, la qual, a més de la incidència sobre les seves competències pròpies,

ha de poder avaluar les possibilitats que li ofereixen els articles 58.3 (principis

generals) i 72.2 (principis de coordinació) de l?Estatut, només pugui participar

mitjançant l'aprofitament del tràmit d'informació pública. Convé afegir que serà en

aquest tràmit d'intervenció expressa quan la Comunitat Autònoma podrà o, més

aviat, haurà de sol·licitar l'informe dels òrgans col·legiats de consulta de caràcter

autonòmic que es pugui considerar preceptiva per al resultat de la seva intervenció.

64

En qualsevol cas, com que es tracta d'un reglament insular, el que és rellevant per a

la correcció del procediment és l'atorgament de la intervenció al·ludida.

c) Abans de la sol·licitud del dictamen del Consell Consultiu s'ha d'obtenir l'informe

dels serveis jurídics i de la secretaria tècnica competent, en els termes resultants dels

apartats 1 i 2 de l'article 46 de la Llei 4/2001.

Finalment són pertinents les consideracions addicionals següents:

La primera consideració suposa que el Consell Econòmic i Social (CES) ha d'emetre

dictamen preceptiu i no vinculant en relació amb els projectes «[...] de reglament

dels consells insulars, independentment de la denominació que adoptin, sempre que

[...] regulin de forma directa i estructural matèries socieconòmiques, laborals i

d'ocupació», segons resulta de la nova redacció de l'article 2.1.a primer de la Llei

10/2000, de 30 de novembre, derivada de la Llei 5/2009, de 17 de juny, que

modifica l'anterior. A més, si la regulació d'aquelles matèries no és «directa i

estructural» el dictamen del CES es pot sol·licitar, d?acord amb l'article 2.1.b primer,

com a facultatiu i no vinculant, segons també resulta de la modificació efectuada per

la Llei 5/2009. Convé afegir que la redacció d'ambdós paràgrafs, en la seva

interpretació conjunta, ha de qualificar-se de deficient i que, a més, en matèria

laboral i d'ocupació no sembla que els consells insulars puguin tenir (vid. articles 70

i 72.1 de l?Estatut d?autonomia) competències pròpies.

La segona consideració deriva de la intervenció preceptiva de l'Institut Balear de la

Dona i, particularment, del Consell Consultiu, la qual comporta que, en tot cas, sigui

inaplicable la precisió del fragment final de l'article 49 de la Llei 7/1985, segons el

qual, si no es presenten reclamacions o suggeriments, «[...] se entenderá

definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional», encara que en el

tràmit d'informació pública, audiència i intervenció d'ens territorials aquells no es

presentassin. En conseqüència, serà necessària l?aprovació definitiva mitjançant un

acord exprés del Ple Insular. [Dictamen 145/2011]

Llegados a este punto, además de recordar la suspensión del Consejo Económico y

Social que de facto suprime el requisito de recabar su parecer, deben añadirse dos

aspectos nuevos en el análisis del procedimiento:

a) La regulación estatal consistente en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía

Sostenible que en su artículo 4 acentúa el requisito ?exigido en nuestro Derecho

administrativo desde hace tiempo? de motivación de la propuesta reguladora. Dicho

precepto, en su apartado 1, dispone:

Artículo 4. Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de

las Administraciones Públicas.

1. En el ejercicio de la iniciativa normativa, el conjunto de las Administraciones

Públicas actuará de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad,

seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia. En la

iniciativa normativa quedará suficientemente justificada la adecuación a dichos

principios.

b) La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, en su

artículo 14 conforma una nueva exigencia en la tramitación de cualquier normativa que

incida en la unidad de mercado tal y como la entiende el actual legislador. El artículo 14

de la LGUM dispone:

65

Artículo 14. Cooperación en la elaboración de proyectos normativos.

1. Las autoridades competentes intercambiarán información relativa a los proyectos

normativos que puedan tener incidencia en la unidad de mercado, valorando

especialmente la coherencia de dichos proyectos normativos con esta Ley.

2. En los procedimientos de elaboración de normas que afecten de manera relevante

a la unidad de mercado, la autoridad competente proponente de la norma pondrá a

disposición del resto de autoridades a través del sistema de intercambio electrónico

de información previsto en el artículo 23 de esta Ley, con la antelación suficiente, el

texto del proyecto de norma, acompañado de los informes o documentos que

permitan su adecuada valoración, incluyendo en su caso la memoria del análisis de

impacto normativo.

3. Las leyes o disposiciones de carácter general que regulen las funciones o la

actuación de varias autoridades competentes en relación con las previsiones

contenidas en esta Ley garantizarán el principio de simplificación de cargas.

4. Si el proyecto de norma establece o modifica medios de intervención, se analizará

la existencia de otras medidas que afecten a la misma actividad ya establecidas por

otras autoridades competentes. Asimismo, se asegurará que los medios de

intervención no recaen sobre los mismos aspectos en caso de concurrencia de varias

administraciones y preverá un sistema por el cual el procedimiento no genere costes

adicionales para el operador en comparación con la intervención de una única

administración.

5. Si el proyecto de norma establece o modifica requisitos de acceso o ejercicio a

una actividad económica se analizará la consistencia de éstos con el resto de la

normativa de las demás autoridades competentes.

6. En los procedimientos de audiencia pública de las leyes y disposiciones

normativas de carácter general, los operadores económicos o sus asociaciones

representativas podrán pronunciarse sobre el impacto de la normativa en la unidad

de mercado.

La incidencia de las precedentes leyes en la propuesta ahora examinada puede

entenderse cumplida en su totalidad. En primer lugar porque la propuesta regulatoria

viene exigida por la Ley autonómica y cumple con los principios de necesidad,

seguridad jurídica y eficacia. En segundo lugar la propuesta de un reglamento general

de desarrollo de la ley urbanística, con la complejidad que ello conlleva, cumple

también con los principios de simplicidad, transparencia y eficacia puesto que, justo es

destacarlo, se favorece que en un sólo texto reglamentario se regulen todos los

elementos del iter urbanístico, desde el planeamiento hasta la intervención en el suelo y

la ordenación urbana, al margen del fraccionamiento operado por la Ley 2/2014 en

cuanto al suelo rústico, decisión del legislador que ?independientemente del juicio

doctrinal desfavorable que merece? debemos respetar. En tercer lugar, puede

establecerse que el ámbito del urbanismo es un ámbito en general inmune a la

normativa de la unidad de mercado (también con independencia del juicio que merezca

la legislación) puesto que nos hallamos ante un regulación exigida para regular

eficazmente el uso del suelo (por definición limitado) y para la protección del medio

ambiente, del patrimonio histórico. Estos aspectos vienen contemplados en la amplia

documentación del procedimiento elaborado por el Consejo Insular y específicamente

66

en la Memoria de análisis del impacto ambiental.

El Consejo Insular de Mallorca ha realizado un amplio trabajo de fundamentación de la

normativa propuesta y de análisis de las incontables alegaciones que ha recibido durante

la tramitación (véanse antecedentes).

En efecto, consta en el expediente consta:

a) La resolución del consejero ejecutivo de Urbanismo y Territorio, de 10 de junio de

2014, de inicio del procedimiento, con un texto inicial o anteproyecto.

b) La Memoria de análisis de impacto normativo, de 4 de julio de 2014, justifica la

ausencia de estudio económico y de cargas administrativas, incluye a su vez el marco

normativo en el que se inserta la propuesta, la oportunidad de la regulación, su

adecuación y la relación de disposiciones afectadas, tabla de vigencias y efectos por la

normativa desplazada.

c) El Pleno del CIM de 24 de julio de 2014 acuerda la aprobación inicial del Proyecto

sometiéndose seguidamente a la audiencia y participación ciudadana.

d) En efecto se somete a información pública mediante edicto publicado el 26 de julio

siguiente. Dicho trámite es aprovechado por un ciudadano y el Grupo Socialista en el

CIM.

e) Así mismo se ha remitido para que emitan informe o participen en la elaboración del

texto normativo a: las entidades ciudadanas del Registro Insular, a los Colegios

Profesionales implicados y a otras entidades relacionadas con la materia. Como es de

ver en los antecedentes, el trámite se ha realizado escrupulosamente, contestando en los

informes técnico y jurídico, de 6 y 14 de noviembre de 2014 respectivamente.

f) En cuanto a participación o intervención territorial, ha sido propiciada por el Consejo

Insular al remitir el Proyecto a todos los ayuntamientos, a la Delegación del Gobierno y

a la FELIB.

g) En cuanto a informes considerados preceptivos o, en su caso, cualificados en función

del organismo de qué se trata, debemos referirnos a los siguientes: la Comisión

Ejecutiva de la Junta Autonómica de Actividades, la Dirección General de Registros y

del Notariado, las Consejerías de Turismo y Deportes, Agricultura, Medio Ambiente y

Ordenación del Territorio del Gobierno balear, la Dirección General de Recursos

Hídricos y la Dirección General de Ordenación del Territorio de esta última Consejería

por sus especificidades. En este misma fase presentan sus pareceres: la Agencia de

Protección de la Legalidad Urbanística y Territorial de Mallorca y el Servicio de

Autorizaciones Territoriales del propio departamento insular.

h) El Informe del Institut Balear de la Dona consta emitido el 7 de agosto de 2014 con

algunas observaciones para las políticas de género.

i) Después de los aludidos informes técnico y jurídico de 6 y 14 de noviembre de 2014,

67

hay que destacar el informe de la Secretaría Técnica del Departamento, de 24 de

noviembre.

El Consejo Consultivo considera que el procedimiento cumple con creces con las

regulación legal a la que hemos aludido y que da inicio a esta consideración jurídica.

Así mismo este Consejo Consultivo quiere salir al paso de la ausencia de estudio

económico. Es evidente que la regulación urbanística general tiene repercusiones

económicas generales en toda la sociedad y se percibe su consideración en el preámbulo

y en los informes que se incorporan en el expediente. Ello exime, entendemos, por la

generalidad del Proyecto y por las exigencias de la LOUS, de efectuar un estudio

económico que, por lo demás, estaría fuera del alcance de la Administración Pública.

Hecha esta observación procedimental, queda por formular la indicación o recordatorio

de que al haberse remitido el Proyecto solamente en la lengua oficial catalana, que ha

sido el examinado por este Consejo Consultivo, el texto normativo aprobado deberá

publicarse en los dos idiomas oficiales en el Boletín Oficial de las Illes Balears.

Tercera

Estudio de la competencia del Consejo Insular para la aprobación del Reglamento.

El Proyecto de reglamento insular sometido a consulta tiene una clara finalidad

consistente en desarrollar y completar el contenido normativo de la Ley balear 2/2014,

de 2 de marzo, de ordenación y uso del suelo, realizado ello con marcado carácter

general.

Esta materia, definida en el artículo 148 de la Constitución como atribuible en exclusiva

en los Estatutos a las Comunidades Autónomas, es de las primeras que asume el ente

preautonómico balear y después la Comunidad Autónoma (en el Estatuto de 1983). En

este contexto es objeto de transferencia a los consejos insulares (de Mallorca, Menorca

e Ibiza y Formentera) mediante la Ley autonómica 9/1990, de 29 de junio,

instaurándose a partir de su efectividad, las Comisiones Insulares de Urbanismo y

atribuyéndose las facultades de gestión y ejecución a las Corporaciones insulares ?sin

perjuicio claro está de las funciones reservadas a las Corporaciones locales en virtud de

la autonomía local. En el Estatuto de 2007, la aplicación de los artículos 30.3

«ordenación del territorio, incluyendo el litoral, el urbanismo y la vivienda?; y 70,

apartados «1. urbanismo y habitabilidad»y «13. Ordenación del territorio, incluyendo el

litoral?, conduce a la conclusión inequívoca que la materia urbanística se ha atribuido

como propia a los Consejos Insulares los cuales ostentan también, como propia, la

potestad reglamentaria interna y externa, con la única salvedad de la potestad normativa

reservada al Gobierno autonómico derivada del artículo 58.3 del Estatuto, es decir, en

términos literales, el Gobierno balear «podrá establecer los principios generales sobre la

materia, garantizando el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejos

Insulares?.

En la materia que nos ocupa, urbanismo, el Proyecto ?en términos generales? se halla

perfectamente incardinado en el ámbito reservado o «garantizado»por el Estatuto de

autonomía a los Consejos Insulares.

68

Además debe conectarse la materia de ordenación urbanística a otras materias en las

cuales las instituciones insulares tienen potestad reglamentaria externa: ordenación del

territorio, litoral, actividades clasificadas, ordenación turística, patrimonio histórico,

entre otras.

Por lo demás, como queda dicho, esta materia ?urbanismo? está transferida desde

1990 con carácter horizontal, asignándose en su día, medios y recursos a los Consejos

Insulares.

Por otro lado, no es exagerado concluir que el Gobierno balear mantiene ?en aspectos

que pueden reflejarse en el régimen urbanístico de la propiedad? potestad

reglamentaria que damos en llamar principial de conformidad con el artículo 58.3

EAIB. En todo caso, como hemos reiterado en nuestra doctrina, el Consejo Insular no

tiene necesidad de esperar al ejercicio de dicha reglamentación común para llevar a

cabo la política insular urbanística y, por tanto, la propuesta reglamentaria ahora en

consulta.

Cuarta

Marco normativo

Una vez analizado el tema competencial procede, a continuación, analizar el marco

normativo en el que se inserta la propuesta de anteproyecto de reglamento insular.

Atendiendo a su objeto, y tal como se ha expuesto, el anteproyecto de reglamento

propone el desarrollo reglamentario total de una norma legal autonómica ? la Ley

2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo (LOUS) ? que afecta al ámbito

de una competencia propia del Consell Insular de Mallorca. Efectivamente, el artículo

70 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears atribuye a los consejos insulares, en

calidad de competencias propias, las materias de urbanismo, habitabilidad y ordenación

del territorio, incluyendo el litoral y, más adelante, en relación con las mismas, el

artículo 72 del texto estatutario les asigna la potestad reglamentaria. El anteproyecto de

reglamento insular responde también a la habilitación reglamentaria contenida en la

disposición final segunda, apartado primero, de la LOUS por cuanto determina que los

consejos insulares la han de desarrollar total o parcialmente, y establece igualmente

que han de dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para cumplir las

remisiones que hace a normas de este carácter. Asimismo, la habilitación reglamentaria

de los consejos insulares se prevé también, a partir del reconocimiento de su

competencia en materia urbanística, en el apartado segundo del artículo 15 de la LOUS.

Por tanto, el marco normativo básico en el que se inserta la propuesta de anteproyecto

de reglamento insular lo constituye fundamentalmente la Ley balear 2/2014, de 25 de

marzo, de Ordenación y Uso del Suelo (que el anteproyecto desarrolla prácticamente en

su totalidad). No obstante lo anterior, debemos observar que el marco normativo se

integra también por diferentes normas de distinto rango y pertenecientes a distintos

subsistemas. Diferenciaremos, por tanto, dos grandes bloques normativos:

A) En el ámbito estatal:

69

Como normativa general actualmente vigente en materia de ordenación y uso del suelo

debemos citar:

? El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto

Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Estado con carácter básico en ejercicio

de las competencias exclusivas (artículo 149.1. apartados 1º, 8º, 13º, 18º y 23º de la CE,

entre otros). A través de este RDL se refunde en un solo texto la anterior Ley 8/2007, de

28 de mayo, del Suelo y varios preceptos que restaban vigentes del Real Decreto

Legislativo 1/1992, de 26 de junio, normas que a su vez deroga. En relación con esta

norma legal debemos destacar también que el Tribunal Constitucional ha resuelto,

recientemente, a través de su sentencia 141/2014, de 11 de septiembre, los recursos de

inconstitucionalidad interpuestos por las comunidades autónomas de Madrid y de la

Rioja contra este texto refundido del 2008 y contra la anterior Ley 8/2007, de 28 de

mayo, del Suelo. En sus recursos ambas comunidades autónomas sostenían que el

Estado, mediante el uso de títulos competenciales horizontales, invadía sus

competencias autonómicas exclusivas en materia de urbanismo y ordenación del

territorio. No obstante en su fallo el alto tribunal declara únicamente la

inconstitucionalidad y anula un inciso contenido en el art. 22.1.a de la Ley 8/2007 y en

el art. 23.1. a del TRLS del 2008, desestimando, por el contrario, en todo lo demás, los

recursos interpuestos.

?Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de

Valoraciones de la Ley del Suelo, y que consideramos conveniente citar a continuación,

con independencia de que su rango normativo no sea legal sino reglamentario, por razón

de la materia, en tanto que desarrolla la ley anterior en cumplimiento de la habilitación

expresa al Gobierno para su desarrollo que contiene la disposición final segunda del

texto refundido de la Ley del Suelo del 2008. En particular el reglamento estatal

desarrolla el nuevo régimen de «valoración inmobiliaria»establecido por la ley con la

intención de mejorar el funcionamiento del mercado del suelo y evitar prácticas

especulativas que afectaban a la fijación de valores a efectos expropiatorios. A través de

la Sentencia 61/1997, el Tribunal Constitucional atribuyó la competencia del legislador

estatal en materia de valoraciones sólo para aquellos casos en que se trataba de otorgar

un tratamiento igualitario de todos los ciudadanos ante determinadas relaciones de los

mismos con las Administraciones Públicas. Por ello el reglamento recoge los métodos y

las técnicas de valoración a aplicar en los supuestos contemplados en el artículo 21.1 del

Texto Refundido de la Ley del Suelo, sin perjuicio de lo que puedan establecer otras

legislaciones especiales.

?Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación, por la que

se modifica, a través de su disposición final 12ª, el texto refundido de la Ley del Suelo

aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, con la finalidad de completar la

regulación del deber legal de conservación, Otro objetivo que perseguía esta reforma del

texto refundido de la Ley de Suelo era eliminar las cargas urbanísticas injustificadas que

existían en relación con los suelos ya urbanizados y que impedían llevar a la práctica las

actuaciones reguladas por esta Ley. En este sentido, se completa, a través de esta

modificación legal, la escueta regulación contenida respecto del suelo en situación de

urbanizado, por el artículo 12.2, con el objeto de permitir su utilización instrumental al

70

servicio del estatuto jurídico básico de la propiedad del suelo y del régimen de

valoraciones e indemnizaciones. Por lo que respecta a las actuaciones de transformación

urbanística, se introducen modificaciones tendentes a adecuar sus actuales parámetros a

la realidad del medio urbano y de las actuaciones que se producen, tanto sobre el

patrimonio edificado, como sobre los propios tejidos urbanos. Esta modificación se

complementa con la derogación que esta Ley efectúa del artículo 2 del Reglamento de

valoraciones, aprobado por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por considerar

este precepto reglamentario incompatible con la modificación legal.

?Con respecto al desarrollo reglamentario de la materia urbanística, además del

Reglamento de valoraciones de la ley del suelo antes referido (aprobado por RD

1492/2011) interesa destacar los Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística,

Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y

Reparcelaciones por cuanto actualmente continúan vigentes. Efectivamente el Estado, a

través del Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, aprobó una tabla de vigencias

relativa a los mismos. Sin embargo, en relación con esta reglamentación estatal

debemos recordar también aquí que la LOUS les atribuye, (en su disposición final

tercera), el carácter de legislación supletoria y prevé expresamente su desplazamiento,

en el ámbito de las Illes Balears, por el desarrollo reglamentario que en el futuro se

apruebe. Así se contempla también, siguiendo lo dispuesto en la ley balear, en la

disposición final primera de la propuesta de anteproyecto de reglamento insular que se

examina, si bien el desplazamiento opera únicamente para el ámbito territorial insular

de Mallorca.

?En materia de expropiación forzosa, atendiendo a las remisiones de la legislación

estatal anterior, debemos citar la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de

1954 y el Reglamento de 26 de abril de 1957 por el que se desarrolla.

? En materia de edificación interesa la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de

Ordenación de la Edificación y el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que

se aprueba el Código Técnico de Edificación.

? En materia hipotecaria destacar singularmente el Real Decreto 1093/1997, de 4 de

julio, por el que se aprueban las normas complementarias del Reglamento para la

ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de

actos de naturaleza urbanística.

? En materia procedimental debemos citar también la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, de carácter básico, por las remisiones que efectúa para algunas

cuestiones procedimentales el anteproyecto de reglamento insular.

? Como otro subsistema dentro de este bloque de normativa estatal debemos citar toda

aquella normativa que incide o condiciona, por su carácter básico, el ejercicio de las

competencias en materia de ordenación y uso del suelo y que con carácter no

exhaustivo sería la siguiente: Ley y Reglamento de Costas, legislación de aguas,

legislación de ordenación del transporte, legislación de Puertos del Estado,

reglamentación sobre tratamiento de aguas residuales, legislación del sector eléctrico,

71

legislación y reglamentación sobre navegación aérea, de hidrocarburos, normativa

básica forestal y agraria, legislación básica de residuos, de patrimonio de las

administraciones públicas, de ordenación de la educación y reglamentación sobre

requisitos mínimos de centros educativos, legislación básica sobre ruidos, sobre

telecomunicaciones y planificación hidrológica, legislación medio ambiental y

legislación sobre igualdad de oportunidades.

B) En el ámbito autonómico:

? En el presente caso reiteramos que el anteproyecto de reglamento insular tiene por

finalidad el desarrollo total, para el ámbito territorial de Mallorca, de la Ley autonómica

2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo, aprobada por el Parlamento

balear y publicada en el BOIB núm. 43, de 29 de marzo del 2014. Efectivamente, en el

primer apartado de su disposición final segunda y en su artículo 15.2 se contienen la

habilitación reglamentaria a los consejos insulares para su desarrollo total o parcial a

partir del reconocimiento de su competencia en materia urbanística. La LOUS es por

tanto la norma legal de cabecera. No obstante, y con carácter previo, consideramos

conveniente completar el marco normativo autonómico en el que se inserta la propuesta

de reglamento insular con la cita de la siguiente legislación sectorial que, hasta la

aprobación de la LOUS, ha venido a configurar un régimen jurídico de ordenación

territorial y urbanístico propio de las Illes Balears. Siguiendo un orden cronológico

destacaremos la siguiente:

? Desde el punto de vista competencial, debemos partir de la cita del artículo 148.3 de

la CE donde se prevé expresamente la facultad de las comunidades autónomas de

asumir competencias en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda?.

En ejercicio de esta facultad, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears de 1983

atribuyó, con el carácter de competencia exclusiva, a esta Comunidad Autónoma las

competencias de urbanismo, habitabilidad y ordenación del territorio, incluyendo el

litoral. No obstante, con posterioridad, dichas competencias se transfirieron

sucesivamente por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears a los consejos insulares

mediante ley. Con posterioridad, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears aprobado

por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, como norma institucional básica da un paso

más y atribuye en su artículo 70 (apartados 1 y 13) a los consejos insulares, con el

carácter de competencias propias, las materias de: urbanismo, habitabilidad y

ordenación del territorio, incluido el litoral. Sobre dichas competencias propias

ostentan también, de conformidad con el artículo 72 del texto estatutario, la potestad

reglamentaria. El reconocimiento de la potestad reglamentaria de los entes locales (entre

ellos la isla) dentro de la esfera de sus competencias aparece también recogido en el

artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

? Ley 1/1984, de 14 de marzo, de Ordenación y Protección de Áreas Naturales de

Interés Especial.

? Ley 8/1987, de 1 de abril, de Ordenación Territorial de las Illes Balears (derogada

por la Ley 14/2000, de 21 de diciembre).

72

? Ley 6/1988, de 25 de mayo, por la que se modifica el apartado 6 del art.228 de la

Ley del Suelo (derogada por la LOUS).

? Ley 8/1988, de 1 de junio, de edificios e instalaciones fuera de ordenación

(derogada por la LOUS).

? Ley 9/1990, de 27 de junio, de atribución de competencias a los consejos insulares

en materia de urbanismo y habitabilidad.

? Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística (derogada por la LOUS).

? Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las

Áreas de Especial Protección de las Illes Balears.

?Ley 6/1993, de 23 de septiembre, sobre adecuación de las redes de instalaciones

eléctricas a las condiciones históricoambientales de los núcleos de población

(derogada por la LOUS).

? Ley 6/1997, de 8 de julio, de Suelo Rústico de las Illes Balears.

? Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial de las Illes

Balears y de Medidas Tributarias (DOOT), de especial trascendencia por cuanto a

través de estas directrices se define un modelo territorial para las Illes Balears. Estas

directrices tienen además carácter vinculante para los diferentes planes de ordenación

territorial y urbanística, por cuanto establece criterios para la redacción de los planes

territoriales parciales de cada una de las islas y que deben tener en cuenta también los

planes de ordenación del medio natural y los planes directores sectoriales.

? Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial (LOT), por la que se

deroga la Ley 8/1987, de 1 de abril, anterior, y que debemos destacar por su especial

trascendencia dado que establece los principios que han de guiar las actuaciones

públicas y privadas sobre el territorio, define los diferentes instrumentos de ordenación

territorial que deben desarrollar estas políticas ?las directrices de ordenación

territorial, los planes territoriales insulares y los planes directores sectoriales?, el

procedimiento de elaboración de estos instrumentos, las relaciones entre ellos (el

artículo 14 determina que los PTI y los PDS no pueden contradecir las determinaciones

de las directrices de ordenación territorial y que los PDS que elaboren y aprueben los

consejos insulares han de ajustarse a lo que dispone el PTI respectivo) así como el

carácter vinculante de los instrumentos de ordenación territorial para el planeamiento

urbanístico municipal (vid art.15 y disposición adicional tercera de esta ley). En el

presente caso interesa destacar también en este punto que, en el ámbito territorial insular

de Mallorca, mediante acuerdo del Pleno del Consejo Insular de Mallorca de 13 de

diciembre de 2004 se aprobó el Plan Territorial Insular de Mallorca como instrumento

de ordenación territorial de esta isla, si bien con posterioridad ha sufrido diversas

modificaciones.

? Ley 2/2001, de 7 de marzo, de atribución de competencias a los consejos insulares

en materia de ordenación del territorio.

73

? Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y de

Función Pública.

? Ley 4/2008, de 14 de mayo, de Medidas Urgentes para un Desarrollo Territorial

Sostenible en las Illes Balears.

? Ley 10/2010, de 27 de julio, de Medidas Urgentes relativas a determinadas

infraestructuras y equipamientos de interés general en materia de ordenación

territorial, urbanismo e impulso a la inversión.

? Ley 5/2012, de 23 de mayo, de medidas urbanísticas para la ejecución del Centro

Internacional de Tenis Rafael Nadal.

? Ley 7/2012, de 13 de junio, de Medidas Urgentes para el desarrollo urbanístico

sostenible.

? Decreto Ley 4/2013, de 21 de junio, de regulación provisional de las nuevas

edificaciones en núcleos residenciales sin red de saneamiento.

De toda la legislación autonómica anterior debemos destacar, por su especial

trascendencia, la Ley 7/2012, de 13 de junio, de Medidas Urgentes para el desarrollo

urbanístico sostenible, por cuanto vino a sentar las bases de la regulación que

posteriormente se recoge en la LOUS en relación con esta materia urbanística. En

particular, a través de esta Ley del 2012 se fijó una nueva regulación del suelo urbano y

urbanizable, definiendo claramente ambas clases de suelo y estableciendo un nuevo

régimen de cargas a partir de la normativa estatal. Esta ley estableció un concepto

estricto de suelo urbano, de forma que este suelo sólo podía serlo en la medida en que se

encontrase transformado por la urbanización, transformación que debía incluir al menos

los servicios básicos que se fijan. Por primera vez se reguló la posibilidad de clasificar

como urbanos asentamientos cuya dimensión o características no permitían o no hacían

aconsejable exigir la totalidad de los servicios urbanísticos básicos. Es importante

remarcar que esta regulación legal pretendía fijar la posibilidad de que los

ayuntamientos pudiesen ordenar estos espacios urbanizados y prever su consolidación

de forma integral y respetuosa con el entorno, no permitiéndose en ningún caso la

previsión de un nuevo asentamiento. Asimismo, a través de su disposición adicional

primera, la ley preveía también el reconocimiento como urbanos de aquellos terrenos

que ya se encontrasen transformados por la urbanización y que hubiesen perdido los

requisitos que los hubiesen mantenido en la situación de suelo rural. En esta ley se

regulaba también el concepto de suelo urbanizable y se fijaban las cargas que debía

asumir el promotor. Esta ley estableció también una nueva regulación de los deberes

relativos a las actuaciones de transformación urbanística en lo que se refería a la cesión

de suelo libre de cargas y a la reserva de suelo de uso residencial para viviendas

sometidas a algún régimen de protección pública. Asimismo la Ley recogió varias

medidas de simplificación y agilización administrativa, como la posibilidad de

modificar el planeamiento urbanístico (aunque éste no se encontrase adaptado a

instrumentos de ordenación territorial o no tuviese el catálogo de protección del

patrimonio) o la posibilidad de modificar el sistema de gestión. Finalmente a través de

las disposiciones de esta ley se modificó la Ley 10/1990 de disciplina urbanística (que

74

será derogada por la LOUS), la Ley 6/1997 del suelo rústico (la ley del 2012 permitió la

ampliación de los usos que, de forma justificada, se podían implantar y autorizar en

suelo rústico) y la Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones de impacto

ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Illes Balears, con la finalidad

de agilizar los procedimientos ambientales de los proyectos, planes y programas, y

modificar, en algunos casos, el sentido del silencio así como el alcance de algunos

informes relativos a la sostenibilidad ambiental de los instrumentos de planeamiento

urbanístico.

Debemos traer a colación también aquí, aún cuando con rango reglamentario, el

instrumento de ordenación territorial de la isla de Mallorca que es el Plan Territorial

Insular de Mallorca, aprobado por acuerdo del Pleno del Consejo Insular de Mallorca de

13 de diciembre de 2004 (y modificado con posterioridad).

El marco normativo autonómico en el que se inserta el proyecto de reglamento que se

examina debe completarse también con otro subsistema que englobaría la siguiente

normativa sectorial de las Illes Balears a la que se remite, en diferentes ocasiones, la

propuesta reglamentaria y que si bien responde a otros títulos competenciales, tiene una

clara incidencia sobre la materia de ordenación del territorio y urbanismo. De modo no

exhaustivo citaremos:

? Ley 12/1998, de 21 de diciembre, del Patrimonio Histórico de las Illes Balears;

? Ley 5/1990, de 24 de mayo, de Carreteras de las Illes Balears;

? Ley 3/1993, de 4 de mayo, para la mejora de accesibilidad y supresión de barreras

arquitectónicas y normativa reglamentaria de desarrollo (Decreto 110/2010, de 15 de

octubre).

?Ley 10/2005, de 21 de junio, de Puertos de las Illes Balears ?modificada a través de

la Ley 6/2014, de 18 de julio? y reglamento de desarrollo aprobado por Decreto

11/2011, de 18 de febrero.

? Ley 5/2005, de 26 de mayo, de conservación de espacios de relevancia ambiental de

las Illes Balears (LECO);

? Ley 3/2005, de Protección del Medio Nocturno;

? Ley 3/2006, de 30 de marzo, de Gestión de Emergencias;

? Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones de impacto ambiental y

evaluaciones ambientales estratégicas de las Illes Balears y normativa reglamentaria

de desarrollo (Decreto 85/2004, de 1 de octubre, por el que se modifica el Decreto

4/1986, de 23 de enero, de implantación y regulación de los estudios de impacto

ambiental).

?Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local de las Illes Balears

y Ley 23/2006, de 20 de diciembre, de Capitalidad de Palma de Mallorca.

75

? Ley 14/2006, de 17 de octubre, del Deporte de las Illes Balears.

? Ley 17/2006, de 13 de noviembre, Integral de la Atención y de los Derechos de la

Infancia y de la Adolescencia.

? Ley 1/2007, de 16 de marzo, contra la Contaminación Acústica.

? Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears (modificada mediante

Decreto Ley 1/2013, de 7 de junio, de medidas urgentes de carácter turístico y de

impulso de las zonas turísticas maduras y mediante Decreto Ley 3/2014, de 5 de

diciembre, de medidas urgentes destinadas a potenciar la calidad, la competitividad y

la desestacionalización turística en las Illes Balears).

? Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de Instalación, Acceso y

Ejercicio de Actividades.

? Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las

Illes Balears.

? Ley 11/2014, de 15 de octubre, de Comercio de las Illes Balears.

? Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Illes Balears.

? Ley 10/2014, de 1 de octubre, de ordenación minera de las Illes Balears.

De toda la legislación sectorial anterior debemos destacar, en particular, por su especial

incidencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la siguiente:

? Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears, por cuanto regula la

ordenación de la oferta turística fijando la necesidad de que los planes de intervención

en ámbitos turísticos (los PIAT, que sustituyen a los POOT ?planes de ordenación de

la oferta turística? que la ley deroga) estén absolutamente coordinados con los planes

territoriales insulares de cada una de las islas, lo que es la base de lo que denomina

«Plan Integral de Turismo de las Illes Balears»donde confluyen acciones en materia de

territorio, calidad, producto, promoción y formación turística). La Ley permite también,

entre otras cosas, el establecimiento de alojamientos de turismo rural en cualquier clase

de suelo rústico sin que sea necesaria la declaración de interés general y contiene varios

artículos (5 y 75, entre otros) y disposiciones (adicional cuarta, adicional novena,

adicional décima, décimo novena y transitoria cuarta) con una clara incidencia en

materia de ordenación del territorio. Esta ley ha sufrido modificaciones posteriores a

través del Decreto Ley 1/2013, de 7 de junio, de medidas urgentes de carácter turístico

y de impulso de las zonas turísticas maduras y del Decreto Ley 3/2014, de 5 de

diciembre, de medidas urgentes destinadas a potenciar la calidad, la competitividad y

la desestacionalización turística en las Illes Balears.

? Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Illes Balears, por cuanto establece,

en sus disposiciones adicionales segunda y tercera, la vinculación del contenido de esta

Ley y su aplicación directa hasta que los instrumentos de ordenación territorial,

76

urbanísticos y medio ambientales que se aprueben se adapten a sus previsiones, y por

cuanto modifica, a través de sus disposiciones finales primera y segunda,

respectivamente, la matriz de suelo rústico contenida en el Anexo I de la Ley 6/1999, de

3 de abril, y modifica también la Ley 6/1997, de 8 de julio, de Suelo Rústico de las Illes

Balears.

? La Ley 10/2014, de 1 de octubre, de ordenación minera de las Illes Balears, que

tiene por objeto regular el desarrollo de las actividades mineras en el territorio de las

Illes Balears así como la actividad de control y tareas de restauración de las mismas.

Esta ley incide en la materia de ordenación territorial por cuanto atribuye a los consejos

insulares (art.8), en ejercicio de las competencias de ordenación del territorio que les

asigna el Estatuto de Autonomía, la función de elaboración y aprobación de los planes

directores de canteras insulares y su modificación, así como la emisión de

determinados informes. La Ley establece también (art.33) la vinculación del

planeamiento municipal que obliga al ayuntamiento que ha recibido la notificación de

una autorización o concesión de un derecho minero a tramitar una modificación puntual

de su planeamiento incorporando, en el ámbito del suelo delimitado en la autorización

minera, la calificación de que sólo admita el uso extractivo. Asimismo prevé

expresamente que las determinaciones del PDS de canteras de las Illes Balears o de

cualquier otro plan sectorial que regule la actividad extractiva en las Illes Balears

prevalecerán sobre las de planeamiento urbanístico o de cualquier otra administración,

que deberá ser objeto de adaptación. Interesa destacar también que, a través de su

disposición transitoria quinta, otorga un plazo a los consejos insulares para la

aprobación de los correspondientes planes directores sectoriales de canteras.

Pues bien, en atención a todo lo expuesto debemos concluir este apartado señalando que

éstas son las líneas generales esenciales que configuran el marco normativo estatal y

autonómico en el que se inserta el anteproyecto de reglamento insular elaborado por el

Consejo Insular de Mallorca en ejercicio de su potestad reglamentaria normativa sobre

unas materias ?la ordenación del territorio y el urbanismo? que el Estatuto de

Autonomía les atribuye como propias, todo ello sin perjuicio de las facultades de

coordinación que el Govern balear tiene reconocidas, por el Estatuto de Autonomía,

sobre las competencias propias asignadas a los consejos insulares y sin perjuicio

también, como veremos más adelante, de las materias que la LOUS reserva

expresamente (en el segundo apartado de su disposición final segunda y en su artículo

15.3) al Govern balear para su desarrollo reglamentario.

Quinta

Estructura del Reglamento

Tal como hemos avanzado en las consideraciones jurídicas previas de este dictamen, el

Proyecto de disposición reglamentaria elaborado por el Consejo Insular de Mallorca

tiene por objeto el desarrollo, en el ámbito de esta isla, de la Ley autonómica 2/2014, de

25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo (LOUS, en adelante), aprobada por el

Parlamento balear en ejercicio de las competencias que, en materia de ordenación

urbanística, tiene atribuidas nuestra Comunidad Autónoma (artículo 30.3 del Estatuto de

77

Autonomía de las Illes Balears). En este sentido, la disposición final segunda de la

LOUS contiene, en su apartado primero, una habilitación reglamentaria expresa

dirigida a los consejos insulares cuando afirma que a ellos les corresponde el desarrollo

total o parcial de la misma. Esta disposición establece igualmente que han de dictar las

disposiciones reglamentarias necesarias para cumplir las remisiones que se efectúan en

la Ley a normas de este carácter. Asimismo, la habilitación reglamentaria de los

consejos insulares se halla también prevista en el apartado segundo del artículo 15 de la

LOUS, donde expresamente se les reconoce como órganos de gobierno y

administración de la isla que ejercen las competencias que en materia urbanística les

asigna esta ley, y como titulares, por tanto, de la potestad reglamentaria normativa que

les habilita para desarrollarla y ejecutarla en los términos que fija la legislación. En

consecuencia resulta claro que nos hallamos ante un Proyecto de reglamento insular de

naturaleza «secundum legem»y que supone el ejercicio de la potestad reglamentaria

normativa que el artículo 72 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears atribuye a

los consejos insulares sobre unas materias previstas como competencias propias en el

artículo 70 del texto estatutario que, en su apartado 1, se refiere al urbanismo y

habitabilidad y, en su apartado 13, a la ordenación del territorio, incluyendo el litoral.

Tal como reconoce la LOUS en su exposición de motivos, esta realidad institucional

implica la importancia de no agotar el marco normativo con la ley y dejar un margen de

regulación a los consejos insulares por medio de los reglamentos de desarrollo, si bien,

añade «[?]dins d?un marc que ha de garantir un tractament unitari en els aspectes

subjectes a la reserva de llei i, de manera ben especial, en allò que es refereix a l?esfera

de drets i deures de les persones particulars.?

Pues bien, en atención a lo expuesto lo primero que debe observarse es que se ha optado

aquí por la elaboración de un reglamento general de desarrollo de la LOUS en el ámbito

de la isla de Mallorca que se estructura de forma muy similar a la Ley y que respeta

?según indica expresamente su preámbulo? los ámbitos de la potestad reglamentaria

normativa que corresponden al Govern de las Illes Balears en aquellas materias que, por

su carácter suprainsular inherente y en los términos que indica el apartado 4 del artículo

15 de la Ley, se han especificado de forma expresa en sus preceptos o bien figuran en el

apartado segundo de la disposición final segunda de la Ley. Debe, también, destacarse

que, como hace asimismo la Ley, opera con conceptos urbanísticos plenamente

consolidados con escasas novedades conceptuales, lo que sin duda redundará en facilitar

su aplicación.

Por lo que respecta a su estructura y contenido, el Proyecto de reglamento que se

examina consta de: un preámbulo, 459 artículos distribuidos en 9 títulos (que se dividen,

a su vez, en diferentes capítulos y secciones), 4 disposiciones adicionales, 9

disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 2 disposiciones finales.

En relación con el Preámbulo, debemos observar que en él se explica adecuadamente

cuál es el objeto y la finalidad perseguida a través de este proyecto reglamentario

elaborado por el Consejo Insular de Mallorca, que sigue una sistemática muy similar a

la de la Ley que desarrolla. En cuanto al marco normativo en el que se inserta el

proyecto, el preámbulo cita expresamente la LOUS ?norma legal que desarrolla? y,

más en particular, su artículo 15.2 y su disposición final por cuanto en ambos se

78

contiene una habilitación expresa dirigida a la administración insular para su desarrollo

reglamentario. Se destaca también la idea de que se ejerce, a través de este reglamento,

la potestad reglamentaria normativa que corresponde a los consejos insulares sobre la

materia si bien la regulación proyectada respeta los ámbitos de potestad reglamentaria

normativa que corresponden al Govern de las Illes Balears. El Preámbulo contiene

además una exhaustiva explicación sobre la estructura y contenido básico de cada uno

de los nueve títulos en que se distribuye la parte dispositiva del reglamento proyectado.

Finaliza refiriéndose, de forma muy sintetizada, a las disposiciones adicionales,

transitorias y finales que cierran la regulación, y que tienen, por finalidad,

complementar aquellas disposiciones de la misma naturaleza que la Ley que desarrolla.

Con respecto al Título preliminar («Objeto, principios generales, competencias y

convenios"), éste desarrolla, en diferentes capítulos y siguiendo la estructura de la Ley,

tres aspectos fundamentales. Por un lado, el capítulo primero contiene los principios

generales que rigen la acción pública urbanística y a los que deben sujetarse todas las

administraciones públicas competentes en el ámbito territorial de la isla de Mallorca,

con especial referencia al principio del desarrollo urbanístico sostenible. Este capítulo

desarrolla también otros principios básicos establecidos legalmente en materia de

planeamiento y regula, además, los derechos de información y de participación

ciudadana en la actividad administrativa urbanística, el registro municipal de

urbanismo, la información pública de los instrumentos urbanísticos y el régimen de

publicidad al que se someten estos instrumentos. Por su parte el capítulo segundo,

destinado a desarrollar la regulación legal sobre competencias administrativas en

materia urbanística y los principios que rigen las relaciones interadministrativas,

contiene varias disposiciones sobre el régimen de organización del Consell Insular de

Mallorca y prevé la posibilidad de actuación municipal en régimen de gerencia,

prestando una atención especial a aquellas administraciones (ayuntamientos) y entes

dependientes de éstas (entidades urbanísticas especiales) que pueden ejercer las

funciones propias de la administración actuante. Por último, en el capítulo tercero se

regula el contenido, alcance y el procedimiento de celebración de los convenios

urbanísticos (tanto los de planeamiento como los de gestión) que configura como un

instrumento de colaboración para conseguir una actividad urbanística más eficiente y

eficaz.

Con respecto al Título I («Régimen urbanístico del Suelo?), éste contiene, en su primer

capítulo, varias disposiciones generales sobre el régimen y clasificación del suelo, sobre

la condición de solar y los requisitos para la edificación que constituyen el desarrollo

reglamentario de aspectos importantes que en la Ley no se regulan con el suficiente

grado de detalle (como es el caso del régimen urbanístico del subsuelo o el de los

sistemas urbanísticos). Es, sin embargo, en su capítulo segundo donde se contiene una

regulación detallada de los derechos y deberes de los propietarios diferenciándose éstos

en función de la categoría del suelo sobre la que recae su titularidad (suelo urbano o

suelo urbanizable). A partir de distintos preceptos contenidos en este mismo título de la

Ley se desarrolla también el régimen de derechos y deberes de propietarios de suelo

urbano con la condición de asentamiento en el medio rural. A través de la regulación

contenida en este título se complementan aspectos de los preceptos legales a los que la

LOUS efectúa una remisión específica para su desarrollo reglamentario.

79

Con respecto al Título II («Planeamiento urbanístico?), en éste se contiene el desarrollo

de las determinaciones, contenido y documentación que deben recoger los diferentes

instrumentos de planeamiento urbanístico con el fin de completar y sistematizar las

previsiones contenidas en la LOUS. Asimismo debemos destacar que, en el primero de

los cinco capítulos en el que se divide, se recogen varias disposiciones generales sobre

los estándares urbanísticos y sobre la clasificación de los usos del suelo que deben

atender los instrumentos de planeamiento urbanístico. Regula también el plan general

municipal como instrumento central del sistema de planeamiento urbanístico y realiza

varias precisiones en cuanto a la necesaria integración documental de esta figura. Se

regulan, también aquí, otros aspectos sustantivos cuyo desarrollo exige la norma legal

como son, entre otros, la determinación de las reservas de vivienda pública protegida a

partir de la memoria social, que se integra en la memoria general del Plan. Con respecto

al concepto de aprovechamiento urbanístico ?elemento al que se hace una remisión

reiterada en la norma legal en materia de planeamiento y de gestión?, el Proyecto de

reglamento insular ofrece una definición que extrae de los preceptos de la Ley y

establece, por otro lado, las reglas necesarias para la ponderación a los efectos de

facilitar su aplicación en los instrumentos de planeamiento y en los procedimientos de

gestión y ejecución. Se recoge también en este primer capítulo una regulación detallada

de dos instrumentos básicos de desarrollo o complementarios del plan general como son

los planes parciales y los planes especiales, desarrollando así, por lo que se refiere al

planeamiento especial, el contenido de las diferentes modalidades tradicionales que

recoge la LOUS y regulando, además, la figura del plan especial de reforma como un

instrumento de planeamiento idóneo para potenciar las actuaciones de rehabilitación. El

mismo desarrollo se efectúa en relación con el último de los instrumentos de

planeamiento previstos en la Ley: el estudio de detalle, con respecto al cual se concreta

su inserción y función en el sistema de planeamiento. Este capítulo finaliza

desarrollando el objeto y funciones del catálogo de elementos y espacios protegidos,

que los municipios deben formular y aprobar como un documento normativo que se

integra en el plan general municipal. Tanto con respecto al plan general como con

respecto a los restantes instrumentos de planeamiento, el Proyecto de reglamento

detalla, de acuerdo con la Ley, su componente de programación del desarrollo y de

ejecución.

En cuanto al procedimiento de formación y aprobación de los instrumentos de

planeamiento urbanístico, en el capítulo segundo de este título se establece una

sistemática coherente con las previsiones legales y en él se desarrollan, entre otros

aspectos, las medidas cautelares de suspensión de la tramitación de instrumentos

urbanísticos de desarrollo y de otorgamiento de licencias o de presentación de

comunicaciones. En este mismo capítulo se establecen también los mecanismos para

incentivar la participación ciudadana en procedimientos de formación de los planes, se

regulan las condiciones específicas de formulación de las distintas figuras de

planeamiento así como todas las fases de aprobación teniendo en cuenta el sistema de

atribuciones de competencia municipal e insular que se determina en la Ley. También

se detallan en este mismo capítulo las diferentes fases de redacción y tramitación del

planeamiento, los plazos para su aprobación, y se precisa, en garantía del principio de

participación ciudadana, los casos en que la introducción de cambios sustanciales

durante la tramitación requiere de un nuevo trámite de información pública. Se prevé

80

también aquí la facultad de subrogación de los consejos insulares en la competencia

municipal de formulación o tramitación del planeamiento urbanístico en los supuestos

de inactividad municipal por incumplimiento de los plazos establecidos. Asimismo, en

el capítulo tercero de este título se contienen varias precisiones sobre la revisión y

modificación de los planes, con una previsión de especialidades en función de su objeto.

Con respecto al capítulo cuarto, en éste se regulan los efectos de la aprobación de los

planes, su régimen de publicidad, su ejecutividad y su obligatoriedad. Se ocupa también

de otros aspectos complementarios de la Ley como son los efectos del nuevo

planeamiento sobre las construcciones y usos existentes. Finalmente se recogen, en el

último capítulo, varias normas y disposiciones de aplicación directa al planeamiento.

Por su parte el Título III del Proyecto de reglamento se dedica a la regulación de la

gestión urbanística y la ejecución del planeamiento, materia de gran complejidad

técnica como lo demuestra la extensa labor de desarrollo reglamentario efectuada con

respecto a diversos textos legales (sirva de ejemplo el Reglamento de Gestión

Urbanística aprobado por el Estado mediante Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto).

Pues bien, dentro de este título ?distribuido en seis capítulos? debe destacarse la

regulación detallada de los sistemas de actuación urbanística integrada (sistema de

reparcelación y sistema de expropiación). Asimismo, dentro del sistema de actuación

urbanística por reparcelación, se regulan también los supuestos en los que procede el

cambio de modalidad (de compensación a cooperación). Dentro de este sistema ? que

en la LOUS se configura como el eje central alrededor del cual se estructuran las

diferentes modalidades de ejecución?, se regulan en el Proyecto también la concreción

de los derechos de los propietarios (que necesariamente ha de atender a las previsiones

de la legislación aplicable sobre valoraciones).En el capítulo tercero se contemplan las

diferentes formas en que se puede producir la participación de las personas propietarias

en las diferentes modalidades (compensación y cooperación) y se regula como las

indicadas personas pueden comprometer su participación en la ejecución, así como se

prevé también la aplicación de la expropiación para los casos de falta de participación.

Se regula también aquí, de forma específica, la cesión de fincas para el pago de los

gastos de urbanización. Debemos destacar igualmente que, en la modalidad de

compensación, se prevé una mayor agilidad de los procedimientos de ejecución

urbanística impulsados por los propietarios. Por su parte, dentro de la modalidad de

cooperación, se contempla expresamente la posibilidad de que, a falta de iniciativa de

los propietarios particulares o de la asociación administrativa de cooperación, esta

modalidad se pueda llevar a cabo por la administración actuante a través de un tercero:

el concesionario. De ahí que se regule la concesión de la gestión urbanística integrada

por cooperación como un instrumento adecuado para mejorar la eficacia de los

procedimientos de gestión urbanística en los casos en que se lleve a cabo por iniciativa

pública. A estos efectos el reglamento proyectado regula también (en su artículo 257)

unas especialidades del procedimiento contractual a seguir para la licitación y

adjudicación de la concesión administrativa de este sistema de actuación urbanística, si

bien se remite, para algunas cuestiones, a la legislación vigente en materia de

contratación de las administraciones públicas. Por otro lado, el proyecto de reglamento

regula también la propuesta de reparcelación voluntaria y la económica así como

desarrolla con detalle (al final de su capítulo tercero) la naturaleza jurídica y las

funciones de las entidades urbanísticas colaboradoras (Juntas de Compensación,

81

entidades de cooperación y las entidades de conservación), de acuerdo con las

disposiciones legales sobre gestión urbanística. En relación con estas entidades

colaboradoras, debemos observar también que, en el reglamento proyectado, se

contienen varia previsiones para agilizar su proceso de constitución e inscripción en el

registro de entidades urbanísticas colaboradoras correspondiente (dependiente del

Consejo Insular de Mallorca).

Finalmente, dentro del título III se desarrolla la modalidad de gestión por expropiación,

donde se prevé también la posibilidad de la gestión de la expropiación bien

directamente o bien indirectamente a través de un concesionario (artículo 285 d), todo

ello con las oportunas garantías de publicidad y concurrencia. También se contienen en

este título, dentro de su capítulo cuarto, el desarrollo de los supuestos y el

procedimiento de ocupación directa (antes de la aprobación definitiva de la

reparcelación) así como se regula la situación jurídica de los titulares de derechos

afectados por estos procedimientos. En particular, en el último capítulo de este título se

regula el derecho de realojamiento de los ocupantes de viviendas afectadas por la

ejecución del planeamiento y los requisitos para su ejercicio, entre otras cuestiones.

Con respecto a los instrumentos de intervención en el mercado del suelo éstos vienen

contemplados en el Título IV del Proyecto donde, en desarrollo de las determinaciones

de la LOUS, se regulan los patrimonios públicos del suelo (instrumento fundamental

para el desarrollo de las políticas públicas de intervención en el mercado del suelo y de

vivienda), el derecho de superficie (que puede constituirse sobre bienes integrantes del

patrimonio público del suelo) y los derechos de tanteo y retracto (derechos de

adquisición preferente que pueden constituir los municipios sobre áreas ubicadas en

cualquier clase de suelo con la finalidad de cumplir con lo dispuesto por el

planeamiento o incrementar el patrimonio público del suelo), todo ello de conformidad

con el régimen de regulación material establecido en la Ley y desarrollando aquellos

aspectos concretos a los que se remite para la concreción reglamentaria. En otros casos,

el Proyecto de reglamento parece efectuar esta concreción sólo cuando considera

necesario completar determinados aspectos del procedimiento relativo a alguno de los

referidos instrumentos de intervención.

Por lo que respecta al Título V, éste se dedica a la regulación del ejercicio de las

facultades relativas al uso y edificación del suelo y, siguiendo la sistemática de la Ley,

regula, en su primer capítulo, el desarrollo del régimen de los plazos para el

cumplimiento de las obligaciones de urbanización y edificación, las consecuencias

derivadas de dicho incumplimiento y prevé también el desarrollo reglamentario del

registro municipal de solares sin edificar. Por su parte, el capítulo segundo regula, bajo

la rúbrica de «conservación de obras y construcciones?, la conservación de las obras de

urbanización y prevé, también, los procedimientos relativos a su recepción; los deberes

legales de uso, conservación y rehabilitación del suelo y de las construcciones, así como

las órdenes de ejecución que la administración municipal puede dictar para hacerlos

cumplir. Dentro de este contexto se regula también la evaluación de los edificios y la

inspección de construcciones así como los supuestos en que debe declararse el estado

ruinoso de aquellos inmuebles que amenacen ruina en alguna de sus variantes: técnica,

económica o urbanística (con respecto a los cuales se ha de declarar el citado estado

82

antes de dictar la orden oportuna en la resolución que ponga fin al procedimiento).

Dentro de este capítulo se regulan también los supuestos de ruina física inminente de un

inmueble con peligro de seguridad para las personas y los bienes.

Dentro del Título VI se desarrollan los supuestos de expropiación forzosa por razones

de urbanismo y más en particular se detallan los trámites del procedimiento de

expropiación por tasación conjunta así como se regulan también algunas

especialidades relativas al procedimiento de tasación individual (procedimiento general

regulado en la Ley de Expropiación Forzosa) confiriendo así a estas figuras una

regulación completa en todo aquello referente a cuestiones procedimentales.

Por su parte, el Título VII se distribuye en cinco capítulos y se destina a regular los

instrumentos de intervención preventiva de los actos de edificación y uso del suelo así

como el régimen de parcelaciones urbanísticas. En el presente caso debe observarse

que no se desarrollan en el proyecto de reglamento determinadas cuestiones como la

inspección urbanística, o la protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento

del orden jurídico perturbado que la Ley regula en el mismo título concordante (título

VII bajo el título « Disciplina Urbanística?) y que sin embargo en el Proyecto se ha

optado por trasladarlas al título siguiente por razones de mejor sistemática. Con respecto

al capítulo primero, éste contiene un único artículo donde se establece que los actos de

edificación, construcción o uso del suelo se sujetan a la intervención preventiva de la

administración, que ejerce su potestad reglada para preservar la legalidad urbanística.

Le sigue un capítulo segundo, (estructurado en diversas secciones), con el objeto de

regular aspectos generales de la Ley que requieren un desarrollo reglamentario como

son: las licencias urbanísticas, las actuaciones sujetas a licencia urbanística municipal

y las no sujetas, la competencia para su otorgamiento, el procedimiento y los requisitos

formales del acto administrativo de otorgamiento. Entre estas particularidades destacan

también las que afectan a las licencias para ejecución de obras, con respecto a las

cuales se concretan los supuestos que requieren proyecto de ejecución y el contenido del

proyecto que, en el caso de que sea exigible de acuerdo con la legislación sobre

ordenación de la edificación, también se ha de elaborar de acuerdo con esta legislación.

Se regula también en este capítulo la simultaneidad de las obras de urbanización y

edificación para garantizar la compatibilidad, como excepción a la condición de solar

que se requiere para los terrenos que se pretendan edificar, y se viene a completar las

determinaciones legales con aspectos no regulados en la LOUS que, sin embargo, el

Consell Insular de Mallorca ha considerado que requieren una previsión expresa. Tal es

el caso de la concreción de las condiciones de transmisión de las licencias.

Dentro del capítulo tercero de este título se regula el régimen de comunicación previa

de actos determinados no sujetos a licencia, dentro de los márgenes que establece la

Ley, y se efectúa en el Proyecto una regulación homogénea de esta figura para todos los

municipios de la isla de Mallorca. De conformidad con la definición que de esta figura

contempla la LOUS, la comunicación previa es una manifestación de voluntad del

interesado que realiza ante la Administración y que le permite la ejecución posterior del

acto sujeto a este régimen que, en el caso de ejecución de obras, requiere la

determinación de un plazo determinado para llevarlas a cabo. En este sentido, la

comunicación previa no es propiamente un instrumento de intervención administrativa,

83

si bien de acuerdo con la configuración legal es un régimen sustitutivo del otro en

determinados casos por lo que se opta por regularla a continuación de las licencias

urbanísticas. En cualquier caso, el Reglamento realiza el complemento necesario de

regulación de esta figura, garantizando que la comunicación previa no limite las

potestades de la Administración urbanística que siempre puede efectuar una inspección

posterior para detectar aquellos actos ilegales que pretendan ampararse en la

comunicación referida. Por su parte, el capítulo cuarto recoge varias disposiciones

comunes relativas a las licencias y a las actuaciones sujetas a comunicación previa.

Con respecto a la parcelación, el capítulo quinto regula el concepto dentro de los

márgenes legales y concreta, de forma detallada, su régimen. No obstante lo anterior, el

Proyecto de reglamento también recoge situaciones particulares de terrenos en que se

permite la parcelación en función del interés público prevalente en la ejecución del

planeamiento, aún cuando alguno de los lotes resultantes no tenga la superficie mínima

exigida. Asimismo, y en relación con la fiscalización previa que la administración

municipal competente debe llevar a cabo sobre todo acto de parcelación, se clarifican

las distintas situaciones.

Finalmente el Título VIII del proyecto de reglamento insular desarrolla el régimen de

infracciones y sanciones sobre esta materia que prevé la LOUS. En particular el

proyecto regula las medidas y procedimientos de protección de la legalidad urbanística

y unifica, por motivos de mayor claridad y coherencia, los preceptos contenidos en los

títulos séptimo y octavo de la Ley. Los tres primeros capítulos del proyecto, dedicados

respectivamente a regular la inspección urbanística, las infracciones urbanísticas y el

restablecimiento del orden jurídico perturbado, regulan todas estas cuestiones en los

mismos términos que lo hace el texto legal. Por su parte el capítulo cuarto aborda el

procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado (por actos sin licencia

o comunicación previa o que contravengan sus condiciones) y lo concreta con mayor

detalle que en la Ley con el fin de dar respuesta a todas las incidencias que puedan

surgir a lo largo de la tramitación. Asimismo, dentro del capítulo quinto del proyecto se

regulan las actuaciones necesarias para materializar las órdenes de restitución no

acatadas voluntariamente por las personas infractoras y se establecen, más que un

procedimiento, una serie de reglas relativas a los distintos aspectos implicados en la

ejecución subsidiaria de la demolición de obras y de la restitución de los terrenos

afectados por la infracción cometida. Finalmente, en el capítulo sexto de este título, se

regulan determinadas cuestiones relativas a las sanciones por infracción urbanística

que no están sujetas a la reserva material de ley existente en este ámbito.

El Proyecto de reglamento insular finaliza con 4 disposiciones adicionales, 9 transitorias

y 3 finales que se incluyen con el fin de complementar algunas disposiciones de la

misma naturaleza de la Ley que así lo requieren (como la regulación material del

informe del seguimiento de la actividad de ejecución urbanística o de los requisitos

objetivos para la exención de la implantación de la red de saneamiento). Otras

disposiciones adicionales derivan de la necesidad de modificar, en concordancia con el

articulado, algunas previsiones del proyecto de reglamento en materia de expedición de

la cédula de habitabilidad. Se recogen, igualmente, con el grado de detalle propio de una

disposición reglamentaria, las situaciones de transitoriedad que así lo han requerido y se

efectúan, en las disposiciones finales, las oportunas declaraciones de inaplicación de la

84

normativa de rango reglamentario que quedará desplazada, a la entrada en vigor del

reglamento insular, únicamente en el ámbito territorial de la isla de Mallorca.

Sexta

Consideraciones generales

Con carácter previo, procede advertir, conforme ya hemos anticipado, que el artículo

15.2 y la disposición final segunda, apartado 1, de la Ley balear 2/2014 habilitan a los

Consejos Insulares, en su respectivo ámbito territorial, para acometer el desarrollo de la

misma mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria normativa. La precisión de su

alcance merece las siguientes consideraciones generales:

1. La propia Exposición de Motivos de la ley, tras reflejar el deslinde competencial en

materia de urbanismo y de ordenación del territorio derivado del Estatuto de

Autonomía, resalta que «Aquesta realitat institucional implica la importància de no

exhaurir el marc normatiu amb la llei i deixar un marge de regulació als consells

insulars per mitjà dels reglaments de desplegament. Per això s?ha optat per una llei poc

reglamentista i que permeti un desplegament normatiu diferenciat a cada illa, si bé dins

d?un marc que ha de garantir un tractament unitari en els aspectes subjectes a la reserva

de llei i, de manera ben especial, en allò que es refereix a l?esfera de drets i deures dels

particulars». De lo expuesto se desprende la autolimitación del legislador en cuanto a la

densidad normativa con rango de ley y el correspondiente mayor ámbito que se

reconoce al desarrollo reglamentario que sin duda justifica la extensión del proyecto

normativo que se dictamina y, por otra parte, el límite que suponen las materias

sometidas a reserva de ley, al que debe sumarse también aquéllas cuestiones cuyo

desarrollo reglamentario la propia ley (art. 15.4 y disposición final segunda, apartados

2, 3 y 4) atribuye al Govern de las Illes Balears.

2. La autorización de desarrollo reglamentario contenida en el apartado 1 de la

disposición final segunda de la ley distingue el desarrollo reglamentario total o parcial

de la misma y el dictado de las disposiciones reglamentarias necesarias para «cumplir»

las remisiones que hace la ley a normas de dicho carácter. Ello supone, a juicio del

Consejo Consultivo, que en este último caso el desarrollo reglamentario adquiera el

carácter de obligatorio, suponiendo su omisión un incumplimiento del mandato de la

ley.

3. El objetivo de regulación legal integral de la ordenación y uso del suelo en las Illes

Balears, del que parte la Ley 2/2014, de 25 de marzo, decae en relación con el suelo

rústico para el que se remite a la legislación específica contenida en la Ley 6/1997, de 8

de julio. La Exposición de motivos justifica la decisión en los siguientes términos:

«La llei es limita a regular l?activitat urbanística, la transformació del sòl i el règim

jurídic del sòl transformat. No es el cas, per tant, del sòl rústic que es defineix

justament per estar exclòs d?aquesta transformació. Precisament, aquesta exclusió

sovint ve motivada per uns valors naturals i paisatgístics que transcendeixen

l?interès municipal i que justifiquen un tractament des d?una perspectiva molt més

ampla. L?excepció a això es produeix en matèria d?intervenció en l?ús del sòl i

85

disciplina, allà on sí que la normativa resulta d?aplicació respecte de les actuacions

que es duen a terme en el sòl rústic»

Como es obvio, el proyecto reglamentario asume tal decisión y excluye, también, el

desarrollo de la regulación relativa al suelo rústico, a pesar de que nada impediría que el

desarrollo reglamentario fuera conjunto de la Ley 2/2014 y de la Ley 6/1997. A este

respecto, el Consejo Consultivo estima que pueden ser oportunas las siguientes

reflexiones:

a) Cuando se aprobó la Ley 6/1997 la legislación estatal básica relativa al suelo no

urbanizable atendía a una definición residual de su contenido y alcance. Dicha

perspectiva se altera sustancialmente con la legislación estatal contenida en la Ley

8/2007, de 28 de mayo y en su texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo

2/2008, de 20 de junio, que perfila el concepto del suelo que denomina rural como una

situación básica del suelo, que define, desde una perspectiva positiva, en el artículo

12.2.a de la norma citada en último lugar. Parece claro que la Ley balear 6/1997 debería

adaptarse a la nueva perspectiva expuesta.

b) La Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico no ha tenido aún el desarrollo

reglamentario que parece necesario. No lo hizo el Govern de las Illes Balears cuando

dicho desarrollo reglamentario le correspondía (excepto para las unidades mínimas de

cultivo) y no lo han hecho los Consejos Insulares desde que, con la aprobación del

Estatuto de Autonomía de 2007, les corresponde a ellos.

c) No es fácil compartir, como justificación, que los valores naturales y paisajísticos que

confluyen en el suelo rústico trasciendan el interés municipal del correspondiente

municipio en el que se incluye en mayor medida que lo transcienden algunas decisiones

relativas al suelo urbano y urbanizable, en particular, en relación a determinadas

infraestructuras, equipamientos y dotaciones que pueden tener un interés y una

incidencia claramente supramunicipal.

Es el momento oportuno para exponer los comentarios que suscita una lectura completa

del Proyecto. En efecto, debemos apuntar, amén del mantenimiento de las categorías y

conceptos del Derecho urbanístico español de larga tradición administrativa:

i) El mantenimiento de las clases de suelo conocidas: urbano, urbanizable

(«directamente ordenado»SUDO o «no ordenado directamente»SUNOD) y rústico. Ello

no obstante, como queda dicho más arriba, la categorización de urbano y rústico se ha

dotado de rasgos diferentes a los hasta ahora establecidos. En cambio de forma idéntica

podemos decir, permanece la distinción de «programado (SUP) y «no

programado»(SUNP) ahora «directamente»o «indirectamente»ordenado, lo que

proporciona una similitud entre el SUDO y el SUP ?ahora más cercano al suelo

urbano? y entre el SUNOD y el SUNP (que es el suelo clásicamente destinado a

desarrollarse por plan parcial y proyecto de urbanización ?es decir ser objeto de

transformación urbanística).

ii) La determinación del Plan general como principal instrumento de ordenación

urbanística en todos y cada uno de los municipios de Mallorca (característica dimanante

86

de la LOUS) suprimiéndose ?excepción hecha del período transitorio? del «mapa

normativo»las llamadas Normas subsidiarias y complementarias y el Proyecto de

delimitación de suelo urbano. Ello conlleva que el Proyecto opte por una

reglamentación bastante detallada y pretenda, como deriva de la Ley, una exigencia de

planeamiento general en todos los municipios de la Isla.

iii) El mantenimiento de las categorías propias del planeamiento urbanístico tal y como

veníamos conociéndolo (arranca del Texto refundido de 1976 de hecho hasta ahora

vigente en las Islas Baleares): sistemas generales y locales, estándares, planeamiento de

desarrollo, plan parcial, plan especial y estudio de detalle.

iv) La aclaración de aspectos que la Ley dejaba al poder reglamentario. Ya hemos

señalado cómo debemos interpretar los puntos en los que el legislador llama al

reglamento específicamente (por ejemplo, las reglas de tramitación y documentación de

los planes generales, los estándares de espacios libres públicos, la reserva de suelo para

vivienda, entre otros), con independencia que la opción elegida sea más o menos prolija.

v) En el lado opuesto, el Proyecto ?significativamente? deja al margen el desarrollo

integral de los aspectos relativos a la disposición adicional sexta de la Ley (en cuanto a

suelo urbano derivado de la Ley 7/2012) y cualquier desarrollo de la disposición

transitoria décima (en cuanto a incorporación extraordinaria a la ordenación de

construcciones en suelo rústico), extremos que se han convertido en aspectos muy

controvertidos y de difícil interpretación por los operadores jurídicos y los municipios

(puesto que pretenden auténticas «legalizaciones»en masa).

vi) El intento integrador de la ordenación urbanística con las otras normas generales y

sectoriales (art. 54.4 del Proyecto ROUS) con manifiesta voluntad de respeto absoluto a

la legislación sectorial, principalmente, la referida a evaluación ambiental (por ejemplo,

artículos 89, 98); accesibilidad y barreras arquitectónicas (art. 103); patrimonio

histórico (arts. 109, 125 y ss., 142, del Proyecto).

vii) Además el Proyecto opta por repetir ?literalmente? muchos de los preceptos de la

LOUS. Dicha técnica normativa ?no exenta de problemas interpretativos? ha sido

criticada por el Tribunal Constitucional (es conocida su doctrina sobre las leges

repetitae). No obstante, en el presente caso, la vocación de permanencia de la LOUS y

del Reglamento y la complejidad de la ordenación urbanística pueden fundamentar sin

merma del principio de legalidad un cierto grado de repetición por sistemática y en aras

a facilitar a los destinatarios de la norma su comprensión completa.

viii) El respeto del Proyecto con la autonomía local, o sea las competencias municipales

urbanísticas, dicho sea en términos generales, puesto de manifiesto también en el

aumento de competencias de aprobación de instrumentos de ordenación, sobre todo, a

los ayuntamientos de más de 10.000 habitantes.

ix) El establecimiento en todo el reglamento en ciernes de un fuerte impulso a la

participación ciudadana. Ello es fruto de la Ley 2/2014 y de las actuales circunstancias

que acentúan el elemento de transparencia (Ley 4/2011, de Buen Gobierno y de

Transparencia).

87

x) Finalmente, pero no menos importante, la constitución de un urbanismo balear de

principios generales. Ya en la Ley 2/2014 ?sin un esfuerzo desmesurado? se deducen

los principios generales que el legislador configura como ejes vertebradores de la

política de suelo y urbanismo: la protección del medio ambiente, la protección del

patrimonio cultural o histórico y el interés general de las actuaciones de vivienda

protegida. Se trata de principios generales que encuentran su amparo en los artículos 45,

46 y 47 de la Constitución, de importancia capital pues para el legislador y el poder

ejecutivo. El Proyecto de reglamento ahonda en esta vertiente puesto que dedica a estos

mismos principios los artículos 4 a 16.

Efectuadas las anteriores consideraciones es hora ya de iniciar el examen concreto del

contenido reglamentario sometido a nuestro dictamen.

Séptima

Objetivos y finalidades de la política urbanística y el desarrollo sostenible

El Título Preliminar, que comprende los artículos 1 a 37, sigue la estructura de la Ley y

desarrolla en su capítulo I: a) el objeto y ámbito de aplicación del Reglamento; b) los

objetivos estructurales y específicos de las políticas públicas de la actividad urbanística

y del desarrollo sostenible. A este respecto, tras resaltar la finalidad de las políticas

públicas en materia urbanística y los principios del desarrollo sostenible, se centra en

los requerimientos para hacer efectiva la accesibilidad, la movilidad urbana y el

transporte público (en desarrollo del art. 3.2.m de la ley), así como la utilización

racional del suelo y la suficiencia de los recursos hídricos que debe quedar asegurada en

los instrumentos de ordenación urbanística, de acuerdo con la ordenación territorial y la

planificación hidrológica (en desarrollo del art. 3.2.g de la Ley), la adecuada prevención

de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas (en desarrollo del art. 3.2.e de

la Ley), la conservación de la naturaleza (artículo 3.2.c de la Ley) acerca de la que el

artículo 14 del propio reglamento impone al planeamiento urbanístico la expresa

protección de las masas arbustivas cuyo análisis debe comprenderse en la memoria

informativa, en los planos de información y en el estudio de impacto ambiental o de

evaluación ambiental estratégica, sin que, en cambio, tenga un adecuado reflejo

concreto en los arts. 82, 84 y 89 del propio Reglamento que fijan el contenido mínimo

de tales documentos para los planes generales y en los arts. 97, 98 y 99 para los planes

parciales, la protección del patrimonio cultural (que, también, debe asegurar el

planeamiento urbanístico) y la protección del paisaje, de modo que el planeamiento

urbanístico debe establecer la estructura urbana adecuada para la integración paisajística

de los núcleos de población en relación con el medio físico que los rodea, en desarrollo

del art. 3.2.c de la Ley; c) las disposiciones sobre la actividad de ordenación urbanística

que desarrollan su naturaleza de función pública que ha de ser siempre motivada (en

desarrollo del artículo 4.1 de la Ley), su relación con la ordenación territorial y con la

legislación sectorial (en desarrollo del artículo 8 de la Ley), su estructura de sistema

integrado y jerarquizado único (en desarrollo del artículo 9 de la Ley), los criterios de

interpretación de los instrumentos de ordenación urbanística, que remiten directamente

a lo previsto en el artículo 10 de la Ley y la nulidad de las reservas de dispensación en

plena sintonía de lo establecido en el artículo 11 de la Ley; d) la participación

88

ciudadana, la publicidad de las actuaciones y los derechos de información. En líneas

generales, los artículos 21 a 24 del proyecto reglamentario desarrollan el artículo 12 de

la Ley introduciendo una definición de lo que debe entenderse por información

urbanística, a efectos del Reglamento y una precisión acerca del contenido mínimo de

los edictos o anuncios. Además, en desarrollo del deber municipal de «adoptar las

medidas organizativas necesarias para garantizar que se atiendan las solicitudes de

información que formule cualquier persona, por escrito o verbalmente, sobre las

determinaciones de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística vigente»

(art. 12,4.c de la Ley), el artículo 23 del proyecto reglamentario impone a todos los

ayuntamientos de la isla de Mallorca la creación y gestión de un registro municipal de

urbanismo que tiene por objeto garantizar la transparencia y publicidad en el ejercicio

de la función pública urbanística cuya regulación se estima oportuna por parte del

Consejo Consultivo y el artículo 24.c prevé que los servicios técnicos y jurídicos

municipales atienden las consultas verbales de las personas particulares durante su

horario de atención pública, debiendo indicar en la página web o punto de acceso

electrónico municipal el citado horario de atención para facilitar información

urbanística. Por otra parte, en desarrollo del «[...] derecho a obtener de la administración

competente los datos certificados que les permitan asumir las obligaciones y el ejercicio

de las actividades urbanísticas», el artículo 24 del Reglamento en ciernes regula las

certificaciones, las consultas y las peticiones de información urbanística y promueve

que los ayuntamientos, en línea con lo establecido en la disposición adicional primera

del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto

Refundido de la Ley del Suelo, que tiene el carácter de norma básica estatal, «[...] han

de procurar establecer las formas de colaboración adecuadas, con el Centro de Gestión

Catastral, el Consejo Insular de Mallorca, el Govern de las Illes Balears y las entidades

dependientes de la Administración del estado, así como también con los Registros de la

Propiedad, con la finalidad de mejorar la accesibilidad de la información urbanística de

que disponen». Nada cabe oponer en los términos en que se establece pero no cabe

desconocer que la disposición adicional segunda de la ley balear 2/2014, de 25 de

marzo, de Ordenación y Uso del Suelo establece, en su apartado b, que:

El Govern de les Illes Balears, en col·laboració amb els consells insulars i els

ajuntaments:

[?]

b) Promourà un sistema informatiu integrat sobre urbanisme i sòl que inclourà, entre

d'altres, els instruments de planejament, gestió i execució urbanística vigents,

procurant la seva compatibilitat amb altres sistemes d'informació i, en particular,

amb els sistema d'informació urbana previst a la disposició addicional primera del

text refós de la Llei de sòl, aprovat pel Reial Decret Legislatiu 2/2008, de 20 de

juny.

El capítulo II se refiere a las competencias administrativas urbanísticas y formas de

ejercicio de las mismas comprendiendo los artículos 25 a 31 que desarrollan los

artículos 15 a 17 de la Ley. El artículo 25 define, con pleno respeto a lo establecido

legalmente, las administraciones competentes en materia urbanística. La regulación de

los órganos urbanísticos, gerencias, sociedades urbanísticas y entidades urbanísticas

especiales contenida en los artículos 26, 28, 29 y 30 del proyecto reglamentario

89

encuentra amparo legal específico en los artículos 15.5º y 17.1º de la Ley así como en la

potestad de autoorganización y en la legislación de régimen local. Con pleno acierto se

especifica que la realización de actividades en materia urbanística mediante sociedades

mercantiles, a constituir o ya constituidas, no puede englobar aquéllas que impliquen el

ejercicio de autoridad. El artículo 27 remite el régimen de las relaciones

interadministrativas a las normas y principios establecidos en los artículos 16 y 17 de la

Ley lo que, ciertamente, no resulta cuestionable aunque podría completarse con la

referencia, entre otros, del artículo 55 de la Ley que regula la subrogación de los

Consejos Insulares frente a la inactividad municipal en la formulación o tramitación del

planeamiento o del artículo 157 de la misma que prevé las competencias de los

Consejos Insulares en materia de protección de la ordenación urbanística. El artículo 31

determina que la condición de administración actuante en materia de planeamiento y

gestión urbanística corresponde por regla general a los Ayuntamientos, sin perjuicio de

que pueda atribuirse también a las entidades urbanísticas especiales si lo determina un

acuerdo expreso del Ayuntamiento o de los Ayuntamientos correspondientes que debe

publicarse en el BOIB. El artículo 31.1 b debería concretar el órgano al que corresponde

adoptar dicho acuerdo y ello aunque pudiera deducirse de la legislación general de

régimen local. En cambio, consideramos también acertado que si la condición de

administración actuante se asigna, como entidad urbanística especial, a una sociedad de

capital íntegramente público sólo puede suponer la realización de actividades materiales

y técnicas mediante una encomienda de gestión, sin que comporte la cesión de la

titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos, de su ejercicio, de modo

que los órganos competentes del ente local deben dictar los actos o resoluciones que den

cobertura jurídico-administrativa a dicha actividad.

El capítulo III, comprende los artículos 32 a 37 y regula el concepto, principios, objeto

y límites de los convenios urbanísticos desarrollando con ello los artículos 18 a 21 de la

Ley. La comparación de los respectivos apartados 1 de los artículos 18 de la Ley y 32

del Reglamento suponen la aclaración reglamentaria de que los convenios pueden

suscribirse con personas públicas o privadas «tengan o no la condición de propietarias

de los terrenos» y que éstos últimos y «todos» los que ostenten facultades dominicales

sobre los terrenos deben poder participar necesariamente («siempre»dice la Ley) en el

«procedimiento» de tramitación. De igual modo, el apartado 5 del artículo 32 del

reglamento aclara que las personas propietarias afectadas que no pueden ser

perjudicadas por el establecimiento de obligaciones o prestaciones adicionales más

gravosas, a que se refiere el artículo 18.4 «in fine» de la Ley, incluye también a quienes

ostenten facultades dominicales sobre los terrenos. El apartado 6º del mismo artículo 32

regula la formalización y alcance de los convenios suscritos entre particulares y,

conjuntamente, con el Consejo Insular y el Ayuntamiento. Y el apartado 7º aclara, en

los convenios entre particulares y con el Ayuntamiento, la eventual responsabilidad

patrimonial cuando el Consejo Insular no otorgue, por las razones legales que señala, la

aprobación definitiva que competencialmente le corresponde. Como es obligado el

reglamento desarrolla los dos tipos de convenio que la Ley prevé, es decir, sobre

planeamiento (artículo 33 del reglamento) y de gestión (artículo 34 del reglamento) que

son acordes con lo establecido en los artículos 19 y 20 de la Ley. Las novedades del

desarrollo reglamentario se contienen básicamente en los artículos 35 y 36 que,

respectivamente, regulan el procedimiento para la celebración del convenio (que incluye

90

la audiencia de los propietarios y titulares de otros derechos dominicales para adherirse

o formular alegaciones, la información pública que se subsume en la del procedimiento

de aprobación de la figura de planeamiento o gestión si coincide temporalmente con la

negociación del convenio, la propuesta de texto definitivo del convenio,el traslado de la

misma para observaciones de quienes hubieran negociado o asumido el texto inicial y la

ratificación, previo informe técnico y de legalidad, o rectificación del texto definitivo a

la vista de las observaciones realizadas, con un nuevo traslado en éste último caso para

recabar la aceptación o renuncia definitiva) y el perfeccionamiento del convenio (que

contempla el plazo para proceder a la firma en documento administrativo que puede

elevarse a escritura pública, el perfeccionamiento y eficacia desde la firma y las reglas

especiales para cuando se estipule la percepción en favor a la Administración de alguna

cantidad económica). En cambio, el artículo 37 contiene la publicidad y la impugnación

de los convenios en términos de práctica reproducción de lo establecido en el artículo

21 de la Ley.

Octava

Régimen urbanístico del suelo

El Título I tiene por objeto regular el régimen urbanístico del suelo (arts 38 a 53)

comprendiendo, además de unas disposiciones generales, la clasificación del suelo, los

requisitos para la edificación, los sistemas generales y el régimen urbanístico del

subsuelo, así como también los derechos y deberes de los propietarios en suelo urbano,

urbanizable y urbano ordenado como asentamiento en el medio rural. Se trata de una

materia que, además de lo establecido en la Ley balear 2/2014, debe tener muy en

cuenta lo establecido en la legislación estatal contenida en el Real Decreto Legislativo

2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo,

que, a este respecto, se ha visto modificada, de modo relevante, por la Disposición Final

duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y

renovación urbana. En dicha regulación se han sucedido importantes cambios

legislativos. La clásica clasificación del suelo en urbano, urbanizable y rústico dio paso,

en la reforma estatal de 2007-2008, dictada básicamente desde la competencia estatal

derivada del artículo 149.1.1ª CE, a que eran sólo dos las situaciones básicas, que cabría

calificar de «estables», en que pueden hallarse el suelo, a saber, la del suelo urbanizado,

consolidado o no, y la de suelo rural. Junto a ello se contemplan las actuaciones de

transformación, «dinámicas y temporales», que comprenden las de nueva urbanización

para el paso de la situación de suelo rural al urbanizado, las de reforma o renovación del

suelo urbanizado y las de dotación, también, en suelo urbanizado. En dicha reforma

desapareció, también, la clasificación de suelo urbanizado para el anterior suelo urbano

por estar ocupado por la edificación en un porcentaje superior a las dos terceras partes

de su superficie que, sin embargo, se ha recuperado a través de la nueva redacción del

apartado 3.c, del artículo 12 del TR 2/2008.

En el ámbito autonómico, la cuestión que examinamos ha sido objeto de numerosas

regulaciones desde la Ley 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un

desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears, para no remontarnos más atrás,

pasando por los Decretos-Leyes 3/2011 y 2/2012, por la Ley 7/2012, de 13 de junio, de

91

medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible y por el Decreto-Ley 4/2013

hasta llegar a la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

Las disposiciones generales (art. 38 a 40) desarrollan los principios contenidos en los

artículos 5, 6 y 22 de la Ley 2/2014 en términos que prácticamente suponen su

reproducción. No obstante, de dicha reiteración se alejan el apartado 4 del artículo 38 y

el artículo 39 que merecen una particular reflexión. El primero trae causa del artículo 19

del TR estatal 2/2008 que regula el principio de subrogación en caso de transmisión de

fincas. Tanto la norma estatal como el reglamento autonómico distinguen la

subrogación en los derechos y deberes del anterior propietario y la de las obligaciones y

compromisos que el propietario haya asumido frente a la Administración competente.

Los primeros se asumen en todo caso por el adquiriente dada su naturaleza «ob rem»

vinculada a la titularidad de la finca. Para las segundas, en cambio, la norma estatal

vincula la subrogación, de manera estricta, a que la obligación «[...] haya sido objeto de

inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de

mutación jurídico-real». Lo supedita, pues, a la inscripción y publicidad registral y a

que no se trate de obligaciones personales. El precepto reglamentario, en cambio, se

refiere a la subrogación en dichos compromisos «[...] si han estat objecte d'inscripció en

el Registre de la propietat o bé de publicitat per formar part d'un instrument de

planejament o gestió urbanística aprovat definitivament». Iguala, pues, la publicidad

registral con la publicidad de los instrumentos de planeamiento y gestión y no recoge

que la subrogación, en dichas obligaciones, sólo opera en cuanto tengan efectos de

mutación jurídico-real. El Consejo Consultivo estima que no puede hacer ni lo uno ni lo

otro. Y no sólo por contravenir la ley estatal sino porque el referido artículo 19 «tiene el

carácter de disposición establecida en el ejercicio de la competencia reservada al

legislador estatal por el artículo 149.1.4ª.8ª y 18ª (Disposición Final 1ª, apartado 3, del

TR 2/2008), en concreto, en este caso, por el artículo 149.1.8ª CE, lo que supone que

también corresponde al Estado un eventual desarrollo reglamentario. En consecuencia,

debe suprimirse el inciso final del artículo 38.4º y añadirle, en cambio, el inciso final del

artículo 19.1º del TR 2/2008. El segundo, es decir el artículo 39 del proyecto

reglamentario, trae causa del artículo 35 del TR estatal 2/2008, relativo a supuestos

indemnizatorios, dictado en virtud del artículo 149.1.18ª, CE, según el cual para que

nazca el derecho a indemnización es preciso que la alteración de las condiciones «[...] se

produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos

éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a cabo por causas imputables a la

Administración?. Es claro que la fijación de los «plazos previstos para la ejecución del

planeamiento»es cuestión residenciada en el ámbito de la competencia urbanística que

corresponde determinar a su titular, es decir, en este caso, a la Comunidad Autónoma de

las Illes Balears. A este respecto, el artículo que examinamos prevé que, a efectos

indemnizatorios, en defecto de previsión expresa de plazos de ejecución, no tienen

carácter anticipado las modificaciones o revisiones que se produzcan una vez

transcurridos tres años desde la aprobación definitiva del plan urbanístico derivado,

cuando sea preceptivo, o desde que se haya establecido la correspondiente ordenación

detallada. Conviene advertir que la Ley 2/2014 guarda silencio sobre esta cuestión. En

tales términos, son dos las reflexiones que pueden realizarse. La primera sería

determinar si tal previsión previsión debería estar contenida en norma con rango de Ley.

El Consejo Consultivo estima que no se trata de cuestión sometida a reserva de Ley de

92

modo que puede ser directamente regulada por el reglamento, supliendo el silencio de la

ley y atendiendo los amplios términos que el legislador, con mención expresa en la

exposición de motivos, otorga a la potestad reglamentaria. La segunda consiste en

considerar que la previsión de un plazo para la ejecución del planeamiento que supla la

falta de previsión expresa podría haberse establecido con carácter general y a todos los

efectos, sin perjuicio de expresar que incluye los indemnizatorios. Así lo estima el

Consejo consultivo, en apreciación que no tiene carácter sustancial, pero que, de ser

atendida, podría mejorar la redacción reglamentaria.

En cuanto a las clases de suelo que corresponde definir al legislador autonómico en

ejercicio de la competencia en materia de urbanismo, el artículo 41 clasifica el suelo de

todo el territorio del término municipal en urbano, urbanizable y rústico, en plena

concordancia con el artículo 23 de la Ley 2/2014. Incluye, también en el suelo urbano,

haciéndose eco del artículo 24.1º y 26 de la ley, las áreas que reúnan las condiciones

para ser consideradas, asentamientos en el medio rural. Junto a la clasificación de suelo

urbano por contar con todos los servicios urbanísticos básicos (red viaria, red de

abastecimiento de agua y de saneamiento ?aunque la disposición adicional 8ª admita

que el planeamiento permita ámbitos con solución alternativa para esta última? y

suministros de energía eléctrica) o por haber alcanzado el grado de urbanización en

ejecución del planeamiento urbanístico, la disposición adicional 6ª de la ley 2/2014

contempla también la de los suelos transformados antes de la entrada en vigor de la Ley

7/2012, de 13 de junio, que estén integrados o conformen «trama urbana» y cuenten con

todos los servicios urbanísticos exigidos por el planeamiento conforme al que se ejecutó

o tengan la ordenación consolidada por estar edificados al menos en dos terceras partes

de su ámbito y la de los asentamientos en el medio rural que contempla el artículo 26 de

la Ley 2/2014, en línea con lo que ya establecía el artículo 3 de la Ley balear 7/2012, de

13 de junio, y el apartado 4 del artículo 12 del TR de la Ley del suelo, aprobado por el

Real Decreto-Legislativo 2/2008, de 20 de junio, incorporado por la disposición final

duodécima, apartado siete, de la Ley estatal 8/2013, de 26 de junio. Se limita, no

obstante, a señalar en el artículo 41.3 que «[...] el pla general pot ordenar com a

assentaments en el medi rural les àrees que reuneixin les condiciones establertes a

l'article 26 de la LOUS». Desaprovecha, con ello, la oportunidad de desarrollar los

términos de «predominantemente» residencial, «escasa» entidad o dimensión, carácter

«extensivo» o de «razones» de índole territorial o paisajístico que configuran, con alto

grado de indeterminación, el concepto de asentamiento en el medio rural. Sería muy

conveniente que se subsanara dicha omisión concretando, en lo posible, los referidos

conceptos jurídicos indeterminados o fijando, al menos, criterios generales a los que

deba someterse el planeamiento general. Distingue acertadamente en la definición del

suelo urbanizable, aunque no lo refleje el artículo 27 de la Ley pero sí el artículo 40.2

(al regular el objeto del plan general), entre el directamente ordenado por el plan general

y el que difiere su ordenación al planeamiento parcial de desarrollo. En cuanto al suelo

rústico, el artículo 28 de la Ley 2/2014 mantiene, desde el ejercicio de la competencia

urbanística, su carácter residual frente a los clasificados como urbano y urbanizable,

limitándose el reglamento en ciernes a exigir que el plan general, de acuerdo con la

legislación específica, ha de contemplar y diferenciar en su ámbito el suelo rústico

protegido y el suelo rústico común.

93

Por lo que se refiere a la condición de solar en suelo urbano, el artículo 12,1º del

proyecto reglamentario reitera lo establecido en el artículo 30 de la Ley y el apartado 2º

del propio artículo aclara que, en el caso de asentamientos en el medio rural, la

condición de solar exige los mismos requisitos, aunque no es necesario, según se

desprende del artículo 26 de la ley en relación con su disposición adicional sexta, que

dispongan de todos los servicios urbanísticos cuando así lo determine el planeamiento

urbanístico. Dicha previsión debe completarse con lo establecido en el artículo 52.4 del

propio reglamento que también establece que para tener la condición de solar, en tal

caso, «[...] el planejament podrà preveure la no necessitat de disposició de «tots»els

serveis establerts» y con lo previsto en los apartados siguientes del mismo artículo que

prevén las actuaciones urbanísticas precisas para la implantación o renovación de

servicios urbanísticos y el grado de exigencia que el planeamiento determine.

Los requisitos para la edificación exigen que el suelo haya alcanzado la condición de

solar y que se obtenga la licencia de edificación de acuerdo con las determinaciones del

planeamiento urbanístico, sin perjuicio de que puedan autorizarse obras de edificación o

reurbanización y de que si es necesaria la reparcelación ha de estar aprobada mediante

acuerdo firme en vía administrativa. Con ello, los apartados 3, 4 y 5 del artículo 42 del

reglamento proyectado cumplen y desarrollan lo establecido en el artículo 31 de la Ley.

La regulación del régimen urbanístico del suelo se cierra con los preceptos dedicados a

los sistemas urbanísticos y al régimen del subsuelo. En ellos define los sistemas

urbanísticos generales y locales; establece, para los de titularidad pública, su modo de

adquisición según estén o no comprendidos en un ámbito de actuación sometido al

sistema de reparcelación y regula su compatibilidad con otras calificaciones siempre

que respeten la funcionalidad del sistema urbanístico. En cuanto al subsuelo supedita su

aprovechamiento a las previsiones del planeamiento, que deberá sujetarse, en todo caso,

a las exigencias del interés público, al tiempo que lo somete, como principio general, a

las servidumbres necesarias para la prestación de los servicios públicos, siempre que

sean compatibles con el uso y aprovechamiento urbanístico atribuido a los inmuebles

privados que se constituyen como predio sirviente. Ambas regulaciones constituyen

adecuado desarrollo de la normativa legal e incorporan criterios establecidos por

jurisprudencia consolidada.

La segunda parte del Título I se destina a los derechos y deberes de las personas

propietarias de suelo urbano y urbanizable y comprende los artículos 46 a 53. Los tres

primeros son, prácticamente, reproducción del artículo 31 y de los apartados 1y 2 del

artículo 32 de la Ley 2/2014, sin que sea necesario ningún comentario adicional. Igual

ocurre con el artículo 49 que regula los deberes de las personas propietarias de suelo

urbano incluido en ámbitos de actuaciones urbanísticas reiterando lo establecido en los

apartados 3, 4 y 5 del artículo 32 de la Ley 2/2014 y con los artículos 50 y 51 que

siguen lo regulado en el artículo 33 de la Ley 2/2014, si bien añade los deberes de

edificar los solares resultantes, construir las viviendas protegidas que eventualmente les

corresponda y conservar la obras de urbanización, en idénticos términos establecidos

para los propietarios de suelo urbano incluidos en ámbitos de actuaciones urbanísticas.

Por último, los artículos 52 y 53 se refieren a los derechos y deberes de las personas

propietarias de suelo urbano ordenado como asentamiento en suelo rural en desarrollo

94

de lo establecido en los artículos 26, 30.2, 42.2, y de las disposiciones adicional sexta y

transitoria octava de la Ley 2/2014, que tuvieron como precedente lo fijado en el

artículo 3 de la Ley 7/2012, de 13 de junio.

Conviene advertir que los asentamientos en suelo rural son un suelo urbano

caracterizado por no aplicársele de manera completa su régimen jurídico, sea por no

exigirle todos los servicios requeridos por el artículo 30.1º de la Ley 2/2014, sea por no

exigirle todos los deberes establecidos por el artículo 32 del mismo texto legal. Cabría

plantear si la disminución de deberes en un suelo clasificado como urbano es posible a

la vista de la preferente regulación estatal contenida en el TR 2/2008. A juicio del

Consejo Consultivo la respuesta debe ser afirmativa a la vista del apartado 5 del artículo

16 introducido por la modificación derivada del apartado diez de la disposición final

duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, según el cual «Las actuaciones sobre

núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural comportaran los deberes

legales establecidos en los números anteriores, de acuerdo con las características que a

éstos atribuya su propia legislación». Conviene retener, no obstante, que la posible

disminución de deberes se vincula a que se trate de núcleos «tradicionales» legalmente

asentados en el medio rural. La ley 2/2014 sólo exige que se trate de asentamientos

legalmente implantados a la entrada en vigor de la Ley 7/2012, de 13 de junio, lo que

podría no coincidir con el requisito de que se trate de un núcleo «tradicional» de modo

que pudiera llegar, incluso, a plantear dudas de constitucionalidad. En cualquier caso, el

reglamento proyectado, sin que nada pueda objetarse, reproduce en este punto lo

exigido por la Ley 2/2014. Por otra parte, el propio artículo 26.1 aclara que en todo caso

se consideran legalmente implantados aquéllos asentamientos que se clasifiquen como

urbanos para incorporarse a la ordenación urbanística de acuerdo con lo establecido en

la disposición adicional sexta. Así lo corrobora, también, la disposición transitoria

octava que vincula expresamente la incorporación al suelo urbano de asentamientos en

suelo rural y el cumplimiento de los requisitos establecidos en la disposición adicional

sexta. Y en dicha disposición se contienen los requisitos que deberán concurrir, desde el

previo y fundamental de estar integrado o conformar «trama urbana», y que son los de

estar transformados por la urbanización contando con todos los servicios exigidos por el

planeamiento en cuya virtud se ejecutó o, en su defecto, con los básicos plenamente

funcionales o suficientes para los usos a que dan servicio o que, a falta de dichos

servicios, estén consolidados por ocupar la edificación al menos en dos terceras partes

de los espacios aptos para aquélla. Su incorporación al suelo urbano podrá efectuarse

directamente por el planeamiento general o mediante planes especiales, evaluando los

servicios de urbanización que requieran, las cargas urbanísticas que procedan, las

actuación de dotación de infraestructuras y equipamientos que deban realizarse y el

momento en que deba cumplirse el deber de cesión. La regulación expuesta de modo

resumido se desarrolla adecuadamente en los artículos 52 y 53 del reglamento

proyectado: a) Prohibiendo las obras de urbanización o implantación de servicios y las

de edificación que supongan nueva construcción o ampliación de la existente hasta que

no se cuente con la ordenación detallada, sea por contenerse en el planeamiento general

o por haberse aprobado el oportuno plan especial y, en todo caso, las actividades,

construcciones y usos que desvirtúen las características que hayan motivado la inclusión

de los terrenos en el suelo urbano; b) exigiendo la condición de solar para nuevas

edificaciones, aunque el planeamiento pueda prever la innecesariedad de algún servicio

95

urbanístico; c) fijando, en caso de ser precisas actuaciones urbanística de dotación con

el grado de exigencia que el planeamiento determine, los deberes que se imponen a los

propietarios de suelo de cesión obligatoria y gratuita y de ejecución y asunción del coste

de obras de urbanización o implantación de servicios urbanísticos, supeditados a lo que

al efecto se prevea o defina en el planeamiento aplicable; d) imponiendo, si el

planeamiento lo prevé, la obligación de constituirse en comunidad de propietarios para

subvenir a los gastos que se originen que podrá sustituirse por una entidad urbanística

de conservación una vez ejecutadas las infraestructuras y equipamientos previstos.

Novena

Planeamiento urbanístico

Continuando nuestro examen, con la misma sistemática que la utilizada en las

consideraciones jurídicas anteriores, debemos empezar por señalar la estructura del

título mencionado, uno de los temas clásico del urbanismo español, que desde el 1956

gira en torno al instrumento del Plan General de Ordenación Urbana con todos los

matices que la legislación ha ido dotando al sistema planificador (planning control o

planning review): a) su engarce adecuado con la ordenación del territorio y b) el respeto

y adecuación de la legislación sectorial, primordialmente, la relativa al impacto

ambiental, materia en la que esta Comunidad Autónoma fue pionera y que supone en

estos momentos una nueva impronta ?de acuerdo con los principios comunitarios

europeos? en el planeamiento. El Proyecto, respetuoso en términos generales con estos

condicionantes, contiene en el Título II cinco capítulos a los que nos hemos referido en

la CJ 5ª.

Con carácter previo a acotar la parte del Proyecto objeto de análisis conviene precisar

que el planeamiento no puede desconocer la huella de los principios expresados en los

artículos 2 a 16, las disposiciones sobre la ordenación urbanística, sobre la

participación, las competencias administrativas, los convenios urbanísticos (artículos

17-37), el régimen urbanístico del suelo (Título I) y el régimen transitorio recogido

expresamente en las disposiciones transitorias del Proyecto.

El Consejo Consultivo, avanzando un paso más en su análisis, efectuará ahora un

análisis por capítulos del Proyecto del Título II, sobre el planeamiento urbanístico. Al

articulado señalado deberemos añadir, en lo que sea necesario, el análisis de preceptos

incidentes en los temas referidos, ya sea del título preliminar o primero o de las

disposiciones adicionales y transitorias.

1.Los instrumentos del planeamiento urbanístico. (arts. 54 a 136 del Proyecto).

A) El estatuto jurídico de las zonas verdes o parques públicos en el Reglamento.

a) Definición y regulación general de zonas verdes o parques públicos.

Este es uno de los caballos de batalla del urbanismo. Tradicionalmente se ha

considerado uno de los fines de la ordenación del suelo, las dotaciones para espacios

libres públicos y, entre éstos, las zonas verdes, como una de las decisiones o

96

determinaciones estructurales ?en términos del art. 41 de la LOUS? fundamentales

puesto que es una de las finalidades de todo plan, como modo de «hacer ciudad», puesto

que de ese vocablo latino «urbs» deriva el urbanismo. En efecto, haciendo abstracción

de otros antecedentes más remotos, el concepto y procedimiento relativo a zonas verdes

tiene su auge en la Ley especial 158/1963, de 2 de diciembre, relativa a las zonas verdes

y espacios libres previstos en los planes, con el fin de blindar dichos espacios para

salvaguarda del interés público y ello mediante la acentuación de los trámites

procedimentales. En palabras del Prof. Gómez Ferrer «la zona verde es un tipo de

espacio libre, en cuanto el terreno destinado a la misma no resulta edificable por su

propietario».

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ?hito normativo que ha perdurado en

el sistema autonómico balear hasta nuestros días? en su artículo 3 atribuye al

planeamiento la facultad de «establecer espacios libres para parques y jardines públicos

en proporción adecuada a las necesidades colectivas». En su artículo 50 se establece el

procedimiento específico para la alteración de las zonas verdes acentuando la

intangibilidad y la finalidad pública de las zonas verdes establecidas en el planeamiento.

Después, el Reglamento de Planeamiento (vigente en la actualidad) de 1978 establece,

como ratio mínima de derecho necesario, la superficie 5 m2/habitante, cuota que el

planeamiento puede superar o incrementar. Las características de las zonas verdes son

?como decimos en nuestro Dictamen 146/2014?:

a) En primer lloc, el concepte d'espais lliures (que ja trobam en la Llei de 1963 i

després en l'article 50 del TRLS de 1976) no ens ha de confondre davant l'existència,

precisament en aquest cas examinat, d'espais lliures privats, com una manera

d'indicar l'ús d'equipament privat amb una baixíssima edificabilitat. La doctrina

estableix les condicions següents per a un espai lliure o zona verda dels que

protegeix la legislació urbanística:

a) Són espais inedificables (com apunta la STS de 5 de maig de 1981). Les zones

verdes són un tipus d'espais lliures completament inedificables (amb excepcions

molt limitades).

b) S'exigeix que aquestes zones estiguin qualificades com a tals en el planejament, o

sigui, afectes a unes determinacions urbanístiques d'ús i afectació a la finalitat

pública que beneficiï tota la comunitat.

c) Es requereix també que siguin de titularitat pública o, en execució, cridades a ser

zones de titularitat pública o integrades dins el domini públic municipal.

d) Conseqüència de les anteriors i dels requisits expressos de la legislació, cal

destacar la nota de permanència, intangibilitat o inalterabilitat relativa d'aquestes

zones, com a forma de defensa de l'interès públic general de l'urbanisme per a la

ciutadania.

En el artículo 10.3 del TRLS/2008 se mantiene un precepto bajo la rúbrica «criterios

básicos de utilización del suelo» que reafirma la nulidad de pleno derecho de los actos

administrativos de intervención dictados con «infracción de la ordenación de las zonas

verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística» que se

acentúa con los deberes de cesión de suelo para la transformación urbanística (arts.

16.1.a y 17.3 del mismo texto legal). No obstante, la Ley 8/2013, de 26 de junio, para

97

potenciar la regeneración y renovación urbanas, permite en sus artículos 10.3 y 12 una

afectación a los espacios libres y zonas verdes cuando preceptúa que «será posible

ocupar las superficies de espacios libres o de dominio público que resulten

indispensables»para determinados elementos de eficiencia energética o de supresión de

barreras arquitectónicas, como ascensores, en el ámbito que se delimite para estas áreas

de regeneración o renovación, posibilidades que acoge ?con reiteración? la LOUS en

su articulado (por ejemplo en los arts. 45.2 y 4 último párrafo, para incardinar dichas

actuaciones en los planes especiales; 52.3, para establecer la iniciativa en la formulación

de este tipo de actuaciones o planes; 118.6, para la regulación específica del plan

especial)

En la LOUS los artículos 41 y 59 y concordantes configuran el siguiente estatuto

jurídico de las zonas verdes:

a) Son distintos los conceptos de espacios libres y zonas verdes, ambos derivados de la

sistemática de la normativa. El concepto amplio es el primero, mientras que por «zonas

verdes»debe acudirse a los subtipos de «parques y jardines públicos?, terminología de

larga raigambre también en nuestro urbanismo. Es indiscutible que puede haber otros

espacios libres que no sean zonas verdes y que también suponen dotaciones y reservas

de suelo. No ofrece dudas tampoco que, en lo que ahora nos ocupa, estamos

refiriéndonos siempre a zonas verdes de dominio público o llamadas a integrarse en el

dominio público, lógicamente para uso del ocio y recreo de la población. Así mismo el

planeamiento debe indicar si las zonas verdes (o parques y jardines públicos que es la

terminología más clara) así calificadas corresponden a sistemas generales o locales.

b) Las características de estas zonas son: espacios de funcionalidad predeterminada (el

ocio y recreo de la población dentro de un mínimo de calidad urbana), proporcionados a

la población, excluidos de casi toda la edificabilidad (sólo un 5% y para determinados

usos ligados al espacio público como kiosco, servicios, etc).

c) Son espacios sometidos a un intenso régimen de protección ante la pretensión de

modificaciones, alteraciones, e intervenciones del suelo, con norma especial de

imprescriptibilidad de la «acción»de protección de legalidad urbanística. Se proclama su

intangibilidad cuantitativa y cualitativa, elementos ya clásicos de la doctrina actual de

las modificaciones cualificadas. Prueba de ello es el mantenimiento del procedimiento

de modificación cualificada y el establecimiento ?con carácter básico? de un

supuesto de nulidad de pleno derecho ante la infracción de las determinaciones relativas

a las zonas verdes (entre otros supuestos) (arts. 41, 42, 59, 135, LOUS)

d) Su proporcionalidad con la población implica el aumento exigible de las zonas

verdes, es decir, cuando el planeamiento aumenta el techo edificable, deberán aumentar

las superficies destinadas a zonas verdes y espacios libres públicos proporcionadamente

y, en cualquier caso, adecuándose al estándar mínimo.

e) Elemento indisponible del estándar urbanístico relativo a zonas verdes es el mínimo

de los 5 m2 por habitante de superficie que debe respetar el planeamiento (art. 41.b) en

los sistemas generales. Hay que advertir que este mínimo obligatorio en SU, SUDO, y

98

SUNOD, queda al albur del Reglamento en caso de los asentamientos en medio rural

AMR (art. 42.2.a) que debe conectarse con la D.T. Tercera LOUS).

f) Como elemento conclusivo, entiende este Consejo Consultivo, que por ubicación

sistemática de las determinaciones relativas a zonas verdes y espacios libres públicos,

estas son de carácter estructural, esto es, vertebradoras ?como en muchos otros

casos? del planeamiento, del modo de «hacer ciudad»que el planeador ha elegido. En

justa correspondencia, las modificaciones relativas a zonas verdes y espacios públicos

en el cuando estos espacios o zonas pertenezcan al sistema general del municipio serán

modificaciones de determinaciones estructurales, a los efectos del artículo 53.1.b

LOUS. Es decir, a contrario, sometidas a la aprobación del Consejo Insular y, por

supuesto, a dictamen del Consejo Consultivo (ex art. 59 LOUS). En cambio las

determinaciones relativas a espacios públicos o zonas verdes como sistemas locales y,

obviamente, ubicadas así expresamente en plan general, plan especial o plan parcial,

podrán ser sometidas directamente por el Ayuntamiento a este Consejo Consultivo en el

momento inmediatamente anterior a su aprobación definitiva y contando con el informe

preceptivo del Consejo Insular (art. 54.5 LOUS).

Los preceptos del Proyecto que deben sistematizarse y analizarse se hallan en los

artículos y apartados siguientes:

? 57.2: principios generales de los estándares y del diseño urbano de los espacios

públicos. La disposición reglamentaria precisa con mayor concreción ?lo que es

plausible? las condiciones requeridas de las zonas verdes: no deben ser de carácter

residual sino resultado de un proyecto unitario con coherencia urbanística.

? 59, apartado 4.5.c: los espacios libres, dentro de los usos dotacionales comprenden

las «zonas verdes y jardines?. Al margen de los espacios libres privados, se refiere al

artículo 60 cuando señala «el uso de espacios libres de uso y dominio públicos, que

comprende las zonas de uso y dominio público, destinadas al esparcimiento y recreo de

la población?.

? 60: categorías de reservas de suelo de espacios libres y de equipamientos públicos.

En este artículo fundamental, al que remite el anterior precepto, se distinguen: áreas de

juego, jardines y parques, estableciendo superficies mínimas y polígonos mínimos

(200 m2, 1000 m2 y 15.000 m2). Los primeros espacios (áreas de juego) quedan

encuadrados en los sistemas locales mientras que los otros pueden formar parte de

sistemas generales o locales. El precepto establece los condicionantes del polígono (12

mts de diámetro, 30 mts, 100 mts) además de otros relativos a calidad de las zonas

previstas: aptitud para plantación, funcionalidad, limitación de instalaciones accesorias

(5% superficie), excepciones en el cómputo de áreas similares pero no encuadrables en

la «calidad»pretendida para las zonas verdes.

? 69: determinaciones estructurales del plan general. En relación con las zonas verdes,

el apartado 3, establece la regla general de una ratio de 5 m2 por habitante según

población prevista, con el término «proporción adecuada?. Se refiere en este caso a

«parques y jardines públicos?. A favor de la norma digamos que establece el cálculo de

la población a efectos de regular el estándar que debe respetar el planeamiento. Los

apartados 5, 6 y 7 y el último párrafo del apartado 3 son también normas generales de

99

determinación estructural del plan general, relevantes en el sentido de: i) la imposible

disminución en cualquier caso de la superficie de los sistemas generales de espacios

libres y titularidad pública; ii) la distinción acentuada de los espacios relativos a

sistemas locales y a sistemas generales no pudiendo computar los primeros en el sistema

general que debe responder al «desarrollo urbanístico del municipio en su conjunto?.

? En el mismo art. 69, sin embargo, establece el Proyecto las excepciones haciendo

uso de las habilitaciones efectuadas por la LOUS: i) en el AMR pueden incluso

suprimirse las zonas verdes; ii) en los núcleos tradicionales clasificados ya el 29 de

mayo de 2014, inferiores a 3.000 habitantes el estándar se reduce al 1,5 m2/hab.; iii) en

los núcleos tradicionales del mismo tipos entre 3.000 y 6.000 la ratio queda en 3

m2/hab. Sobre este tema volveremos más adelante.

? 75.1.c: también el planeamiento debe definir y delimitar las zonas verdes de los

ámbitos de SU y SUDO, como sistemas locales.

? 76.1 i 2.e: establece las determinaciones para los AMR (asentamiento en medio

rural) excepcionando completamente las exigencias de los espacios libres, y por ende,

de las zonas verdes en estas áreas, de modo que queda «potestativamente»a la decisión

del planificador (en general, el Ayuntamiento correspondiente) pese al designio

genérico de que sea suelo urbano, es decir, suelo con los derechos y deberes propios del

suelo urbanizado. Después ahondaremos en esta cuestión.

? 77: determinaciones para suelo urbanizable no ordenado directamente (SUNOD).

Deben preverse los espacios libres públicos correspondientes al igual que su vinculación

al efecto de transformación o urbanización.

? 79: regulación de los estándares dotacionales mínimos en el plan general. Se recalca

la densidad de población máxima pretendida (ligada al PTI) y se permite su incremento,

dentro de este máximo, cuando también se incrementen las dotaciones o reservas

mínimas de suelo .

? 92, determinaciones relativas a sistemas urbanísticos en planes parciales.

? 93, determinaciones sobre reservas de suelo para sistemas urbanísticos, para el

cálculo de superficie mínima en diferentes ámbitos y fórmula de cálculo, incluso

tomando en consideración los usos residencial, turístico o mixto.

? 173, modificaciones con incremento de techo edificable o de densidad de uso

residencial o turístico.

? 174, identificación de titulares de derechos reales en determinadas modificaciones.

? 175, modificación del sistema urbanístico de espacios libres o zonas verdes. Este

precepto ratifica, de conformidad con el art. 59.1 LOUS, el mantenimiento de la

superficie y funcionalidad, en cualquier tipo de suelo (incluso el asentamiento de medio

rural -AMR).

b) La regla de los estándares mínimos y las excepciones a la ratio de los 5 m2/hab.

100

El reglamento proyectado plantea una regulación de mínimos respecto de las zonas

verdes y espacios libres públicos. EL artículo 69.3º mantiene la regla general de

5 m2/hab en linea con lo establecido en el artículo 41.b de la Ley 2/2014 aunque es claro

que podría haber ampliado dicho estándar. Además, contempla y desarrolla todas las

excepciones que la propia Ley posibilita. A este respecto, resulta relevante lo

establecido en los siguiente artículos de la Ley:

? El segundo párrafo del artículo 41.b según el cual:

Reglamentariament o a través dels plans territorials insular es podrà fixar una proporció d'espais lliures

públics inferior a la indicada en el paràgraf anterior per a determinats nuclis, sempre atenet la seva

població, tipología o caràcter tradicional.

?El artículo 42.2.a, en relación a los asentamientos en el medio rural, según el cual:

[?] No haurà de preveure obligatoriament les reserves legals per a equipaments i espais lliures públis que

siguin exigibles a la resta del sòl urbà. En conseqüencia, la seva població potencial, el càlcul de la qual no

s'ha de fer fins que siguin objecte d'ordenació detallada, no computarà als efectes de les reserves

obligatòries d'espais lliures públics per al municipi.

? La disposición transitoria tercera de la Ley 1/2014 establece unas reglas que regirán

hasta que se produzca el desarrollo reglamentario, es decir, para el ámbito de Mallorca,

hasta que se apruebe el reglamento que examinamos, según la cual:

? Para los núcleos de carácter tradicional con tipología predominante de casco antiguo

y de zonas extensivas con población inferior a 3000 habitantes, la proporción de

espacios libres públicos no podrá ser inferior a 1,5 m2 por habitante.

? Para los mismos núcleos y tipologías, una población entre 3000 y 6000 habitantes, la

proporción no podrá ser inferior a 3 m2 por habitante.

Añade, además, que «En cap cas no es podrà disminuir la superficie dels espais lliures

públics existents a la entrada en vigor d'aquesta llei?.

El artículo 69.4 no sólo aprovecha la remisión reglamentaria del artículo 41.b de la Ley

sino que eleva a definitiva la regulación transitoria y temporal contenida en la referida

disposición transitoria tercera, de modo que, «de forma excepcional i oportunament

motivada a la memòria general i a la memòria social del pla general?:

? En los ámbitos de suelo urbano ordenados como asentamiento en medio rural

«[...] es pot fixar una proporció d'espais lliures inferior o no preveure-la?

? En los núcleos tradicionales, con tipología predominante de casco y de zonas

intensivas, con población prevista en el planeamiento inferior a 3000 habitantes, el

estándar de proporción de espacios libres públicos podrá ser inferior a 1,5 m2/hab.

? En los mismos núcleos tradicionales con idéntica tipología y población prevista

en el planeamiento entre 3000 y 6000 habitantes, la proporción no podrá ser inferior

a 3 m2/hab.

101

El mismo artículo 69.4 «in fine»recoge, también la regla de no regresión de los espacios

libres y zonas verdes públicas en plena coherencia con la misma regla contenida en la

disposición transitoria tercera de la Ley.

De igual modo, la regla de que la población potencial del asentamiento en el medio

rural, aunque éste se excepcione de espacios libres y zonas verdes públicas, ni siquiera

computa a los efectos de las reservas obligatorias de espacios libres exigibles en el

municipio, contenida en el artículo 42.2.a de la Ley se refleja, también, en el artículo

76.2.e del reglamento.

La regulación expuesta ofrece serias dudas desde la gran importancia general para la

población de las zonas verdes y espacios libres públicos, reconocida, de manera

constante, por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, STS de 30 de

septiembre de 2011 y las demás que en la misma se citan) que, incluso la conecta con la

normativa de protección medioambiental que ha configurado el principio de no

regresión (cláusula de stand still) para garantía de la zonas verdes.

A este respecto, la sentencia referida del Tribunal Supremo establece que:

La jurisprudencia de esta Sala tampoco ha sido ajena a esta sensibilidad colectiva

por las zonas verdes. Y viene destacando su especial relevancia para el desarrollo de

la vida urbana, por todas, Sentencia de 2 de febrero de 2000 (recurso de casación

núm. 3160/1994 ), cuando resume la jurisprudencia al respecto y destaca que «Sobre

este punto la jurisprudencia de esta Sala es uniforme (sentencias de 23 de junio de

1998 y 12 de abril de 1991 , entre otras muchas ) en el sentido de resaltar la

trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida

ciudadana, así como los peligros que sobre ellas se ciernen, lo que ha dado lugar a

que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas estén sometidas a

un régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta el punto de que

tales modificaciones se llevan a las mas altas cumbres de la Administración, tanto

activa como consultiva, según establece el artículo 50 TRLS, precepto vigente en la

fecha en que se produjo el acto que da lugar al presente proceso, con las

modificaciones que derivan del nuevo reparto territorial del poder que representa el

sistema autónomo".

Otro ejemplo de ese régimen especial, por la protección que merecen las zonas

verdes, sería la inaplicabilidad del silencio y la imprescriptibilidad de la acción para

restablecer la legalidad urbanística vulnerada por los actos de edificación o uso del

suelo realizado sobre zona verde sin licencia. Es el caso de la Sentencia de 21 de

febrero de 1997 (recurso de apelación nº 10722/1991 ) que se refiere al "régimen de

especial intensidad para la protección de las zonas verdes o espacios libres previstos

en el Plan, que afecta a su modificación, a la inaplicabilidad del silencio

administrativo y, por lo que aquí interesa, a la imprescriptibilidad de la acción para

restablecer la legalidad urbanística vulnerada por los actos de edificación o uso del

suelo que se realizan sin licencia sobre terrenos que tengan dicha calificación

(artículo 188 Ley del Suelo )".

[...] Ciertamente la libertad del planificador urbanístico no desaparece ante las zonas

verdes, pero si se reduce considerablemente. Esa libertad queda limitada únicamente

a los casos en los se advierta una potente presencia de los intereses generales que

demanden la reducción de la zona verde, que no es el caso. Los intereses

universitarios no resultan incompatibles, ni se ven perjudicados, con el

mantenimiento de la zona verde y el emplazamiento de la biblioteca en otro lugar. El

102

interés público presente en dichas zonas verdes, concebidas para el uso y

esparcimiento general de todos los vecinos, resulta no imposible pero sí difícil de

abatir.

En definitiva, una vez establecida una zona verde ésta constituye un mínimo sin

retorno, una suerte de cláusula " stand still " propia del derecho comunitario, que

debe ser respetado, salvo la concurrencia de un interés público prevalente, como

viene declarando la doctrina del Consejo de Estado, por todas, Dictamen nº

3297/2002. Téngase en cuenta que la protección de las zonas verdes,

fundamentalmente cuando se encuentran en el centro de las ciudades, como es el

caso, nace de la función que cumplen para hacer habitable y respirable la calle, para

incrementar las posibilidades del entorno y para aumentar la calidad de vida de sus

ciudadanos".

OCTAVO.- Como continuación de lo anterior, debemos igualmente significar la

conexión que la protección de las zonas verdes tiene con el carácter sostenible y

medioambiental del urbanismo actual, si bien esta condición se proyecta, de forma

mas directa y efectiva, en relación con la protección de los suelos rústicos de

especial protección. Este plus de protección se nos presenta hoy ?en el marco de la

amplia, reciente y variada normativa sobre la materia, en gran medida fruto de la

transposición de las normas de la Unión Europea? como un reto ciertamente

significativo y como uno de los aspectos mas sensibles y prioritarios de la expresada

y novedosa normativa medioambiental. Ya en el Apartado I de la Exposición de

Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (hoy Texto Refundido de la

misma aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ?TRLS08 ?)

se apela en el marco de la Constitución Española ?para justificar el nuevo

contenido y dimensión legal? al "bloque normativo ambiental formado por sus

artículos 45 a 47 ", de donde deduce "que las diversas competencias concurrentes en

la materia deben contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los

recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio

urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario de aquellas al

servicio de la calidad de vida". Igualmente, en el mismo Apartado I, último párrafo,

el reciente legislador apela a que "el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero

hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de

un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando

por la regeneración de la ciudad existente", y se remite, a continuación, a los

mandatos de la Unión Europea sobre la materia advirtiendo "de los graves

inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental,

segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de

construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de servicios

públicos"; y, todo ello, porque, según expresa la propia Exposición de Motivos "el

suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no

renovable", añadiendo que "desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor

ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en

una clasificación indiscriminada ...". Como ha puesto de manifiesto la buena

doctrina española, el TRLS08 lo que, en realidad, aporta "es una mayor imbricación

entre urbanismo y protección del medio ambiente; una especie, digámoslo, de

interiorización mas profunda de los valores ambientales en la ordenación territorial y

urbanística, hasta hacerlos inescindibles". Pues bien, desde tal consideración ?y

aún siendo conscientes de que las zonas verdes son suelo urbano, que no rústico

protegido? debemos de tomar en consideración lo que al respecto establece el

vigente y citado TRLS08, en relación, entre otros extremos, con el principio de

desarrollo territorial y urbano sostenible (artículo 2 del citado Texto refundido), con

los nuevos derechos de los ciudadanos en la materia (artículo 4) y con los deberes de

los mismos (artículo 5), además, todo ello, del actual contenido del derecho de

propiedad (artículo 9), sin olvidar la especial y concreta sanción que, respecto de las

103

zonas verdes, se contiene en su 10.3 en el sentido de que "serán nulos de pleno

derecho los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la

ordenanza de las zonas verdes o de espacios libres previstos en los instrumentos de

ordenación urbanística". Si a ello añadimos, sobre todo, el especial régimen de

utilización del suelo rural (artículo 13), debemos llegar a la conclusión de que

actuaciones como las de autos ?esto es, desclasificación o descalificación de zonas

verdes, sin una especial motivación? suponen una "perturbación grave de los

intereses generales" y, en consecuencia, justifican plenamente la especial exigencia

procedimental de precedente cita.

El actual análisis de la cuestión relativa a las zonas verdes que nos ocupa ?y a su

reducción por el planeamiento? debe, pues, partir del mensaje que, en relación con

el suelo, se contiene ?como hemos expresado? en la propia Exposición de

Motivos del Texto Refundido; esto es, que "el suelo, además de un recurso

económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable". Pues bien, dentro

de ese suelo, escaso y no renovable, el suelo verde urbano ?esto es, sus zonas

verdes? constituye uno de los componentes mas frágiles del mismo, pues, su

alteración o supresión ?en el ámbito de la ciudad existente? como consecuencia

de las modificaciones o revisiones que el planificador puede orquestar, determinan

unos efectos y consecuencias definitivas e inamovibles: sencillamente su

desaparición definitiva en dicho entorno urbano y la dificultad de su sustitución o

cambio sin salir del mencionado ámbito urbano que se modifica; pues, se insiste con

la Exposición de Motivos del TRLS08, el suelo ?y, mas, el verde urbano? es un

evidente bien preciado, no reproducible ni renovable si se produce su desaparición.

Efectivamente, la urbanización de la zona verde ?con cualquier otro destino? se

nos presenta como una actuación prácticamente irreversible, capaz de comprometer

el citado recurso natural ?o su uso mas racional?, además de proyectar

consecuencias determinantes y nefastas para otros recursos naturales, tales como el

agua, el aire o los ecosistemas. Difícilmente tales actuaciones tendrían encaje en las

finalidades que para el urbanismo español se diseñan por la citada y reciente

normativa urbanística estatal: "Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo

necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los

requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel

crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente".Ello nos sitúa en

el ámbito, propio del Derecho Medioambiental, del principio de no regresión, que,

en supuestos como el de autos, implicaría la imposibilidad de no regresar de ?o, de

no poder alterar? una clasificación o calificación urbanística ?como podría ser la

de las zonas verdes? directamente dirigida a la protección y conservación, frente a

las propias potestades del planificador urbanístico, de un suelo urbano frágil y

escaso. En el Fundamento Jurídico anterior ya lo hemos mencionado, como

principio "standstill", y que, en otros países, ha sido entendido como "efecto

trinquete", como "intangibilidad de derechos fundamentales" o "de derechos

adquiridos legislativos", o, incluso como principio de "carácter irreversible de

derechos humanos".

También, este principio de no regresión, ha sido considerado como una "cláusula de

statu quo" o "de no regresión", con la finalidad, siempre, de proteger los avances de

protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en

razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental. Pues

bien, la viabilidad de este principio puede contar con apoyo en nuestro derecho

positivo, tanto interno estatal como propio de la Unión Europea. Ya nos hemos

referido, en concreto, al denominado "Principio de desarrollo territorial y urbano

sostenible", del que se ocupa el citado artículo 2º del vigente TRLS08, que impone a

las diversas políticas públicas "relativas a la regulación, ordenación, ocupación,

transformación o uso del suelo" la obligación de proceder a la utilización del mismo

"conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible"; por tanto,

104

este principio, ha de estar presente en supuestos como el de autos, en el que se

procede a la supresión de unas zonas verdes previstas en un planeamiento anterior,

y, en consecuencia, este principio ha de actuar como límite y como contrapeso de

dicha actuación, dadas las consecuencias irreversibles de la misma.

En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los

principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucional (artículo

45 Constitución Española) y legales (artículo 2 y concordantes del TRLS08), el

citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos

?como serían las zonas verdes junto a los terrenos rústicos especialmente

protegidos?, implica, exige e impone un plus de motivación exigente,

pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad discrecionalidad de

planificación urbanística de la que ?por supuesto? se encuentra investido el

planificador.

Debemos reparar en los significativos mandatos que ?a nivel de legalidad ordinaria

estatal? se contienen (como desarrollo, sin duda, del citado artículo 2º) en el

TRSL08; así, al establecer los deberes de los ciudadanos, en el artículo 5.a) se

impone "respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico

y el paisaje natural y urbano ...". Igualmente resulta significativo lo establecido en el

artículo 9, al describir el contenido del derecho de propiedad del suelo, precepto que

refiere a la obligación de dedicar el mismo a usos que no sean incompatibles con la

ordenación territorial y urbanística, y, en concreto, en relación con el suelo rural, el

precepto señala que "el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa

vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la

seguridad o salud pública, daño o perjuicio a terceros o al interés general, incluido el

ambiental".

A pesar de lo expuesto, el Consejo Consultivo no puede dejar de reconocer que la

reducción, incluso supresión, del estándar mínimo de zonas verdes y espacios libres

públicos encuentra amparo en la normativa legal que se ha dejado expuesta, que, a su

vez, trae causa de la posibilidad abierta por el artículo 16.5º del TR estatal 2/2008, en la

redacción derivada del apartado diez de la disposición final duodécima de la Ley

8/2013, de 26 de junio, ya citada.

c) El carácter de determinación estructural y el procedimiento de modificación.

Como queda dicho entendemos que toda modificación de zonas verdes y espacios libres

públicos es estructural si se determina el sistema general incidente en el plan general o

en el municipio; en cambio será determinación no estructural la que ?en este campo de

zonas verdes y espacios libres? afecte a sistemas locales, independientemente del tipo

de instrumento urbanístico de que se trate.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 53.1.b LOUS, sólo en caso de

modificaciones no estructurales puede el Ayuntamiento aprobar definitivamente el

instrumento del planeamiento urbanístico. Para evitar repeticiones, nos remitimos al

apartado dedicado a la aprobación de modificaciones no estructurales, en esta misma

CJ 9.

B) La configuración normativa de los planes especiales; su relación con la normativa

de patrimonio histórico (artículos 54, 65.3, 81.1, 105 a 121, 153.4, 161 del Proyecto).

105

El plan especial sigue conformando una especie muy variable del planeamiento.

Ciertamente se dispone que «han de ser sempre compatibles i coherents amb el pla

general», sin embargo pueden ser autónomos «quan es formulin per l'establiment

d'ordenacions sectorials, parcials o específiques» o pueden ser de desarrollo y de

completación del plan general «quan desenvolupin instruments d'ordenació territorial o

plans generals». El Proyecto regula hasta diez tipos de planes especiales, casi los

mismos que el artículo 45 de la LOUS establece. De hecho la LOUS deja una cláusula

abierta en el apartado 2.k) del articulo mencionado. El Proyecto incluye una amplia

regulación de los «plans especials de reforma interior» (arts. 119 a 121), en cambio no

desarrolla los planes de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas

(mencionados en la LOUS y nacidos al amparo de la Ley estatal 8/2013, ley que

pretende dar un nuevo impulso a las actuaciones urbanísticas de rehabilitación,

regeneración y renovación. El reglamento en ciernes cumple con las previsiones legales

en torno a estos planes (se establecen sus reglas privativas en los arts. 118.6, 151),

siendo solamente de destacar que podría haberse aprovechado la ocasión para regular

con la misma intensidad que la de los planes especiales de reforma interior.

Existe una evidente conexión entre la normativa urbanística y la de patrimonio

histórico. Como ha señalado algún autor (Blasco Esteve, 2003) «podríem dir que la

legislació de patrimoni històric actua com una legislació urbanística de caràcter especial

perquè es refereix a un determinat tipus de béns (encara que no només a ells)». Ya en el

art. 54.5 del Proyecto se establece «la protecció urbanística dels elements integrants del

patrimoni històric i d'altres béns amb valors culturals es durà a terme mitjançant plans

especials i catàlegs de béns i espais protegits». El reglamento proyectado pretende en

todo momento respetar la normativa de patrimonio histórico y las competencias

administrativas de la autoridad, que coincide en la Administración insular. La

protección del patrimonio histórico en el municipio ?finalidad que la Ley establece

entre sus fines y principios? se consigue en lo que al planeamiento se refiere:

a) En los planes generales mediante los catálogos que en el art. 65.3 y 81.1.f se regulan

como documentos necesarios: catálogos de «elements i espais protegits». Sobre ello

volveremos en el siguiente apartado. Se trata de una norma generalizadora de la

importancia del patrimonio cultural en el ámbito local y revalorizadora de los

instrumentos urbanísticos. Tiene su antecedente más inmediato en las técnicas de

planeamiento urbanístico de la legislación de protección del patrimonio histórico, tanto

la española, de 1985, como la balear, de 1998. En esta última, mediante la disposición

transitoria tercera ampliamente aplazada o, según se mire, incumplida ya se ordena que

todo municipio debe contar con el catálogo de protección del patrimonio histórico.

b) En los demás planes de desarrollo y muy particularmente en los planes especiales

pueden tener catálogo como documento normativo también y pueden tener incidencia

en la protección del patrimonio histórico. No está de más ahora recordar que la Ley

12/1998, reguladora de la protección en nuestra autonomía de los bienes culturales, con

vocación de generalidad, establece diversas técnicas de protección del patrimonio

historico, técnicas que podríamos encuadrar en el ámbito del planeamiento urbanístico:

106

i) Vinculación de los planes y normas urbanísticas a las declaraciones de BIC con

obligación incluso de suspender el planeamiento y de adaptarlo. (art. 36,1 LPHIB).

ii) En casos de conjunto histórico, jardín histórico, lugar histórico, lugar de interés

etnológico, zona arqueológica o zona palentológica, la declaración de BIC implica que

el municipio «deberá elaborar un plan especial de protección o un instrumento

urbanístico de protección o adecuar uno ya vigente que cumpla las exigencias de esta

ley [LPHIB]?. El no cumplimiento de esta regla del art. 36.2 LPHIB conlleva una

limitación enorme de las potestades urbanísticas propias del municipio (art. 37:

autorización preceptiva y limitaciones para las licencias).

iii) En el art. 38 LPHIB prevé una norma general para todos los instrumentos

urbanísticos municipales cuando ordena que «fijarán las medidas primarias de

identificación, de protección y de conservación de los bienes integrantes del patrimonio

histórico»y una regla específica para los proyectos de delimitación de suelo urbano

(antiguo instrumento de ordenación que la LOUS ha suprimido).

iv) Por si ello fuera poco, para los conjuntos históricos el art. 39 establece reglas

generales para los «planes o instrumentos urbanísticos de protección de los conjuntos

históricos»determinando que en éstos se formará un catálogo de acuerdo con la

legislación urbanística. La LPHIB establece normas de protección e intervención

generales en el art. 39.3 y en el art. 41 LPHIB.

La LOUS no predetermina reglas específicas del planeamiento urbanístico municipal de

desarrollo que gira en torno al patrimonio histórico. El reglamento remitido opta por

una denominación distinta a la clásica hasta ahora «planes especiales de

protección»(PEP) elemento que no puede llevarnos a conclusiones definitivas. Los

planes especiales definidos en la normativa de patrimonio cultural y que, desde luego,

resultan de aplicación en todo el territorio insular ante cualquier BIC de los

mencionados en el art. 36.2 LPHIB sólo pueden ser los desarrollados en el art. 109 del

Proyecto. De su análisis, este Consejo Consultivo plantea las siguientes objeciones:

i) Alcance y objeto de este planeamiento definido en el art. 109 del Proyecto. Los arts.

36.2, 37 y 39 de la LPHIB remiten a un plan especial o a un instrumento urbanístico de

protección. El Proyecto de reglamento no hace mención en su articulado a si va a

entenderse a partir de ahora que sólo el Plan especial reglado en el art. 109 va a ser el

instrumento urbanístico de protección adecuado. No parece lógico exigir un PE para la

protección de cualquier BIC cuando la LPHIB permite también la utilización de un

instrumento urbanístico de protección. Por lo mismo, tampoco queda claro si el

Proyecto pretende que estos planes especiales sirvan tanto para la protección de

determinados BIC (conjuntos históricos, jardines históricos, lugares históricos, lugares

de interés etnológico, zonas arqueológicas, los principalmente utilizados) como para los

BC (figura propia de la LPHIB) para los que no se exige desarrollo en el planeamiento

de conformidad con el art. 36.2. Si se opta por una respuesta afirmativa, incluir en el

mismo subtipo de PE, la protección de BIC y la de BC, no puede hacerse con merma de

las garantías impuestas por los arts. 36, 37, 39 y 41 de la LPHIB.

107

ii) Se conecta el plan especial que será llamado «d'ordenació d'elements o conjunts

protegits per la legislació sobre patrimoni històric»al cumplimiento de la normativa de

patrimonio histórico y, «si s'escau, el Pla Territorial Insular de Mallorca?. Es importante

destacar que las declaraciones de BIC y BC se llevan a cabo mediante unos peculiares

actos administrativos que se inician en la Comisión Insular de Patrimonio Histórico y

culminan en el Pleno de la institución insular, donde se aprueban mediante acuerdo. La

doctrina ha destacado lo peculiar de estos actos (declaraciones) que se imponen desde

luego a otros actos administrativos (licencias) pero incluso a los planes urbanísticos

?sean de la índole que sean? (cuya naturaleza bifronte es conocida). La redacción del

apartado 1 debe incluir pues la mención a las «declaraciones de BIC y BC»puesto que

«las determinacions que assenyali la normativa estatal i autonòmica sectorial

aplicable»resultan términos insuficientes y hasta equívocos cuando se pueda plantear

que el planeador municipal puede asumir la normativa patrimonial que ya hemos

mencionado dejando de lado algún aspecto derivado de la declaración de BIC (conjunto

histórico por ejemplo) que se entienda extra muros del concepto «normativa?. El hecho

que la Comisión Insular de Patrimonio Histórico deba informar con carácter preceptivo

y determinante no excluye la cuestión expuesta. La regla de aprobación por la autoridad

de patrimonio histórico (aunque sea el mismo Consejo Insular, obviamente) está

reiterada en los arts. 142, 153.3 y, principalmente, el art. 161, donde en este último

precepto el reglamento llama a estos planes especiales («de protección patrimonial?)

recordando que en cuanto estos instrumentos urbanísticos ?planes especiales? o

«altres instruments de planejament urbanístic»se conectan con la normativa patrimonial

y cumplen con la finalidad de protección deben ser objeto del aludido informe

preceptivo y determinante en un plazo máximo de 3 meses.

iii) Sigue el art. 109 del Proyecto en un sólo apartado 2, cuatro determinaciones

mínimas del PE sin detalle alguno para cada tipo de BIC (lo que quizá hubiera sido

deseable siendo los conjuntos históricos los elementos BIC de mayor trascendencia

urbana). En cualquier caso, la opción elegida resulta admisible aunque debe completarse

la previsión «normativa sectorial que resulti aplicable»con la expresa mención a la

correspondiente declaración de BIC y BC, en su caso. Por lo demás, de conformidad

con el art. 39 LPHIB, para el caso de conjuntos históricos, debe exigirse en el plan

especial el catálogo de elementos y espacios protegidos, instrumento normativo que

podrá tomar su base ?a efectos prácticos y en cuanto sea posible? del catálogo

municipal regulado en el art. 47 LOUS. Por lo demás en el caso de conjuntos históricos,

de conformidad con los preceptos que los regulan, la reglamentación del PE podría

introducir ciertos preceptos, por sistemática, tal y como efectúa en muchos otros

apartados.

Hay que señalar que, de conformidad con los arts. 107.4.b y 153.4 del Proyecto, puede

darse un plan especial supramunicipal. Dicho precepto establece únicamente las reglas

subjetivas relativas a la formulación, tramitación y aprobación de planes especiales

supramunicipales previendo la formulación por parte de los municipios afectados o, en

su defecto, a cargo del Consejo Insular.

C) Los catálogos de elementos y espacios protegidos (artículos 125 a 131, 142 del

Proyecto)

108

Como antecedente normativo próximo está el TRLS/76 (art. 25) y el Reglamento de

Planeamiento Urbanístico de 1978 (art. 86 y 87); en su virtud, los catálogos pueden ser

a) documentos complementarios, documentos anexos a un plan, generalmente, plan

especial de protección de inmuebles (la Ley de 1976 pensaba en «conservar o mejorar

monumentos, jardines, parques naturales o paisajes?); y b) documentos autónomos.

El art. 47 de la LOUS regula unos catálogos de elementos y espacios protegidos con

tinte similar. Los apartados 1 y 2 prevén la formulación del catálogo como documento

de protección general de los bienes locales de interés para el patrimonio histórico,

integrante del plan general municipal con un interés primordial en la conservación del

patrimonio histórico.

El contenido de los catálogos viene definido sustancialmente en el apartado 3 mientras

en el apartado 4 se regula el engarce entre los bienes culturales locales y los bienes

declarados de interés cultural y catalogados (bajo una denominación correcta aunque

puede inducir a error como «béns culturals protegits d'acord amb la legislació

sectorial?).

En el apartado 5 permanece ?como reminiscencia del art. 149 del RPU? la

posibilidad de que los catálogos sean «instrumentos»autónomos estableciendo el modo

de aprobarse igual que «les mateixes disposicions que regeixen les del corresponent pla

urbanístic?.

El apartado 6 dispone la posibilidad de formular catálogos como documentos

complementarios y anexos de los instrumentos de ordenación territorial en sus términos

(Ley 6/1999 y 14/2000)

En el Proyecto se destinan los arts. 125 a 131 todavía dentro del capítulo I destinado a

los instrumentos de planeamiento urbanístico.

Estos catálogos son documentos normativos que forman parte del plan general, aunque

pueden ligarse a planes parciales o especiales, ser autónomos o derivar de la ordenación

territorial (art. 126).

Esta protección a los «elementos y espacios»de valor cultural (representado en uno de

los intereses o valores del artículo 125 del Proyecto) se pretende general, para todo el

término municipal y por tanto debe incluir tanto los bienes declarados según la

legislación sectorial, en general, la repetida Ley 12/1998, de 21 de diciembre, de

Protección del Patrimonio Histórico de las Islas Baleares como los bienes locales que

deben protegerse.

Los bienes no declarados por la legislación sectorial (que será la de patrimonio histórico

o natural) que pueden ser catalogados deben pasar un filtro que tenga en cuenta que «en

funció de les seves característiques singulars disposin d'un interès rellevant»(art. 125 P)

precepto que proviene, literalmente, del artículo 47 LOUS. Se desprende de la mera

yuxtaposición sistemática de las diferentes categorías que es un concepto altamente

indeterminado, cual es el concepto de «relevancia»término en el que el subjetivismo

puede hacer mella. Puesto que ya los relevantes desde un punto de vista autonómico e

109

insular se determinarán a través de las declaraciones de BIC y de bienes catalogados, los

bienes catalogados (genuinamente) en los catálogos municipales sólo pueden ser los

bienes, elementos o espacios (para seguir la terminología LOUS) de interés o relevancia

local o municipal. Se desaprovecha la oportunidad de desarrollar el art. 47 LOUS

precisando el concepto jurídico indeterminado vertebrador del catálogo municipal de

protección de patrimonio histórico (esa es la denominación de la LPHIB) es decir, qué

tipo de bienes, elementos y espacios son susceptibles de incluirse en el catálogo

municipal, decisión que el planeador urbanístico va a tener que motivar y asumir sin el

apoyo reglamentario.

La recomendación de este Consejo Consultivo es que se añada el concepto «local»al

«interés rellevant»para completar el concepto jurídico indeterminado de forma adecuada

y así dar cabida a un número mayor de elementos o inmuebles que son relevantes a

nivel local pero podrían no serlo en el ámbito insular o autonómico.

En definitiva, tal y como advertíamos antes, el catálogo de elementos y espacios

protegidos cuenta con dos conjuntos de bienes inmuebles (puesto que los espacios

también son inmuebles y los muebles sólo pueden ser catalogados en cuanto sean

vinculados a un inmueble de acuerdo con el art. 45 de la LPHIB). El primer conjunto

está formado por bienes inmuebles (y, en su caso, sus accesorios así declarados o

vinculados, art. 7.4 LPHIB) ubicados en el municipio y declarados bienes de interés

cultural o bienes catalogados de conformidad con la legislación sectorial. El segundo

conjunto está formado por bienes inmuebles ubicados en el municipio, de interés

cultural local de conformidad con los criterios técnicos que se formulen en el

planeamiento. Este segundo conjunto, que se forma por exclusión de los bienes ya

incluidos en el primer eslabón, podrá contar con diferentes niveles de protección e

intervención (art. 128).

El proceso de catalogación puede fácilmente concluir a tenor de los estudios técnicos

efectuados que hay bienes ?en el ámbito municipal, obviamente? que están faltos de

la declaración de BIC o de BC o, incluso disponiendo de aquella, no están adecuados a

las medidas de intervención y conservación propuestas. El art. 127.4 del Proyecto

responde a ello cuando preceptua que su grado de protección y su regulación «han de

ser conformes amb la protecció derivada d'aquesta legislació?.

No cabe duda que el municipio puede catalogar bienes inmuebles no declarados, puesto

que ello se deduce de la propia sistemática del catálogo, tal y como venimos diciendo y

lo podrá hacer con arreglo a cualquiera de los niveles de protección de acuerdo con la

justificación que exige el art. 128P. El municipio, con arreglo a sus propias

competencias, puede instar a la declaración de protección de patrimonio histórico (o de

otro tipo en su caso) a la autoridad competente.

Más dificultades plantea la espinosa cuestión de si un bien catalogado insular (de

protección menos importante que el BIC) podrá ser objeto de protección municipal

superior (nivel de protección integral del art. 128 P). El Proyecto reglamentario podría

destinar algún precepto (dentro del art. 126 o 128) a desarrollar la cuestión de modo

que:

110

i) Se establezca la prevalencia del estatuto máximo de protección de un bien inmueble,

puesto que el Ayuntamiento vela también por el patrimonio histórico local y, a no ser

que medien otras circunstancias, la justificada inclusión técnica en el catálogo y en un

determinado nivel de protección puede prevalecer, siempre que no contradiga

abiertamente la declaración de BC de la Administración de patrimonio histórico (u otro

tipo de declaración, en su caso, piénsese en la declaración de algunos espacios naturales

como «monumento natural?, «paisaje protegido?).

ii) Se instituyan las correspondientes reglas de cooperación entre órganos

administrativos para determinar el modo de proceder mediante fórmulas de

comunicación y de debate entre los órganos técnicos de los departamentos concernidos.

D) Otros aspectos relativos a los instrumentos de planeamiento urbanístico.

? El art. 54.5 «el planejament urbanístic s'ha d'integrar amb els instruments d'ordenació

territorial i amb les determinacions de la legislació sectorial?.

La redacción puede mejorar; podría reformularse el precepto indicando «debe

respetar»antes que «debe integrarse con»porque la idea que desprende es que el

planeamiento urbanístico es un todo que incluye la normativa sectorial y de ordenación

del territorio y ello no es correcto.

? Art. 18: «Els instruments d'ordenació urbanística han de tenir en compte?.

De modo similar, se sugiere la terminología más propia del lenguaje prescriptivo:

«deben respetar las determinaciones que se establecen en la legislación sectorial ...?.

? Art. 89. El llamado «informe de sostenibilitat ambiental?.

El Proyecto relaciona dicho documento con el procedimiento de evaluación ambiental y

lo denomina del mismo modo que la LOUS en su art. 38. No obstante la Ley 21/2013,

de 9 de diciembre, de evaluación ambiental parece querer distinguir (véase su art. 5)

«estudio ambiental estratégico»e «informe ambiental estratégico»cuando se habla de

planes y programas. Es conveniente que el Proyecto se adapte a la terminología legal

más reciente y aplicable en razón de especialidad. Igual previsión puede hacerse

respecto del art. 98 del Proyecto donde se refiere al «informe ambiental?.

? Los artículos 82,84 y 89 y 97, 98 y 99 relativos, respectivamente, al contenido de la

memoria informativa, los planos de información y los estudios de impacto ambiental o

de evaluación ambiental estratégica en los planes generales y en los planes parciales

deben incluir la previsión expresa del análisis relativo a la protección de las masas

arbustivas para ser coherente con lo establecido en el propio artículo 14 del mismo

reglamento que así lo exige.

2. Formación y aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. (arts. 137

a 168).

111

Todo el Proyecto reglamentario se basa en la regulación de procedimientos urbanísticos

y los elementos que en estos se debaten (los planes y demás instrumentos de

ordenación), los de gestión, ejecución e intervención administrativa. En este capítulo II

se sigue el mismo proceder al plasmarse grandes repeticiones del articulado de la LOUS

siguiendo estrictamente su mismo esquema normativo. Se mantienen, pues, las reglas de

suspensión, actos preparatorios para formular planes, información pública y plazos de

suspensión. Como novedades están: a) la ampliación de la suspensión a 4 años con

plazos intermedios, alguno de los cuales pueden incluso a su vez ampliarse (art. 139 del

Proyecto); b) la aclaración que la suspensión rige también para actos preparatorios de la

formulación de catálogos (art. 142); c) una ampliación de la clásica información pública

para el plan general con un llamado «Programa de participació ciutadana en la redacció

del pla general»(art. 143); d) la previsión de la formulación de instrumentos de

regeneración y renovación urbanas (art. 151); e) el aumento de capacidad de gestión

municipal, tanto al Ayuntamiento de Palma, por la ley de capitalidad la cual se opta por

mantener, como a los ayuntamientos de más de 10.000 hab así como, en contrapartida,

la regulación de un informe urbanístico insular en la tramitación del planeamiento

urbanístico municipal (arts. 153, 155, 156).

En este capítulo el Consejo Consultivo plantea las siguientes observaciones en relación

con el art. 156 proyectado que se dedica a la regulación íntegra del informe preceptivo

del CIM en la tramitación del planeamiento municipal.

Estimamos que es el reglamento en ciernes la norma adecuada para establecer los

órganos competentes de conformidad con la estructura y composición de presente del

Consejo Insular. Debe modificarse pues el apartado 1 en tal sentido.

El punto a del apartado 3, sobre el carácter vinculante debe ser reformulado de

conformidad con el art. 54.5 de la LOUS que restringe la vinculatoriedad del informe

urbanístico del CIM (lo que supone prácticamente codecisión) a supuestos de:

? adaptación de planes generales al plan territorial insular,

? adecuación a los instrumentos de ordenación territorial.

En el precepto reglamentario se incluye además la expresión «instruments d'ordenació

territorial prevists a la Llei 14/2000 [?] i a la legislació sectorial que prevegi

instruments de planejament assimilats a l'ordenació territorial?. Permanece la duda de

cuáles sean estos instrumentos asimilados. Si pensamos que puede referirse a los Planes

de Ordenación de Recursos Naturales, lo que nos coloca en la materia de medio

ambiente y sus normas de protección, es improcedente pensar que el CIM puede

protagonizar, en la actualidad, la «defensa»de la correcta aplicación de estos planes. En

su caso, siempre en la hipótesis planteada, corresponderá a la Comisión de Medio

Ambiente de las Islas Baleares o al órgano autonómico determinado en la legislación de

evaluación de impacto ambiental o de conservación de espacios naturales. Todo ello no

supone evidentemente merma alguna de la capacidad del CIM para advertir en su

informe las cuestiones que puedan plantearse en torno al PORN de turno, lo que sí

implica es la ausencia de vinculación jurídica en estos aspectos.

112

El punto c del apartado 3 pretende regular el informe en los casos de modificaciones no

estructurales del plan general en municipio de más de 10.000 hab. supuesto

precisamente en el que han visto aumentadas sus competencias los ayuntamientos. El

redactado siguiente resulta de difícil comprensión:

[?] amb independència de la seva qualificació formal com a modificació detallada

en la documentació que la integri, s'entén com a consideració de legalitat la

concurrència del caràcter materialment estructural del seu contingut.

Parece atender la cuestión que se plantea de a quién compete determinar si la

modificación es estructural o no, lo que tiene efectos jurídicos relevantes, en la

aprobación de la modificación del plan general. Es cierto que es cuestión de legalidad y

puede el CIM advertirla en su informe implicando el cambio de procedimiento y de

órgano competente para la aprobación definitiva. Debe reformularse el precepto

indicándose con mayor claridad el examen de legalidad, de interés supramunicipal o de

ordenación territorial que compete al CIM y que se realiza a través de un informe

preceptivo de cuya importancia no cabe dudar.

Otros puntos detallados que plantean objeciones son:

? El art. 159.3 del Proyecto constituye una referencia importante para aplicar de modo

directo el instituto de la caducidad del procedimiento, cuando es a instancia de parte y

por causa imputable a dicha parte promotora. Es recomendable, entiende el Consejo

Consultivo, citar que el plazo de paralización del expediente es el de tres meses de

conformidad con el art. 92.1 de la LRJPAC.

? El art. 160 letra b, del mismo modo, puede concretar al menos los plazos en lugar de

remitirse a la Ley.

? El art. 162.3 del Proyecto vuelve a efectuar una remisión a la legislación de

procedimiento. Sería mejor dejar sentado que el plazo de suspensión máximo del

procedimiento es de tres meses de conformidad con el artículo 42.5 de la LRJPAC

cuyas previsiones también deben tenerse en cuenta para que opere con plenas garantías

la suspensión.

Por último, en este capítulo, debemos dedicar un esfuerzo al análisis del concepto de

modificación no estructural (en términos del art. 53.1.b LOUS, pueden aprobarse

definitivamente por los ayuntamientos de más de 10.000 hab. las modificaciones de

determinaciones no estructurales del plan general junto con modificaciones por

adaptación a instrumentos de ordenación territorial). En el Proyecto el art. 153.2.b

traslada con literalidad lo establecido por el legislador. Hemos efectuado un avance de

lo que entendemos como interpretación válida de dicho concepto jurídico indeterminado

cuando hemos analizado las repercusiones del nuevo reglamento en el régimen jurídico

de las zonas verdes y espacios libres. Ahora, añadiendo un paso más, conviene recurrir

al concepto de determinación estructural en el planeamiento general para responder al

espinoso debate ?con evidentes repercusiones prácticas? de lo que sea o no

modificación no estructural para aclarar el tipo de modificación que podrá aprobarse

definitivamente por los plenos municipales. Sin menoscabo, claro está, de la tramitación

113

pertinente y, en su caso, de los informes preceptivos de órganos relevantes de las

Administraciones Públicas (por supuesto, entre estos, del CIM e, incluso, de este

Consejo Consultivo cuando proceda).

La respuesta se halla en el art. 41 de la LOUS precisamente intitulado «Determinacions

estructurals dels plans generals»y, por ende, en los arts. 66 a 74 del Proyecto, todos

relativos a determinaciones estructurales de diferentes tipos:

? clasificación de suelo, usos y edificabilidad,

? índices de intensidad de usos residencial y turístico,

? aprovechamiento urbanístico de los ámbitos o sectores,

? estructura general y orgánica (particularmente los sistemas genrales de espacios

públicos y zonas verdes),

? desarrollo temporal y prioridades de actuación (Programación de actuación

urbanística, plan de etapas),

? ordenación estructural de planes parciales y especiales,

? ordenación de suelo rústico, protección medioambiental y del paisaje,

? reservas de suelo para vivienda de régimen de protección pública,

? Vigencia y plazos de revisión y construcciones inadecuadas o fuera de ordenación.

Ello no resuelve, desde luego, todos los problemas que plantea la definición de

«modificación no estructural»para entender viable su aprobación definitiva municipal

(casos de municipio de más de 10.000 hab). No obstante, el Proyecto podría haber

intentado desarrollar este concepto, que deviene esencial en la aplicación práctica de la

legislación urbanística, con una aproximación a su definición que supusiera cláusula de

cierre y transformara la enumeración en ejemplificativa.

3. Vigencia, modificación y revisión del planeamiento (arts. 169 a 178 del Proyecto).

En este capítulo III, el reglamento remitido en consulta mantiene las categorías

generales que se manejan en nuestro derecho urbanístico. En primer lugar, se regula la

revisión del planeamiento, con una nueva garantía ante las sucesivas modificaciones

puntuales (art. 170.4). En segundo lugar, establece el concepto de modificación (que

ahora no se denomina puntual -art. 171) y detalla hasta cuatro tipos de modificaciones:

la de instrumentos de planeamiento (art. 171), la del uso detallado de equipamientos de

titularidad pública (art. 172); la relativa a incremento de techo edificable o densidad de

uso residencial o turístico (art. 173) y la modificación de sistemas urbanísticos de

espacios libres o zonas verdes (art. 175).

En cuanto a la regla de computar las sucesivas modificaciones para establecer como

presunción iuris et de iure si estamos o no ante una revisión de planeamiento, derivada

114

del art. 57.4 LOUS, y que se transcribe ahora, no puede sino valorarse muy

positivamente, porque esta es una de las críticas que se venía haciendo al uso

indiscriminado de las modificaciones puntuales.

En otro orden de cosas, puede plantearse ?como hace algún autor (Menéndez Rechach,

2008)? si la legislación balear permite o no la revisión llamada «parcial»del

planeamiento general, es decir, una revisión por fases o por partes, como permite la

legislación comparada en algunos casos (Asturias, Madrid, Canarias, Valencia, País

Vasco). En nuestra LOUS, el art. 57 opta por no mencionar la cuestión y tampoco se

prohibe. El Proyecto ?reiterativo de la Ley? no la aborda tampoco aunque el Consejo

Consultivo estima que podría ser conveniente incorporar su regulación.

Tampoco el Proyecto establece, como podría haber hecho, un subtipo de modificaciones

de planeamiento no estructurales de tipo menor, abordando una clasificación de aquellas

modificaciones que reúnen las características de sencillez, rectificación de errores o

corrección de la realidad jurídica para adecuarla a la realidad física, definiciones de

normativa urbanística o edificatoria sin repercusión en el plan urbano, etc. Son ejemplos

que habitualmente pueden observarse entre las modificaciones puntuales que obligan a

una tramitación harto desproporcionada y que, en cambio, podrían someterse a una

tramitación simplificada.

El establecimiento de criterios interpretativos que van a producirse a medida de su

aplicación por el CIM en los informes preceptivos ya examinados (art. 156 del

Proyecto) no suple la carencia de que nos hacemos eco. En primer lugar, porque el

criterio necesita del paso del tiempo y de un número indeterminado de modificaciones

«experimentales?. En segundo lugar, porque es el reglamento el producto normativo

adecuado, con plenas garantías de tramitación, aprobación y publicidad, para establecer

el desarrollo del concepto jurídico indeterminado como el de «modificación no

estructural»que pueda ser considerada «de tipo menor?.

En el art. 176.a del Proyecto, repetición del art. 60 LOUS, se considera útil concretar

que la fecha de la «entrada en vigor»a que se refiere es, obviamente, la de la normativa

sobrevenida, aunque pueda deducirse de la denominación del artículo en que se integra.

Finalmente, en cuanto a este capítulo III, el Consejo Consultivo quiere dejar constancia

también que el art. 177 del Proyecto desaprovecha la ocasión para dejar sentado el

procedimiento de suspensión del planeamiento de un municipio a instancia de la

Autoridad insular de Patrimonio Histórico (que coincide en el mismo Consejo insular).

En efecto, el artículo 36.3 de la LPHIB establece esta potestad que tiene su finalidad en

la protección del patrimonio histórico pero repercute directamente en las competencias

urbanísticas, tanto de los ayuntamientos como del Consejo Insular. No está de más

recordar ahora que el Consejo Insular tiene competencias propias en materia de

patrimonio histórico desde 1 de enero de 1995 (en virtud de transferencias operadas por

la Ley 6/1994 ?en cuanto a gestión y ejecución) y desde la vigencia del Estatuto de

autonomía de 2007 (art. 70.6) en cuanto a potestad reglamentaria. Es cierto que el

Proyecto, tomando una opción plenamente legítima, pretende sólo desarrollar la LOUS.

No obstante, del mismo modo que en el Proyecto se regulan aspectos más o menos

115

tangenciales de la ordenación territorial o del suelo rústico, podría haber optado por

desarrollar determinados preceptos de la legislación sectorial ?como la de patrimonio

histórico? que entran de lleno en su ámbito competencial.

4. Efectos de la aprobación de los planes (179 a 186 del Proyecto)

En este capítulo IV se regulan aspectos conocidos y que, en gran medida, son

reafirmación del derecho urbanístico vigente y mantenimiento de la literalidad de

preceptos legales.

El articulado se completa con referencias a la declaración de utilidad pública y

necesidad de ocupación; el régimen de usos provisionales del suelo y los efectos del

planeamiento sobre las construcciones y usos preexistentes. En este último aspecto, dos

largos artículos (185-186) reconducen las situaciones a:

? Construcciones, edificaciones y usos inadecuados al nuevo planeamiento que remite

a un régimen jurídico más beneficioso, de conservación, modernización e incluso

mejora de los inmuebles afectados, aunque de acuerdo con el planeamiento. En cuanto a

los usos se plantea la limitación lógica a la adaptación a «límits de molèstia, de

nocivitat, d'inalubritat i de perill que estableixi per a cada zona la nova reglamentació

urbanística i la legislació sectorial d'aplicació?.

? El art. 186, siguiente, se dedica a las construcciones, edificaciones, instalaciones y

usos fuera de ordenación por remisión al art. 68.2 de la LOUS. Cualquiera que sea la

consideración que nos merezca la regulación de las distintas situaciones contempladas

en el referido artículo de la Ley, debe reconocerse que la norma reglamentaria

proyectada se adecúa a lo legalmente previsto en cada caso.

5. Normas de aplicación directa (arts. 187 a 191 del P)

Este capítulo ?V? contiene, singularmente, normas obligatorias de conformidad con

los mandatos de la legislación básica estatal que, en el artículo 10.2 del TRLS/2008,

establece como criterio básico de utilización del suelo:

Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico,

al ambiente en que estuvieran situadas y, a tal efecto, en los lugares de paisaje

abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los

conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en

las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá

que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de

otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales,

rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.

El art. 69 LOUS reconduce dicha disposición a dos apartados esenciales que luego

tienen trascendencia en el articulado del Proyecto. En efecto, en primer lugar, el

legislador llama la atención sobre el patrimonio cultural, declarado o no, catalogado o

no, que ubicándose sobre el terreno tenga relevancia para exigir a las edificaciones una

armonización con los inmuebles de carácter cultural, histórico, artístico, arqueológico,

típico o tradicional. El art. 188 del Proyecto se destina a tal efecto remarcando, con

116

acierto, que ello es «independentmen que hagin estat objecte de catalogació pel

planejament urbanístic municipal o de declaració de protecció?.

En segundo lugar, el legislador balear plasma las exigencias para toda construcción para

que no se altere el campo visual del paisaje abierto y natural, rural o marítimo, o de las

perspectivas que ofrecen los conjuntos urbanos (sky line). El reglamento en ciernes

dedica su artículo 189 bajo la rúbrica «per a la protecció paisatgística i de les visuals?,

incluyendo normas para producir el menor impacto visual, incluso de instalaciones

publicitarias.

El Proyecto en su art. 190, mejora la escueta regulación del apartado 2 del art. 69 LOUS

y deja sentada la virtualidad de esta normativa por encima del planeamiento urbanístico

u ordenación vigente, exigiéndose una motivación cuando deba prevalecer la aplicación

de la norma directa por falta o insuficiencia del planeamiento. El apartado 2 del art. 69

LOUS puede dar a entender, erróneamente, que la normativa de aplicación directa sólo

tiene por destinatario al planeamiento urbanístico que «haurà de tenir en compte el fixat

a l'apartat anterior?. No puede concluirse en esta interpretación a tenor del precepto

básico de la legislación estatal (art. 10.2 TRLS/2008) que ya hemos transcrito y, por

esto, acierta el reglamento cuando prevé que dicha aplicación directa debe producirse

tanto en el supuesto de falta o insuficiencia de las determinaciones de los instrumentos

de planeamiento como en el supuesto de que la actuación se ajuste a los parámetros del

planeamiento existente pero suponga una contradicción clara y manifiecta entre los

aspectos básicos y fundamentales de la actuación y lo que disponen las normas incluídas

en este capítulo.

Se añade, finalmente, el art. 191, relativo a disposiciones de aplicación directa derivadas

de la legislación sectorial que menciona relativa al patrimonio histórico y cultural, el

litoral, las infraestructuras de transporte y a la accesibilidad y supresión de barreras

arquitectónicas. Nada puede objetarse a esta disposición que intenta aclarar con mayor

precisión la conexión entre la normativa urbanística y la normativa sectorial o especial

que tiene la naturaleza de aplicación directa si no requiere ?esa misma normativa

sectorial? de concreción para su efectividad.

Décima

Gestión y ejecución del planeamiento

Continuando con el análisis exhaustivo del proyecto reglamentario, el Título III, bajo la

rúbrica «gestión y ejecución del planeamiento?, aborda fundamentalmente todo el

proceso de transformación urbanística del suelo, es decir, el conjunto de operaciones

necesarias para hacer realidad las previsiones del plan, regulando: las partes

intervinientes, las modalidades e instrumentos de ejecución del planeamiento, los

sistemas de actuación urbanística, el sistema de reparcelación y sus modalidades

(compensanción y cooperación), el sistema de expropiación y el derecho de

realojamiento de los ocupantes de viviendas afectadas por la ejecución del

planeamiento.

117

Este título sigue además la misma estructura de la Ley balear 2/2014, y comprende los

artículos 192 a 307 que se distribuyen, a su vez, en seis capítulos.

Previamente debemos advertir que en relación con esta materia de gestión urbanística,

tal como ocurre con los títulos reglamentarios precedentes, además de lo establecido en

la ley balear igualmente debe tenerse muy en cuenta lo establecido en la legislación

estatal contenida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, modificado por la Disposición Final

duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y

renovación urbana.

En particular, y con respecto a esta última Ley también debemos advertir que, además

de las modificaciones que introduce en el texto refundido de la Ley del Suelo del 2008,

esta Ley contiene todo un título, el segundo, destinado a regular las actuaciones sobre

medio urbano ?entendidas como aquellas actuaciones de rehabilitación, regeneración y

renovación urbanas que pueden afectar tanto a edificios como a tejidos urbanos ? que

igualmente deben tenerse muy presente para el análisis de esta parte del proyecto

reglamentario, dado que la Ley regula a través de este Título:

a) el deber de las Administraciones Públicas de adoptar medidas que aseguren la

realización de este tipo actuaciones (como son la formulación y ejecución de los

instrumentos que las establezcan);

b) las reglas básicas para la ordenación y ejecución de estas actuaciones;

c) los efectos de la delimitación espacial de los ámbitos de gestión y ejecución de estas

actuaciones (que comporta la declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés

social y que legitima la ocupación de aquellas superficies de espacios libres o de

dominio público de titularidad municipal indispensables para instalar elementos que

garanticen la accesibilidad universal);

d) las formas de ejecución de estas actuaciones de rehabilitación;

e) los derechos de realojamiento y de retorno;

f) las fórmulas de cooperación y coordinación a través de las cuales pueden participar

en la ejecución, además de las Administraciones Públicas competentes, las entidades

públicas adscritas o dependientes de las mismas, las comunidades y agrupaciones de

comunidades de propietarios, las cooperativas de viviendas, los propietarios de terrenos,

construcciones, fincas urbanas y titulares de derechos reales o de aprovechamiento, todo

ello de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre ordenación del territorio y

urbanística.

Debemos destacar llegados a este punto que esta Ley ha sido objeto de dos recursos de

inconstitucionalidad ? admitidos por el Tribunal Constitucional ? interpuestos por la

Comunidad Autónoma de Madrid y de Cataluña.

118

Dicho esto procederemos a entrar en el análisis concreto de la regulación contenida en

el título III del proyecto reglamentario.

Pues bien, respecto al primer capítulo (que comprende los artículos 192 a 204), éste se

inicia adecuadamente con el desarrollo del concepto de gestión y ejecución urbanística

que define como un conjunto de procedimientos establecidos por la LOUS y por este

Reglamento para la transformación del uso del suelo y, especialmente, para su

urbanización, de acuerdo con el planeamiento y respetando el régimen jurídico aplicable

a cada clase de suelo, todo ello en el marco de los principios y finalidades de los

artículos 3 y 4 de la LOUS (a los que se remite).

En este capítulo el proyecto reglamentario también regula? en desarrollo del artículo

70 de la LOUS? las partes intervinientes en el proceso de urbanización : la

Administración, por un lado, a quien corresponde la dirección y control de la ejecución

del planeamiento urbanístico y, por el otro, los particulares (la iniciativa privada), que

podrán participar según el sistema de gestión que se determine de conformidad con la

LOUS y el Reglamento. Asimismo el reglamento proyectado recoge en su artículo

193.2 el deber de la Administración de facilitar y promover la iniciativa privada en esta

materia y reproduce prácticamente el artículo 4.3 de la LOUS, atribuyendo así a la

iniciativa privada el máximo protagonismo en el proceso urbanizador. Sin embargo, en

relación con el apartado primero de este mismo artículo 193 del proyecto reglamentario

debemos objetar que, al referirse a las facultades de dirección y control de la ejecución

del planeamiento que le corresponden a la Administración se remite erróneamente al

apartado 4 del artículo 3 de la LOUS ?apartado relativo al ejercicio de las

competencias de planeamiento? cuando es el apartado sexto del precepto legal anterior

el que regula específicamente la competencia urbanística en materia de ejecución,

dirección, inspección y control del planeamiento, por lo que sería conveniente corregir

en el texto reglamentario esta remisión errónea. Continuando con el análisis de este

mismo artículo 193 del proyecto debemos observar también que, en su apartado

segundo, establece (prácticamente en los mismos términos del artículo 4.2 de la ley

balear), que la actividad de ejecución corresponde a las administraciones públicas «[?]

directament o per encomanda a entitats de naturalesa mixta [?]»o a la iniciativa

privada según el sistema de gestión que se determine de acuerdo con la LOUS y el

Reglamento. Pues bien, en relación con la ejecución del planeamiento de forma

indirecta por la Administración, a través de entidades de naturaleza mixta a las que se

les puede encomendar dicha función, lo primero que debemos observar es que el

reglamento, que utiliza aquí la misma terminología que la ley balear, parece referirse a

empresas o sociedades de participación pública y privada si bien desaprovecha la

oportunidad de definir aquí este tipo de entidades. Consideramos conveniente recordar,

asimismo, que el propio proyecto reglamentario al regular en su título preliminar la

figura de las sociedades urbanísticas ?artículo 29? prevé expresamente, en su primer

apartado, la posibilidad de que la Administración Pública constituya, de forma

individual o conjunta, sociedades mercantiles o participe en sociedades ya constituidas

que tienen por objeto realizar actividades en materia urbanística que no impliquen

ejercicio de autoridad, por lo que estas sociedades urbanísticas ya constituidas

participadas por la Administración y por particulares bien podrían englobarse en el

concepto de entidades de naturaleza mixta. En consecuencia sugerimos, en aras de una

119

mayor claridad del texto reglamentario, incluir en el apartado segundo del artículo 193

del proyecto una previsión expresa relativa a estas sociedades urbanísticas del artículo

29 del reglamento pero especificando que deben ser de capital no íntegramente público,

para aclarar el concepto de entidades de naturaleza mixta a las cuales la Administración

puede atribuirles la función de ejecución del planeamiento mediante una encomienda de

gestión que no comporta, como ya se sabe, la cesión de la titularidad de la competencia

administrativa.

Por lo que respecta a los restantes artículos comprendidos en este primer capítulo

debemos destacar que tienen por objeto desarrollar las previsiones legales contenidas en

los artículos 71, 72, 73, 74 y 75 de la LOUS. Vamos a analizar de forma resumida lo

más destacado de su contenido.

Comenzando por el examen del artículo 194 del proyecto, en éste se abordan los

presupuestos y modalidades de la ejecución del planeamiento en claro desarrollo del

artículo 71 de la Ley, si bien el apartado primero, letra a del precepto reglamentario se

aparta y no se ajusta exactamente a lo dispuesto en la Ley balear. Efectivamente

recordemos que el artículo 71 de la LOUS dispone que las actuaciones en suelo urbano

y en suelo urbanizable directamente ordenado requieren de la previa aprobación del plan

general y que en el resto del suelo urbanizable sólo se podrá actuar previa aprobación

del plan parcial del sector correspondiente. Pues bien, los apartados b y c del artículo

194.1 del proyecto reglamentario se adecuan al precepto legal anterior al regular las

actuaciones en suelo urbanizable. No ocurre lo mismo con el apartado a del artículo

reglamentario dado que al regular las actuaciones en suelo urbano exige como requisito

previo la necesaria aprobación de un plan especial «[?.] d?acord amb l?article 42.1.a de

la LOUS»para todos los supuestos en que en el plan general no contenga una

ordenación detallada. Pues bien, en este punto debe advertirse que el artículo 42.1.a de

la ley balear al que se remite el artículo 194.1a del proyecto reglamentario regula las

determinaciones de carácter detallado que deben contener los planes generales en suelo

urbano y reserva expresamente al plan especial la concreta delimitación de los ámbitos

sujetos a actuaciones edificatorias y de regeneración y renovación urbana para los

supuestos en el plan general no los delimite, con los efectos que la ley 8/2013, de 26 de

junio determine. Por tanto consideramos que la redacción del inciso final de la letra a

del apartado primero del artículo 194 del proyecto resulta desafortunada puesto que

exige la aprobación de un plan especial para los restantes supuestos de actuaciones en

suelo urbano en los que el plan general no contenga ordenación detallada cuando resulta

que de la LOUS no se desprende que este sea el instrumento adecuado para todos estos

casos ?a salvo del supuesto regulado en el artículo 42.1a ya referido? , por lo que

entendemos que la redacción de este inciso debe corregirse y adecuarse a la ley balear

del suelo.

Con respecto al artículo 195 del proyecto reglamentario sólo mencionar que desarrolla

las modalidades de ejecución del planeamiento previstas en el artículo 71.2 de la

LOUS. Continuando con el examen de este primer capítulo, en el proyecto se regula

también detalladamente ?en sus artículos 196, 197, 198, 199, 200 y 201? los

instrumentos de ejecución material del planeamiento (los proyectos de urbanización y

los proyectos de dotación de servicios), todo ello en desarrollo del artículo 72 de la Ley.

120

En concreto, por lo que se refiere a los proyectos de urbanización debemos observar

que el proyecto reglamentario además de regular su contenido (artículos 198 y 199)

prevé acertadamente, como lo hace la LOUS, su necesaria adaptación a la legislación

vigente en materia de supresión de barreras arquitectónicas y a la legislación de

evaluación ambiental y, a mayor abundamiento, desarrolla el procedimiento para su

tramitación y aprobación por el Ayuntamiento, todo ello de acuerdo (según se indica e

el proyecto) con los artículos 72.2 y 80.4 de la LOUS. Pues bien, con respecto a este

procedimiento que regula el artículo 200 del proyecto reglamentario debemos destacar

dos cuestiones: en primer lugar, el cómputo del plazo de tres meses para la emisión del

acto o acuerdo de aprobación inicial o de denegación motivada por el órgano municipal

competente se inicia, según se desprende del apartado a de este precepto reglamentario,

a partir de la presentación de la documentación completa por el interesado delante del

ayuntamiento. En este punto debe recordarse que, para que el cómputo del plazo para

resolver se inicie desde la presentación de la documentación completa debe mediar un

requerimiento previo de la Administración dirigido al interesado para que subsane su

solicitud (en aplicación de lo dispuesto en el artículo 71 de la ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de régimen jurídico y del procedimiento administrativo común). En caso

contrario, si la solicitud es incompleta pero el órgano instructor del procedimiento no

requiere su subsanación, habrá que estar a lo dispuesto en el artículo 42.3.b de la Ley

30/1992 que dispone que en los procedimientos iniciados a solicitud de la persona

interesada el plazo que tiene la Administración para resolver se computa desde la fecha

en que su solicitud ha tenido entrada en el registro del órgano competente para su

tramitación. Sugerimos por tanto, en atención a lo expuesto, incluir en este apartado a

del artículo 200.1 del proyecto reglamentario el inciso final «[?] o bien, desde la

presentación de su solicitud, incluida su eventual mejora?.

Por otro lado y con respecto a la aprobación definitiva del proyecto de urbanización

debemos destacar que el proyecto contempla, en el apartado segundo de este mismo

artículo 200, la subrogación del órgano competente del Consejo Insular de Mallorca en

la competencia municipal para los supuestos de incumplimiento, por parte del

Ayuntamiento, de los plazos de resolución que se fijan en este mismo precepto. Pues

bien, debemos advertir también aquí que el reglamento proyectado desaprovecha la

oportunidad de desarrollar el procedimiento administrativo a seguir para que opere la

subrogación del Consejo Insular de Mallorca en la competencia municipal, limitándose

a exigir que la Administración insular dirija un requerimiento previo a la corporación

municipal competente, para los supuestos en que ésta sobrepase el plazo para dictar la

resolución definitiva que fija el propio reglamento, en el plazo de quince días,

transcurridos los cuales procede dicha subrogación. En atención a lo expuesto

consideramos que la regulación reglamentaria de este tema es insuficiente y debe

completarse dado que no desarrolla el procedimiento de subrogación ni los efectos de

la subrogación de la Administración insular en la competencia municipal, lo que puede

generar situaciones de gran inseguridad jurídica para la propia Administración

municipal y para los interesados.

Por otro lado, y en relación con el apartado tercero de este mismo artículo 200 del

proyecto reglamentario debemos destacar únicamente que responde a la remisión

reglamentaria que efectúa la LOUS en su artículo 72.2 cuando señala que las personas

121

promotoras de urbanizaciones de iniciativa particular han de constituir, antes del

comienzo de las obras, las garantías exigidas reglamentariamente que, en defecto de

regulación expresa, serán del 6% del presupuesto de las obras. Pues bien, al respecto

únicamente destacar aquí que el apartado tercero del artículo 200 del proyecto

reglamentario establece aquí que el importe de esta garantía (que señala tiene carácter

independiente de la establecida en el artículo 181 del mismo texto reglamentario)

«[?]no pot ser inferior al 6% del cost d?execució material de les obres d?urbanització

[?]»y añade que cualquier variación al alza que se produzca sobre el referido coste

determina la obligación de su ampliación.

En relación con el segundo instrumento de ejecución material del planeamiento ?los

proyectos de dotación de servicios o de obras ordinarias? sólo indicaremos que se

regulan en el artículo 201 del proyecto y que constituye un adecuado desarrollo del

artículo 72, apartados 3 y 4 de la LOUS. El proyecto añade únicamente una remisión a

la normativa de régimen local para la redacción y aprobación de estos proyectos.

Por lo que respecta a la segunda parte de este primer capítulo del título III del proyecto

debemos destacar que los artículos 202, 203 y 204 abordan los ámbitos de ejecución del

planeamiento, el procedimiento para la delimitación de las unidades de actuación y las

diferentes formas de obtención de terrenos de titularidad pública, todo ello en un

desarrollo aparentemente adecuado de los artículos 73, 74 y 75 de la LOUS. Como

novedad interesa resaltar también que el artículo 202 del proyecto al regular los ámbitos

de las unidades de actuación añade, en su apartado quinto, los requisitos a tener en

cuenta para su delimitación que no parecen contravenir el requisito general establecido

en el artículo 73 de la LOUS. Por el contrario, el artículo 202, en su apartado cuarto, sí

parece apartarse de la regla establecida en el artículo 73.4 de la ley balear relativa a la

prohibición de delimitar unidades de actuación inmediatas a terrenos de cesión

obligatoria y gratuita sin incluir en éstas la parte correspondiente de los indicados

terrenos ni definir unidades de actuación dentro de un mismo sector urbanizable entre

las cuales haya diferencias de aprovechamiento superiores al 15% puesto que el

artículo 202.4 del proyecto reproduce lo dispuesto en el precepto legal hasta llegar al

inciso final y, en su lugar, el proyecto reglamentario introduce su propia fórmula que

consideramos, por lo que se expondrá, que no se adapta plenamente a lo dispuesto en la

LOUS. Efectivamente, el artículo 73.4 e la LOUS establece la prohibición de «definir

unidades de actuación dentro de un mismo sector de suelo urbanizable entre los cuales

haya una diferencia de aprovechamiento superior al 15%»y el Reglamento en el

apartado 4 del artículo 202 traduce dicha prohibición en «definir unidades de actuación

dentro de un mismo sector de suelo urbanizable entre los cuales haya una diferencia de

aprovechamiento superior al 15% en la valoración conjunta de los aprovechamientos y

las cargas urbanísticas que correspondan a cada uno de ellos con relación a la

valoración de los aprovechamientos y las cargas urbanísticas del sector?.

Es decir, la Ley se refiere a las diferencias de aprovechamiento superiores al 15% entre

las distintas unidades de actuación dentro de un mismo sector de suelo urbanizable

(«entre las cuales?), pero no toma como parámetro «la valoración conjunta de los

aprovechamientos y las cargas urbanísticas?, como hace el Reglamento, que podría dar

lugar a resultados muy distintos al establecido en el el art. 73.4 de la LOUS, que a lo

122

que se refiere es a las diferencias de aprovechamiento entre las distintas unidades dentro

del sector y no se refiere, en cambio, al aprovechamiento ponderado del conjunto del

sector.

En definitiva, lo que pretende la LOUS es lo que ya venía establecido en el artículo 36.2

del Reglamento de Gestión Urbanística, cuya interpretación ha venido siendo aclarada

por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

A estos efectos, señala la sentencia de 16 de mayo de 2012, de la Sala e lo Contencioso

Administrativo del Tribunal Supremo:

A tal efecto lo que el artículo 36.2 del Reglamento de Gestión Urbanística prohíbe

es la delimitación de polígonos (en este caso unidades de ejecución en suelo

urbanizable) cuando la diferencia de aprovechamiento entre ellos sea superior al

quince por ciento con relación al aprovechamiento del sector. El precepto se refiere

a la diferencia de aprovechamientos «entre sí»(que, como bien dice la parte, no

significa otra cosa que «entre ellos?), por lo que compara el aprovechamiento de la

unidad de ejecución «a»y el de la unidad de ejecución "b"; y no el aprovechamiento

de la unidad de ejecución «a»y el medio del sector y el de la unidad de ejecución "b"

y el medio del sector. Y esa diferencia entre las unidades no puede ser superior al

15% del aprovechamiento medio, que es el que se toma como parámetro de

medición de la diferencia y no como punto de referencia de estas, como hace en

forma incorrecta la sentencia impugnada.

Lo que la norma pretende, como ha declarado esta Sala en la jurisprudencia que ya

se ha citado, es salvaguardar el principio de distribución equitativa de los beneficios

y cargas evitando que el aprovechamiento lucrativo de alguno de los polígonos sea

superior en más del quince por ciento al aprovechamiento de otro, y se produzca, por

ello, una diferencia de aprovechamientos discriminatoria.

En atención a lo expuesto consideramos conveniente reproducir íntegramente el

apartado cuarto del artículo 73 referido de la ley balear por su mayor claridad y por

razones de seguridad jurídica.

Otra de las novedades significativas de este primer capítulo es el desarrollo (a través del

artículo 203 del proyecto), del procedimiento previsto en el artículo 74.2 de la LOUS

para delimitar las unidades de actuación (UA) cuando el planeamiento no las

contemple. El reglamento proyectado respeta los trámites esenciales previstos en la ley,

a saber: aprobación inicial por el órgano municipal competente en materia de gestión y

ejecución del planeamiento, información pública durante veinte días y audiencia, en el

mismo plazo, a los propietarios o titulares de derechos afectados incluidos en la

propuesta de delimitación ?cuyos datos, añade con acierto, serán los que deriven del

registro o del catastro?, acuerdo de aprobación definitiva que deberá pronunciarse

sobre alegaciones presentadas y, eficacia y ejecutividad de la delimitación que se difiere

hasta su publicación en el BOIB. Pues bien, las novedades se introducen en: el inicio del

procedimiento (que no sólo puede ser de oficio por la administración actuante sino que

el proyecto prevé también que se produzca a instancia de parte previa memoria

justificativa); el trámite de audiencia al Consejo Insular de Mallorca (que exige en el

caso de que la delimitación propuesta afecte a un instrumento de planeamiento cuya

aprobación definitiva le corresponda); la obligación de que en la publicación y

123

notificaciones que se efectúen se incluya también la información gráfica sobre las

unidades de actuación y su localización; la prohibición de que los proyectos de

delimitación de estas UAs contengan determinaciones propias de los instrumentos de

planeamiento y, finalmente, el proyecto remite a la misma tramitación para los

supuestos de modificación o supresión de estas UAs lo que resulta conforme con lo

dispuesto en el artículo 74.2 de la LOUS.

Este capítulo primero se cierra con la regulación de las diferentes formas de obtención

de terrenos de titularidad pública necesarios para la ejecución del planeamiento. En

concreto el primer apartado del artículo 204 viene a reproducir el artículo 75 de la

LOUS, si bien añade acertadamente la posibilidad de obtener terrenos de forma

anticipada a la aprobación del instrumento de equidistribución mediante la ocupación

directa en los términos del art. 96 de la LOUS ? al que se remite?. El proyecto

reglamentario desarrolla además la cesión gratuita de terrenos a los efectos de cumplir

la condición de solar de acuerdo con el artículo 30 de la LOUS y añade que comprende,

en particular, aquellos terrenos destinados a viales previstos en la letra d del artículo

30.1 anterior de la LOUS.

El capítulo segundo de este título comprende los artículos 205 a 210 y regula, siguiendo

las previsiones de la Ley balear 2/2014, los diferentes sistemas de actuación urbanística

integrada: el de reparcelación y el sistema de expropiación, en desarrollo de los

artículos 76, 77 y 78 de la LOUS. Como principales novedades del desarrollo

reglamentario de este capítulo destacaremos:

i) La definición de los conceptos de ejecución urbanística sistemática o integrada y

ejecución aislada (artículo 205 del proyecto).

ii) Establece la facultad de la administración actuante de escoger, en el procedimiento

de formulación del planeamiento que corresponda o del expediente de delimitación de

la UA, el sistema de actuación aplicable y su modalidad, reproduciendo lo dispuesto en

el artículo 76.2 de la LOUS. Asimismo da preferencia, al igual que la ley balear, al

sistema de reparcelación en la modalidad de compensación.

iii) Dentro del sistema de actuación urbanística por reparcelación (eje central de la ley

balear) el proyecto regula también los supuestos en los que procede el cambio de

modalidad (de compensación a cooperación) y se remite, en relación al procedimiento,

al previsto en el artículo 74 de la LOUS y al del artículo 203 del proyecto

reglamentario, especificando que no es necesario en estos casos el trámite de audiencia

al Consejo Insular de Mallorca.

iv) Concreta, en su artículo 207 cuáles son los gastos de urbanización (con varias

remisiones a la legislación aplicable en materia de valoraciones y añadiendo, como

novedad, las indemnizaciones procedentes del traslado forzoso de actividades) y define

las obligaciones y las cargas de los propietarios que integran la comunidad de

reparcelación o de la persona única ?si procede?, todo ello en un desarrollo adecuado

del artículo 77 de la LOUS. Añade, no obstante, como novedad (apartado tercero del

artículo 207 del proyecto) que en el sistema de reparcelación el proyecto puede

determinar como alternativa a la expropiación de las fincas de los propietarios no

124

adheridos a la Junta, el pago de los gastos de urbanización mediante solares dentro de la

misma unidad de actuación.

v) El proyecto desarrolla, en su artículo 208, los gastos de urbanización que deben ser

asumidos por los propietarios como carga individual tal como vienen previstos en el

artículo 77.3 de la LOUS, que prácticamente reproduce. No obstante, añade, en el

último apartado de este precepto reglamentario, que el proyecto de reparcelación ha de

imputar los gastos más elevados a los propietarios responsables de actuaciones sin

licencia o sin ajustarse a ella como una carga individual, y que si la ejecución es por el

sistema de expropiación, los gastos constituyen una carga individualizada que se

deducen de la valoración del inmueble expropiado.

vi) Reconoce, tal como se recoge en el artículo 77.4 de la LOUS que reproduce, el

derecho de realojamiento dentro del sistema de actuación urbanística por reparcelación,

a favor de las personas ocupantes de viviendas que constituyan su residencia habitual.

El proyecto establece además (en su artículo 209.2) expresamente la obligación de la

comunidad de reparcelación o del concesionario de la gestión urbanística integrada de

hacer efectivo este derecho y de indemnizar a los ocupantes legales afectados por los

gastos del traslado y de alojamiento temporal. Reproduce también los restantes

apartados del artículo 77 de la LOUS que regulan la forma de hacer efectiva este

derecho.

vii) Finalmente el proyecto establece, en su artículo 210, expresamente que el

incumplimiento de las obligaciones y cargas que establece la LOUS y el reglamento por

los propietarios del suelo habilita a la administración competente para expropiar los

terrenos afectados y desarrolla, en su apartado tercero, las diferentes potestades que

tiene la administración urbanística para hacer efectivo su cumplimiento, entre ellas la

vía de apremio (tal como prevé también la LOUS en su artículo 78.2).

Por su parte el capítulo tercero de este título regula el sistema de actuación por

reparcelación en desarrollo de las previsiones contenidas en los artículos 79 a 90 de la

ley balear. En particular en este capítulo se aborda el concepto y objeto de la

reparcelación (en desarrollo del artículo 79 de la LOUS), se introduce la definición de la

comunidad de reparcelación y de interesado en el expediente de reparcelación así como

se desarrolla el procedimiento de reparcelación que viene previsto, en líneas generales,

en el artículo 80 de la LOUS. En concreto, con respecto al procedimiento de

reparcelación, el proyecto introduce en su artículo 213.3 la obligación de la entidad o

persona a quien corresponda la formulación del proyecto de solicitar al Registro de la

propiedad toda la información sobre la titularidad y cargas relativas a las fincas

incluidas en el sector o UA y establece también la obligación del registrador de

extender, con motivo de esta solicitud, al margen de cada finca nota expresiva conforme

son objeto de reparcelación, en términos semejantes a lo previsto en el Real Decreto

1093/1997,de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al

Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de

la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.

125

Asimismo y con respecto al trámite de la aprobación inicial del proyecto de

reparcelación (artículo 213.5a del proyecto) sugerimos de nuevo, en relación con el

plazo reglamentario, que su cómputo se inice a partir de la presentación de la solicitud

del interesado, incluida su eventual mejora, en el registro del órgano administrativo

competente, conforme dispone la legislación básica estatal que rige el procedimiento

administrativo común (artículo 42.3.b de la LRJPAC).

Por otro lado debemos destacar que el proyecto desarrolla también en este capítulo

todos los criterios contenidos en el artículo 81 de la Ley balear de aplicación a los

proyectos de reparcelación, establece como novedad la obligación de información de

los propietarios y titulares de derechos sobre las fincas objeto de reparcelación así como

regula las discrepancias entre lo que declaran y la realidad física (cuestión en la que el

proyecto se remite a la legislación hipotecaria); regula la valoración de las aportaciones

de suelo y de las fincas resultantes en la reparcelación (remitiéndose a la legislación

estatal reguladora del reparto de beneficios y cargas y a los criterios contenidos en el

artículo 81.1de la ley); recoge los supuestos de exclusión de determinados bienes de la

comunidad de reparcelación (otra novedad del proyecto conjuntamente con la

participación de los bienes de dominio público en el reparto de beneficios y cargas de

la reparcelación) y, finalmente, regula la participación de los propietarios en las

diferentes modalidades del sistema de reparcelación. El proyecto reglamentario regula,

entre otros temas, la obligación de los propietarios que participen en estas modalidades

de constituir una fianza por cuantía de un 10% de los gastos estimados de urbanización

correspondientes a la finca de que se trate así como la obligación de abonar las

correspondientes cuotas de urbanización de acuerdo con su participación. El proyecto

contempla también (al igual que prevé el artículo 85.1 de la Ley balear), la aplicación de

la expropiación para los casos de falta de participación toda vez que prevé también la

posibilidad de que las fincas de los propietarios que no participen sean objeto de

reparcelación (sin previa expropiación), de acuerdo con lo que establezcan las bases o el

proyecto de reparcelación. Asimismo el proyecto contempla las potestades de la

administración competente, a instancia de la junta de compensación, en supuestos de

incumplimiento por los propietarios de la obligación de pago de las cuotas de

urbanización. En este capítulo se regulan también el contenido del proyecto de

reparcelación ( con la posibilidad de que el proyecto prevea la cesión y adjudicación de

fincas de resultado para el pago de gastos de urbanización contemplados en el artículo

77 de la LOUS); los efectos y requisitos de eficacia de dicho proyecto (donde reproduce

lo dispuesto en el artículo 82 de la ley balear), así como el contenido de la certificación

necesaria para proceder a la inscripción de un proyecto de reparcelación en el Registro

de la propiedad (en desarrollo del artículo 83 de la ley balear).

En este capítulo tercero se desarrollan también, in extenso, las diferentes formas en que

se puede producir la participación de los propietarios en la ejecución del planeamiento a

través de las diferentes modalidades de este sistema (compensación y cooperación),

modalidades previstas en los artículos 84 a 90 de la LOUS. Al respecto consideramos

conveniente destacar únicamente las siguientes cuestiones:

?En la modalidad de compensación, el proyecto reglamentario desarrolla el

procedimiento previsto en el artículo 84.4 de la LOUS de aprobación de las bases de

126

actuación y los estatutos de la Junta de Compensación. Para ello establece que, una vez

transcurrido el plazo de tres meses para acordar la aprobación inicial sin que recaiga el

acuerdo pertinente, el órgano competente del Consejo Insular de Mallorca puede actuar

por subrogación cuando las personas interesadas lo soliciten. En este caso, añade, el

plazo para la aprobación inicial es el mismo que tiene la administración actuante, a

computar «[?] des de la presentación de la sol·licitud i documentació completa davant

l?òrgan insular?. Sin embargo, en esta ocasión debemos advertir de que el artículo 84.4

de la LOUS dispone expresamente que el plazo para dictar el acto de aprobación inicial

se computa para la administración a partir de la presentación de la documentación

completa, por lo que se recomienda contemplarlo así también en el proyecto

reglamentario.

? En este procedimiento debemos observar también que se prevé la facultad de

subrogación del Consejo Insular de Mallorca en cualquiera de los trámites anteriores,

previa la realización de un requerimiento previo a la administración originaria para que

ejerza su competencia en el plazo de quince días. Por los motivos ya expuestos

anteriormente en esta consideración jurídica consideramos conveniente reiterar la

necesidad de que se desarrolle reglamentariamente con mayor extensión el

procedimiento de subrogación de la Administración insular en las competencias de la

administración actuante a fin de evitar inseguridad jurídica.

? Como novedad del proyecto debemos destacar también, dentro de esta modalidad de

compensación, la previsión expresa (artículo 245.4) de la existencia de un representante

de la Administración actuante en el órgano rector de la Junta, lo que consideramos un

acierto.

? En la modalidad de compensación debemos observar también que la Ley balear

contiene dos remisiones expresas al desarrollo reglamentario: por un lado, en su

artículo 87.1 ?donde establece, al regular las potestades de la Junta de Compensación,

que los terrenos de los propietarios incorporados a la Junta quedaráan afectados al

cumplimiento de las obligaciones inherentes a esta modalidad mediante anotación en el

Registro de al Propiedad y en la forma que se señale reglamentariamente? y, por otro

lado, en su artículo 86 ?donde establece que la transmisión al municipio

correspondiente, libre de cargas y en pleno dominio, de todos los terrenos de cesión

obligatoria y de las obras a ejecutar por los propietarios se producirá en el momento de

la aprobación del proyecto de reparcelación en las condiciones que se determinen

reglamentariamente?. Pues bien, en el proyecto reglamentario se da cumplimiento a las

dos exigencias legales a través de la regulación contenida en sus artículos 233.1a, 247 y

249 fundamentalmente.

? Por lo que respecta a la responsabilidad de la Junta de Compensación, debemos

observar que el proyecto reproduce sistemáticamente los apartados primero, segundo y

tercero del artículo 88 de la ley balear y, en cuanto a la disolución de la Junta desarrolla

los supuestos que contempla el apartado cuarto del mismo precepto legal, si bien añade

la obligación de comunicar el acuerdo de disolución al Registro de entidades

urbanísticas colaboradoras dependiente del Consell Insular de Mallorca.

127

Con respecto a la modalidad de cooperación debemos destacar fundamentalmente que

el proyecto contempla la posibilidad de que, a falta de iniciativa de los propietarios

particulares o de la asociación administrativa de cooperación, esta modalidad se lleve a

cabo por la administración actuante a través de un tercero: el concesionario, posibilidad

contemplada también expresamente en el artículo 4.2 de la ley balear. Con este fin el

proyecto contempla la concesión de la gestión urbanística integrada por cooperación

como un instrumento adecuado para mejorar la eficacia de los procedimientos de

gestión urbanística en los casos en que se lleve a cabo por iniciativa pública. Asimismo

el proyecto regula ?en su artículo 257? una serie de especialidades relativas al

procedimiento a seguir para la licitación y adjudicación de la concesión administrativa

de este sistema de actuación urbanística, si bien se remite, para determinadas cuestiones,

a la legislación vigente en materia de contratación de las administraciones públicas. A

los efectos que interesa, las especialidades que introduce el proyecto en relación con el

procedimiento administrativo de contratación a seguir para adjudicar la concesión de

este sistema de actuación urbanística son, esencialmente: los puntos cuyo cumplimiento

deben acreditar los proyectos de bases que elaboren los licitadores, los criterios que, en

todo caso, ha de tener en cuenta la administración actuante para valorar dichos

proyectos (además de los criterios establecidos en la convocatoria de licitación) o,

incluso, va más allá al prever la posibilidad de que la Administración pueda condicionar

la adjudicación de la concesión a la aceptación (por el concesionario) de todas las

prescripciones que se establezcan. Pues bien, debe tenerse en cuenta aquí que, sobre

esta materia ? la contratación administrativa? el título competencial es estatal (art.

149.1.18ª CE) y que, por tanto, a través de una disposición de rango reglamentario no se

puede contravenir lo dispuesto en la legislación estatal en materia de contratos (Real

Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Público) que es de aplicación a todas las

Administraciones Públicas, si bien la Administración insular no contraviene aquí la

legislación básica sino que se limita a regular especialidades de este tipo de concesión

administrativa atendiendo, exclusivamente, a su objeto.

?Por otro lado debe destacarse también que se regulan en este capítulo reglamentario

la propuesta de reparcelación voluntaria y la económica, todo ello en un desarrollo

adecuado de las previsiones contempladas en los artículos 76.6 y 79.3 de la LOUS.

?Asimismo, al final de este capítulo el proyecto reglamentario regula la naturaleza

jurídica y las funciones de las entidades urbanísticas colaboradoras (Juntas de

Compensación, entidades de cooperación y las entidades de conservación), que se crean

con el fin de colaborar con la administración actuante o con el concesionario para

participar en la gestión urbanística del ámbito que corresponda. El régimen de estas

entidades se rige, según dispone adecuadamente el proyecto reglamentario, por la

LOUS, por este reglamento y por los estatutos o reglas propias de estas entidades.

?En este capítulo debemos observar que también se aborda adecuadamente y, in

extenso, el funcionamiento del Registro de entidades urbanísticas colaboradoras

(instrumento dependiente del Consejo Insular de Mallorca), tanto los actos que deben

ser objeto de inscripción como el procedimiento a seguir para su inscripción.

128

Continuando con el análisis de este Título III, en el capítulo cuarto del proyecto se

regula el otro sistema de ejecución urbanística del planeamiento: la expropiación, en

desarrollo de las previsiones legales contempladas en los artículos 91 a 95 de la Ley

balear del suelo. En este capítulo debemos observar que los artículos 280 (objeto del

sistema de ejecución urbanística por expropiación), 281 (relación de propietarios y de

bienes o derechos afectados) y 282 (prohibición de construcción sobre la superficie del

área delimitada a efectos de aplicar este sistema) son una reproducción sistemática de

los artículos 91, 92 y 93 de la LOUS, respectivamente, por lo que no estimamos

necesario realizar ningún comentario adicional. Del artículo 284 del proyecto sólo

destaca que su primer apartado establece que la condición de administración

expropiante recae sobre la administración actuante con potestad expropiatoria que

tienen encomendada la ejecución del planeamiento. En cuanto al procedimiento el

proyecto reproduce el artículo 94 de la LOUS al disponer que la administración puede

optar entre tramitarla mediante el procedimiento individual de la Ley de Expropiación

Forzosa o por el procedimiento de tasación conjunta previsto en el título VI de la LOUS

y en este reglamento (dado que el título VI del proyecto reglamentario así lo desarrolla).

Resumiendo, las novedades más significativas de este capítulo reglamentario son:

?Se regulan en el artículo 283 del proyecto los efectos del sistema de expropiación

sobre los bienes de dominio público a los cuales corresponda, según el planeamiento, un

destino diferente al que motivó la afectación o adscripción a un uso general o a los

servicios públicos. Por ello el proyecto se remite adecuadamente a la legislación de

patrimonio de la administración pública titular de estos bienes para la tramitación del

procedimiento de mutación demanial o desafectación a seguir. Sin embargo para los

caminos rurales prevé un régimen distinto y entiende que son de propiedad municipal

salvo prueba en contra.

?Se regulan en el artículo 285 del proyecto las diferentes formas de gestión del sistema

de expropiación: a) gestión directa, b) gestión por medio de entidad de derecho público

o sociedad privada de capital íntegro del ayuntamiento o de la administración actuante,

c) encargo de gestión a otra administración pública territorial o entidad de derecho

público o sociedad privada de capital íntegro de otra administración pública territorial y

d) atribución a un concesionario, en los términos que fija el propio reglamento y la

legislación en materia de contratos de las administraciones públicas. Consideramos que

la redacción propuesta desarrolla adecuadamente el artículo 4.2 de la LOUS ?que

establece que la administración puede llevar a cabo la ejecución del planeamiento bien

directamente o encomendarla a entidades de naturaleza mixta o a la iniciativa privada?

y la previsión del artículo 12.8 de la misma norma legal ?que también prevé la

posibilidad de encomendar la gestión urbanística a la iniciativa privada así como a

organismos de carácter público y entidades, sociedades o empresas mixtas en los

términos de esta ley?.

?En particular el proyecto regula específicamente (en su artículo 286) una de las

modalidades anteriores de gestión indirecta de este sistema de actuación: la concesión

administrativa. Prevé para ello que el procedimiento de licitación pública a seguir sea el

concurso, de acuerdo con la legislación aplicable en materia de contratos de las

administraciones públicas (a la que se remite), por lo que deben respetarse los principios

129

de publicidad y concurrencia, si bien establece ?en el apartado segundo de este

precepto? el contenido mínimo que tiene que recoger el contrato de concesión

administrativa cuyo objeto sea la gestión del sistema de expropiación, a saber: el objeto

de la concesión, el plazo de ejecución, la cuantía y forma de pago del canon de la

concesión que se ha de abonar a la administración concedente, los criterios para fijar los

precios públicos para la explotación de los servicios públicos concedidos, las garantías a

prestar por el concesionario para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones etc. Al

respecto debemos señalar que consideramos adecuado dicho contenido puesto que

respeta las previsiones contenidas en la legislación de contratos de las administraciones

públicas y deriva, en algunos casos, de las previsiones más específicas contenidas, para

esta materia urbanística, en la LOUS (por ejemplo, los deberes urbanísticos de cesión

gratuita de terrenos o los deberes de conservación de la urbanización). Sin embargo

consideramos que se aparta de la LOUS el apartado tercero de este artículo 286 al

prever una facultad adicional del concesionario: incorporar o no a la gestión a los

propietarios de terrenos para los cuales se haya acordado l?alliberament de

l?expropiació. En este punto consideramos que el proyecto reglamentario no tienen en

cuenta lo dispuesto en el artículo 95.6 de la LOUS. Este precepto legal establece que el

incumplimiento por parte de los propietarios de los deberes urbanísticos fijados en la

resolución de alliberament determina la ejecución de las garantías y la utilización de la

vía de apremio o bien la expropiación, por lo que consideramos que no se puede atribuir

al concesionario esta facultad de decidir incorporarlos o no a la gestión dado que lo que

corresponde es dar estricto cumplimiento a los deberes fijados en la resolución

administrativa de alliberament para estos propietarios.

? Finalmente, en relación con los artículos 287 y 288 del proyecto que cierran este

capítulo nada debemos objetar por cuanto reproducen varios apartados del artículo 95

de la LOUS (destinado a regular la facultad de la administración expropiante de liberar

o excluir, excepcionalmente, mediante la imposición de condiciones, determinados

bienes de propiedad privada o patrimoniales de administraciones o entidades públicas).

En cuanto al procedimiento de liberación de estos bienes el proyecto reproduce aquí el

previsto legalmente siendo la única novedad que añade la regulación del contenido al

que deben ajustarse las solicitudes de liberación de bienes que presenten los interesados

durante el período de información pública del proyecto de tasación conjunta o del

procedimiento de tasación individual.

Con respecto al capítulo quinto del proyecto reglamentario, señalamos que se abordan

aquí el concepto, los supuestos, el procedimiento y los efectos de la ocupación directa

todo ello en desarrollo adecuado del artículo 96 de la LOUS. En particular debemos

destacar aquí que en este capítulo el proyecto desarrolla con detalle el procedimiento de

ocupación directa a seguir por la administración actuante (que tanto puede iniciarse de

oficio como a instancia de la administración) y respeta estrictamente los requisitos

procedimentales contenidos en el apartado segundo del artículo 96 anterior de la ley

balear (justificación de su necesidad, principio de publicidad, notificación individual a

los afectados, acta de ocupación y certificación de su contenido). En este capítulo se

regula también específicamente, y en los mismos términos del artículo 96.3 de la ley

balear que reproduce el proyecto, la situación jurídica de los titulares de derechos

afectados por este procedimiento, que tienen derecho a ser indemnizados por los

130

perjuicios causados por la ocupación anticipada de sus terrenos y a solicitar la incoación

del expediente para determinar el justiprecio (transcurridos cuatro años desde el acta de

ocupación si no se ha aprobado definitivamente el instrumento de reparcelación) de

acuerdo con el artículo 131 de la LOUS (al que también se remite el proyecto).

Finalmente, este título III del proyecto de reglamento insular se cierra con el capítulo

sexto, destinado a regular el derecho de realojo de los ocupantes de viviendas afectadas

por la ejecución del planeamiento en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 77 de la

LOUS (que regula el derecho de realojo dentro de este precepto donde se refiere a los

gastos de urbanización a sufragar por los propietarios). Debemos observar en relación

con este capítulo que el proyecto reglamentario va más allá de la regulación legal

contenida en los apartados cuarto, quinto y sexto del artículo 77 de la LOUS, donde se

reconoce este derecho en cualquiera de las modalidades del sistema de actuación

urbanística por reparcelación. Así pues y en concreto el proyecto regula: a) la

naturaleza del derecho de realojo; b) los requisitos a acreditar por los interesados para

su ejercicio (en este punto el artículo 292.2 del proyecto no sólo desarrolla los requisitos

legales del artículo 77 para el ejercicio de este derecho en el sistema de reparcelación,

sino que introduce los requisitos específicos de aplicación en el sistema de expropiación

y en el caso de gestión urbanística aislada); c) los sujetos obligados a hacer efectivo el

derecho de realojo (distinguiendo adecuadamente quién es el obligado en cada uno de

los sistemas de actuación urbanística: el de reparcelación y el de expropiación); d) las

obligaciones de estos sujetos obligados (en desarrollo del artículo 77.6); e) las

condiciones de las viviendas de sustitución (apartado donde el proyecto se remite,

adecuadamente, a las contempladas en el artículo 77.6 de la LOUS y a los apartados 3 y

4 del artículo 209 del mismo regalmento). No obstante, al llegar a este punto

consideramos conveniente que se añada expresamente en el proyecto, allí donde se

menciona el derecho de las personas discapacitadas a obtener una vivienda accesible o

acorde a sus necesidades, que dicha vivienda se considerará accesible siempre y cuando

reúna los requisitos establecidos en la legislación reguladora de la supresión de barreras

arquitectónicas.

Continuando con el examen de este capítulo, en el artículo 296 del proyecto se regulan

las condiciones y el título de adjudicación de las viviendas de sustitución. Aquí el

proyecto distingue, tal como lo hace el artículo 77.6 de la LOUS, en sus apartados

segundo y tercero: el supuesto en que el titular del derecho de realojo lo sea en virtud de

un título de propiedad o de otro derecho real (caso en el que la adjudicación se produce

por el mismo título) del supuesto en que el titular lo sea en virtud de un derecho de

arrendamiento o de otro derecho personal de uso de la vivienda (supuesto en que el

realojo se produce en virtud del mismo derecho con una duración coincidente con el

plazo que reste de vigencia del título originario y en las condiciones de alquiler que fije

la normativa en esta materia). Sin embargo, debemos destacar como novedad

únicamente que, en su último apartado el artículo 296 del proyecto establece, a

diferencia de la LOUS, que lo dispuesto en sus apartados anteriores lo es sin perjuicio

de la posibilidad de que, mediante acuerdo entre las partes, se establezcan otras

condiciones o títulos para hacer efectivo el derecho al realojo.

131

Con respecto a los restantes artículos de este capítulo destacar que el artículo 297 regula

el derecho a percibir una indemnización como derecho independiente del derecho al

realojo, sin perjuicio de la incidencia de este último en la determinación de la

indemnización que corresponda a los ocupantes legales por la extinción de esos

derechos preexistentes. Por su parte debemos destacar también que, como novedad, el

proyecto regula todo un procedimiento a seguir para hacer efectivo el realojo en

actuaciones por el sistema de reparcelación y otro procedimiento aplicable para hacerlo

efectivo en actuaciones por el sistema de expropiación. En ambos procedimientos el

proyecto prevé la posibilidad de que los interesados puedan solicitar expresamente ?en

el trámite de audiencia del acuerdo de aprobación inicial del proyecto de reparcelación o

del acuerdo de aprobación inicial de la relación de bienes o derechos en el sistema de

expropiación?, el reconocimiento expreso al derecho de realojo o bien renunciar al

mismo.

Aquí finaliza nuestro examen al título III del proyecto reglamentario destinado a regular

la gestión y ejecución del planeamiento urbanístico en desarrollo de la LOUS.

Undécima

Instrumentos de intervención en el mercado del suelo

Procede que abordemos, a continuación, el examen del título IV del proyecto

reglamentario que tiene por objeto la regulación de los instrumentos de intervención en

el mercado del suelo y que se corresponde con el título IV correlativo de la LOUS. Este

título comprende un total de 12 artículos (desde el artículo 308 al 320 del proyecto)

distribuidos en tres capítulos que pasamos a analizar.

Por lo que respecta al primer capítulo de este título debemos señalar que éste se destina

a regular el régimen del patrimonio público del suelo, todo ello en desarrollo de las

previsiones contenidas en los artículos 97 a 102 de la LOUS. En concreto su artículo

308 recoge, en los mismos términos, el mandato legal contenido en el artículo 97 de la

ley balear y dirigido a todas las administraciones públicas competentes ubicadas en la

isla de Mallorca (CAIB, Consell Insular de Mallorca y municipios de la isla) a quienes

se les exige constituir y ejercer la titularidad de los patrimonios públicos del suelo

conforme a una serie de finalidades (todo ello en el marco de sus respectivas

competencias). Con respecto a estas finalidades, el proyecto reproduce aquí las

relacionadas en el artículo 97 de la ley balear. En cuanto al régimen al que se someten

los bienes y recursos que integran este patrimonio público del suelo se remite además,

acertadamente, al que establece la LOUS en el capítulo I de su título IV así como a las

disposiciones reglamentarias concordantes. Sólo interesa destacar, por tanto, que el

artículo 308 del proyecto añade, expresamente en su último apartado, la obligación

dirigida a las administraciones públicas competentes de que los patrimonios públicos

del suelo cuya titularidad ostenten operen como el instrumento principal para el

desarrollo de las políticas públicas de intervención en el mercado del suelo y de la

política de vivienda, lo que concuerda con la Exposición de Motivos de la LOUS y con

la regulación que para los patrimonios públicos de suelo establecen los artículos 38 y

39, apartados 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se

132

aprueba el texto refundido de la ley de suelo, en su redacción establecida por la

disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación,

regeneración y renovación urbanas.

En cuanto a la naturaleza y registro de los patrimonios públicos del suelo, el proyecto

reproduce aquí lo dispuesto en el artículo 98 de la LOUS al disponer que cada

patrimonio público del suelo integra un patrimonio independiente separado con carácter

general del restante patrimonio de la administración titular. No obstante, debemos

destacar que, en el apartado 98.2 de la ley balear se contiene una remisión expresa al

desarrollo reglamentario para la regulación del registro público comprensivo de este

patrimonio público del suelo. Pues bien, en cumplimiento de esta remisión

reglamentaria el Consejo Insular de Mallorca regula específicamente, como novedad, en

su artículo 310 del proyecto, la obligación de todos los ayuntamientos de la isla de

Mallorca de crear y gestionar un registro municipal de patrimonio público del suelo, de

carácter público, que ha de servir para garantizar el cumplimiento efectivo del destino al

que esté afecto. El proyecto prevé también que sus asientos y documentos puedan ser

consultados por cualquier persona ?sin necesidad de acreditar, por tanto, su condición

de interesado?. En cualquier caso debemos destacar también que este artículo

reglamentario ?que también regula el registro del patrimonio público del suelo del

Consejo Insular de Mallorca? establece, en su tercer apartado, que el registro

municipal de patrimonio público del suelo se ha de interrelacionar con la información

del Inventario General de Bienes (también dependiente de cada ayuntamiento) y que se

ha de documentar de forma expresa y diferenciada los bienes integrantes de este

patrimonio público del suelo, lo que responde adecuadamente a la previsión anterior del

artículo 98.1 de la LOUS, si bien sugerimos añadir aquí la coletilla «[?] del restant

patrimoni de l?administració titular?, redacción que aclararía mejor las diferencias

entre ambos tipos de patrimonios. Con respecto al régimen jurídico relativo al Registro

del patrimonio público del suelo dependiente del Consejo Insular de Mallorca el

proyecto se remite en su artículo 310.4 a los apartados anteriores aplicables al registro

municipal, todo ello sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas

propias de organización en cuanto a su dependencia orgánica o funcional. Hubiera sido

deseable aprovechar la ocasión para establecer aquí cuál es la dependencia orgánica y

funcional de este registro insular de conformidad con lo dispuesto en el reglamento

orgánico de funcionamiento actual del Consejo Insular de Mallorca.

Con respecto a la gestión de los patrimonios públicos del suelo nada tenemos que

objetar al artículo 311 del proyecto, por cuanto reproduce lo dispuesto en el artículo 99

de la ley balear del suelo. Únicamente cabe destacar que contempla, como novedad, la

aplicación supletoria a estos bienes integrantes del patrimonio público del suelo del

régimen regulador de los bienes patrimoniales de la correspondiente Administración en

todo aquello que no se prevea expresamente, a lo que sería adecuado añadir «[?]en

todo aquello que no oponga a lo dispuesto en la LOUS, el Reglamento y la Legislación

estatal.?

Por otra parte, resulta acertada la previsión del proyecto contenida en el apartado

segundo de este mismo artículo 311 referida a la posibilidad de que las administraciones

competentes puedan utilizar todas las vías previstas en la legislación de régimen local y

133

en la propia del Consejo Insular de Mallorca para constituir, ampliar y gestionar los

patrimonios públicos de suelo municipales e insular, puesto que esta previsión tiene por

objeto contribuir a que estas administraciones cumplan con todas las finalidades

generales previstas en la LOUS (art. 97) y en el reglamento insular (art. 308.1) para este

tipo de patrimonio público.

Con respecto a los bienes y recursos integrantes de los patrimonios públicos del suelo,

el proyecto reproduce exactamente, en su artículo 312, el contenido recogido en el

artículo 100 de la ley balear si bien debemos destacar que añade un apartado más

?letra g? a los efectos de incluir también en este tipo de patrimonio público: las

transferencias y consignaciones presupuestarias del Consejo Insular de Mallorca o de

cualquiera de los municipios de esta isla la finalidad de las cuales sea la conservación,

la ampliación o la gestión del respectivo patrimonio público del suelo. Al respecto sólo

debemos observar que este contenido específico se añade de forma acertada en el

proyecto y resulta conforme a derecho por cuanto deriva, como es lógico, de la

previsión reglamentaria recogida en el artículo 310 del proyecto antes referida relativa a

la creación y funcionamiento de los registros municipales de patrimonio público del

suelo y del registro insular del patrimonio público del suelo dependiente del Consejo

Insular de Mallorca. No obstante lo anterior debemos observar también que no se

recoge en el artículo 312 del proyecto la previsión contemplada, más adelante, en su

artículo 443.2 relativa a la integración en el patrimonio público del suelo de los

importes de las multas ?una vez descontado el coste de la actividad administrativa?

que deriven de infracciones urbanísticas por lo que sugerimos que se añada.

El proyecto reglamentario recoge también, en su artículo 313, el destino de los bienes

integrantes de los patrimonios públicos del suelo y lo regula en los mismos términos

que el artículo 101 de la LOUS, cuyos apartados primero y segundo prácticamente

reproduce. Sin embargo añade, en el apartado segundo de este artículo 313, en relación

con los fines a los que deben destinarse los ingresos dinerarios obtenidos por la venta o

cesión de bienes y los recursos económicos derivados de la propia gestión de estos

patrimonios, una letra más que no se contempla en el artículo 101.2 de la ley balear.

Nos referimos a la letra b que contempla como otro de los fines de esos ingresos: «a la

conservació, millora, ampliació, urbanització i, en general, gestió urbanística dels

propis béns del corresponent patrimoni públic de sòl?, lo que resulta coherente y

conforme a derecho por estar directamente relacionada esta previsión con una de las

finalidades generales que el artículo 97.1 de la LOUS contempla específicamente en su

apartado e y que es la relativa a: «Proteger, conservar, mantener o mejorar el

patrimonio cultural de las Illes Balears»y venir, además, así establecido en el artículo

38 del Real Decreto Legislativo 2/2008.

En relación con otra de las finalidades o destino específico que contempla el proyecto

en su artículo 313.2 d («a altres usos d?interès social?) debemos resaltar únicamente que

la definición de usos de interés social del proyecto reproduce la contenida en el artículo

101.3 de la LOUS por lo que ningún comentario adicional merece.

Por otra parte, procede señalar que el artículo 39.5 del Real Decreto Legislativo 2/2008,

y en virtud de la modificación operada por la Ley 27/2013 de 27 de diciembre de

134

racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, añade un nuevo destino del

patrimonio público del suelo, al señalar expresamente que, con carácter excepcional y

sujeto a los requisitos y condiciones establecidos en dicho artículo, pueda destinarse

dicho patrimonio a reducir la deuda comercial y financiera de los Ayuntamientos.

Sugerimos, por tanto, que también se incluya esta previsión dentro del artículo 313 del

proyecto reglamentario, como otro destino más de los bienes integrantes del patrimonio

público del suelo.

Finalmente conviene añadir que el capítulo primero de este título reglamentario finaliza

con la regulación de la facultad de disposición sobre los bienes integrantes de los

patrimonios públicos del suelo. En relación con esta materia el artículo 314.1 del

proyecto contiene una remisión expresa al régimen previsto en el artículo 102 de la

LOUS para la alineación y cesión por la administración titular de los bienes que

integran estos patrimonios. Tan sólo destacar que en su apartado segundo el artículo 314

del proyecto añade, expresamente, que las limitaciones, obligaciones, plazos o

condiciones a las que se sujete el destino de las fincas integrantes de un patrimonio

público del suelo que se hagan constar en los actos derivados del procedimiento de

alienación pueden inscribirse en el Registro de la propiedad en los términos y efectos

previstos en la legislación estatal, lo que consideramos plenamente adecuado y ajustado

al Real Decreto Legislativo 2/2008.

Con respecto al capítulo segundo del proyecto se regula aquí, a través de un único

precepto reglamentario ?el artículo 315? otro instrumento de intervención

administrativa en el mercado del suelo: el derecho de superficie que pueden constituir

las administraciones territoriales y otras entidades públicas, así como los particulares

sobre los bienes de su propiedad o sobre los bienes integrantes del patrimonio público

del suelo. En relación con su constitución el proyecto se remite expresamente a lo

dispuesto en el artículo 103 de la LOUS ?que desarrolla?, si bien añade también que

la constitución onerosa de este derecho o la percepción de cantidades alzadas o cánones

periódicos por el mismo concepto sobre bienes integrantes del patrimonio público del

suelo comporta su afectación a dicho patrimonio. En cuanto al régimen jurídico del

derecho de superficie, el reglamento en proyecto se remite también adecuadamente,

como hace el artículo 103.3 de la ley balear, a la legislación estatal y, más en particular,

cita: el capítulo III del Título V del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por

el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo; la legislación civil en todo lo

no previsto (que debe tenerse también en cuenta) y, finalmente, el proyecto añade con

acierto que el régimen jurídico de este derecho también se rige por lo dispuesto en el

propio título constitutivo del mismo.

Este título IV del proyecto reglamentario se cierra con un último capítulo ?el tercero?

destinado a regular los derechos de tanteo y retracto de la administración actuante sobre

transmisiones onerosas de terrenos y edificaciones que se inserten en áreas delimitadas

por los municipios para dar cumplimiento a los fines establecidos en el artículo 104.1 de

la LOUS, a saber: el cumplimiento de la programación del instrumento de

planeamiento, el incremento de los patrimonios públicos del suelo, la intervención en el

mercado inmobiliario y facilitar el cumplimiento de los objetivos marcados por el

instrumento de planeamiento. El artículo 316 del proyecto reglamentario regula la

135

facultad de los municipios de delimitar, en cualquier clase de suelo, áreas sujetas al

ejercicio de estos derechos de adquisición preferente de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 104 anterior de la ley balear que desarrolla, si bien sugerimos añadir aquí

en el proyecto el plazo máximo de 10 años que establece el precepto legal referido para

su ejercicio por la administración actuante. No obstante añade con acierto (artículo

316.2 del proyecto) la conveniencia de especificar, si procede, en la delimitación de

estas áreas por el municipio si las transmisiones sujetas al ejercicio de estos derechos

son sólo las de los terrenos sin edificar ?tengan o no la condición de solares? o si se

incluyen también las de los terrenos con edificación en construcción, ruinosa o

disconforme con la ordenación aplicable. Con respecto a esta previsión reglamentaria

consideramos que es procedente por cuanto contribuye, con su redacción, a dotar de

mayor seguridad jurídica a los afectados por el ejercicio de estos derechos por parte de

la Administración.

Por otro lado, en cuanto al procedimiento para su ejercicio, sólo destacar que el artículo

316.3 del proyecto se remite al procedimiento que regula el mismo texto reglamentario

en su artículo 317 siguiente. En su último apartado el precepto reglamentario recoge,

además, un requisito imprescindible para hacer efectivo los derechos de adquisición

preferente y es el relativo a la necesidad de que los propietarios de los terrenos

afectados acrediten haber notificado a la administración la venta dichos bienes. En caso

contrario el proyecto establece un impedimento para la inscripción en Registro de la

Propiedad de la transmisión, lo que consideramos plenamente ajustado a las previsiones

legales recogidas en los artículos 105 y 109 de la LOUS.

Con respecto al procedimiento para la determinación de las áreas que permitan el

ejercicio de los derechos de adquisición preferente por la administración sobre los

inmuebles en ellas incluidos, debe observarse que el proyecto recoge, en los mismos

términos que el artículo 104.2 de la ley balear, la posibilidad de que se delimiten las

áreas directamente por el planeamiento urbanístico o bien a través del procedimiento de

delimitación de unidades de actuación. No obstante el reglamento proyectado añade

?en su artículo 317.2? una serie de requisitos adicionales a tener en cuenta

obligatoriamente en el procedimiento de delimitación (memoria justificativa, relación

de bienes afectados, plano de delimitación y relación de propietarios afectados,

determinación en cada área de cuál es la administración municipal o actuante titular de

los derechos de tanteo o retracto, y notificación a los propietarios afectados más

anotación en el Registro de la propiedad) requisitos todos ellos que consideramos

proporcionados y que contribuyen a dotar de mayor garantías al procedimiento y a los

afectados. El proyecto recoge también, en el último apartado del precepto

reglamentario, lo dispuesto en el artículo 104.3 de la ley balear con respecto a la

posibilidad de sujetar también a los derechos anteriores (y conforme el procedimiento

anterior) determinados inmuebles de determinadas características siempre que conste la

identificación específica de los mismos.

Para cerrar este capítulo interesa únicamente destacar que en el proyecto se recoge,

prácticamente en los mismos términos del artículo 109 de la ley balear, la obligación de

comunicar al Registro de la Propiedad el acuerdo de delimitación de las áreas sujetas

al ejercicio de los derechos de adquisición preferente. La eficacia queda condicionada a

136

la práctica de la anotación correspondiente en el Registro tal como lo prevé la ley

balear. Asimismo debemos observar que, en el apartado segundo del artículo 318, el

proyecto regula con detalle la forma de hacer efectiva la comunicación al Registro por

el ayuntamiento, en desarrollo del precepto legal anterior, lo que concuerda con los

artículos 84 y siguientes del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se

aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley

Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza

urbanística.

Por otro lado, en relación con el régimen al que se sujeta el ejercicio de los derechos de

tanteo y retracto por la administración actuante debemos resaltar que el proyecto se

remite a los plazos y a la regulación contenida en los artículos 104 a 109 de la LOUS,

por lo que nada debemos objetar.

Cuestión distinta es la relativa al destino de los bienes adquiridos por la administración

como consecuencia del ejercicio de estos derechos de adquisición preferente. En este

punto el proyecto establece (artículo 320) que el ayuntamiento o administración

actuante que haya adquirido los bienes por esta vía está obligado a su incorporación al

patrimonio público del suelo o, en todo caso, a destinarlo a las finalidades establecidas

en el artículo 104.1 de la LOUS (que también incluye la incorporación al patrimonio

público del suelo como una de ellas). Añade el proyecto que, en caso de incumplimiento

por la administración de destinar estos bienes a cualquiera de las finalidades legales, el

propietario automáticamente tendrá un derecho a instar la resolución de la transmisión

efectuada a favor de la administración. Debemos advertir de que si bien esta previsión

reglamentaria no deriva de la LOUS, no obstante lo anterior, su establecimiento supone

una garantía para los afectados al permitir que controlen el cumplimiento efectivo por la

Administración de los fines regulados en el artículo 104.1 de la LOUS. Esta previsión

puede encuadrarse también dentro del derecho de reversión previsto en la Ley de

Expropiación Forzosa. Recordemos, en cualquier caso, que estos derechos de

adquisición preferente son un instrumento efectivo de intervención de la Administración

en el mercado del suelo.

Finalizamos aquí, en atención a todo lo expuesto, el examen del título IV del proyecto

reglamentario.

Duodécima

Ejercicio de las facultades relativas al uso y edificación del suelo

Seguidamente procederemos al examen del título V del proyecto reglamentario que

tiene por objeto la regulación del ejercicio de las facultades relativas al uso y

edificación del suelo y que se corresponde con el título V correlativo de la LOUS. Este

título del proyecto comprende un total de 32 artículos (desde el artículo 321al 353)

distribuidos en dos capítulos que pasamos a analizar.

Resumidamente, el primer capítulo de este título se dedica a regular la obligación de

urbanizar y edificar así como las consecuencias derivadas del incumplimiento de estas

obligaciones en los plazos previstos para ello en los instrumentos de planeamiento. A

137

través de este capítulo reglamentario se desarrollan las previsiones contenidas sobre esta

materia básicamente en los artículos 110 a 114 de la LOUS. De este capítulo interesa

destacar lo siguiente:

? El artículo 321 del proyecto bajo la rúbrica «terminis d?obligació

d?urbanitzar»regula, en realidad, en qué momento se entienden iniciadas y finalizadas

las actuaciones de urbanización. Asimismo en su primer apartado reproduce lo

dispuesto en el artículo 110.1 de la ley balear que establece la regla general relativa a

que todos los instrumentos de planeamiento que legitimen actuaciones urbanísticas que

comporten la realización de obras de urbanización han de fijar preceptivamente los

plazos de inicio y finalización. Por tanto, son estos instrumentos (y no el proyecto

reglamentario) los que deben fijar los plazos para el cumplimiento de la obligación

legal. No obstante el artículo 321 del proyecto añade, como novedad, que tanto el inicio

como la finalización de las obras se pueden presumir. En el primer caso, se presume el

inicio si se extiende acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de las obras y,

en el segundo caso, cuando la Administración reciba las obras o, bien, cuando finalice el

plazo en que se debería haber producido la recepción desde su solicitud acompañada de

la documentación preceptiva. Al respecto sólo estimamos conveniente observar que el

uso del término presumir en el proyecto puede generar inseguridad jurídica y que es

exigible una mayor exactitud a la hora de regular cuáles son los requisitos esenciales

que deben acreditarse por la parte promotora o la junta de compensación para considerar

iniciadas o finalizadas las obras de urbanización a los efectos de dar por cumplida esta

obligación legal. En este sentido este órgano consultivo considera que nos hallamos ante

la regulación de una cuestión material de suficiente entidad habida cuenta de las

consecuencias que se pueden derivar para los sujetos obligados del incumplimiento de

los plazos.

?Por su parte el artículo 332 del proyecto regula las consecuencias derivadas del

incumplimiento de los plazos de urbanización. En este punto el proyecto reproduce

también lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 110 de la ley balear, si bien al

regular los efectos derivados del incumplimiento de la obligación de urbanizar debemos

destacar que añade con acierto: por un lado, la confiscación o ejecución inmediata de la

garantía constituida para satisfacer las responsabilidades derivadas de la ejecución de

las obras de urbanización, garantía que recordemos viene regulada en el artículo 200.3

del proyecto por lo que sugerimos incluir aquí una cita o remisión a este precepto

reglamentario. Por otro lado introduce el proyecto también con acierto, en su artículo

322.1.b, un plazo máximo de dos meses para que la persona o entidad responsable

garanticen la totalidad del importe presupuestado de las obras pendientes de ejecutar en

el momento de la declaración de incumplimiento, si bien y atendiendo a que la

declaración de incumplimiento comporta la ejecución inmediata del aval garantizador

de la obra urbanizadora, sería aconsejable añadir, previa comprobación de que el

importe garantizado con dicho aval es insuficiente a la vista del importe del presupuesto

de las obras pendientes de ejecutar.

Por último añadir que, de acuerdo con el artículo 1.5 del Real Decreto 1093/1997, por el

que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley

Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza

138

urbanística, son susceptibles de inscripción en Registro la incoación de expedientes que

tengan por objeto la declaración del incumplimiento del deber de urbanizar, lo que no

estaría demás incluir esta previsión en el precepto reglamentario anterior, tal y como se

establece para la declaración de incumplimiento de la obligación de edificar.

?El proyecto reglamentario regula en una sección específica dentro de este primer

capítulo la obligación de edificar y el registro municipal de solares. En concreto y con

respecto a la obligación de edificar el artículo 323 del proyecto la regula prácticamente

en los mismos términos que lo hace la ley balear en su artículo 111. No obstante, en el

apartado segundo del precepto reglamentario referido se regula específicamente qué

fincas tienen la condición de solar a los efectos del apartado anterior. Pues bien, debe

recordarse aquí que el artículo 30 de la LOUS es el que específicamente regula los

requisitos legales que deben reunir los terrenos para alcanzar la condición de solar por

lo que sería conveniente incluir en este apartado del proyecto una remisión expresa a

este precepto legal en lugar de entrar a definir un concepto ya recogido con exactitud y

claridad en la norma legal. Asimismo también recomendamos, en el apartado tercero del

artículo 323 del proyecto, añadir, para mayor claridad, que los plazos que deben cumplir

los propietarios para el inicio de la edificación son los establecidos por el planeamiento

(reiterando lo dispuesto en el primer apartado de este precepto) a diferencia del plazo

para finalizarla que viene marcado por la licencia municipal. Debemos destacar también

que el proyecto reproduce textualmente en este precepto reglamentario los apartados

segundo y tercero del artículo 111 de la LOUS, siguiendo con la técnica normativa

empleada en otros preceptos del proyecto.

?No obstante lo anterior, este primer capítulo del proyecto reglamentario introduce

varias novedades (en ejercicio de la habilitación legal para el desarrollo parcial o total

de la ley balear del suelo) que interesa comentar. Por un lado regula en su artículo 324,

los supuestos concretos en que procede declarar el incumplimiento de la obligación de

edificar, supuestos no previstos en la ley balear, a saber: a) en el caso de que no se

inicie la edificación de solares sujetos a esta obligación dentro de los plazos fijados por

el planeamiento; b) en el caso en que no se finalice la edificación dentro de los plazos

que fije la licencia municipal o sus prórrogas y por último añade el supuesto recogido en

la letra c) relativo al incumplimiento de las órdenes de ejecución de las obras que

regula el artículo 117 de la LOUS, cuando estas órdenes se refieran a obras requeridas

para la seguridad de las personas o para la protección del patrimonio arquitectónico o

cultural. Pues bien, debemos observar, en relación con este último supuesto, que el

artículo 117 de la ley se ubica dentro de otro capítulo relativo a la conservación de obras

y construcciones y que, de conformidad con lo dispuesto legalmente, el incumplimiento

de las órdenes de ejecución lo que determina realmente es el incumplimiento del deber

legal de conservación. La consecuencia de la declaración de incumplimiento de estas

órdenes según la LOUS y el propio reglamento no es la declaración del incumplimiento

de la obligación de edificar (con la consiguiente inscripción en el registro de solares sin

edificar o incluso la expropiación forzosa), sino la habilitación a la administración a la

realización subsidiaria de las obras necesarias para cumplir con el deber de

conservación o bien a imponer multas coercitivas (vid artículo 117.4 de la LOUS en

relación con el artículo 344.2 del proyecto). Debe plantearse por tanto, en atención a lo

139

expuesto, la conveniencia de mantener este último supuesto en el artículo 324 del

proyecto puesto que puede generar confusión.

? Por otro lado, otra de las novedades significativas que se introducen en este primer

capítulo del proyecto es la referida a la regulación del procedimiento específico para

declarar el incumplimiento de la obligación de edificar (previsto en el artículo 325 del

proyecto), que no atiende a ninguna remisión reglamentaria concreta en la LOUS. Con

respecto al mismo sólo dos sugerencias a tener en cuenta: falta identificar cuál es el

órgano competente de la Administración que puede iniciar de oficio el procedimiento y,

en segundo lugar, conviene prever expresamente cuál es la consecuencia derivada de

sobrepasar el plazo para resolver (si se produce o no la caducidad del expediente).

Interesa destacar también aquí que, en buena lógica, el proyecto sí contempla, como

consecuencia de la emisión de la resolución administrativa de declaración de

incumplimiento de la obligación de edificar, la inscripción de la misma en el Registro

municipal de solares sin edificar y la anotación en el Registro de la Propiedad. Para el

caso en que no se haya creado el registro municipal el proyecto habilita ?en el apartado

quinto de su artículo 325? a la Administración a la aplicación de la expropiación

forzosa de conformidad con lo previsto en el artículo 122.1.g de la LOUS que así lo

prevé. Sin embargo debemos advertir que, desde el mismo momento en que la creación

y constitución del Registro de Solares no es obligatoria sino potestativa, no puede

anudarse a la falta de constitución del Registro de Solares un sólo mecanismo de los

previstos en el artículo 36 del Real Decreto Legislativo 2/2008.

? El proyecto reglamentario regula también dentro de este capítulo y, en concreto, en

su artículo 326, el Registro municipal de solares sin edificar para cumplir con la

remisión reglamentaria que contiene específicamente la LOUS en su artículo 112.1. En

relación con este registro debemos observar que el precepto reglamentario, no establece

el plazo de que disponen los ayuntamientos para crear este registro, si bien ello obedece

a que su constitución es voluntaria. La segunda cuestión a cuyo desarrollo reglamentario

remite es a la regulación de las circunstancias que deben expresarse en la inscripción

que se practique en el registro en relación con cada una de las fincas donde se haya

incumplido la obligación de edificar. El proyecto da cumplimiento a la remisión

recogida en la ley balear y regula, en su artículo 326.2 todos los datos y circunstancias

que deben ser objeto de inscripción en el registro municipal. El proyecto reglamentario

también aprovecha la oportunidad para regular la dependencia orgánica y funcional del

Registro así como su funcionamiento concreto. A destacar la naturaleza del registro (es

público y todos tienen derecho a acceder al mismo y obtener certificados de lo inscrito)

y que sólo se cancelan las inscripciones si se cumple con la obligación de que se trata.

El proyecto se remite con acierto a la legislación estatal aplicable (la hipotecaria en este

caso) para el régimen aplicable a los asientos en el Registro de la Propiedad relativos a

acuerdos inscritos en el Registro municipal de solares sin edificar.

?Por otro lado interesa destacar que, en su artículo 327, el proyecto regula también las

consecuencias derivadas de la inscripción en el registro municipal anterior de solares sin

edificar, todo ello en desarrollo del artículo 113 de la LOUS. El proyecto reproduce, en

su artículo 327, el primer apartado del precepto legal (que determina que la inscripción

de este registro habilita al inicio del expediente de alienación o sustitución forzosa o de

140

expropiación). No obstante, en su apartado segundo el precepto reglamentario regula los

efectos de la inscripción añadiendo que se producen a lo largo de dos años. La primera

cuestión que debe examinarse es la conveniencia de fijar este plazo puesto que plantea

el problema de qué ocurre transcurrido el mismo con las facultades de la

Administración, más aún cuando el precepto legal que se desarrolla, el art. 113, no fija

plazo alguno. En segundo lugar, debemos observar que el proyecto da cumplimiento

estricto a la remisión reglamentaria contenida en el precepto legal anterior al determinar

que tanto la venta como la sustitución forzosa de los solares inscritos en ese registro se

adjudicarán, por el ayuntamiento, mediante el procedimiento de subasta de acuerdo con

lo establecido en la normativa de contratación de las administraciones públicas,

garantizando en todo caso los principios de publicidad y concurrencia. Volviendo al

tema del plazo, debemos observar que el artículo 113.4 establece un régimen particular

(una excepción) para las fincas inscritas en el registro municipal de solares sin edificar

que contengan alguna de las construcciones del artículo 323.1 del reglamento

(construcciones paralizadas, ruinosas, derruidas o de necesaria demolición). En este

supuesto contempla que la inclusión de dichas fincas en el registro municipal no

comporta automáticamente la situación de venta forzosa sino que es necesario que

hayan transcurrido dos años desde la inscripción y que durante ese plazo los

propietarios no hayan iniciado o continuado las obras de rehabilitación o edificación o

bien no las hayan acabado en el plazo fijado por la licencia. En opinión de este órgano

de consulta de la regulación reglamentaria no se desprende con claridad cuál es el

motivo legal o razón de interés general que subyace para la previsión en el proyecto de

este régimen excepcional que resulta claramente más beneficioso para estas fincas y que

puede suponer un agravio comparativo con el resto de solares inscritos en el registro

municipal.

? Otra novedad destacable de este capítulo es la regulación en el proyecto de los

efectos de la venta o sustitución forzosa de las fincas incluidas en el Registro municipal

de solares sin edificar. En relación con este tema el artículo 328 del proyecto dispone,

acertadamente, que la alienación de una finca incluida en este registro se produce con

todas las cargas vigentes que no impidan el ejercicio de la obligación de edificar de

acuerdo con el planteamiento urbanístico, siempre que dichas cargas se hubiesen

constituido a través de un título anterior a la notificación y a la anotación en el

Registro de la Propiedad de la declaración de incumplimiento de la obligación de

edificar. El proyecto establece, sin embargo, un régimen distinto para las cargas

posteriores, que quedan extinguidas de pleno derecho por el hecho de la transmisión y

establece una obligación del registrador de la propiedad de cancelarlas en el Registro a

solicitud de los interesados, todo ello de acuerdo con la legislación hipotecaria a la que

se remite. En cambio el proyecto prevé también, adecuadamente, para los derechos

personales que afecten a la finca e impliquen la ocupación de ésta su extinción con la

correspondiente indemnización previa, sin perjuicio del derecho de realojo si procede.

Finalmente el proyecto contempla acertadamente en su artículo 328.3 el caso en que

sean los propietarios los que propongan el inicio o la finalización de la edificación,

supuesto en que el otorgamiento de la licencia comporta la extinción definitiva de los

arrendamientos y otros derechos personales en los mismos términos que el apartado

anterior (previa indemnización), sin perjuicio del derecho de retorno regulado en la

141

legislación de arrendamientos urbanos (a la que se remite) y en la Ley 8/2013, de 26 de

junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

?Seguidamente interesa destacar que el proyecto aborda, respectivamente, en sus

artículos 329, 330 y 331 las siguientes cuestiones todas ellas en desarrollo de las

previsiones legales contenidas en el artículo 114 de la ley balear sobre esta materia: a)

las obligaciones de las personas adquirentes (donde reproduce el primer apartado del

precepto legal anterior de la LOUS), los requisitos para alinear inmuebles en situación

de venta o sustitución forzosa (donde reproduce el apartado segundo del mismo

precepto legal si bien añade adecuadamente que, en caso de que los compradores

asuman delante del ayuntamiento el compromiso de edificar en el plazo previsto en el

artículo anterior se ha de suspender la situación de venta o sustitución forzosa durante

ese plazo [se sobreentiende] pero no se cancela la inscripción en el Registro municipal

de solares sin edificar «[?] fins que no s?acrediti el compliment de l?obligació

d?edificar que tenen les persones adquierents?, lo que concuerda con lo dispuesto en el

artículo 326.3 del propio proyecto reglamentario. Finalmente este capítulo se cierra con

el artículo 331 del proyecto destinado a regular la obligación de garantizar el

cumplimiento de las obligaciones. En este punto debe observarse que el proyecto

establece, en los mismos términos que el apartado tercero del artículo 114 de la LOUS,

que los sujetos obligados a cumplir con la obligación de edificar son: tanto las personas

adjudicatarias de la subasta como los beneficiarios de la expropiación así como los

propietarios de las fincas inscritas en el Registro municipal de solares sin edificar. Su

cumplimiento puede llevarse a cabo bien directamente o a través de un tercero

adquirente. Sin embargo debemos destacar que el artículo 331.2 del proyecto distingue

con acierto y establece con claridad los importes (porcentajes) de las diferentes

garantías exigidas en función de cuál sea el sujeto obligado a cumplir con dicha

obligación y añade también, adecuadamente, que el incumplimiento de las obligaciones

anteriores comporta la pérdida de la garantía constituida conforme a la legislación de

contratos de las administraciones públicas.

Y para terminar con el análisis de las consecuencias derivadas del incumplimiento de la

obligación de edificar, señalar que el Reglamento, tal y como hemos observado no

desarrolla las consecuencias derivadas de dicho incumplimiento para los Ayuntamientos

que no constituyan el Registro de solares ?cuya constitución es voluntaria? por lo que

resulta necesario completar su desarrollo y en los términos señalados en el artículo 36

del Real Decreto Legislativo 2/2008.

Continuando con el análisis de este título se regula, en su capítulo segundo, las

siguientes materias:

a) El deber de conservación de las obras de urbanización, que es competencia del

municipio o bien de los propietarios agrupados en una entidad urbanística de

conservación en los supuestos previstos en el planeamiento. Este deber se regula en el

proyecto en desarrollo del artículo 115 de la LOUS (algunos de cuyos apartados

reproduce textualmente) si bien el proyecto añade, en adecuado cumplimiento de la

remisión reglamentaria prevista en el art. 115.3 de la LOUS, la necesidad de que la

entidad de conservación formalice una garantía financiera prestada con los requisitos

142

establecidos en la legislación de contratos del sector público y que no puede ser inferior

al 3% del coste material de las obras de urbanización. El proyecto también se remite,

adecuadamente, para el caso de que los propietarios no se constituyan en entidad

urbanística de conservación en los supuestos previstos en el planeamiento o, en el caso

de propietarios que no se hayan adherido, a lo previsto en el artículo 273.2 del

reglamento. Añade también que en el supuesto de que sobre los solares resultantes se

hubiese constituido régimen de propiedad horizontal la participación de los propietarios

en la obligación de conservación se determina por la cuota de participación en relación

con el total del valor del inmueble.

b) La cesión y recepción por la Administración de las obras de urbanización, que se

regula en los artículos 333, 334, 335, 336 y 337 del proyecto en desarrollo de las

previsiones legales del artículo 116 de la LOUS. Como novedad importante que

introduce el proyecto debemos destacar la regulación del procedimiento específico a

seguir para la recepción de las obras de urbanización que contiene el artículo 335 del

proyecto en cumplimiento a la remisión reglamentaria contemplada en el artículo 116.5

de la ley balear del suelo. Con respecto a este procedimiento destacamos que la

regulación reglamentaria cumple estrictamente con los requisitos legales establecidos en

el precepto legal anterior y, en particular el proyecto regula: la documentación que debe

acompañar el interesado a la solicitud que dirija al ayuntamiento para que inicie el

expediente una vez concluida la obra; establece un plazo de cuatro meses para emitir la

resolución expresa por el órgano municipal competente (si bien falta añadir, en la letra f

del artículo 335 reglamentario, el dies a quo a partir del cual se inicia el cómputo), así

como establece el carácter positivo del silencio una vez transcurrido este plazo;

asimismo establece también la obligación de emitir comunicación de la certificación

administrativa del acta al Registro de la propiedad a los efectos que procedan según la

legislación aplicable. Finalmente destacaremos que el proyecto también regula, en su

artículo 336.2, un procedimiento específico con todas las garantías para el supuesto

previsto legalmente de que la persona o entidad promotora se encuentren en paradero

desconocido, tal como exige el artículo 116.5 de la LOUS.

c) La incorporación de las obras de urbanización recepcionadas y las de mejora que

tengan carácter inventariable al inventario municipal de bienes y derechos. Así lo

contempla el artículo 337 del proyecto, lo que supone otra novedad de este capítulo.

d) La regulación de los requisitos para el otorgamiento de las licencias de primera

ocupación. En este sentido el proyecto establece adecuadamente, en su artículo 338, que

el ayuntamiento no puede otorgar la licencia de primera ocupación o utilización

(prevista en el artículo 134.1m) de la LOUS) a ninguna edificación o instalación hasta

que no se cumplan dos requisitos: la recepción de las obras de urbanización que afecten

a la edificación o instalación de que se trate y, la prestación, por las compañías

suministradoras, de los correspondientes servicios urbanísticos.

e) Los deberes legales de uso, conservación y rehabilitación en desarrollo del artículo

117 de la LOUS. De hecho el proyecto reglamentario reproduce, prácticamente en su

artículo 339, los apartados primero y segundo del precepto legal referido, si bien el

proyecto también regula otras cuestiones relacionadas con estos deberes legales y no

143

previstas en la ley balear. En concreto, a través de su artículo 340 el proyecto regula el

deber de conservación de los propietarios del suelo rústico ?lo que sorprende desde el

momento en que el régimen de este suelo se excluye del proyecto reglamentario, según

se explica en el Preámbulo, y se remite a la legislación sectorial específica que lo

regula? así como el deber de conservación de los propietarios de suelo urbanizable,

con la previsión expresa de que el cumplimiento de este deber no exime de las normas

adicionales de protección que establezcan la legislación aplicable.

f) Las órdenes de ejecución que los ayuntamientos pueden dictar, de oficio o a instancia

de cualquier interesado, con el objeto de que se ejecuten las obras necesarias para dar

cumplimiento al deber legal de conservación, mantenimiento, restauración y

rehabilitación de un inmueble. Como novedad a destacar el proyecto regula el

procedimiento para dictar estas órdenes de ejecución (artículo 342) y se remite,

adecuadamente, a la legislación de régimen local para determinar quienes son los

órganos competentes para su inicio y su resolución. El proyecto establece, por ejemplo,

que el procedimiento puede incoarse de oficio o a instancia de personas interesadas y

define, a estos efectos, quienes son. El proyecto establece también con acierto ?en su

artículo 341.2? que los nuevos propietarios de fincas sobre las cuales recaigan estas

órdenes municipales se subrogan en la obligación del propietario anterior, lo que

supone una garantía para el cumplimiento de la finalidad de estas órdenes. Asimismo

debemos destacar que, acertadamente, el proyecto también contempla, en su artículo

342.5, el supuesto específico en que la orden de ejecución afecte a un inmueble

catalogado o declarado bien de interés cultural, supuesto en que se establece la emisión,

con carácter preceptivo y vinculante, de informe por parte del órgano competente del

Consejo Insular de Mallorca en materia de patrimonio histórico y cultural, a emitir en el

plazo máximo de un mes, y que debe establecer los efectos de la orden en relación con

los bienes protegidos. Por otro lado, en el procedimiento para dictar las órdenes de

ejecución también se establece, adecuadamente en el proyecto, el trámite de audiencia a

los interesados (en desarrollo del requisito legal del artículo 117.3.a de la LOUS)

inmediatamente antes de la propuesta de resolución (todo ello de conformidad también

con lo dispuesto en el artículo 84 de la LRJ-PAC). El proyecto también establece,

adecuadamente, un plazo de seis meses para dictar la resolución expresa, transcurrido el

cual opera la caducidad del procedimiento ?si se ha iniciado de oficio? y, en caso

contrario ?si se ha iniciado a instancia de parte? dispone que se entiende estimada la

solicitud por silencio administrativo, lo que es conforme con el régimen general previsto

también en el artículo 43.1 de la LRJPAC. Asimismo el proyecto desarrolla también las

medidas de que dispone la Administración para el supuesto de incumplimiento de la

orden de ejecución y que vienen previstas en el apartado cuarto del artículo 117 de la

LOUS (ejecución subsidiaria y multas coercitivas) y en el apartado quinto de este

precepto legal (inclusión de la finca en el registro municipal de solares sin edificar).

Adecuadamente añade como una medida más el proyecto: la expropiación forzosa del

inmueble por incumplimiento de la función social de la propiedad, de acuerdo con el

artículo 122.1 de la LOUS (apartado e), más en concreto). En cuanto a los efectos de la

orden de ejecución cuando se ha dictado el acto firme, el proyecto los contempla en su

artículo 344, lo que supone otra novedad de este capítulo. Finalmente, sólo destacar que

los artículos 345 y 346 del proyecto vienen a reproducir los apartados tercero y sexto

del precepto legal referido (el artículo 117 de la LOUS), mientras que el artículo 347 del

144

proyecto se remite a los términos recogidos en el artículo 118 de la LOUS para regular

los supuestos sujetos al informe técnico de evaluación de edificios por lo que no

merecen comentarios adicionales.

g) Más interés tiene para este órgano consultivo el examen de esta última parte de este

título destinada a regular los supuestos de ruina de inmuebles y el procedimiento de

declaración de ruina, que se recoge concretamente dentro de la subsección tercera del

capítulo segundo que agrupa los artículos 348 a 353 del proyecto destinados a

desarrollar las previsiones legales recogidas en los artículos 120, 121 y 122 de este

título. En concreto debemos destacar las siguientes cuestiones:

? Constatar que el artículo 348 del proyecto se limita a reproducir textualmente los

apartados primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 120 de la ley balear, por lo que

no procede efectuar comentario alguno.

? La novedad de esta subsección se halla en la regulación en el proyecto del

procedimiento para la declaración de ruina (contenido en los artículos 349, 350, en

respuesta a la remisión reglamentaria contenida en el artículo 120 de la LOUS. El único

requisito procedimental esencial previsto legalmente ?la audiencia a los interesados?

se contempla también expresamente en el proyecto. Asimismo el proyecto también

recoge expresamente y con acierto, en su artículo 351.3, en cumplimiento de lo

dispuesto en el precepto legal referido de la ley balear, la previsión contemplada en la

Ley 12/1988, de 21 de diciembre, de patrimonio histórico de las Illes Balears (artículo

42) relativa a la necesidad de notificar a los consejos insulares (en este caso al Consejo

Insular de Mallorca), como interesados en los procedimientos de ruina que afecten a

bienes de interés cultural o catalogados, las resoluciones administrativas que se refieran

a estos bienes. Igualmente recoge el proyecto, adecuadamente, que no cabe la

demolición de estos bienes sin la autorización previa del Consejo Insular de Mallorca ni

el informe favorable de al menos una institución consultiva de las previstas en la ley

balear de patrimonio histórico.

? El proyecto regula también, como novedad, en su artículo 352 los efectos de la

declaración del estado ruinoso, incluyendo la que afecta a edificios fuera de ordenación

(para los que adecuadamente prevé la obligación de llevar a cabo su demolición sin

posibilidad de rehabilitación).

? Finalmente también se aborda en el proyecto reglamentario (a través de su artículo

353) el supuesto concreto de la ruina física inminente, en desarrollo del artículo 121 de

la LOUS cuyos apartados primero, segundo, tercero, cuarto y quinto prácticamente

reproduce el reglamento proyectado, con la única salvedad de añadir, también de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 anterior de la ley de patrimonio histórico

de las Illes Balears, que las medidas que se acuerden en este supuesto por el órgano

municipal competente se deben notificar también al Consejo Insular de Mallorca cuando

afecten a inmuebles catalogados o declarados de interés cultural o bien sean objeto de

un procedimiento para su declaración o catalogación. Asimismo se añade también en el

proyecto ?con acierto? la obligatoriedad de efectuar todas las visitas de inspección

145

necesarias y, como mínimo, las indicadas en el informe técnico por si variasen las

circunstancias o apareciesen otras nuevas.

En atención a lo expuesto damos por examinado el título V del proyecto reglamentario.

Procede que abordemos, a continuación, el examen del título VI1 del proyecto

reglamentario que tiene por objeto la regulación de la expropiación forzosa por razones

de urbanismo y que supone el desarrollo del título VI correlativo de la LOUS. Este

título comprende en el proyecto un total de 7 artículos (desde el artículo 354 al 361)

cuyo contenido pasamos brevemente a comentar.

En primer lugar se regula por la Administración insular los supuestos de expropiación

por razones de urbanismo (artículo 354 del proyecto) en desarrollo del artículo 122 de la

LOUS. En particular el proyecto desarrolla los dos primeros supuestos contemplados en

las letras a) y b) del primer apartado del precepto legal y se remite, en cuanto a los

restantes supuestos de expropiación «[?]als establerts a la LOUS i en aquest

Reglament?, por lo que sugerimos, para mayor claridad de la redacción, incluir la cita

expresa del precepto legal donde se regulan los restantes supuestos de expropiación. El

artículo 354 del proyecto que se examina reconoce también ?en los mismos términos

que el apartado cuarto del artículo 122 de la ley balear? el derecho de realojo o retorno

a los ocupantes legales de inmuebles afectados por expropiaciones por razones

urbanísticas que tengan su residencia habitual. Por otro lado también prevé con acierto

la posibilidad de que las personas físicas o jurídicas subrogadas en las facultades de los

organismos competentes para la ejecución de planes urbanísticos o de obras puedan ser

beneficiarias de las expropiaciones que se deriven. Sin embargo consideramos

conveniente formular una observación al apartado quinto del precepto reglamentario por

cuanto contempla, expresamente, que el coste de las expropiaciones efectuadas por

razones de urbanismo (con el objeto de ejecutar el planeamiento por sectores o unidades

de actuaciones completas) se puede repercutir sobre los propietarios que resulten

beneficiados especialmente por la actuación urbanística mediante la imposición de las

exacciones que correspondan, cuando resulta que el artículo 129.3 de la LOUS prevé

para el mismo supuesto que la repercusión se haga imponiéndoles contribuciones

especiales (concepto absolutamente distinto al de una exacción). Debemos observar

también en este precepto reglamentario que no se incluye ninguna alusión a la

declaración de necesaria ocupación que procede en determinados supuestos de

expropiación forzosa y a los que hace referencia el precepto legal.

Seguidamente el artículo 355 prevé, con acierto, quien es la administración expropiante

distinguiendo quien actúa como tal en el sistema de expropiación (la administración

actuante con potestad expropiatoria que tiene encomendada la ejecución del

planeamiento) de las actuaciones aisladas (el ente público con potestad expropiatoria).

Asimismo se incluye también aquí a la posibilidad de que la administración expropiante

utilice las distintas formas de gestión ?previstas en la legislación? para llevar a cabo

las actuaciones expropiatorias y relaciona, a continuación, en los supuestos previstos en

1 Las observaciones efectuadas con relación al título VI se introducen en virtud del acuerdo adoptado por

el Pleno del Consejo Consultivo el 19 de marzo de 2015, fragmento que se omitió, pese haberse debatido

en el Pleno de 25 de febrero de 2015.

146

la LOUS y en este reglamento, los sujetos que pueden adquirir la condición de

beneficiarios en las expropiaciones, con la única cita del artículo 285 del proyecto para

referirse a las entidades urbanísticas especiales a las que se les puede encomendar la

gestión en los supuestos de los apartados b y c de este precepto reglamentario.

Recomendamos en cualquier caso completar esta relación de sujetos beneficiarios con la

cita expresa o la inclusión de una remisión expresa a los restantes preceptos

reglamentarios donde se regula la naturaleza y potestad de cada uno de estos sujetos.

No obstante todo lo anterior, sin duda lo más destacable del desarrollo reglamentario de

la ley balear que contiene este título es la regulación de las especialidades de los dos

tipos de procedimientos entre los que la administración puede optar para llevar a cabo

las actuaciones donde se aplique el sistema de expropiación: el procedimiento de

tasación conjunta y el procedimiento de expropiación individualizada

a) En relación con el procedimiento de tasación conjunta, el proyecto reglamentario lo

regula en sus artículos 357, 358 y 359. En su artículo 357 el proyecto regula, en

concreto, la formulación y contenido mínimo del proyecto de tasación conjunta en un

desarrollo adecuado del apartado primero del artículo 124 de la LOUS. El reglamento

proyectado añade, sin embargo, dos nuevos contenidos en sus apartados a ?la causa de

la expropiación, entre las establecidas en la LOUS, y, si procede, la referencia al

instrumento de planeamiento cuya ejecución ha dado lugar a la actuación

expropiatoria? y c ?una relación de bienes y derechos concreta e individualizada con

la descripción de todos los aspectos materiales y jurídicos de los bienes y derechos que

sean necesarios para la expropiación?. Ambos contenidos son acertados y añaden

mayores garantías jurídicas, en opinión de este órgano consultivo, al procedimiento

expropiatorio.

Con respecto al procedimiento de tasación conjunta, el reglamento proyectado

desarrolla en su artículo 358 los requisitos procedimentales establecidos en el artículo

124 de la LOUS. Prevé, como trámites esenciales, los siguientes:

? La aprobación inicial del procedimiento debe efectuarse por la administración

actuante con competencia expropiatoria.

? Trámite de información pública: el proyecto prevé que el expediente debe exponerse

al público durante un mes para que los interesados formulen observaciones, en

particular sobre la titularidad y valoración de sus derechos. Así lo contempla en los

mismos términos el artículo 124.2 de la LOUS. Sin embargo el proyecto añade una

novedad que genera, cuanto menos, dudas sobre su legalidad: prevé expresamente en

este trámite (artículo 358.2) que los errores no denunciados ni justificados en el plazo

señalado no den lugar a la nulidad o reposición de actuaciones, conservando sin

embargo las personas interesadas su derecho a ser indemnizadas en la forma que

corresponda. Previsión que parece tener relación con lo dispuesto en el artículo 128.1 de

la ley balear, con la diferencia esencial de que el precepto legal prevé que aparezcan

terceros interesados no tenidos en cuenta en el expediente expropiatorio una vez

finalizada toda la tramitación, lo que no es el mismo supuesto que regula el proyecto en

su artículo 358.2. Debemos advertir al respecto que una norma de rango reglamentario

147

no puede excluir la aplicación de lo dispuesto por la norma básica por excelencia que

rige el procedimiento administrativo común y que además tiene rango legal ?la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del

procedimiento administrativo común?, norma que expresamente contempla en su

artículo 62.1 los diferentes supuestos de nulidad de pleno derecho que los interesados

pueden alegar cuando cualquiera de ellos concurra en alguna actuación administrativa.

Por tanto consideramos conveniente suprimir la previsión final del apartado segundo del

artículo 358.

? Audiencia a todos los que aparezcan como titulares de bienes o derechos en el

expediente. El proyecto prevé este trámite en los mismos términos que el artículo 124.4

de la ley balear que aquí reproduce. Por su parte también debemos destacar que

introduce, con acierto, en la regulación reglamentaria del procedimiento de tasación dar

audiencia expresa al ayuntamiento cuando éste no sea la administración expropiante.

? Audiencia al Consejo Insular de Mallorca en los mismos términos y en el mismo

supuesto que contempla el artículo 124.5 de la ley balear.

? Resolución de aprobación definitiva del proyecto que debe notificarse

individualmente a todos los titulares de bienes y derechos afectados para que puedan

manifestar su disconformidad con la valoración. En la regulación de este trámite se

reproduce también lo dispuesto en el apartado séptimo del precepto legal referido.

Finalmente, debemos destacar aquí, que el proyecto expresamente contempla, en el

apartado octavo de este artículo 358, la consecuencia de la caducidad del procedimiento

si la administración no remite la notificación de la resolución en el plazo de un año

desde su inicio. Al respecto debemos advertir de que el artículo 44 de la LRJPAC

contempla expresamente, en su apartado segundo, que en los procedimientos en los que

la Administración ejercite potestades de intervención ?como es aquí el caso al tratarse

de un procedimiento expropiatorio? susceptible de producir efectos desfavorables o de

gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado ni

notificado la resolución expresa produce la caducidad. Recomendamos, por tanto, por

razones de seguridad jurídica, completar este apartado octavo del artículo 358 del

proyecto añadiendo que la caducidad se produce transcurrido un año sin que la

administración haya resuelto expresamente, puesto que el precepto reglamentario sólo

se refiere a la ausencia de notificación de la resolución.

Por otro lado consideramos conveniente advertir también de que el último apartado de

este artículo 358 del proyecto no se adecua plenamente a lo dispuesto en la LOUS ?en

su artículo 128? al establecer que, en el supuesto de que finalizado el expediente de

expropiación aparezcan fincas o derechos inscritos con anterioridad que no se hubiesen

tenido en cuenta la Administración actuante ha de incoar un procedimiento

complementario de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores.

Recomendamos, por tanto, incluir una remisión expresa en este apartado a lo dispuesto

en el precepto legal correspondiente de la LOUS y al artículo 32.2 del Real Decreto

Legislativo 2/2008.

148

Por su parte debemos destacar también que el proyecto reglamentario igualmente regula

en este título los efectos de la aprobación definitiva de la tasación conjunta (la

declaración de urgente ocupación de bienes o derechos afectados) en los mismos

términos que el artículo 125 de la LOUS al cual se remite acertadamente.

b) En relación con el procedimiento de expropiación individualizada, debemos recordar

que viene previsto en la legislación de expropiación forzosa y en el artículo 126 de la

LOUS. Debemos observar que el proyecto desarrolla adecuadamente, a través de su

artículo 360, las previsiones relativas a este tipo de procedimiento recogidas en el

precepto legal anterior de la ley balear, en particular, la aprobación por la

administración actuante de la relación de personas propietarias y la descripción de

bienes y derechos afectados previa apertura de un período de información pública por

plazo de veinte días. Como novedad el proyecto establece, sin embargo, expresamente

(apartado quinto del artículo 360) que las rectificaciones en la relación de bienes y

derechos han de seguir el mismo procedimiento anterior si bien es suficiente el trámite

de audiencia, sin que sea necesario someter el expediente al trámite de información

pública. Con mayor acierto recoge, por ejemplo, que la aprobación de la relación de

bienes y derechos, una vez examinadas las alegaciones, corresponde a la administración

que ejerza la potestad de expropiación y comporta la concreción de la necesidad de

ocupación, hecho que da lugar al inicio del expediente expropiatorio (tal como lo

contempla también el artículo 122.2 de la ley balear). Finalmente el proyecto regula

también la declaración de urgente ocupación que se puede producir en este

procedimiento tal como lo prevé el artículo 126.2 de la ley balear que se remite, a su

vez, al artículo 52 de la ley de expropiación forzosa.

Por último cierra este título una previsión del destino de los terrenos expropiados que se

contiene en el artículo 361 del proyecto que se remite aquí, a las finalidades previstas en

el planeamiento urbanístico o por la LOUS (sin cita alguna de los preceptos legales, lo

que sugerimos introducir). También prevé el proyecto aquí que se produzca la reversión

de estos bienes en los supuestos previstos en la legislación estatal aplicable. De nuevo

recomendamos en este punto introducir la cita de los preceptos de la legislación estatal

que los regula para completar la redacción.

Decimotercera

Intervención Preventiva a la Edificación y Uso del Suelo

El Título VII se dedica a la intervención preventiva en la edificación y uso del suelo,

definida en el artículo 362.2 como el «conjunt de normes legals i reglamentàries,

incloses les normes dels instruments de planejament urbanístic i les ordenances

municipals, que ordenen els usos i els aprofitaments urbanístics del sòl, a les quals se

subjecten els actes d?utilització del sòl i les obres que s?hi implanten?.

Este Título se halla dividido en cinco capítulos, destinándose el primero y el segundo de

ellos a la licencia urbanística; el Capítulo III, a la comunicación previa y el Capítulo IV

contiene las disposiciones comunes a ambas figuras; finalmente, el Capítulo V se dedica

a las parcelaciones urbanísticas.

149

Por lo que se refiere a la licencia, ésta viene definida en el artículo 363 como el «acte

administratiu mitjançant el qual la persona interessada adquireix la facultat de dur a

terme els actes de transformació o utilització del sòl o del subsòl, de parcel·lació,

edificació, demolició de construccions, ocupació, aprofitament o ús relatiu a un terreny

o immoble determinat, prèvia concreció i comprovació per l?administració competent,

abans de la seva execució material, del que estableixen i possibiliten la LOUS i aquest

Reglament, els plans generals municipals i els de desenvolupament, i la resta de

legislació i normativa d?aplicació?.

Por lo que se refiere a su contenido, queremos realizar las siguientes observaciones:

? El artículo 364 establece la lista de los actos sujetos a licencia en términos

semejantes a los previstos en el artículo 134 LOUS. Sin embargo en el supuesto previsto

en el apartado j se aparta parcialmente de la regulación establecida en la Ley. El

apartado j del artículo 134 LOUS sujeta a licencia municipal urbanística «el tancament

de solars i terrenys?. Sin embargo la letra j del artículo 364 ROUS sujeta a licencia «el

tancament de terrenys que no tenguin la condició de solar?. Tal como está redactado el

precepto parece dar a entender que el cerramiento de los solares no estaría sujeto a

licencia, lo que resultaría contrario a la previsión legal. Por este motivo, el Consejo

Consultivo considera que el artículo 364.j debe modificarse en el sentido previsto en la

Ley. Esta observación tiene carácter esencial.

? El artículo 367 se refiere a los supuestos en que las licencias urbanísticas, órdenes de

ejecución o acuerdos de aprobación son nulos de pleno derecho. Tras enumerar estos

supuestos en su apartado 1, en el apartado 2 establece que cuando esos actos incurran en

vicio de nulidad no producirán ningún efecto, tal como previene el artículo 135 LOUS.

Lo cierto es que la ineficacia de esos actos requerirá la declaración de nulidad de pleno

derecho tras la tramitación del oportuno procedimiento, sin perjuicio de las medidas

cautelares que se puedan adoptar.

El apartado 3 prevé que «les llicències, les ordres d´execució o els acords municipals

d´aprovació són anul.lables en els supòsits que preveu la legislació sobre

procedimiment administratiu comú?. Como vemos, el Proyecto de reglamento prevé de

forma expresa los efectos de la declaración de la nulidad de pleno derecho, seguramente

por ser el vicio más grave del que pueda adolecer la licencia; sin embargo, no dice nada

de los efectos de la anulabilidad, por lo que habrá que entender que se remite a los

principios y normas básicas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RJAP y PAC. El

Consejo Consultivo considera que sería conveniente decir que esos actos son anulables

«en los supuestos y con los efectos que prevé la legislación sobre procedimiento

administrativo común?. Esta observación tiene carácter esencial.

? El artículo 368 regula la competencia para el otorgamiento de las licencias

urbanísticas señalando que el órgano competente es el órgano municipal que determine

la legislación local y advirtiendo que si la actuación a realizar afecta a dos o más

municipios, el órgano competente será el que determine la normativa propia del Consejo

Insular. A lo largo del reglamento aparecen indeterminaciones respecto al órgano

competente para determinadas funciones de los municipios; parece lógico que el

150

reglamento insular no concrete qué órgano del Ayuntamiento deba ser el competente

pues se trata de un tema respecto del cual el Consejo Insular no tiene competencia; sin

embargo, cuando se trata de órganos insulares, sí deben concretarse.

Es doctrina reiterada de este Consejo Consultivo que la norma debe concretar los

órganos administrativos que sean competente en aras a evitar la inseguridad jurídica de

sus destinatarios de las normas y esta doctrina viene reforzada por la exigencia del

cumplimiento de los principios de transparencia y seguridad jurídica recogidos en la

Ley de Economía Sostenible (artículo 4 de la Ley 3/2011, de 4 de marzo). Por lo

anterior, esta observación tiene el carácter de esencial.

? El artículo 369.1.c parece confuso al regular la emisión de informes en el

procedimiento de otorgamiento de la licencia. Dice literalmente lo siguiente:

c) Les autoritzacions concurrents o els informes sectorials que siguin exigits per la

normativa que resulti aplicable amb caràcter previ a la llicència municipal, quan

l?esmentada normativa estableixi la seva obtenció prèvia a càrrec de la persona

interessada.

Quan les autoritzacions o informes previs s?hagin d?emetre per altres òrgans de la

mateixa administració que resol el procediment de llicència urbanística, l?òrgan

competent els ha de sol·licitar d?ofici. En el cas d?autoritzacions o informes previs

concurrents a emetre per òrgans d?una administració diferent a la que resol el

procediment de llicència, s?han de sol·licitar igualment d?ofici si així ho preveu la

normativa sectorial dins en el termini que aquesta determini, i a manca de previsió,

en el termini de cinc dies des de la presentació de la documentació completa.

La manca de la sol·licitud d?ofici dels informes o autoritzacions d?altres

administracions diferents a la que resol el procediment de llicència en els terminis

indicats en el paràgraf anterior, habilita la persona interessada amb la prèvia

justificació de la sol·licitud i dels transcurs dels terminis, a sol·licitar dits informes o

autoritzacions a l?òrgan corresponent de l?administració pública.

Este precepto fue objeto de una alegación y, en su análisis, el informe jurídico

manifestaba que estas reglas adicionales que ha articulado la propuesta de reglamento se

han previsto a favor del ciudadano, ante la inactividad de la administración pública,

permitiendo a los particulares el impulso de los trámites de informe cuando la

administración no lo haga de oficio.

Aunque parece que estas reglas favorecen al ciudadano, van en contra de las normas

sobre instrucción del procedimiento administrativo previstas en los artículos 74 y 78 y

siguientes de la LRJAP y PAC con carácter general. Cabe señalar que esta ley es la que

establece las pautas comunes a cualquier procedimiento. El artículo 74 obliga a que el

impulso del procedimiento se haga de oficio, no a instancia del interesado. Lo mismo

dice el artículo 78.1 cuando establece que «los actos de instrucción necesarios para la

determinación, el conocimiento y la comprobación de las fechas en virtud de los cuales

se haya de pronunciar la resolución, se deberán llevar a cabo de oficio por el órgano que

tramite el procedimiento, ello sin perjuicio del derecho de las personas interesadas a

proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites

establecidos legalmente o reglamentariamente?. Tanto del artículo 74 como del 78 se

151

desprende el impulso y la instrucción de los procedimientos de oficio, permitiendo sólo

a los interesados, y sólo durante la instrucción, proponer la intervención de otros

órganos. Por tanto, una vez propuesta esta intervención, quien deberá recabarla será el

órgano competente, pero no el interesado. Seguramente por ello está redactado el

artículo 83.3 de la Ley 30/1992 en el sentido de que si el informe solicitado ha de ser

emitido por una administración pública diferente de la que tramita el procedimiento y

transcurre el plazo sin su emisión, se pueden proseguir las actuaciones y, en este caso, el

informe emitido fuera de plazo puede no ser tenido en cuenta para no adoptar la

resolución correspondiente. A pesar de la literalidad del precepto debemos entender que

cuando quien tiene que emitir un informe es otra administración, habrá que ver si el

informe es preceptivo y determinante puesto que en estos casos la jurisprudencia ha

considerado nulos de pleno derecho las resoluciones dictadas sin esperar a los mismos.

Por ello quizás la ley 30/1992 recoge la sanción por la negligencia o responsabilidad del

funcionario o autoridad que incurra en retraso.

La Administración está obligada a resolver y debe hacerlo además dentro del plazo

legalmente establecido para ello. Esto explica que los procedimientos se impulsen de

oficio y se instruyan también de oficio previendo responsabilidades cuando ello no se

cumpla. Pero en ningún caso esta ley de procedimiento administrativo común ha

previsto que sea el particular el pueda suplir la falta de actuación de la administración,

convirtiéndose en impulsor del procedimiento. Por este motivo, este Consejo Consultivo

considera que debe suprimirse la facultad que se otorga al particular para suplir la

ineficacia de la administración instructora, dado que el ordenamiento establece otras

vías para resolver esa ineficacia. Esta observación tiene carácter sustancial.

? El artículo 371 se refiere a la instrucción del procedimiento de otorgamiento de

licencia. En su apartado 4 dice que «En el procediment d´otorgament de llicència

urbanística, s´ha de donar trasllat de la sol.licitud i, si escau, del projecte a les

administraciones publiques afectades, per tal que en el termini d´un mes emetin informe

sobre els aspectes de la seva competència; tret??. El Consejo Consultivo considera

conveniente que el este precepto se incluya una referencia al contenido del artículo 83

de la Ley 30/1992, sobre los efectos de la no emisión del informe en plazo y la

posibilidad de continuar con la tramitación del procedimiento, salvo que se trate de

informes que sean preceptivos y resulten determinantes para la resolución del

procedimiento, regulación que si bien resulta aplicable como norma básica, constituirá

un recordatorio para las administraciones públicas que deban intervenir en el

procedimiento, en aras al principio de celeridad y eficacia exigible al funcionamiento de

la administraciones públicas.

? El 378 regula la transmisión de la licencia. En su apartado 1 dice lo siguiente:

Les llicències urbanístiques es poden transmetre a altres persones, sempre que la

persona transmetent o la nova titular ho comuniquin a l´òrgan competent de

l´administració que les hagi atorgat.

La manca d?aquesta comunicació no afecta l?eficàcia de la transmissió, però les

persones que hi intervenguin hauran de compartir solidàriament la condició de

promotores als efectes d?exigència de responsabilitat per l?actuació objecte de

llicència.

152

La LOUS no contiene previsión alguna sobre el régimen de la transmisión de las

licencias. El Consejo Consultivo entiende que el Consell Insular de Mallorca puede

regular la materia en virtud de su potestad reglamentaria. Ahora bien, debe examinarse

la regulación prevista por si vulnera el principio de reserva de ley.

El párrafo primero del precepto que comentamos y el inciso primero del párrafo

segundo establecen la posibilidad de que las licencias urbanísticas (acto administrativo

que otorga derechos e impone obligaciones) se pueda transmitir, si bien, la regulación

efectuada prevé que esa transmisión no producirá efecto frente a tercero (en este caso, la

Administración competente) si no se le comunica la transmisión. En este caso, será

promotor quien solicitó la licencia.

Sin embargo el inciso final del párrafo segundo anuda la siguiente consecuencia a la

falta de comunicación: las personas que intervienen en la transmisión responderán

solidariamente como promotores a los efectos de la exigencia de responsabilidad por la

actuación objeto de licencia.

Este Consejo Consultivo considera que el fin buscado por la norma es el de preservar la

legalidad de la actuación realizada por el promotor al amparo de la licencia. Sin

embargo, el establecimiento de un régimen de responsabilidad por falta del

cumplimiento de un requisito formal debe regularse por ley, dado la reserva de ley que

rige en la materia, como resulta de los artículos 53 y 33 de la Constitución española. Por

ello, el Consejo Consultivo considera que el párrafo segundo de este precepto debe

suprimirse en cuanto establece un régimen de responsabilidad solidaria. Esta

observación tiene carácter esencial.

Decimocuarta

La protección de la legalidad urbanística

El Capítulo I se refiere a la inspección para la protección de la ordenación urbanística.

Viene definida en el artículo 402 del Proyecto de reglamento en idénticos términos

literales que el artículo 149 de las LOUS, esto es, como «una potestat dirigida a

comprovar que els actes de parcel·lació urbanística, urbanització, construcció o

edificació, instal·lació i d'ús del sòl i del subsòl s'ajusten a la legislació i ordenació

urbanística i, en particular, al que disposa la LOUS i aquest Reglament?.

? El artículo 402.3 establece que «Les funcions inspectores poden exercir-se d?ofici o

mitjançant denúncia de persones particulars o d?altres administracions. En tot cas, les

denúncies s?han de formular per escrit i han de permetre determinar la identitat de la

persona denunciant, sens perjudici que les seves dades personals s?hagin de considerar

confidencials si així ho sol·licita expressament?.

El inciso final del apartado 3 del artículo 402 regula los requisitos que deben cumplir las

denuncias (deben formularse por escrito y tienen que permitir identificar al denunciante)

si bien el precepto establece que, a solicitud del denunciante, sus datos personales se

tengan que considerar como confidenciales.

153

La LOUS en su artículo 165 sobre «procedimiento para el ejercicio de la potestad

sancionadora»establece que «la potestad sancionadora se ejercitará observando el

procedimiento establecido a estos por la normativa autonómica en materia de

procedimiento sancionador?, remisión que se debe entender realizada actualmente al

Decreto 14/1994, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de

procedimiento de la potestad sancionadora de las Illes Balears, y que reitera el artículo

454 del Proyecto de reglamento.

Siendo ello así, el Consejo Consultivo considera que el Consell Insular carece de

competencia para regular los requisitos y el régimen jurídico de la denuncia porque la

misma se encuentra prevista en el artículo 6 del citado del Decreto 14/1994 como

instancia o acto que podrá ser tenido en cuenta por el órgano competente para dictar el

acuerdo de inicio del procedimiento sancionador. Además ese precepto establece los

derechos del denunciante. Por ello, es al Govern a quien, en su caso, le corresponde

determinar los requisitos que deben cumplir las denuncias para ser admitidas por los

órganos a quienes corresponde el ejercicio de la facultad inspectora, sin que la

habilitación que el artículo 15.2 y la disposición final segunda de la LOUS otorga a los

Consejos Insulares para proceder a su desarrollo reglamentario se extienda a una

materia que es competencia del Govern.

Esta observación tiene carácter esencial.

? El artículo 402.5 establece que «Quan s?hagin d?efectuar inspeccions que impliquin

l?entrada en domicilis i altres llocs l?accés dels quals requereixi el consentiment de la

persona titular, si aquest no consta de forma expressa s?ha d?haver obtingut prèviament

autorització del jutjat contenciós administratiu corresponent. Són també aplicables en

aquests casos les regles dels punts 2 i 3 de l?article 432 d?aquest Reglament?.

Por su parte el articulo 432 sobre «Autorización y notificación de entrada»determina:

1. Per dur a terme l?execució subsidiària de les ordres de reposició que impliquin

entrada a domicilis i altres llocs l?accés dels quals requereixi el consentiment de la

persona titular, si aquest no consta de forma expressa s?ha d?haver obtingut

prèviament autorització del jutjat contenciós administratiu corresponent.

2. No tenen la consideració de domicili, excepte que s?acrediti la seva ocupació

efectiva i permanent, els locals, els magatzems, les edificacions i construccions no

destinades a estada humana, ni els habitatges inacabats.

3. El consentiment es pot demanar mitjançant requeriment adreçat a la persona que

consti com a propietària, que, si no és contestat dins del termini conferit per

l?administració actuant, s?entén tàcitament denegat.

4. Un cop autoritzada o consentida l?entrada, l?administració ha de notificar a la

persona propietària el dia i l?hora de l?inici de les tasques de reposició, així com, si

s?escau, la concessió del termini que preveu l?apartat 1 de l?article 435 d?aquest

Reglament.

Al mismo tiempo, son dos los preceptos de la LOUS que desarrolla el reglamento. El

primero, el 149.3 párrafo 3 que dice:

154

El personal inspector debe ejercer sus funciones provisto de un documento oficial

que acredite su condición, con el que tendrá libre acceso a los edificios, locales o

terrenos donde se realicen las obras o los usos que pretenda inspeccionar, de acuerdo

con las disposiciones legales que sean de aplicación (remisión normativa que se

debe entender referida al artículo 96.3 LRJAP-PAC).

Y el artículo 153.3 de la LOUS con referencia a la ejecución subsidiaria de las órdenes

de ejecución precisa:

3. Para proceder a la ejecución subsidiaria de las órdenes de reposición que

impliquen entrada en domicilios y otros lugares cuyo acceso requiera el

consentimiento de la persona titular, si este no consta expresamente se deberá haber

obtenido previamente autorización del juzgado contencioso administrativo

correspondiente.

En consecuencia, existe cobertura legal para la regulación realizada en el reglamento.

Sin embargo, este Consejo Consultivo debe realizar dos precisiones:

1. El apartado 2 del artículo 432 dice que ciertas edificaciones no tienen el carácter de

domicilio, «salvo que se acredite su ocupación efectiva y permanente?. Parece

desprenderse de la redacción que la entrada se permite en esas edificaciones, salvo que

el interesado acredite que las ocupa de manera efectiva y permanente, porque en ese

caso no tendrían el carácter de domicilio. Sin embargo, en estos supuestos, y dada la

protección que la Constitución otorga al domicilio (artículo 18.2), el artículo debía

quedar redactado en el sentido de que esas edificaciones no tendrán el carácter de

domicilio, cuando resulte acreditado en el expediente que «no están ocupados de forma

efectiva y permanente?. Es decir, la carga de la prueba debe recaer sobre la

Administración, y, en caso de duda, ésta debe solicitar autorización judicial, lo que

ocurre en la práctica, máxime ante la protección penal que otorga al domicilio y otros

lugares para cuyo acceso se requiere autorización judicial los artículos 202 a 204 del

Código Penal.

2. El apartado 3 del artículo 432 dice que el consentimiento se puede solicitar mediante

requerimiento dirigido al «propietario?. Sin embargo en estos casos, lo que la

Constitución protege es el domicilio, concepto que se refiere a la persona que ostenta la

posesión del inmueble. Por ello, la LOUS emplea el término «persona titular»y el

artículo 96.3 de la Ley 30/1992, la expresión «afectado?. Por ello, el Consejo consultivo

sugiere sustituir la palabra «propietario»por «persona titular?.

Estas observaciones tienen carácter esencial.

El Capítulo II regula las infracciones urbanísticas con expresa remisión las acciones u

omisiones que estén tipificadas y sancionadas como tales en la LOUS (artículo 403),

calificándolas en leves, graves y muy graves. La regulación es reproducción exacta a la

contenida en el artículo 176 de la LOUS.

? El artículo 405, bajo el título de consecuencias legales de las infracciones

administrativas, prevé que toda acción u omisión tipificada como infracción urbanística

en la LOUS debe dar lugar a la adopción de las siguientes medidas:

155

1. Tota acció o omissió tipificada com a infracció urbanística en la LOUS ha de

donar lloc a l'adopció de les mesures següents:

a) Les necessàries per a la protecció de la legalitat urbanística i el restabliment de

l'ordre jurídic pertorbat.

b) Les que siguin procedents per l'exigència de la responsabilitat sancionadora i

disciplinària administratives o penals.

c) Les pertinents per al rescabalament dels danys i la indemnització dels perjudicis a

càrrec de les persones que siguin declarades responsables.

2. En qualsevol cas, s?han d?adoptar les mesures dirigides a la reposició de la realitat

física alterada a l'estat anterior a la comissió de la infracció.

Este precepto es copia literal del artículo 161 de la LOUS. Ahora bien, el apartado dos

del 405 del ROUS establece que «en qualsevol cas, s?han d?adoptar»las medidas

dirigidas a la reposición de la realidad física alterada al estado anterior a la comisión de

la infracción. También lo dice así el artículo 161.2 de la LOUS. Sin embargo, ello no

casa con el artículo 151 de la LOUS, apartados uno y dos que literalmente dicen que:

1. El restablecimiento del orden jurídico perturbado por un acto o un uso sin la

aprobación o la licencia urbanística preceptivas o contraviniendo sus condiciones,

tendrá lugar mediante la legalización del correspondiente acto o uso o, en su caso, la

reposición a su estado originario de la realidad física alterada, dependiendo,

respectivamente, que las obras sean compatibles o no con la ordenación vigente.

2. Las personas responsables del acto o el uso ilegal están siempre obligadas a llevar

a cabo la reposición o a instar su legalización, y en todo caso en el plazo de dos

meses desde el requerimiento hecho por la administración.

El «dependiendo»del apartado uno así como la conjunción «o»del apartado dos indican

que el Reglamento no puede exigir la reposición de la realidad física alterada al estado

anterior a la comisión de la infracción «en qualsevol cas?. A esto anterior, hay que

añadir que el artículo 152 de la LOUS, bajo el título «Reposición de la realidad física

altera»enumera los casos (tres, concretamente) en los que la reposición es obligatoria ex

lege, lo que significa, a sensu contrario, que en los casos no previstos en el artículo

152.1 no es obligatoria:

1. Procede adoptar la medida de reposición de la realidad física alterada cuando:

a) Las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística.

b) Se inste la legalización y esta haya sido denegada.

c) No se haya instado la legalización en el plazo concedido al efecto, o de las

actuaciones de instrucción realizadas en el procedimiento resulte la improcedencia

legal de esta legalización por disconformidad de los actos con las determinaciones

de la legislación y de la ordenación urbanística aplicables.

De hecho, así también lo recoge el artículo 412.1 del Proyecto de Reglamento:

Article 412

156

Restabliment de l?ordre jurídic pertorbat

1. El restabliment de l'ordre jurídic pertorbat per un acte o un ús sense l'aprovació o

llicència urbanística preceptives o contravenint les seves condicions, té lloc

mitjançant la legalització del corresponent acte o ús o, si s'escau, la reposició al seu

estat originari de la realitat física alterada, dependent, respectivament, que les obres

siguin compatibles o no amb l'ordenació vigent.

Por ello, este Consejo Consultivo considera oportuno que en el artículo 405.2 se

exceptúe el supuesto de «legalización de las obras?. Esta observación no tiene carácter

esencial.

? El artículo 405.3 dice que «Les mesures de protecció de la legalitat urbanística i el

restabliment de l'ordre jurídic pertorbat tenen caràcter real i afecten plenament també les

terceres persones adquirents dels immobles objecte d'aquestes mesures o que són titulars

d?altres drets reals?.

Este apartado del artículo 405 regula los efectos de las medidas de protección de la

legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado atribuyendo a

las mismas carácter «real?. Frecuentemente, las solicitudes de declaración de

imposibilidad de ejecución se fundamentan en la presencia de intereses de terceros

adquirentes de buena fe que serán directamente afectados por la medida de

restablecimiento. Esta cuestión ha sido rotundamente resuelta por el Tribunal Supremo

en el sentido de inadmitir que constituya circunstancia motivadora de la imposibilidad

de ejecución al entender que el conflicto se produce entre el interés privado de los

terceros adquirentes y el interés público en el mantenimiento de la legalidad urbanística

y la solución no puede ser otra que la de sacrificar el interés de los particulares en

beneficio del interés público, sin perjuicio de las acciones de resarcimiento que

correspondan.

Así, puede citarse, entre otras, la sentencia de 6 de febrero de 2007 en la que se indica

que los terceros adquirentes «no están protegidos por el artículo 34 de la Ley

Hipotecaria porque éste protege el derecho real, que pervive aunque después se anule o

resuelva el del otorgante o transmitente; pero no protege la pervivencia de la cosa objeto

del derecho cuando ésta, la cosa, ha de desaparecer por imponerlo así el ordenamiento

jurídico. Y no están exentos de soportar aquellas actuaciones materiales porque el nuevo

titular de la finca queda subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en sus

derechos y deberes urbanísticos, como precisa actualmente el artículo 19 del Real

Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de

la Ley de suelo.

Por tanto, este precepto encuentra su fundamento en la Ley del Suelo estatal.

? El artículo 410 del reglamento, al regular las competencias del consejo insular de

Mallorca en materia de protección de la ordenación urbanística, vuelve a establecer un

mecanismo de subrogación del consejo insular ante la inactividad del municipio. Sobre

esto cabe señalar lo dicho anteriormente a lo largo de este dictamen sobre la necesidad

de que el reglamento complete el procedimiento de la subrogación y sus efectos.

157

El Capítulo III se refiere a «La protección de la legalidad urbanística y el

restablecimiento del orden jurídico perturbado?.

El Capítulo IV regula «El procedimiento de restablecimiento del orden jurídico

perturbado?.

? El artículo 425 debería ser objeto de nueva redacción, dejando claro que, al hablar de

«firmeza,»se refiere a «firmeza administrativa?.

El Capítulo V lleva por título «La ejecución subsidiaria de órdenes de reposición de la

realidad física alterada?.

? El artículo 428 regula el alcance de la ejecución subsidiaria de la orden de

reposición. En su apartado tres prevé tres supuestos en los que la orden de demolición

pueden extenderse a obras aunque no estuvieran incluidas en la orden de demolición

que se hubiese dictado al efecto:

3. Les actuacions de demolició es poden estendre a obres no incloses expressament

en l?ordre dictada, si varen ser considerades dins l?expedient tramitat, o bé si

compleixen totes les següents condicions:

a) No gaudir de títol habilitant o que aquest s?hagi declarat nul.

b) Formar part d?un mateix cos d?edificació, construcció o instal·lació.

c) Trobar-se estructuralment vinculades a les obres recollides en l?ordre de

reposició, de manera que l?execució d?aquesta impliqui necessàriament la seva

eliminació, o les privi de sentit funcional.

El Consejo Consultivo considera que este precepto ampara la vía de hecho, prohibida en

nuestro ordenamiento jurídico por el articulo 93.1 LRJAP-PAC, que dice que: «Las

Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de

resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido

adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico?. No resulta suficiente la

expresión «si han sido consideradas en el expediente tramitado»y menos cuando

simplemente incurran en los supuestos previstos, aunque puedan considerarse

justificados. La orden de reposición debe ser precisa al determinar su contenido. Por

ello, las actuaciones de demolición se deben limitar a lo acordado. Esta observación

tiene carácter esencial.

? El artículo 435 sobre retirada de bienes muebles y elementos desmontables dice:

1. Quan l?edificació, construcció o instal·lació afectada per l?ordre de reposició

contingui béns mobles, o quan en formin part elements desmuntables que puguin ser

recuperats, l?administració actuant, abans de l?inici de les tasques de reposició, ha de

concedir a la persona propietària un termini no superior a quinze dies perquè dugui a

terme la seva retirada. Transcorregut aquest termini, els béns i elements que no

s?hagin retirat s?han de tractar com a residus.

2. L?existència de béns mobles i elements recuperables dins una edificació a demolir

després del termini concedit per retirar-los no suspèn l?execució de l?ordre de

158

reposició, i han de ser a càrrec de la persona propietària totes les despeses que d?això

se?n derivin.

Este artículo es introducido por el Reglamento ex novo. El Consejo Consultivo no duda

sobre su legalidad en cuanto prevé la retirada voluntaria por parte del propietario de los

bienes muebles, con anterioridad a considerarlos residuos. Sin embargo, tal como está

redactado el precepto, la administración podría conceder un plazo demasiado breve

(incluso un día) para que el propietario procediera a la retirada. Entendemos que el

precepto debe establecer un plazo mínimo razonable que permita al propietario retirar

los bienes muebles o partes desmontables. Esta observación tiene carácter esencial.

El Capítulo VI se refiere a «Las sanciones por infracción urbanística?.

? El artículo 441 regula las sanciones por expresa remisión a la LOUS, como no puede

ser de otra manera dada la existencia de reserva de ley en esta materia, en especial, el

artículo 177 de la Ley.

? El artículo 443, se refiere al «destino de las multas?. Sus apartados uno y dos,

reiteran lo dispuesto en el artículo 166 de la LOUS, señalando que el importe de la

multa correspondiente a la administración que haya iniciado y resuelto el procedimiento

sancionador, se ha de integrar en el patrimonio público del suelo, «una vez descontado

el coste de la actividad administrativa?. El artículo 443, en su apartado tercero tiene el

siguiente contenido no previsto en la Ley:

3. El cost de l?activitat administrativa, als efectes del punt anterior, s?ha de

determinar en cada administració mitjançant el corresponent informe

tecnicoeconòmic sobre el finançament dels serveis implicats, el qual en tot cas ha de

cobrir les següents despeses:

a) Totes les corresponents a personal directament destinat a tasques de protecció de

la legalitat urbanística.

b) Les causades pel manteniment dels mitjans necessaris per a l?activitat d?inspecció

urbanística.

c) Les derivades de l?execució de resolucions judicials en matèria de disciplina

urbanística, incloent-hi les responsabilitats patrimonials que se?n derivin.

d) Les derivades de l?execució subsidiària de les ordres de reposició que es prevegin

realitzar en cada exercici.

e) Les originades per les inscripcions registrals que legalment s?hagin de practicar,

incloent-hi les de sol·licituds de notes simples que siguin mitjà per aconseguir

aquelles.

f) Les proporcionalment ocasionades als serveis generals de la corporació.

El Consejo Consultivo considera que «el coste de la actividad»debe ser un concepto de

interpretación restrictiva, dado que el fin de las multas es público: «integrarse en el

patrimonio público del suelo?. Por este motivo, entendemos que debe suprimirse el

159

apartado f del precepto referido a los costes «proporcionalmente ocasionados a los

servicios generales de la corporación?. Esta observación tiene carácter esencial.

? El articulo 453 sobre «competencia para iniciar, instruir y resolver»los

procedimientos sancionadores, en el apartado b al referirse al órgano competente del

consejo insular no especifica qué concreto órgano es el competente. Si bien resulta

lógico que la LOUS no lo especifique, a la espera de su desarrollo, no lo es en cambio

que no lo diga el reglamento pues debe aprovecharse éste para determinar, dentro del

organigrama del consejo insular, qué concreto órgano es el competente. De hecho, y

coherencia con la doctrina sentada por este Consejo Consultivo, por seguridad jurídica,

debe concretarse. Esto es importante también a efectos de interposición de los recursos

administrativos pues procederá el recurso de alzada, el potestativo de reposición y/o el

recurso contencioso administrativo, dependiendo de si la resolución la adopta un órgano

cuyos actos agoten o no la vía administrativa. Entiende este Consejo Consultivo que en

la mayoría de ocasiones, incluir los estrictos términos literales de la ley en el reglamento

permiten al usuario de la norma una mayor seguridad y agilidad en su manejo y

comprensión, aunque resulten los preceptos del reglamento innecesarios por superfluos.

Sin embargo, éste es uno de los casos en que sí es posible el desarrollo puesto que quien

aprueba el reglamento es precisamente el consejo insular y, por tanto, posee de

competencia material para decidir qué concreto órgano es el competente. Esta

observación, que hemos realizado a otros artículos del Proyecto de Reglamento, de

semejante contenido, tiene carácter esencial.

Decimoquinta

Las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y las finales

En este momento sólo resulta procedente hacer referencia a las consideraciones que no

han sido objeto de análisis y desarrollo a lo largo de este dictamen. Respecto de las que

ya han sido estudiadas por este Consejo Consultivo nos remitimos a lo dicho en

consideraciones anteriores reproduciendo el contenido de las mismas, a los efectos de

evitar innecesarias reiteraciones.

? La disposición transitoria novena, reguladora de los núcleos rurales preexistentes

ubicados en áreas de asentamiento en paisaje de interés establece lo siguiente:

Disposició transitòria novena

Nuclis rurals preexistents ubicats en àrees d?assentament en paisatge d?interès

1. Els nuclis rurals en sòl rústic delimitats pel planejament general o especial a les

àrees d?assentament en paisatge d?interès a què es refereix la disposició addicional

segona de la Llei 1/1991, de 30 de gener, d?espais naturals i de règim urbanístic de

les àrees d?especial protecció de les Illes Balears, es continuaran regint per la

normativa vigent en el moment de la seva delimitació, sens perjudici de la seva

consideració com assentament en el medi rural perquè compleixen amb els requisits

fixats a l?apartat 1 de la disposició addicional sisena de la LOUS i de les

modificacions que, a aquest efecte, s?introdueixin en el planejament en la seva

adaptació.

160

2. Els terrenys que conformen els nuclis rurals a què es refereix l?apartat 1 anterior,

que no compleixen amb els requisits fixats a l?apartat 1 de la disposició addicional

sisena de la LOUS, es continuaran regint per la normativa vigent en el moment de la

seva delimitació. El planejament general dels municipis de Calvià, Palma i Sóller, en

el moment de la seva adaptació a la LOUS podrà ordenar els àmbits dels nuclis

rurals ubicats en les àrees d?assentament en paisatge d?interès a què es refereix la

disposició addicional segona de la Llei 1/1991, de 30 de gener, d?espais naturals i de

règim urbanístic de les àrees d?especial protecció de les Illes Balears,

alternativament:

a) Mitjançant la seva classificació com a sòl urbà d?assentament en el medi rural,

d?acord amb el que preveuen els articles 24.1.a) i 26 de la LOUS.

b) Mitjançant la seva classificació com a sòl rústic amb règim d?assentament en

paisatge d?interès, d?acord amb el que preveu la disposició addicional segona de

l?esmentada Llei 1/1991, de 30 de gener, d?espais naturals i de règim urbanístic de

les àrees d?especial protecció de les Illes Balears. En aquest cas, les determinacions

referents a parcel·la mínima, tipologia i condicions de l?edificació no s?hauran

d?ajustar a les condicions generals que s?estableixen en els títols III i IV de la Llei

6/1997, de 8 de juliol, del sòl rústic de les Illes Balears i en el títol I de la Llei

1/1991, de 30 de gener, d?espais naturals i de règim urbanístic de les àrees d?especial

protecció de les Illes Balears, si bé les referides condicions les ha de definir el

planejament general i, si escau, el planejament especial, d?acord amb els criteris de

conservació de la trama i tipologia pròpies d?aquests tipus d?assentament i en les

condicions que determini el pla territorial insular de Mallorca. Així mateix, en

aquest cas el planejament pot establir les determinacions que preveu l?apartat 5 de

l?article 76 d?aquest Reglament.

En el momento de elaboración del Proyecto normativo aún no se había aprobado la Ley

12/2014, de 16 diciembre, Agraria de las Illes Balears (BOIB núm. 175, 23 de

diciembre de 2014). La disposición adicional sexta de esta Ley aconseja que

desaparezca del Proyecto de reglamento la referencia a Sóller ya que esta DA 6ª

establece un régimen directo para Sóller:

Disposició addicional sisena

Àrees d?assentament dins paisatge d?interès al municipi de Sóller.

Les àrees d?assentament dins paisatge d?interès previstes a la disposició addicional

segona de la Llei 1/1991, de 30 de gener, d?espais naturals i de règim urbanístic de

les àrees d?especial protecció de les Illes Balears en el terme municipal de Sóller que

no puguin ser classificades com a sòl urbà d?acord amb el previst a la Llei 2/2014,

de 25 de març, d?ordenació i ús del sòl, han de ser classificades pel planejament

urbanístic com a sòl rústic comú i la seva ordenació ha de tendir a la preservació

dels usos i les tipologies tradicionals de l?entorn. De forma específica, aquesta

ordenació ha de fixar la parcel·la mínima i les condicions d?edificació per als nous

habitatges, sense que li siguin d?aplicació els límits fixats als articles 25 i 28 de la

Llei 6/1997, de 8 de juliol, de sòl rústic de les Illes Balears, ni d?altres d?anàlegs que

de forma genèrica es fixin als instruments d?ordenació territorial o urbanística. Així

mateix, el planejament urbanístic podrà fixar una regulació alternativa a la dotació

de serveis autònoma i individualitzada prevista a l?article 30 de l?esmentada Llei

6/1997.

161

No obstant l?anterior, el planejament urbanístic podrà preveure la futura

transformació urbanística d?aquests terrenys d?acord amb els límits i les condicions

que fixi el Pla territorial insular de l?illa de Mallorca.

Por este motivo, el Consejo Consultivo considera que debe suprimirse la referencia a

Sóller contenida en la disposición transitoria novena del Proyecto de reglamento. Esta

observación tiene el carácter esencial.

? La disposición final segunda tiene el siguiente contenido:

Disposició final segona

Habilitació per a la concordança de les remissions a preceptes de normativa estatal a

derogar en aplicació de la Llei 20/2014, de 29 d?octubre.

S?autoritza el president o la presidenta del Consell Insular de Mallorca per tal que,

una vegada estigui en vigor el corresponent text refós a què es refereix la lletra h) de

l?article 1 de la Llei 20/2014, de 29 d?octubre, per la qual es delega en el Govern la

potestat de dictar diversos textos refosos, i en conseqüència, d?acord amb el seu

article 2 es produeixi la derogació expressa del Reial decret legislatiu 2/2008, de 20

de juny i els preceptes afectats de la Llei 8/2013, de 26 de juny, de rehabilitació,

regeneració i renovació urbanes; procedeixi a l?actualització de les remissions que

s?efectuen en aquest Reglament a preceptes de les esmentades normes de rang legal,

d?acord amb la nova numeració que resulti del text refós resultat de la delegació

legislativa. L?esmentada actualització, que en cap cas no pot suposar alteració de

continguts materials, s?ha de publicar en el Butlletí Oficial de les Illes Balears.

El Consejo Consultivo considera que, si bien el ejercicio por parte Presidente del

Consell Insular de la habilitación otorgada es un acto de ejecución material y no supone

una vulneración de lo dispuesto en el artículo 8.1.i y 2, de la ley 8/2000 de 27 de

octubre, de Consejos Insulares que prohíbe la delegación de la competencia para

aprobar reglamentos insulares por parte del Pleno en el Presidente o en la Comisión de

Gobierno, resulta más acertado suprimir esa habilitación precisamente para evitar que el

acto de aprobación pueda incurrir en un vicio de legalidad en el caso de que no respete

la prohibición que se impone en su inciso final: «L?esmentada actualització, que en cap

cas no pot suposar alteració de continguts materials?.

La redacción del nuevo texto será seguramente una labor más compleja de lo que a

simple vista pudiera parecer y por ello resulta conveniente mantener la competencia del

Pleno para dictar ese acuerdo aprobatorio.

Esta observación no tiene carácter esencial.

? Por último, la Disposición final tercera determina que la entrada en vigor del

reglamento se producirá al día siguiente de su publicación.

Esta disposición merece al menos un comentario, no tanto de oportunidad, sino de

seguridad jurídica. La amplitud del reglamento, aunque suponga en la mayoría de casos

un fiel reflejo de la LOUS, aconseja sin duda alguna que el reglamento incluya una

vacatio legis.

162

Esta ha sido una de las alegaciones que los Ayuntamientos presentaron; sin embargo, el

servicio jurídico no la aceptó en base a que el reglamento, precisamente, lo que ha de

hacer es contribuir a perfilar los aspectos de detalle no previstos en la LOUS y que

pueden causar dudas a los municipios competentes, precisamente por no preverlo. Por

otra parte, añadía, que es precisamente la seguridad jurídica la que no aconseja una

vacatio pues se requiere una rápida disponibilidad de un complemento normativo

necesario de la nueva LOUS, que tiene insuficiencias y requiere de búsquedas y

remisiones en la regulación estatal.

A pesar de estas consideraciones, este Consejo Consultivo entiende que, dada la

extensión de la norma, sus destinatarios (tanto los municipios como los particulares) y

su complejidad, el Reglamento debe contemplar un plazo de vacatio legis razonable que

permita el conocimiento de la norma, una vez que entre en vigor. Esta observación no

tiene carácter esencial.

Decimosexta

Recapitulación: observaciones esenciales al Proyecto de reglamento

Llegados a este punto, el Consejo Consultivo, en aras a la mejor comprensión del

presente Dictamen, desea recapitular y relacionar, estructuradas según los títulos del

Proyecto, las observaciones que reputamos esenciales para que el Consejo Insular pueda

aprobar el Proyecto «de acuerdo con»este Consejo Consultivo (art. 4.3 de nuestra Ley

reguladora).

Del Título Preliminar y Título I (CJ 8ª):

? Art. 31.1.b debería concretar el órgano al que corresponde adoptar el acuerdo.

? Art. 38.4 es sustancial lo que hemos establecido en la CJ 8.

? Art. 41.3: debería desarrollar los conceptos jurídicos indeterminados de la definición

de asentamientos en medio rural, en aras del principio de seguridad jurídica o, al menos,

fijar criterios generales a los que deba someterse el planeamiento general.

Del Título II (CJ 9ª):

? Arts. 82, 84, 89, 97 a 99: Debería prever de manera concreta la protección de las

masas arbustivas en la memoria informativa, en los planos de información y en el

estudio de impacto ambiental o de evaluación ambiental estratégica de los planes

generales (arts. 82, 84 y 89) y de los planes parciales (arts. 97-99), para ser coherente

con lo establecido en el propio artículo 14 del mismo reglamento que así lo exige.

? Art. 109: debería reformularse añadiendo la mención expresa a las declaraciones de

Bien de interés cultural y Bien catalogado como prescripciones o determinaciones junto

con las de la normativa sectorial.

163

? Art. 125:debería reformularse añadiendo la mención «local»(o similar) al interés

relevante para determinar la parte de los bienes catalogados municipales sin declaración

de BIC ni BC.

? Debería concretar el órgano a que se refiere el artículo 156.1º y reformular el

apartado 3.a del mismo artículo en cuanto a la vinculatoriedad del informe del CIM en

procedimientos de adaptación a la legislación sectorial (en general) que prevea

instrumentos de planteamiento asimilados a la ordenación territorial y el apartado 3.c,

también del mismo artículo para facilitar su comprensión.

Del Título III (CJ 10ª)

?Art. 193: debe corregirse el error material de su apartado primero.

? Art. 194: debe adecuarse a la LOUS la redacción del inciso final de la letra a de su

apartado primero.

? Art. 200: debe completarse su apartado segundo en los términos que hemos expuesto

en la observación a este precepto que hemos formulado en nuestra consideración

jurídica décima.

? Art. 202: debe reproducirse en su apartado cuarto íntegramente lo dispuesto en el

artículo 73.4 de la LOUS.

? Art. 286.3: debe adecuarse al art. 95.6 de la LOUS.

Del Título IV (CJ 11ª)

? Art. 312: debe completarse con la previsión contemplada en el artículo 443.2 del

proyecto.

? Art.313: debe incluirse la previsión contemplada en el artículo 39.5 del RDL 2/2008,

tras la modificación operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización

y sostenibilidad de la Administración Local.

Del Título V (CJ 12ª)

? Art. 324: debe plantearse la conveniencia de mantener el último apartado puesto que

no se adecua plenamente a lo dispuesto en la LOUS.

? Art. 325: nos remitimos aquí a la observación que hemos formulado in extenso en

relación con su apartado quinto en nuestra consideración jurídica duodécima.

? Art. 327: nos remitimos a la observación formulada en relación con su apartado

segundo en nuestra consideración jurídica duodécima.

? La Sección 2ª del Capítulo I de este título se ha de completar para regular las

consecuencias derivadas del incumplimiento de los Ayuntamientos que no constituyan

164

el Registro de solares, todo ello en los términos señalados en el artículo 36 del RDL

2/2008.

? Art. 335: falta añadir en la letra f el dies a quo a partir del cual se inicia el cómputo

del plazo para resolver en el procedimiento de recepción de obras de urbanización.

Del Título VI (CJ 13ª)

? Art. 354: su apartado quinto debe adecuarse a lo dispuesto en el art. 129.3 de la

LOUS.

? Art. 358: nos remitimos a la observación formulada en esta consideración

decimotercera a su apartado segundo. Debe suprimirse la previsión final de este

apartado. En cuanto al último apartado de este precepto, debe sustituirse la previsión del

procedimiento complementario por lo dispuesto en el art. 128 de la LOUS y 32.2 del

RDL 2/2008.

Del Título VII (CJ 13ª)

? El artículo 364.j debe modificarse en el sentido previsto en la Ley.

? El artículo 367 debe modificarse en el sentido de añadir los supuestos y efectos de la

anulabilidad, atendiendo a los principios y normas básicas de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de RJAP y PAC.

? El artículo 368 debe concretar el órgano competente dentro del Consejo Insular.

? En el artículo 369.1.c debe suprimirse la facultad que se otorga al particular para

suplir la ineficacia u omisión de la administración instructora.

? La supresión del apartado primero, párrafo segundo, del artículo 378, en cuanto

establece un régimen de responsabilidad solidaria.

Del Título VIII (CJ 14ª):

? El artículo 402.3. Debe suprimirse su inciso final, que dice: «En tot cas, les

denúncies s?han de formular per escrit i han de permetre determinar la identitat de la

persona denunciant, sens perjudici que les seves dades personals s?hagin de considerar

confidencials si així ho sol·licita expressament?.

? Los artículos 402.5 y 432.2 deben ser modificados en el sentido de introducir que

esas edificaciones no tendrán el carácter de domicilio, cuando resulte acreditado en el

expediente que «no están ocupados de forma efectiva y permanente?.

? En el artículo 432.3 debe sustituirse la palabra «propietario»por «persona titular?.

? El artículo 410 debe completarse en el sentido de incluir el procedimiento de la

subrogación y sus efectos.

165

?El artículo 428 debe modificarse en el sentido de incluir que las actuaciones de

demolición se deben limitar a lo acordado.

?El artículo 435 debe modificarse en el sentido de establecer un plazo mínimo

razonable que permita al propietario retirar los bienes muebles o partes desmontables.

?El apartado f del artículo 443 debe suprimirse.

? El articulo 453 debe concretar en el ámbito insular el órgano competente.

Las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y las finales:

? Debe suprimirse la referencia a Sóller contenida en la disposición transitoria novena

del Proyecto de reglamento.

En lo demás, el Consejo Consultivo, por supuesto, reconociendo el esfuerzo realizado

por el Consejo Insular de Mallorca y la importante participación social, municipal y

ciudadana que ha suscitado el Proyecto, se remite a las consideraciones jurídicas

formuladas donde se contienen, a menudo, observaciones no esenciales ?en cuanto no

infringen la legalidad? pero que de atenderse, estimamos, mejorarían la propuesta

normativa examinada.

Finalmente, el Consejo Consultivo ha adoptado un sistema de análisis del texto

proyectado, con una regulación muy prolija, ciñéndose a los aspectos jurídicos que

entiende relevantes en el examen de legalidad que le compete. Deben hacerse pues dos

advertencias. En primer lugar, no se ha reparado en los aspectos técnicos (formatos,

porcentajes, sumas, tipología de documentos, etc) temas en los que confiamos

plenamente en las opciones normativas avaladas por los equipos técnicos del Consejo

Insular, no puestas en duda en ningún momento en la fase de elaboración. En segundo

lugar, obvio es que dejamos de lado el merecido análisis doctrinal y el juicio de

oportunidad o de perfección técnica del Proyecto.

III. CONCLUSIONES

1ª. Este dictamen tiene carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 18.8 de la

Ley 5/2010 y el Consejo Consultivo es competente para su emisión.

2ª. El procedimiento de elaboración del Reglamento insular cumple con los trámites

esenciales establecidos y es competente para su aprobación el Pleno del Consejo Insular

de Mallorca.

3ª. El dictamen se emite con carácter favorable a la aprobación del Proyecto si bien las

observaciones contenidas en la Consideración jurídica decimosexta (y, por remisión,

determinados apartados de las otras consideraciones jurídicas) son esenciales a los

efectos de utilizar la fórmula ritual «de acuerdo con el Consejo Consultivo»o «d'acord

amb el Consell Consultiu»regulada en el art. 4.3 de la Ley 5/2010, de 15 de junio.

166

4ª. Las demás observaciones, en la medida que no figuran en la relación recapitulativa,

de la consideración jurídica decimoquinta no son esenciales aunque, estimamos, que de

atenderse mejorarían el Proyecto.

Palma, 19 de marzo de 2015

VOT PARTICULAR QUE FORMULA LA CONSELLERA CARMEN

FERNÁNDEZ AL DICTAMEN 12/2015, DE 25 DE FEBRER, A L?EMPARA DE

L?ARTICLE 22 DE LA LLEI 5/2010, DE 16 DE JUNY, REGULADORA DEL

CONSELL CONSULTIU

1. Lament haver de discrepar, en primer lloc, pel que fa al contingut de la conclusió

segona i de part de la consideració jurídica segona del dictamen. No puc compartir la

interpretació adoptada per la majoria dels meus companys respecte de la normativa

aplicable al procediment d'elaboració dels reglaments dels consells insulars que

despleguen la legislació de la Comunitat Autònoma, d'acord amb els articles 72 i 84.2

de l'Estatut d'autonomia. Aquesta opinió ja la vaig manifestar in extenso en els vots

particulars que vaig redactar en relació amb els dictàmens 145/2011, 79/2012 i

107/2013, emesos, també, sobre projectes de reglaments insulars.

Llavors la meva discrepància es plantejà respecte de la tesi majoritària segons la qual la

Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears, tot i el contingut literal del

seu article 1, ha de ser aplicable al procediment d'elaboració de reglaments dels consells

insulars. Aquesta posició, al meu parer, no es fonamenta adequadament i es basa tan

sols en un voluntarisme jurídic que resulta difícil de compartir. En conseqüència, aquest

vot discrepant es limita a remetre?s a les consideracions que ja vaig tenir ocasió

d'exposar al seu moment, sense necessitat de reiterar-les novament ara.

2. Així mateix, la meva discrepància s'estén a una altra qüestió objecte de la

consideració jurídica segona, en què consta una «indicació» o «recordatori» sobre la

necessària publicació del futur reglament en les dues llengües oficials, perquè el

projecte només s?ha tramès en la llengua oficial catalana. Com que aquest tipus

d'observacions s?ha repetit en nombrosos dictàmens, em veig en l'obligació de

reaccionar davant una pràctica que consider fora de lloc, ja que no forma part de la tasca

institucional del Consell Consultiu recordar el contingut de preceptes legals (en aquest

cas, l'article 7.1 de la Llei 3/1986, de 29 d'abril, de normalització lingüística a les Illes

Balears) que no susciten cap dubte o qüestió rellevant que hagi de ser examinada per

aquest òrgan consultiu. D'altra banda, resulta difícil trobar explicació a la dita

«indicació» o «recordatori» pel fet d'haver-se tramitat el procediment d'elaboració

reglamentària només en la llengua catalana, que és pròpia i oficial de les Illes Balears

(article 4.1 de l'Estatut d'autonomia), i, com a tal, ha d'esdevenir una llengua d'ús

habitual i normal en les administracions de les Illes Balears. Convé recordar, a més, que

l'ús obligatori i simultani d'ambdues llengües oficials en la publicació en el Butlletí

Oficial de les Illes Balears d'actes i disposicions constitueix una excepció al règim

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ordinari de l'oficialitat, règim en què l'ús de cada una de les llengües que tenen aquesta

condició no requereix, com és ben sabut, el concurs de l'altra.

3. El darrer punt de la meva discrepància rau en una part de la consideració jurídica

quinzena que té per objecte la disposició final segona del Projecte sotmès a dictamen

(«Habilitació per a la concordança de les remissions a preceptes de normativa estatal a

derogar en aplicació de la Llei 20/2014, de 29 d'octubre»). No puc compartir la redacció

aprovada per la majoria perquè és confusa i incoherent: d'una banda, admet de manera

correcta que el president de la institució insular pot dur a terme l'acte executiu que

consisteix a fer les concordances normatives corresponents ?tot acceptant que això no

vulnera l'article 8.1.i i 2 de la Llei 8/2000, de 27 d?octubre, de consells insulars?, i de

l'altra, proposa, en canvi, suprimir l?habilitació davant un hipotètic perill d'il·legalitat.

Malgrat que no es tracta d'una observació essencial, consider que aquest aspecte del

dictamen s'hauria d'haver resolt concloent que la dita disposició final segona s'adequa

plenament a l'ordenament jurídic, evitant d?aquesta manera judicis d'oportunitat.

Palma, 4 de març de 2015