Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 008/2015 del 21 de enero del 2015

Resumen

Dictamen núm. 8/2015, relativo al proyecto de decreto por el que se regula la facturación electrónica de los proveedores de bienes y servicios en el ámbito de sus relaciones con la CAIB*

Ponente/s:

Felio José Bauzá Martorell

Contestacion

Dictamen núm. 8/2015, relativo al proyecto de decreto por el que se regula la

facturación electrónica de los proveedores de bienes y servicios en el ámbito de sus

relaciones con la CAIB*

I. ANTECEDENTES

1. En fecha 10 de diciembre de 2014, el Interventor General de la Comunidad

Autónoma de las Illes Balears elaboró una memoria sobre la necesidad de elaborar un

decreto sobre la facturación electrónica de los proveedores de bienes y servicios en el

ámbito de sus relaciones con la comunidad autónoma de las Illes Balears.

En ella se justificaba la necesidad del decreto en la Ley estatal 25/2013, de 27 de

septiembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de

facturas en el sector público, que establece que un elemento clave para mejorar la

competitividad de las empresas es la reducción de la morosidad de las administraciones

públicas. Una de las obligaciones previstas en la ley para conseguir el anterior objetivo

es la de establecer un registro administrativo de las facturas expedidas a una

administración pública, añadiéndose que el impulso del uso de la factura electrónica en

el sector público, tiene carácter obligatorio a partir del 15 de enero de 2015.

El artículo 6 de la Ley obliga a disponer de un punto general de entrada de facturas

electrónicas y la comunidad autónoma decidió desarrollar uno propio que pudiera

atender las especificidades y singularidades de su organización. Sin embargo, el

Interventor General añade que la Comisión Delegada del Gobierno por Asuntos

Económicos, en su reunión de 31 de julio de 2014, adoptó el Acuerdo por el que se

modificaban determinadas condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento

suscritas con cargo al Fondo de Liquidez Autonómico (no se acompaña dicho Acuerdo

al expediente). Estas condiciones resultaron de interés para la comunidad autónoma y el

Consejo de Gobierno adoptó el acuerdo, el 5 de septiembre de 2014, de aprobar la

adhesión al punto general de entrada de facturas electrónicas del Estado y el acuerdo

formal de adhesión, se firmó el 15 de septiembre de 2014 (incomprensiblemente,

ninguno de estos documentos se ha aportado al expediente, ello a pesar que son los que

sirven de fundamento a la necesidad de aprobación del reglamento que se propone).

Lo anterior, y en palabras del interventor general, obligó a revisar los procesos de

tramitación de las facturas que ya estaban descritos para adaptarlos al funcionamiento

de la plataforma estatal y hasta el 15 de octubre no se pudo tener ninguna unidad

operativa por motivos técnicos de la plataforma y, hasta mediados del mes de

noviembre, no se pudo dar de alta a ningún usuario con perfil de administrador de la

aplicación. Una vez accedido a la plataforma estatal, ha surgido la necesidad de hacer

uso de la facultad que prevé el artículo 4 de la ley 25/2013, de 27 de diciembre, de

excluir reglamentariamente de la obligación de facturación electrónica las facturas cuyo

* Ponencia del Hble. Sr. D. Felio José Bauzá Martorell, consejero-secretario.

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importe sea hasta 5.000 euros y ello con la finalidad de minimizar la repercusión de la

obligación de la factura electrónica a los más de 400 centros públicos de enseñanza,

dada la difícil gestión de los mismos dentro de la plataforma estatal.

Por todo ello, el interventor solicitaba que se regule la facturación electrónica de los

proveedores de bienes y servicios en el ámbito de sus relaciones con la comunidad

autónoma, en desarrollo del artículo 4 citado, con carácter de urgencia, teniendo en

cuenta que debería entrar en vigor necesariamente el 15 de enero de 2015.

2. Vista la memoria del Interventor General, el Consejero de Hacienda y Presupuestos

resolvió, el 11 de diciembre, iniciar el procedimiento de elaboración del decreto,

designar como órgano responsable de la tramitación a la secretaria general de la

consejería y someter el proyecto al trámite de audiencia e información pública así como

solicitar informe de impacto de género al Instituto Balear de la Mujer y al Consejo

Consultivo.

3. Mediante oficios de la secretaria general de la consejería, fechados todos ellos el 11

de diciembre de 2014, se remitió el proyecto a las diferentes secretarías generales de la

Administración de las Illes Balears, a la Directora de la Abogacía y al Instituto Balear

de la Mujer.

4. Con el objeto de dar cumplimiento al trámite de audiencia, el proyecto se remitió a la

Confederación de Asociaciones Empresariales de Mallorca (CAEB) y a la

Confederación de la Pequeña y Mediana Empresa de Baleares. El trámite de audiencia y

el de información pública se insertaron en el BOIB número 171, de 13 de diciembre,

otorgándose un plazo de siete días hábiles para presentar alegaciones.

5. Consta en el expediente la aportación de observaciones por parte del servicio jurídico

de la Vicepresidencia y Consejería de Presidencia, de la Consejería de Administraciones

Públicas y la de Salud.

6. El 15 de diciembre de 2014, la técnico superior del Instituto Balear de la Mujer

emitió informe de impacto de género en sentido favorable aunque con algunas

observaciones en relación al lenguaje utilizado.

7. El 29 de diciembre de 2014 se emitió el informe jurídico en sentido favorable aunque

con una observación en relación a la entrada en vigor del decreto en el sentido de que el

decreto, que probablemente entraría en vigor con posterioridad al 15 de enero de 2015

(fecha en la que es obligatoria ex lege la exigencia de la factura electrónica), no puede

tener efectos retroactivos.

8. El mismo día lo hizo la Secretaria General, informando también favorablemente y

pronunciándose sobre el marco normativo, la tabla de vigencias, cargas administrativas

y concluyendo el nulo impacto económico y presupuestario de la aprobación de la

norma.

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Respecto a las cargas administrativas, la secretaria general manifestaba que el proyecto

no supone la creación de ninguna carga administrativa a los destinatarios de la norma,

es decir, a los proveedores de la administración de las comunidad autónoma y su sector

público ya que la obligación de emitir factura deriva de la legislación mercantil y la

obligación de hacerlo electrónicamente, de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre (citada

anteriormente). Señala además que, si bien esta ley permite que el punto de entrada sea

de nueva creación por parte de las comunidades autónomas, también se permite la

adhesión de las mismas a la plataforma esmalta. Así se recuerda el Acuerdo de Consejo

de Gobierno de 5 de septiembre de 2014 por el que la comunidad autónoma asume

nuevos compromisos y medidas establecidas por el Acuerdo de la Comisión Delegada

del Gobierno de Asuntos Económicos, de 31 de julio de 204, por el que se modifican

determinadas condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento suscritas

con cargo al fondo de liquidez autonómico. Recalca que es mediante este Acuerdo de

Consejo de Gobierno que la comunidad autónoma se adhiere a la plataforma electrónica

FACe ?Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Secretaría de Estado de

Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

(estos acuerdos nuevamente no aparecen incorporados al expediente). Por tanto,

concluye la secretaria general, este Proyecto no crea específicamente ninguna carga

administrativa.

La Secretaria General analizaba también el procedimiento seguido para la elaboración

del reglamento concluyendo que se había seguido correctamente, valorando y

pronunciándose sobre las observaciones presentadas y sobre las alegaciones contenidas

en el informe de impacto de género.

En relación a la observación del servicio jurídico, la secretaria general disponía que se

aceptaba la misma y se procedía a la modificación de la disposición final única en el

sentido propuesto por el informe, lo que supondrá en la práctica la exención de

presentar factura electrónica respecto de aquellas cuyo importe sea inferior a 5.000

euros sólo a partir de la entrada en vigor del decreto autonómico, con lo que, desde el 15

de enero hasta la entrada en vigor del decreto propuesto, las facturas de importe inferior

deberán presentarse en la plataforma. Lo cierto es que, una vez leído el contenido del

decreto proyectado, la conclusión a la que se llega es la misma pero respecto de facturas

no sólo de importe inferior sino igual a 5.000 euros.

Por lo que se refiere a la posible notificación a la Comisión Europea, de acuerdo con lo

establecido en la disposición adicional cuarta de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre,

sobre el libre acceso a las actividades de servicios y el ejercicio de éstas, y la

disposición adicional quinta de la Ley 12/2010, de 12 de noviembre, de modificación de

diversas leyes para la transposición en las Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE, de

12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el

mercado interior, el Proyecto de decreto no incluye requisitos establecidos en los

artículos 11.1 o 12.2 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, por lo que la secretaria

general consideraba en su informe no ser necesaria dicha notificación a la Comisión

Europea.

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13. El 12 de enero e 2015, el presidente de las Illes Balears solicitó dictamen al Consell

Consultiu, con carácter de urgente, previa la petición en este sentido por parte del

consejero de Hacienda y Presupuestos, formulada el 7 de enero de 2015.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Se encuentra legitimado el Presidente de las Illes Balears para solicitar el presente

dictamen, con carácter urgente, y el Consejo Consultivo las Illes Balears es competente

para emitirlo, con carácter preceptivo, en aplicación de los artículos 18.7 y 21.a de la

Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora de esta institución.

La urgencia se justifica en la necesidad de que en el presente ejercicio presupuestario se

pueda aplicar su contenido, si bien es cierto que ?con otra planificación? se podría

haber iniciado el procedimiento de elaboración de esta disposición en una fecha anterior

al 10 de diciembre de 2014, de manera que se hubiera elaborado no ya con carácter

formal de urgencia, sino con una ponderación y reflexión que no ha podido existir por

razones obvias.

Segunda

Con carácter general, se han observado los trámites del procedimiento para la

elaboración de disposiciones administrativas establecido en los artículos 42 y siguientes

de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Islas Baleares; en especial, se ha

sometido al trámite de audiencia de las entidades y organizaciones directamente

relacionadas con la materia objeto de regulación, de acuerdo con el artículo 43 de la Ley

mencionada, se ha sometido el proyecto al trámite de información pública y se ha

emitido informe de impacto de género por el Instituto Balear de la Mujer. Consta

también informe jurídico e informe de la secretaria general, favorables a la aprobación

del decreto. Por otra parte, en este último, consta también una valoración de las

alegaciones y observaciones formuladas.

Por otra parte, conviene recordar, en cuanto al procedimiento de elaboración de

disposiciones generales, que el artículo 4 de la Ley de Economía Sostenible, 2/2011, de

4 de marzo, establece, con el carácter de básico, una serie de principios que deben

inspirar cualquier iniciativa normativa y que no han sido citados en ningún momento de

expediente administrativo, ni siquiera en su informe jurídico. Así, este artículo 4

establece que en el ejercicio de la iniciativa normativa (la reglamentaria también), el

conjunto de las Administraciones Públicas (por lo que la Administración de las Illes

Balears también) actuará de acuerdo con los principios de:

a) Necesidad, que deberá estar justificada por una razón de interés general (art. 4.2).

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b) Proporcionalidad, en el sentido de que la iniciativa que se proponga deberá ser el

instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue,

tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras

que permitan obtener el mismo resultado (art. 4.3).

c) Seguridad jurídica: las facultades de iniciativa normativa se ejercerán de manera

coherente con el resto del ordenamiento para generar un marco normativo estable y

predecible, creando un entorno de certidumbre que facilite la actuación de los

ciudadanos y empresas y la adopción de sus decisiones económicas (art. 4.4).

d) Transparencia: los objetivos de la regulación y su justificación deben ser definidos

claramente (art. 4.5).

e) Accesibilidad: se establecerán los mecanismos de consulta con los agentes

implicados que estimulen la participación activa en el proceso de elaboración

normativa, así como instrumentos de acceso sencillo y universal a la regulación vigente

(art. 4.6).

f) Simplicidad, que exige que toda iniciativa normativa debe partir de una identificación

clara de los fines perseguidos, estableciendo unos objetivos directos y evitando cargas

innecesarias y accesorias para la consecución de estos objetivos finales (art. 4.7).

g) Eficacia, en el sentido de que la iniciativa normativa debe partir de una identificación

clara de los fines perseguidos, estableciendo unos objetivos directos y evitando cargas

innecesarias y accesorias para la consecución de esos objetivos finales (art. 4.8).

Finalmente, el art.4.9 establece que, en todo caso, los poderes públicos procurarán el

mantenimiento de un marco normativo estable, transparente y lo más simplificado

posible, fácilmente accesible por los ciudadanos y agentes económicos, posibilitando el

conocimiento rápido y sencillo de la normativa vigente que resulte de aplicación y sin

más cargas administrativas para los ciudadanos y empresas que las estrictamente

necesarias para la satisfacción del interés general.

El artículo 4 de la Ley de Economía Sostenible exige que en la iniciativa normativa

quede suficientemente justificada la adecuación a dichos principios y el artículo 5 añade

que, para contribuir al objetivo de mejora de la calidad regulatoria y a la aplicación de

los principios de sostenibilidad y buena regulación, las Administraciones Públicas:

1. Impulsarán los instrumentos de análisis previo de iniciativas normativas para

garantizar que se tengan en cuenta los efectos de todo tipo que éstas produzcan, con

el objetivo de no generar a los ciudadanos y empresas costes innecesarios o

desproporcionados, en relación al objetivo de interés general que se pretenda

alcanzar.

2. Prestarán la máxima atención al proceso de consulta pública en la elaboración de

sus proyectos normativos, justificando entre otros los principios de buena regulación

aplicables a las iniciativas normativas, fomentando la participación de los

interesados en las iniciativas normativas, con el objetivo de mejorar la calidad de la

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norma. Para ello pondrán a disposición de los interesados todos los canales de

comunicación necesarios, especialmente a través de medios telemáticos, y asimismo

aportarán la información adecuada para la mejor comprensión y valoración de los

efectos esperados de las iniciativas normativas.

3. Promoverán el desarrollo de procedimientos de evaluación a posteriori de su

actuación normativa, disponiendo el establecimiento de los correspondientes

sistemas de información, seguimiento y evaluación

Por otra parte, el artículo 42 (bajo el título de «Calidad normativa») de la Ley 4/2011,

de 31 de marzo, de la Buena Administración y el Buen Gobierno de las Illes Balears,

exige como requisito previo en el procedimiento de elaboración de normas, pero sólo en

cuanto a los anteproyectos de ley, presentar un análisis de impacto normativo mediante

un estudio riguroso de las consecuencias para la sociedad, especialmente las

económicas, de aplicar una determinada norma, como también las posibles alternativas

a esta norma y las consecuencias económicas derivadas de su aplicación. Sin embargo,

este artículo 42, que exige la presencia de un nuevo trámite en los procedimientos de

elaboración de leyes (análisis de impacto normativo), no resulta de aplicación a los

procedimientos de elaboración de reglamentos (así también lo ha confirmado la reciente

sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, 446/2014, de 22 de

septiembre).

Por lo anterior, este Consejo Consultivo considera que los requisitos exigidos en el

artículo 4 de la Ley de Economía Sostenible (que deberán justificarse en cualquier caso

al inicio del procedimiento de elaboración de la norma que se trate) podrán acreditarse

mediante cualquiera de los trámites previstos en la Ley 4/2001, del Gobierno de las Illes

Balears, como suele venir siendo la memoria a la que se refiere el artículo 42.1 de la

citada ley. Lo relevante no es tanto la denominación del trámite sino la justificación del

cumplimiento de los requisitos y principios a los que se ha hecho referencia.

Y, en el supuesto ahora analizado, sometido a consideración de este Consejo

Consultivo, tales principios no han sido analizados de forma expresa y detallada tal y

como exigen los preceptos anteriores que ni siquiera aparecen mencionados aunque

fuese tangencialmente, lo que debe ser objeto de crítica por parte de este Consejo

Consultivo. Pese a lo anterior, entendemos que, por el contenido de la norma

proyectada, la consejería impulsora de la norma ha respetado tales principios y, por

tanto, aunque no se diga expresamente en el expediente, el Proyecto de decreto se

adecua también a los principios de los artículos 4 y 5 de la Ley de Economía Sostenible.

Por otra parte, cabe advertir a la consejería que tales principios deben ser analizados al

inicio del procedimiento de elaboración de la norma y, en el supuesto ahora analizado,

algunos de ellos sólo fueron objeto de análisis al final de la instrucción del

procedimiento de elaboración del reglamento, mediante informe final de la secretaria

general. Esta observación, que no se formula con el carácter de esencial para el uso de la

fórmula ritual «de acuerdo con el Consejo Consultivo» del artículo 4.3 de su ley

reguladora, deberá tenerse en cuenta en los futuros expedientes de elaboración de

disposiciones generales.

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Por otra parte, a lo largo del procedimiento se ha hecho mención a dos acuerdos que

deben incorporarse al procedimiento. Nos referimos al Acuerdo de la Comisión

Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 31 de julio de 2014, y al Acuerdo

del Consejo de Gobierno de 5 de septiembre de 2014. Ambos acuerdos sustentan la

urgencia y la necesidad de la norma proyectada; sin embargo, no se acompaña copia de

ninguno de ellos. Los principios anteriormente mencionados de transparencia y

seguridad así como el resto de los que aparecen en los artículos 4 y 5 aconsejan su

incorporación al expediente.

Llegados a este punto, este Consejo Consultivo quiere hacer la siguiente reflexión:

durante la tramitación del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, la

ley del gobierno de las Illes Balears no exige la participación directa de los diferentes

entes que integran el sector público instrumental de la comunidad autónoma y ello

aunque la norma, como en el caso que nos ocupa, les afecte directamente. No es el

momento aquí para realizar un estudio o más bien recordatorio sobre la naturaleza de

dichos entes que, como es sabido, dependen todos ellos de un ente matriz, que es la

CAIB. Sin embargo, tampoco exige la ley del Gobierno 4/2001 la remisión de los

proyectos normativos al resto de consejerías que no han impulsado la norma aunque,

como ocurre en el expediente sometido a consulta, la administración sigue haciéndolo

en la mayoría de ocasiones, remitiendo el proyecto a las secretarías generales (tal y

como exigía el régimen jurídico anterior ya derogado). Sería lo lógico y lo aconsejable,

que cuando la secretaría general recibe el proyecto de disposición general lo remitiera a

los diferentes entes que forman su sector público, especialmente cuando la norma les

afecta directamente. Esto anterior sería incluso exigible respecto de aquellas entidades

instrumentales creadas como entidades autónomas pues gozan de una naturaleza

especial, con autonomía, mayor capacidad y sección presupuestaria independiente de la

consejería a la que están adscritos. Nos referimos a supuestos tan especiales como el

Servicio de Ocupación de las Illes Balears o al Servicio de Salud de las Illes Balears.

Cabe pensar que, respecto de este último, su presupuesto es incluso mayor que el de

algunas consejerías con lo que la necesidad de control de las facturas electrónicas

resulta incluso mayor. Recordemos que la propia Ley 25/2013 establece que lo que se

pretende con la factura electrónica favorecerá un seguimiento riguroso de la morosidad

a través de un indicador así como el período medio de pagos, por lo que se visualizará el

volumen de deuda comercial de las Administraciones (en este caso del Servicio de

Salud de las Illes Balears) y permitirá, llegado el caso, aplicar los nuevos mecanismos

previstos en la citada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera, en la que el control de la deuda comercial, como se ha dicho, forma parte

del principio de sostenibilidad financiera. Ninguna duda cabe de que la potestad

reglamentaria es del consejo de gobierno a propuesta de la consejería matriz a la que

está adscrita el sector público; sin embargo, razones de eficacia y eficiencia aconsejan

remitirles las propuestas normativas que les afectan, al menos para que puedan darse

por enteradas e incluso presentar, no tanto alegaciones, pero sí quizás observaciones que

podrían mejorar o enriquecer los proyectos normativos o aportar aquellas

consideraciones que, teniendo que ver con su organización interna y su régimen

específico, pudieran al menos ser escuchadas. El conducto formal que podría utilizarse,

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por razones de eficacia y eficiencia, podría ser el de la propia secretaría general de la

consejería a la que estuvieran adscritos los entes. Lo anterior se emite a modo de

reflexión como se ha dicho antes, por lo que en modo alguno se erige como

observación, ni siquiera esencial.

Tercera

Este Proyecto de decreto se ha elaborado en el marco del artículo 30.28 del Estatuto de

Autonomía de las Illes Balears por lo que el Gobierno de las Illes Balears tiene potestad

reglamentaria para aprobarlo, al ostentar la competencia en materia de ordenación de

hacienda autonómica. Por otra parte, también se halla legitimado para su aprobación en

aplicación del artículo 31.1 del mismo Estatuto que le otorga la competencia de

desarrollo legislativo y ejecutivo del régimen jurídico de la comunidad autónoma.

Asimismo, el artículo 79 del Estatuto dispone también que corresponde a las Illes

Balears la creación y organización de una administración propia, en el marco de los

principios generales y de las normas básicas de la legislación del Estado y del mismo

Estatuto.

Cuarta

En cuanto al contenido del Proyecto éste cuenta con un Preámbulo en el que se explican

los motivos que dan lugar a la aprobación de la misma, citándose la ley del Estado

25/2013, así como los dos acuerdos anteriormente mencionados.

La Ley 25/2013 señala en su Exposición de Motivos que uno de los elementos clave

para mejorar la competitividad de las empresas consiste en reducir la morosidad de las

Administraciones Públicas, ya que esto permitirá reducir sus necesidades de

financiación y evitar los efectos negativos que ello genera sobre el empleo y su propia

supervivencia. Con este objetivo esta ley impulsa el uso de la factura electrónica y crea

el registro contable, lo que permitirá agilizar los procedimientos de pago al proveedor y

dar certeza de las facturas pendientes de pago existentes. Este control informatizado y

sistematizado de las facturas favorecerá un seguimiento riguroso de la morosidad a

través de un indicador, el periodo medio de pagos, que visualizará el volumen de deuda

comercial de las Administraciones y permitirá, llegado el caso, aplicar los nuevos

mecanismos previstos la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad

Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en la que el control de la deuda comercial

forma parte del principio de sostenibilidad financiera.

Para fortalecer esta necesaria protección del proveedor se facilita su relación con las

Administraciones Públicas favoreciendo el uso de la factura electrónica y su gestión y

tramitación telemática. Para alcanzar estos fines, esta Ley incluye medidas dirigidas a

mejorar la protección de los proveedores, tales como el establecimiento de la obligación

de presentación en un registro administrativo las facturas expedidas por los servicios

que presten o bienes que entreguen a una Administración Pública en el marco de

cualquier relación jurídica; el impulso del uso de la factura electrónica en el sector

público, con carácter obligatorio para determinados sujetos a partir del quince de enero

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de 2015; la creación obligatoria para cada una de las Administraciones Públicas, estatal,

autonómica y local, de puntos generales de entrada de facturas electrónicas para que los

proveedores puedan presentarlas y lleguen electrónicamente al órgano administrativo al

que corresponda su tramitación y a la oficina contable competente. De este modo habría

un punto general de entrada de facturas electrónicas por cada nivel administrativo, en

total tres, salvo que las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales, en aplicación

del principio de eficiencia, se adhieran al punto general de entrada de facturas

electrónicas de la Administración General del Estado, como ha sucedido en el ámbito de

las Illes Balears, según se ha explicado.

En el preámbulo se explica que, con el Decreto se van a eximir de la obligación de

presentar facturas electrónicas, aquellas cuyo importe sea inferior o igual a 5.000 euros

así como las que emitan proveedores a los servicios al exterior de las administraciones

públicas. Se añade que, en relación al resto de la norma, cabe destacar el ámbito de

aplicación que no se limita, como sí lo hace la ley del Estado 25/2013, al artículo 3.2 de

la ley de contratos del Sector Público vigente sino que se amplía a todos los entes

instrumentales del Sector Público autonómico, de manera que este tratamiento se haga

de una manera homogénea para todos los entes, y ello de acuerdo con la habilitación

que, por este motivo, se desprende de lo que establecen los artículos 7 a 95 del Texto

Refundido de la Ley de Finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears,

aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 24 de junio, en relación con la disposición

adicional octava de la Ley 7/2010, de 21 de julio, del Sector Público instrumental de la

Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Esta disposición adicional octava tiene tres apartados, sin embargo, y una vez

analizados los mismos, considera este Consejo Consultivo, que en el preámbulo de la

norma proyectada se debería concretar que se refiere al apartado primero y segundo,

pero no así al tercero pues los tres literalmente dicen lo siguiente:

1. A propuesta de la persona titular de la consejería competente en materia de

hacienda y presupuestos, el Consejo de Gobierno acordará que los sistemas de

información contable de los entes que integran el sector público autonómico estén

integrados en el sistema de información económico-financiera general de la

comunidad autónoma de las Illes Balears.

2. En todo caso, la gestión económico-financiera de estos entes ha de llevarse a cabo

de manera que se garantice la interconexión informática con los sistemas

corporativos de la Administración de la comunidad autónoma.

3. En los términos que se establecen por reglamento, y sin perjuicio de lo dispuesto

en la legislación estatal básica en relación con el perfil del contratante, los órganos

de contratación de los entes del sector público instrumental han de publicar en el

citado perfil la siguiente información:

«a) La fecha, el concepto, el importe y la persona adjudicataria en los contratos de

cuantía superior a 30.000 euros.

b) Todas las prórrogas y modificaciones superiores al 10% del importe de

adjudicación de los contratos publicados en el perfil.

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c) El concepto, la persona adjudicataria, la fecha de inicio y el importe en los

contratos de emergencia.»

El artículo primero se refiere a su objeto y el artículo segundo, a su ámbito de

aplicación, que, tal y como se ha dicho, se extiende también al sector instrumental de la

comunidad autónoma.

El artículo 3 concreta los dos supuestos en que las facturas han de quedar excluidas de

presentarse electrónicamente en el punto general de entrada:

1. Las facturas de importe igual o inferior a 5.000 euros. Sin embargo, el decreto no

concreta si dicho importe debe ser considerado con IVA o sin él, lo que, a efectos

prácticos, puede generar inseguridad jurídica. Es cierto que la Ley del Estado tampoco

lo aclara; sin embargo es éste un extremo que debe resolverse con carácter previo a la

aprobación del decreto. Entendemos que esta observación tiene carácter esencial para el

uso de la fórmula ritual anteriormente referenciada puesto que, de no aclararse, se

crearán posiblemente situaciones de inseguridad jurídica que vulnerarían los principios

exigidos por el ordenamiento jurídico vigente, en relación con el artículo 9.3 de la

Constitución Española.

2. Las facturas que emitan los proveedores a los servicios en el exterior de la

Administración de la comunidad autónoma o de los entes del Sector Público

instrumental hasta que estas facturas puedan satisfacer los requerimientos para

presentarse mediante el punto general de entrada de facturas electrónicas. Este apartado

deberá completarse antes de la aprobación del decreto pues no concreta quién o cómo

debe valorarse esa satisfacción de los requerimientos a que hace mención dicho

apartado. De hecho, el último apartado del artículo 4 de la ley 25/2013, del que trae

causa, establece que esa valoración corresponde al Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas. Esta observación tiene el carácter de esencial para el uso de

la fórmula ritual «de acuerdo con el consejo consultivo».

Siguiendo con el articulado del Proyecto, el artículo 4 se refiere al Punto General de

Entrada de Facturas Electrónicas, en relación a lo que ya se había acordado en el

Acuerdo de Consejo de Gobierno, de 5 de septiembre de 2014 por lo que, con el decreto

que ahora se apruebe, se eleva su contenido a rango de reglamento por lo que se refiere

a la obligatoriedad de adherirse al punto general de entradas de facturas electrónicas del

Estado.

El artículo 5 atribuye a la Dirección General de Innovación y Desarrollo Tecnológico la

custodia de la información de las facturas electrónicas, añadiendo a lo anterior que, si se

considera necesario (sin especificar nada más), se pueda optar por usar el punto general

de entrada de facturas electrónicas como medio de archivo y custodia. Nuevamente nos

encontramos ante un supuesto de indeterminación pues no se concreta quién ni cómo

podrá considerarse necesario lo que, de no corregirse, podría vulnerar el principio de

transparencia exigido por el ordenamiento jurídico y generaría inseguridad jurídica, con

lo que se contravendrían los principios de la Ley de Economía Sostenible a los que se

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ha hecho mención en la consideración jurídica segunda de este dictamen. Por ello, la

necesidad de concreción de esta observación se emite con el carácter de esencial para el

uso de la fórmula ritual «de acuerdo con el Consejo Consultivo».

El artículo 6 regula el formato de la factura electrónica remitiéndose a la normativa del

Estado contenida especialmente al Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre.

El artículo 7, obliga a una anotación automática de las facturas presentadas en el

registro electrónico de la administración que gestiona el punto de entrada que, aunque

no lo diga el artículo, es la administración del Estado, por lo que, por no decirlo, debería

concretarse en el precepto este aspecto.

El artículo 8 regula el seguimiento y cambio de estado de la factura en relación al

artículo 6.3 de la Ley 25/2013.

La disposición adicional única, conforme al artículo 90 c del Texto Refundido de la Ley

de Finanzas, establece que corresponde a la Intervención General de la comunidad

autónoma definir los procedimientos contables aplicables a la tramitación de la factura

electrónica, en el marco de lo que dispone este Decreto y la legislación aplicable.

La remisión de este precepto al artículo 90 en su apartado c debe corregirse puesto que

dicho apartado establece que como centro directivo de la contabilidad pública de la

Comunidad Autónoma de las Illes Balears, corresponde a intervención general

promover el ejercicio de la potestad reglamentaria en orden a la determinación de la

estructura, justificación, tramitación, rendición de las cuentas y otros documentos

relativos a la contabilidad pública. Esto es así ya que intervención general no goza de

potestad reglamentaria, atribuida ésta exclusivamente al consejo de gobierno y, en su

caso, a los consejeros.

Sin embargo, la letra f del citado artículo 90 señala que corresponde a intervención

general, definir los procedimientos en materia económico-financiera en lo que afecte el

ejercicio de sus competencias en materia de control interno y contabilidad pública.

Por lo anterior, cabe que la consejería determine cuál es el concreto alcance de la

disposición final única y, según cuál sea la letra aplicable, deberá modificar o bien la

letra del apartado al que se remite o bien su redacción puesto que, no se podría mantener

que intervención general definirá los procedimientos contables sino que debería decirse

que intervención general deberá promover la definición de los procedimientos

contables. Nuevamente esta observación se emite con carácter de esencial para el uso de

la fórmula «de acuerdo con el Consejo Consultivo».

En cualquier caso, cabe recordar que el desarrollo normativo del decreto correspondería

al consejero, mediante orden; sin embargo ello sólo será posible si el consejero se

encuentra habilitado y el proyecto decreto sometido a consulta no lo hace con lo que la

administración debe valorar dicha habilitación pues, de no hacerlo, el consejero de

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hacienda y presupuestos no tendría potestad para aprobar una orden de desarrollo del

decreto en ciernes. Sin embargo, esta observación no tiene el carácter de esencial.

Finalmente, la disposición final única dispone que el Decreto empezará a regir al día

siguiente de su publicación momento a partir del cual se ha de aplicar a las facturas

emitidas en dicha fecha. Esta disposición es muy importante pues es la que determina

que la fecha de la emisión de la factura y no otra es la que se tendrá en cuenta como

criterio para la aplicación de las exenciones que prevé el decreto.

III. CONCLUSIONES

1a. Este dictamen tiene carácter preceptivo en aplicación del artículo 18.7 de la Ley

5/2010, de 16 de junio; el presidente de las Illes Balears está legitimado para solicitarlo

con el carácter de urgente y el Consejo Consultivo es competente para emitirlo.

2a. En la tramitación del procedimiento de elaboración del Proyecto de orden se han

cumplido los trámites esenciales establecidos en los artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001,

del Gobierno de las Illes Balears y se han respetado esencialmente, aunque no

directamente, los principios establecidos en los artículos 4 y 5 de la Ley de Economía

Sostenible, 2/2011, de 4 de marzo.

3a. El decreto proyectado puede aprobarse utilizándose la fórmula solemne fijada en el

artículo 4.3 de la Ley 5/2010, de 16 de junio («de acuerdo con el Consejo Consultivo»)

siempre y cuando se tengan en cuenta las observaciones esenciales emitidas con este

carácter a lo largo de nuestro dictamen.

Palma, 21 de enero de 2015