Dictamen de Consejo Consultivo del Principado de Asturias 43/2010 de 24 de febrero de 2010

Cuestión

Resolución del contrato de transporte escolar, lote ?, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.

Contestacion

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Expediente Núm. 16/2010

Dictamen Núm. 43/2010

V O C A L E S :

Fernández Pérez, Bernardo,

Presidente

Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda

Rodríguez-Vigil Rubio, Juan Luis

Fernández Noval, Fernando Ramón

Jiménez Blanco, Pilar

Secretario General:

García Gallo, José Manuel

El Pleno del Consejo

Consultivo del Principado de

Asturias, en sesión celebrada el día

24 de febrero de 2010, con

asistencia de las señoras y los

señores que al margen se expresan,

emitió el siguiente dictamen:

?El Consejo Consultivo del Principado de

Asturias, a solicitud de V. E. de 7 de enero de 2010, examina el expediente

relativo a la resolución del contrato de transporte escolar, lote ??, durante los

cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.

De los antecedentes que obran en el expediente resulta:

1. Con fecha 3 de septiembre de 2008, el Consejero de Educación y Ciencia

resuelve adjudicar definitivamente a una empresa el contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009,

2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012.

Se ha incorporado, entre otra documentación del procedimiento seguido

en la adjudicación del contrato, el pliego de cláusulas administrativas

particulares rector de la contratación de referencia, en cuya cláusula

decimoséptima se recoge que son causas de resolución las que en ella se

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enumeran, además de las establecidas expresamente en el contrato y en los

artículos 206 y 284 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del

Sector Público (en adelante LCSP).

2. Con fecha 8 de julio de 2009, el Director General del Consorcio de

Transportes de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería

de Educación y Ciencia una ?propuesta de resolución de determinados contratos

de transporte escolar?. Se inicia la citada propuesta poniendo de manifiesto

que, dada ?la primacía? de los medios de transporte privado en las ?zonas

rurales dispersas y de baja densidad que caracterizan la mayor parte del

territorio del Principado de Asturias?, el transporte que se realiza a través de las

líneas regulares de transporte de uso general es utilizado casi exclusivamente

por usuarios ?sin vehículo propio, que sólo se desplazan ocasionalmente?.

Frente a esta situación, señala que ?el colectivo con más movilidad (?) es el

que se encuentra en edad escolar, que tiene a su disposición una amplia red

paralela de transporte público específicamente destinada a atender sus

necesidades, generalmente con vehículos que no alcanzan su total ocupación y

que realizan una parte importante de sus recorridos en vacío?, por lo que acaba

concluyendo que ?siendo éste el panorama, no parece razonable mantener

líneas regulares de transporte de viajeros de uso general con muy pocos

viajeros, que son además ocasionales, debido a que las compensaciones que

habría que otorgarles para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de

servicio público serían desorbitadas, más aún si se ponen en relación con el

número de viajeros transportados?. Según afirma el autor de la propuesta, ?la

única alternativa viable para garantizar el mantenimiento de una red coherente

de transporte público regular de uso general pasa por unificar en un mismo

contrato las obligaciones de servicio público derivadas del transporte de toda la

población en general?. Y continúa refiriendo que ?de existir estos contratos

unificados, suficientemente retribuidos y dotados de cierta estabilidad, se

alcanzarían los siguientes resultados:/ 1. Se reducirían los viajes realizados

prácticamente en vacío de las expediciones concesionales de uso general

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ordinarias./ 2. Estos viajes se realizarían a horas más adecuadas a las

necesidades de los usuarios (hasta ahora, estando ocupada la práctica totalidad

de la flota a las horas de entrada y salida de los colegios, institutos y centros de

trabajo, las expediciones concesionales se realizan en horas que podrían ser

consideradas valle, y por consiguiente de escaso atractivo para sus potenciales

usuarios)./ 3. La población de las zonas rurales vería exponencialmente

incrementada su oferta de transporte público disponible, toda vez que en

muchas poblaciones no existe en la actualidad un transporte público diario, o si

existe no suele exceder de 1 ó 2 expediciones completas al día, mientras que

en algunos casos podrán disponer de hasta 4 o más expediciones completas los

días lectivos (?). 4. La satisfacción de la población aumentaría, como se ha

podido comprobar con las experiencias piloto realizadas en Asturias (?),

pudiendo solventarse, de paso, situaciones conflictivas como las de los alumnos

de instituto que carecen de derecho a utilizar el transporte escolar pero residen

en zonas incomunicadas por transporte público, o el que los padres puedan

desplazarse ocasionalmente junto con sus hijos (?). 5. Los operadores de

transporte público mejorarían notablemente su ingreso medio, al poder

consolidar en una sola caja los ingresos procedentes del transporte escolar y

del regular de uso general, que pasarían a retribuir, no ya a uno u otro

transporte, sino a la totalidad de las obligaciones de servicio público que

tendrían que atender los operadores en aplicación de los contratos unificados./

6. Al estar integrados todos los servicios en un único contrato se cumplirían

exactamente las exigencias de la normativa de la Unión Europea cuando señala

que, a fin de evitar una compensación excesiva al operador, en el contrato de

servicio público deben estar:/ Claramente definidas las obligaciones de servicio

público impuestas al operador y su ámbito territorial./ Establecidos por

anticipado, de modo objetivo y transparente, los parámetros de cálculo de las

posibles compensaciones./ Descritos la naturaleza y alcance de todos los

derechos exclusivos./ 7. Se podrían reconducir las subvenciones a la

explotación de servicios regulares de débil tráfico, proscritas por designio de la

citada normativa comunitaria a partir del 9 (sic) de diciembre de 2009, que

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quedarían englobadas en el concepto de compensación por obligación de

servicio público de cada contrato?.

Sostiene en el fundamento de derecho segundo que ?la fórmula más

adecuada? para alcanzar los anteriores resultados es la de ?la concesión zonal,

regulada en los artículos 78 a 80 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de

Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante LOTT), y en los artículos

98 y 99 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprobó

el Reglamento de la LOTT (en adelante ROTT), en los que se establecen los

supuestos en los que resulta procedente el otorgamiento de concesiones

zonales, con las que es posible otorgar derechos exclusivos sobre todos los

transportes regulares de viajeros permanentes y temporales de uso general y

de uso especial?. A lo anterior añade que ?en los planes de explotación

aprobados por esta Dirección General se prevé que (?) resulta necesario

anticipar la incorporación a las concesiones zonales de aquellas rutas que

permitieran mejorar con mayor inmediatez la cobertura de las necesidades de

desplazamiento más perentorias de la población general en las zonas rurales y

con menores prestaciones en materia de movilidad, estableciéndose para ello el

criterio de que procederá la incorporación anticipada al inicio del curso escolar

2009-2010, sin esperar al vencimiento de los contratos -lo cual podría demorar

la consecución de las mejoras expuestas en más de tres años- cuando la

coincidencia entre las rutas de transporte escolar con las zonas de cada

concesión sea superior al 50%, siempre que, simultáneamente, esa

coincidencia sea superior al 50% con sus itinerarios lineales, sin computar dicha

coincidencia en los tramos de las rutas realizados sobre suelo urbano o

urbanizable de los núcleos de población de más de 10.000 habitantes,

excluyéndose también de dicho proceso las rutas que transporten menos de 5

alumnos, las destinadas a atender centros de educación especial y las que

requieran vehículos adaptados para personas con movilidad reducida?.

En cuanto a las indemnizaciones a satisfacer por la resolución de los

contratos de transporte escolar, expone que ?comoquiera que la incorporación

a las concesiones zonales de estos servicios no ha sido solicitada por los propios

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concesionarios, sino que se insta de oficio por el Consorcio de Transportes de

Asturias y la Consejería de Educación y Ciencia a fin de proceder a una mejora

en las condiciones de prestación de los servicios de transporte público general

en el Principado de Asturias, resulta procedente que las indemnizaciones sean

abonadas por la Administración contratante?.

Por lo que se refiere a la competencia para la resolución, se indica en el

fundamento de derecho sexto que, habiendo adjudicado la Consejería de

Educación y Ciencia los correspondientes contratos, debe ser ésta la que, ?a fin

de anticipar la incorporación a las concesiones zonales de las rutas previstas en

el (apartado) anterior que no hubieran sido contratadas con el mismo

concesionario zonal, proceda a la resolución de los contratos afectados por la

vía del desistimiento, resultando procedente la indemnización el 10% del precio

de los trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de

obtener (artículos 284.b) y 285.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de

Contratos del Sector Público)?, en tanto que ?los contratos relativos a rutas que

se incorporen a los planes de explotación de las concesiones zonales que

hubieran sido contratadas por la Consejería con la misma empresa

concesionaria zonal, así como cuando la empresa contratista de las rutas y la

concesionaria formaran parte del mismo grupo de sociedades, alguna de ellas

fuera una sociedad asociada a éste, o cuando se encuentren en alguno de los

supuestos previstos en el artículo 83 del (ROTT), podrán resolverse de mutuo

acuerdo sin indemnización?.

En cuanto al ejercicio de competencias por parte de la Consejería de

Educación y Ciencia una vez que sean los concesionarios zonales quienes

presten el servicio de transporte escol a r , s e s e ñ a l a e n e l f u n d a m e n t o d e

derecho séptimo que, ?correspondiendo el ejercicio de las funciones en materia

de planificación de la red de centros educativos y gestión económica de los

mismos, así como la planificación y ejecución de las inversiones, a la Dirección

General de Planificación, Centros e Infraestructuras de la Consejería de

Educación y Ciencia, la planificación y gestión económica de los servicios de

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transporte escolar incorporados a las concesiones zonales del Consorcio de

Transportes de Asturias se regirá por la fórmula jurídica que se decida?.

Finalmente, propone que la Consejería de Educación y Ciencia ?proceda a la

resolución por desistimiento? de los contratos de transporte escolar que se

enumeran, ?debido a la incorporación de estos servicios en los planes de

explotación de las concesiones zonales de competencia del Consorcio de

Transportes de Asturias?, y a la ?resolución por mutuo acuerdo? de los

contratos de transporte escolar que se citan, ?por ser la propia empresa

contratista la concesionaria zonal o formar parte del mismo grupo de

sociedades, ser alguna sociedad asociada a éste, o encontrarse en alguno de

los supuestos previstos en el artículo 83 del (ROTT)?.

3. El día 6 de agosto de 2009, el Consejero de Educación y Ciencia resuelve

iniciar el procedimiento de resolución de ?diversos contratos de transporte

escolar adjudicados para el periodo septiembre 2008 a junio 2012? que se

relacionan en un anexo, entre los que se encuentra el que es objeto del

expediente que analizamos.

4. Con fecha 10 de agosto de 2009, la Jefa del Servicio de Contratación y

Responsabilidad Patrimonial suscribe una propuesta, en la que se reproducen

los fundamentos de la elaborada por la Dirección General del Consorcio de

Transportes de Asturias, relativa a la ?resolución de los contratos de servicios

de transporte escolar adjudicados para los cursos escolares 2008/2009 a

2011/2012? y que se identifican en un anexo, entre los cuales se encuentra el

que es objeto del expediente sometido a nuestra consulta, ?debido a la

incorporación de estos servicios en los planes de explotación de las concesiones

zonales de competencia del Consorcio de Transportes de Asturias?. Se propone,

asimismo, ?que se proceda a la devolución de las garantías definitivas prestadas

por el contratista? y que ?se indemnice a la empresa adjudicataria, por importe

correspondiente al 10 por ciento del precio de los trabajos pendientes de

realizar en concepto de beneficio industrial dejado de obtener, en el supuesto

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de que no se produzca la resolución del contrato por mutuo acuerdo?.

Finalmente, se dispone notificar la propuesta a ?todos aquellos que resulten

interesados en el expediente, concediéndoles un plazo de diez días hábiles (?)

para que presenten alegaciones y documentos necesarios para la defensa de

sus intereses?.

5. Notificada la propuesta al adjudicatario del lote ?? con fecha 21 de agosto

de 2009, el día 31 del mismo mes, la empresa presenta en el registro de la

Administración del Principado de Asturias un escrito de alegaciones en el que

manifiesta su oposición a la resolución contractual, por considerar, ?en primer

lugar (?), que no existe motivo alguno para la revocación de esos contratos

(?), toda vez que los adjudicatarios de los mismos están cumpliendo y

realizando el servicio con total normalidad y a plena satisfacción de los usuarios

(?). En segundo lugar, porque la revocación de dicho contrato ocasiona un

grave perjuicio económico para la entidad compareciente, que en modo alguno

se puede indemnizar o compensar con la devolución de la fianza constituida y el

abono del 10 por ciento del precio de los trabajos pendientes de realizar en

concepto de beneficio industrial dejado de obtener -previsto en el artículo 285.3

de la LCSP-, toda vez que la expectativa económica creada con la concesión del

contrato llevó a esta entidad a realizar importantes inversiones, tales como la

(?) compra del vehículo por un importe total de 34.663,46 ?, que no se

hubieran acometido de no haberse concertado el referido contrato./ En tercer

lugar, hay que tener en cuenta que mi representado no ha tenido oportunidad

de concursar a otros concursos ni a la realización de otros servicios (?), y por

ello la revocación unilateral del mismo por esa Consejería rompe toda

expectativa económica creada con la concesión del contrato, así como crea

graves perjuicios económicos a mi representado?. Subsidiariamente, expresa

que, ?de confirmarse la revocación de dicho contrato (?), esta entidad debería

ser indemnizada (?) con la cantidad adicional de 34.663,46 ?, equivalente al

importe de la inversión (?) que tuvo que realizar para la correcta ejecución de

los servicios de transporte contratados, y que, de no haber sido adjudicados, no

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hubiera sido necesario acometer, así como del perjuicio ocasionado por no

poder acceder a otras contrataciones (?), que se valora en el 15% de la parte

no consumida del contrato obtenido con esa Administración (y) que asciende a

5.890,14 ??.

6. Mediante Resolución del Consejero de Educación y Ciencia de 28 de octubre

de 2009, notificada al interesado el día 3 del mes siguiente, se amplía en tres

meses ?el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento de

resolución? del referido contrato, ?iniciado en fecha 6 de agosto de 2009?. El

acuerdo de ampliación del plazo, según se expresa en el texto de la resolución,

?se justifica por la especial complejidad del procedimiento, derivada del

volumen de los lotes a resolver, así como de la preceptiva solicitud de informes

a diferentes órganos, estimándose que concurren las circunstancias previstas

en el artículo 42.6 (de la) LRJPAC?.

7. Con fecha 27 de noviembre de 2009 la Jefa del Servicio de Contratación y

Responsabilidad Patrimonial elabora una nueva propuesta de resolución. En su

antecedente de hecho primero se refleja que ?por Acuerdo del Consejo de

Gobierno del Principado de Asturias? de 11 de junio de 2008 ?se autorizó la

celebración de los contratos de referencia?, señalándose, en consonancia con lo

anterior y a propósito de la competencia para su resolución, en el fundamento

de derecho sexto que la resolución se acordará ?por el órgano de contratación

previa autorización por el Consejo de Gobierno?.

En el fundamento de derecho octavo se refiere que el Consejo de

Administración del Consorcio de Transportes de Asturias ha aprobado ?la

incorporación a una concesión zonal de la ruta de transporte escolar

controvertida, previo informe favorable del Consejo de Transportes del

Principado de Asturias?.

Sobre el desistimiento de la Administración como causa de resolución

contractual, se señala en el fundamento de derecho noveno que ha de estar

amparado, como viene señalando el Consejo de Estado, en una ?causa objetiva

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de interés público?, debiendo asentarse la decisión administrativa de resolver

por esta causa en ?una rigurosa valoración del interés público o de las

circunstancias excepcionales que puedan concurrir?. Seguidamente se precisa

que ?en este caso pueden considerarse fundadas las razones objetivas y

generales de interés público que legitiman para resolver los contratos de

servicio de transporte escolar, competencia de (la) Consejería, con motivo de su

integración en las concesiones zonales otorgadas por el Consorcio de

Transporte del Principado de Asturias, en orden a evitar la duplicidad de

explotaciones que cubren un mismo o similar trayecto, siendo innecesaria la

continuidad de un servicio exclusivo de transporte escolar de uso especial

cuando existe otro de uso general coincidente, que puede atender

adecuadamente las necesidades de transporte de la población en el territorio,

surgidas fundamentalmente cuando éste sea de débil tráfico, baja rentabilidad

o carácter rural./ En efecto, los servicios de transporte escolar incorporados a

las concesiones zonales van dirigidos a una mejora en los desplazamientos y

movilidad global de la población en el Principado de Asturias, permitiendo que

en zonas rurales de muy baja demanda y frecuencia de líneas regulares de

viajeros, e incluso donde no se preste el servicio todos los días, o por cualquier

otra causa, las plazas libres de los transportes escolares y las expediciones en

vacío puedan ser utilizadas por viajeros de uso general, de modo que,

aprovechando el recorrido y horario de los autobuses escolares, los habitantes

de los lugares por dónde éstos discurren puedan acceder a las cabeceras de los

Ayuntamientos donde, junto a los centros escolares, normalmente se

encuentran los servicios básicos, tanto administrativos como sanitarios, bancos,

etc.?. A lo anterior se añade que ?razones de interés general aconsejan que en

los planes de explotación de las concesiones zonales se anticipe la

incorporación de aquellas rutas que permitieran mejorar con mayor inmediatez

la cobertura de las necesidades de desplazamiento más perentorias de la

población general en las zonas rurales y con menores prestaciones en materia

de movilidad -lo cual sólo puede ser garantizado mediante una concesión zonal

en la que pueda imponerse la obligación de prestación para el conjunto de los

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usuarios de las poblaciones atendidas, tanto en las expediciones realizadas

actualmente en carga como en vacío, que en la actualidad no son aprovechadas

ni siquiera para el transporte de alumnos, e incluso en periodo no lectivo

cuando así se considere necesario, estableciéndose para ello el criterio de que

procederá la incorporación anticipada al inicio del curso escolar 2009-2010, sin

esperar al vencimiento de los contratos-?, pues, según se razona a

continuación, esperar a la extinción de los contratos formalizados conllevaría

?un coste adicional, la continuidad de una explotación separada e

independiente del servicio destinada exclusivamente a escolares, máxime

cuando con la unificación estarían garantizadas, en todo caso, las necesidades

administrativas a satisfacer y la adecuada y eficiente prestación del servicio

público prestado a los escolares y resto de viajeros, con el máximo grado de

eficacia y un menor coste social, al significar un ahorro para la Administración

en el coste de los servicios que recibe?. Finalmente, concluye que ?con ello se

pretende dar cumplimiento a uno de los principios generales de actuación de

todas las Administraciones públicas, que es el de servir con objetividad (a) los

intereses generales (?) mediante la optimización de los recursos disponibles,

con una utilización adecuada y racional para obtener el máximo rendimiento de

los mismos, en aras a mejorar notablemente las comunicaciones en las zonas

rurales?.

En cuanto a los efectos del desistimiento, afirma que, de acuerdo con el

artículo 285.3 de la LCSP, y de conformidad con la doctrina del Consejo de

Estado sobre el particular, ?en el desistimiento la indemnización a satisfacer por

la Administración queda limitada al 10 por cien de los estudios, informes,

proyectos o trabajos pendientes de realizar (?), montante indemnizatorio que

por su carácter automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede venir

sobrepasado por venir tasado ?ex lege? (?), sin que proceda el resarcimiento de

los restantes daños y perjuicios distintos al lucro cesante, y cuya realidad

exigiría su acreditación por el contratista?.

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Por ello, propone que se proceda a la resolución del contrato por

desistimiento de la Administración y a la devolución de la garantía definitiva

prestada por el contratista.

8. Con fecha 4 de enero de 2010, el Jefe del Servicio Jurídico del Principado de

Asturias y dos letrados de dicho Servicio suscriben colegiadamente un informe

en el que se pronuncian sobre la generalidad de los expedientes de resolución

de contratos de servicio de transporte escolar iniciados por la Consejería de

Educación y Ciencia el día 6 de agosto de 2009, dada ?la pluralidad de

contratos que se pretenden resolver y (?) la analogía que presentan entre sí?.

En el citado informe se comienza por hacer referencia a la tramitación de

los expedientes, reseñando que ?el Consorcio acompaña al informe propuesta

una detallada memoria económica que finaliza con la siguiente conclusión:/

`Por lo tanto, la aplicación de la propuesta de incorporación de los contratos de

servicios citados a las concesiones zonales del Consorcio de Transportes de

Asturias permitirá disponer con carácter inmediato y por un periodo no inferior

a diez años de una red de transporte adaptada a las necesidades de los

usuarios de las zonas rurales con un coste estimado de 766.157,57 euros,

derivado de las indemnizaciones a abonar por la resolución de los contratos por

desistimiento de la Consejería de Educación y Ciencia, frente a la alternativa de

un coste de 10.804.479,81 euros a lo largo de los tres años de vigencia que

restan de los contratos, en el supuesto de que no se procediera a su resolución

por desistimiento y fuera necesario implantar una nueva red equivalente en

prestaciones´?.

Seguidamente analizan sus autores, en primer lugar, la ?viabilidad de

que el transporte escolar pueda prestarse simultáneamente en vehículos

destinados al transporte regular de uso general?. Consideran que esta cuestión

debe resolverse en ?sentido afirmativo?, resaltando que ?la forma en la que se

gestionará el transporte escolar una vez que se incorporen los contratos cuya

resolución se propone a las concesiones zonales no es cuestión baladí?, puesto

que la competencia en cuanto a la ?organización y prestación? del transporte

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escolar corresponde a la Consejería de Educación y Ciencia como

Administración educativa, y precisan que, ?cualquiera que sea la fórmula

finalmente elegida, deben determinarse con claridad las condiciones en que se

prestará el servicio y, en su caso, las funciones que retendrá la Consejería de

Educación y Ciencia, así como los casos en que pudiera recuperarlas

anticipadamente?. Asimismo entienden que ?debe asegurarse que el

establecimiento de las concesiones zonales no merme ninguna de las

condiciones de seguridad, o entorpezca o condicione el control ejercido hasta

ahora sobre el servicio de transporte escolar?.

En cuanto al desistimiento unilateral como causa de resolución,

destacan, citando la doctrina del Consejo de Estado en la materia, que ?es

siempre una forma de extinción excepcional, lo que impone que deba ser

aplicado estrictamente, nunca de forma extensiva?, por lo que ?únicamente

podrá prosperar cuando concurran razones de interés público?, que se deben

?apreciar caso por caso?. Continúan refiriendo que ?la resolución por

desistimiento unilateral de la Administración es una potestad administrativa

-una prerrogativa- discrecional, en el sentido de que su adopción o no, queda a

expensas de la apreciación subjetiva de aquélla, pero reglada en cuanto que su

validez está condicionada a la concurrencia de un interés público?, cuya

valoración ?debe ser rigurosa?, pues la ?indeterminación del enunciado ?interés

general? no supone que pueda ser usado como una justificación en blanco. Al

contrario, el concepto jurídico indeterminado implica que la Administración

mediante una actividad de cognición, por tanto objetivable, sólo puede alcanzar

una `unidad de solución justa´ (tertium non datur)?.

Estiman que, ?en este caso, el interés general tiene como referente

material el mantenimiento de todas las líneas de transporte regular de viajeros

en la región. Es decir, la reorganización del transporte de modo y manera que

ésta atienda a las necesidades de los usuarios y sea viable en términos

económicos. A la consecución de esta meta se adereza su explotación a través

de las concesiones zonales, que necesariamente entrañan la integración en las

mismas del servicio de transporte escolar, sin que ello suponga merma

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cualitativa en la prestación de éste. Más aún, el nuevo sistema de organización

logra generar un importante ahorro para la Administración, amén de permitir

una mejor aplicación de las normas de derecho comunitario europeo en materia

de ayudas a los transportistas (Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos

de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera (?). Su entrada en vigor se

produjo el 3 de diciembre de 2009)?.

Igualmente, manifiestan que la Administración competente en materia

de transporte terrestre debe proceder a su ordenación de acuerdo con los

principios de eficacia en la gestión y eficiencia en la utilización de recursos, que

emanan tanto del artículo 4 de la LOTT como de otras normas, e incluso de la

propia Constitución, y que estos principios se encarnan en el ?notable ahorro

que, como acredita el Consorcio, se conseguiría con la implantación del nuevo

modelo de explotación del transporte terrestre que se postula?.

Sobre las alegaciones de los contratistas realizan una ?consideración de

carácter general?, según la cual ?el interés general tal y como se justifica en el

expediente no obedece a razones meramente coyunturales sino, y debe

insistirse en este punto, a una modificación estructural y de calado en la forma

de prestación del transporte público regular de viajeros en la región. Debe por

tanto decaer el reproche que trata de sobrevenido a aquel interés general. Éste

necesariamente debe apreciarse en un determinado momento, ya que no es

ontológicamente permanente ni inmutable. A fortiori, en este caso los estudios

hechos por el Consorcio justifican su aparición ahora, sin que la Administración

educativa, como órgano de contratación, hubiera podido conocer previamente

las circunstancias constitutivas del interés general que la llevan a resolver los

contratos de transporte escolar?, por lo que ?la naturaleza del interés general

invocado convierte en impropias las alegaciones que se basan: bien en que el

PCAP prevé expresamente la compatibilidad en la misma expedición del

transporte escolar con otros usuarios (?), bien en que el vehículo usado no

tiene baja ocupación o incluso realiza completo el servicio. Las mismas se

refieren a rutas lineales concretas, careciendo de relevancia en el contexto

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general./ La aludida compatibilidad, en los términos en que es contemplada en

el pliego es una medida excepcional cuyos efectos se despliegan

exclusivamente en la correspondiente línea de transporte escolar, es decir, por

sí no garantizará la sostenibilidad económica de las demás líneas de transporte.

Del mismo modo, la escasa ocupación de los vehículos que se usan en el

transporte escolar no es la causa de resolución (no podría serlo nunca de forma

exenta), de ahí que una ocupación alta o la total ocupación del autobús que

cubre el servicio no pueda desvirtuar los razonamientos sobre el interés general

que amparan la resolución de los contratos. Porque tal interés se vincula a los

beneficios que se obtendrán con la explotación a través de las concesiones

zonales./ La presente resolución contractual no deriva de un incumplimiento del

contratista. Por tanto, carecen de sentido las alegaciones orientadas a acreditar

un incumplimiento que la Consejería de Educación y Ciencia no ha discutido, en

modo alguno?.

Concluyen que ?las resoluciones que se proponen son dictadas por el

órgano competente, no incurren en desviación de poder, argumentan y

prueban cumplidamente el interés general que justifica la resolución por

desistimiento?.

Respecto al montante de la indemnización a abonar a los contratistas,

afirman que la indemnización a que se refiere el artículo 285.3 de la LCSP se

encuentra ?tasada legalmente?, como ?ha venido reiterando de forma constante

el Tribunal Supremo?, por lo que ?las alegaciones hechas por algunos

contratistas que identificando diversos daños reputaban insuficiente la

indemnización del 10 por 100 deben ser desestimadas. Sobremanera aquéllas

que aluden a las inversiones realizadas en vehículos o material empleado en la

realización del transporte escolar. Éstas se refieren a los requisitos de solvencia

técnica que el contratista debía cumplir para poder ser admitido a la licitación, y

que habrá de mantener durante el curso del contrato so pena de incurrir en un

incumplimiento contractual?. Del mismo modo, señalan que ?otros eventuales

perjuicios difícilmente pueden ser reconducidos a un expediente de

responsabilidad patrimonial, ya que la Administración ha ejercitado

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regularmente la potestad de desistir unilateralmente del contrato (?). A lo que

hay que añadir que el artículo 199 de la LCSP proclama el principio de que la

ejecución del contrato deberá realizarse a riesgo y ventura del contratista. Y

éstos conocían exactamente las consecuencias que se derivarían en caso de

que los contratos fueran resueltos por desistimiento de la Administración (?).

Comoquiera que la Administración no ha incumplido ninguna de sus

obligaciones, no le resulta aplicable la previsión del artículo 208.3 de la LCSP,

según la cual `El incumplimiento por parte de la Administración de las

obligaciones del contrato determinará para aquélla, con carácter general, el

pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista´?.

En cuanto a los ?aspectos formales?, sostienen que ?el procedimiento de

resolución ha sido tramitado correctamente?, no resultando ?necesaria la

audiencia al avalista o asegurador, al proponerse expresamente la devolución

de la garantía definitiva?, y reseñan que ?las propuestas de resolución cumplen

la exigencia de aludir a la previa autorización del Consejo de Gobierno (?),

necesaria de acuerdo con lo previsto en el artículo 37 y 38 de la Ley (?)

2/1995, de 13 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración del

Principado de Asturias, en conexión con los artículos 6 y 21.1, letra c), del

Decreto Legislativo del Principado de Asturias 2/1998, de 25 de junio, por el

que se aprueba el Texto Refundido del Régimen Económico y Presupuestario;

así como con los artículos 292.4 de la LCSP y 109.1? del Reglamento General de

la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante RGLCAP),

aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Finalmente, subrayan

que ?en este procedimiento es preceptivo el informe del Consejo Consultivo del

Principado de Asturias?.

9. En este estado de tramitación, mediante escrito de 7 de enero de 2010,

registrado de entrada el día 13 del mismo mes, V. E. solicita al Consejo

Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre consulta

preceptiva relativa al procedimiento de resolución del contrato de transporte

15

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

escolar, lote ??, para los cursos escolares 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011

y 2011/2012, adjuntando a tal fin una copia autentificada del expediente.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

consideraciones fundadas en derecho:

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1, letra n), de la Ley del

Principado de Asturias 1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo

18.1, letra n), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo,

aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del

Principado de Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17,

apartado a), y 40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados,

respectivamente.

SEGUNDA.- El concreto expediente de resolución por desistimiento del

contrato que se somete a consulta corresponde a un procedimiento

administrativo determinado, y como tal debe ser considerado por este Consejo

Consultivo, que ha de analizarlo en sí mismo, pronunciándose sobre él de modo

particular, con exclusión de cuanto pudiera serle extraño o accesorio.

Sin embargo, de modo simultáneo, la Administración somete también a

nuestra consideración más de treinta expedientes similares, que afectan en

conjunto a un número de contratos que excede del centenar, con propuestas

de resolución en sentido idéntico y con igual y repetida motivación. Ello hace

que todos estos asuntos, aunque resulte obligado examinarlos disociadamente,

respondan a un mismo objetivo y compartan una justificación común.

En efecto, la Administración vincula el desistimiento de los contratos de

transporte escolar celebrados en 2008 con una duración de cuatro años a la

adopción en algún momento que no consta en el expediente, pero en todo caso

anterior al 8 de julio de 2009, de una planificación de la ordenación del

16

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

transporte de viajeros en las ?zonas rurales dispersas y de baja densidad? de

Asturias, con la finalidad de garantizar una mejor prestación del servicio

público. A su juicio, ?la única alternativa viable para garantizar el

mantenimiento de una red coherente de transporte público regular de uso

general pasa por unificar en un mismo contrato las obligaciones de servicio

público derivadas del transporte de toda la población en general?.

Para alcanzar este objetivo, postula que ?la fórmula más adecuada? es

instaurar ?la concesión zonal?, régimen que excepciona la regla legal general de

que ?las concesiones se otorgan únicamente para servicios predeterminados de

carácter lineal? y que permite incluir todos los servicios regulares permanentes

o temporales y de uso general o especial (como son los escolares) que hayan

de prestarse en una determinada zona (artículo 78 de la LOTT). Desecha con

ello el procedimiento a que se refiere el artículo 89.2 de la citada Ley, a tenor

del cual se determinarán reglamentariamente ?los supuestos en los que no

procederá autorizar el establecimiento de un servicio de uso especial, por existir

uno de uso general coincidente que pueda atender adecuadamente las

necesidades surgidas, fundamentalmente, cuando éste sea de débil tráfico, baja

rentabilidad o carácter rural, así como las condiciones en las que, en su caso, el

mismo debe realizar el transporte específico del colectivo de que se trate?.

Es sabido que estas concesiones zonales deben ajustarse ?a las

determinaciones de un plan de explotación? para la zona que se especifique,

?aprobado por la Administración de oficio o a iniciativa de los particulares, que

contendrá las previsiones que reglamentariamente se señalen y que formará

parte de las cláusulas concesionales?, y su otorgamiento subordinarse ?en todo

caso al respeto de los derechos económicos de los titulares de los servicios

regulares lineales, permanentes o temporales, y de uso general o especial, que

discurran total o parcialmente por su territorio?, si bien ?los servicios lineales

cuyo itinerario discurra en más de un 50% por una zona o área de transporte

se incorporarán automáticamente a ésta una vez transcurrido el plazo de

duración de la concesión o autorización especial respectiva o antes, mediante la

17

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

adecuada compensación económica, si el interés general así lo aconsejara?

(artículos 79 y 80 de la Ley citada).

Esta novedosa planificación se formula en el marco normativo de la

Unión Europea. Así lo declara la propia Administración, como refleja el informe

de 8 de julio de 2009 del Director General del Consorcio de Transportes de

Asturias, que al proponer a la Consejería de Educación y Ciencia la resolución

de los contratos de transporte escolar para incorporarlos a un ?contrato

unificado? admite que ?los operadores de transporte público mejorarían

notablemente su ingreso medio, al poder consolidar en una sola caja los

ingresos procedentes del transporte escolar y del regular de uso general, que

pasarían a retribuir, no ya a uno u otro transporte, sino a la totalidad de las

obligaciones de servicio público que tendrían que atender los operadores en

aplicación de los contratos unificados?, respetando las exigencias de la

normativa de la Unión Europea de que la ?compensación? que se reconozca al

operador por la satisfacción de las ?obligaciones de servicio público? que se le

impongan sea transparente y no resulte excesiva.

En un plano abstracto, es imposible no compartir estos objetivos, sin que

corresponda al Consejo Consultivo valorar la oportunidad y conveniencia de los

planes generales diseñados para alcanzarlos. En este dictamen, sin embargo,

hemos de pronunciarnos con carácter particular sobre algunas de sus

consecuencias concretas -dado que la Administración ha renunciado a recurrir

al principio de progresividad temporal en su ejecución-, las que se encauzan en

procedimientos administrativos como el que ilustra el presente expediente, que

se incoa e instruye en 2009, tiempo después de que dos Departamentos de la

misma Administración planificaran en paralelo la gestión del transporte regular

de viajeros de uso general y de uso especial en Asturias.

Antes de ese tiempo era ya conocida la Sentencia del Tribunal de Justicia

de las Comunidades Europeas (hoy de la Unión Europea) de 24 de julio de

2003, Altmak Trans GMBH (asunto C-280/00), que resalta que el artículo 93 del

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo 73 del Tratado

Constitutivo de la Comunidad Europea) constituye una lex specialis que

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

excepciona en el ámbito del transporte las normas generales aplicables a las

ayudas de Estado, previendo que las que respondan a las necesidades de

coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de

determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público son

compatibles con el Tratado, siempre que puedan considerarse una

compensación en contrapartida a las prestaciones realizadas por las empresas

beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público y reúnan

determinados requisitos.

Durante la planificación estaba ya publicado el Reglamento (CE) n.º

1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007

(Diario Oficial de la Unión Europea L 315, de 3 de diciembre de 2007), en vigor

desde el 3 de diciembre de 2009, que regula pormenorizadamente la facultad

de intervención de las autoridades nacionales para asegurar la prestación de los

servicios de transportes terrestres de viajeros que constituyen una necesidad en

términos de interés económico general y no presenta posibilidades de

explotación comercial, facultándoles, siempre que se garanticen los principios

de transparencia, igualdad de trato de los operadores en competencia y

proporcionalidad, para recurrir a la adjudicación de derechos exclusivos a los

operadores de servicio público, a la concesión de una compensación financiera

a los mismos y al establecimiento de reglas generales de explotación de los

transportes públicos aplicables a todos los operadores.

No es objeto de este dictamen valorar si la planificación administrativa

del transporte de viajeros en Asturias y los actos que directamente la ejecutan

se ajustan a este marco normativo de alcance general, obligatorio en todos sus

elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, sino velar por la

observancia del ordenamiento jurídico en un concreto procedimiento

administrativo, aunque constituya una derivación de segundo o de tercer orden

de la planificación que se invoca para motivar su incoación.

TERCERA.- El contrato que vincula a las partes en el asunto sometido a

consulta es de naturaleza administrativa, suscrito al amparo del artículo 19 de

19

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

la LCSP, al tratarse de un contrato de servicios calificado como tal conforme al

artículo 10 de la misma Ley. En consecuencia, a tenor de lo dispuesto en el ya

citado artículo 19 de la LCSP, su régimen jurídico es el establecido por la propia

Ley y sus disposiciones de desarrollo, supletoriamente se aplicarán las restantes

normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho

privado.

La normativa aplicable y el régimen jurídico del contrato se recogen

también en la cláusula 4 del pliego de las administrativas particulares, con

arreglo a la cual ?en todo lo no previsto en las presentes cláusulas se estará a

lo dispuesto en la LCSP; Reglamento General de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de

octubre (?); Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes

Terrestres (?); Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se

aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres

(?), Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, sobre Condiciones de Seguridad en

el Transporte Escolar y de Menores, así como por las demás disposiciones

complementarias, modificativas o de desarrollo de las anteriores normas, en lo

que no se opongan a aquéllas?.

En reiteración de lo establecido en el artículo 194 de la LCSP, el pliego

determina que el órgano de contratación ostenta, dentro de los límites y con

sujeción a los requisitos y efectos señalados en la ley, la prerrogativa de

interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su

cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución

y determinar los efectos de ésta.

El ejercicio de dichas prerrogativas, a fin de garantizar no sólo el interés

público, sino también el que los contratistas tienen en el cumplimiento de los

contratos, exige la concurrencia de los presupuestos legalmente establecidos,

así como sujetarse a las normas procedimentales que lo disciplinan. Estas

exigencias formales operan, al igual que los requisitos materiales, como límite

respecto del ejercicio por parte de la Administración de sus prerrogativas de

resolución.

20

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

En este sentido, debemos señalar que, acordado el inicio del

procedimiento para la resolución por el órgano competente (titular de la

Consejería de Educación y Ciencia), ha sido, en lo esencial, correctamente

instruido, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 207 de la LCSP, que remite a

sus normas de desarrollo, y en el artículo 195 de la propia Ley. A tenor de estas

normas, en relación con lo establecido en el artículo 109.1 del RGLCAP, la

resolución del contrato se sujeta, concurriendo las circunstancias, al

cumplimiento de los siguientes requisitos: a) audiencia del contratista por un

plazo de diez días naturales; b) audiencia, en el mismo plazo anterior, del

avalista o asegurador, cuando el procedimiento afecte a la garantía prestada; c)

informe del Servicio Jurídico, y d) dictamen del Consejo Consultivo, dado que se

ha formulado oposición por parte del contratista.

En el caso que analizamos se cumplen tales requisitos de procedimiento,

puesto que se ha dado la preceptiva audiencia a la empresa contratista y se ha

incorporado informe del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, no

resultando necesaria la audiencia del avalista o asegurador por no conllevar la

resolución del contrato la incautación de la garantía prestada.

Al expediente se acompañan, como antecedentes de la resolución de

inicio, el informe-propuesta suscrito por el Director General del Consorcio de

Transportes de Asturias el día 8 de julio de 2009, así como el elaborado por la

Jefa del Servicio de Contratación y Responsabilidad Patrimonial de la Consejería

de Educación y Ciencia el día 10 de agosto de 2009 -erróneamente denominado

propuesta de resolución, en tanto que es anterior al trámite de audiencia- en el

que la instrucción hace suyos los fundamentos de la resolución contractual

aducidos por el Consorcio de Transportes de Asturias. Conforman el expediente,

asimismo, los pliegos que rigen la contratación, la resolución de adjudicación, el

resguardo de depósito de la garantía definitiva constituida y el contrato de

servicios suscrito.

No obstante, apreciamos la ausencia de otros documentos que, en íntima

conexión con el expediente de resolución contractual, resultan de gran

relevancia para la correcta determinación y comprobación de los datos en virtud

21

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

de los cuales deba pronunciarse la resolución que finalmente ponga fin al

procedimiento.

El expediente de resolución contractual que analizamos trae causa de la

implantación en nuestra Comunidad Autónoma de un nuevo modelo de gestión

del transporte público que viene a sustituir al vigente hasta la fecha,

consistente en la explotación separada de las líneas regulares de viajeros de

uso general y de uso especial, entre ellos el transporte escolar. La unificación

de la prestación de tales servicios en la figura del concesionario zonal, que

asumirá, al amparo de lo establecido en el artículo 78 de la LOTT, ?todos los

servicios regulares permanentes o temporales y de uso general o especial que

hayan de prestarse en una determinada zona?, constituye el desencadenante

de la resolución propuesta, hasta el punto de que las razones que justifican la

implantación del nuevo modelo de gestión del servicio público se encuentran en

la base de motivación de la resolución contractual que examinamos.

Por ello se echa en falta, en primer término, la incorporación al

expediente del plan de explotación de la zona concesional correspondiente, en

tanto éste es reflejo -más allá de la justificación general de interés público que

obra en los informes antes mencionados, y que afecta por igual a una

pluralidad de expedientes de resolución de contratos de transporte escolar que

se nos remiten para dictamen junto con el que ahora analizamos- de las

concretas necesidades de los usuarios, la estructura de los servicios que se

integran en la concesión y las exigencias de la ordenación territorial en cada

zona afectada, en los términos señalados en el artículo 79.2 de la LOTT y 98.3

del ROTT.

Consideramos igualmente que, en tanto forma parte de la justificación de

la resolución pretendida, debería constar en el expediente que examinamos el

acto de aprobación por el Consejo de Administración del Consorcio de

Transportes de Asturias de la incorporación de la ruta de transporte escolar

objeto del contrato cuya resolución se pretende a la correspondiente concesión

zonal, al que se refiere la Jefa del Servicio de Contratación y Responsabilidad

Patrimonial en su informe de 27 de noviembre de 2009.

22

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Por último, puesto que la resolución contractual propuesta se justifica, al

menos en parte, en el ahorro presupuestario presuntamente derivado de la

unificación de los servicios, debería haberse incorporado al expediente la

?detallada memoria económica? elaborada por el Consorcio de Transportes de

Asturias, de la que dan cuenta los letrados del Servicio Jurídico en su informe y

que, sin embargo, no obra entre la documentación que analizamos.

CUARTA.- En relación con el fondo del asunto, y con arreglo al marco

normativo antes citado, hemos de indicar que las causas de resolución del

contrato de servicios se recogen en el artículo 284 de la LCSP, en el que se

establece como tal, además de las señaladas en el artículo 206 de la misma

norma, y entre otras, el desistimiento por la Administración.

La resolución de cualquier contrato administrativo por desistimiento

unilateral de la Administración exige la acreditación, caso por caso, de que la

necesidad que justificaba el contrato cuando se celebró ha desaparecido o de

que ha surgido una nueva que compromete el interés público, debiendo

precisarse los hechos y las razones de derecho que justifican el ejercicio de la

potestad discrecional de desistimiento por imperativo del artículo 54 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En efecto, orientada siempre la actuación de la Administración, incluso

por mandato constitucional, a la consecución de intereses públicos, la actividad

en el ámbito contractual se dirige asimismo a la satisfacción de un concreto

interés de carácter público que viene a constituir la causa de cada contrato. Por

e s t a r a z ó n , e l a r t í c u l o 2 2 d e l a L C S P i m p o n e a l o s e n t e s , o r g a n i s m o s y

entidades que forman el sector público la justificación, con carácter previo al

inicio del procedimiento de adjudicación, de los fines o necesidades de interés

público que hayan de satisfacerse mediante el contrato proyectado. Esta misma

vinculación a la consecución de finalidades públicas explica que, entre las

prerrogativas atribuidas al órgano de contratación, se encuentre la de resolver

el contrato por desistimiento unilateral de la Administración cuando el propio

23

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

interés público lo demande, y tal interés, escrupulosamente justificado y

motivado, ha de ser de tal relevancia que frente a él no pueda legítimamente

oponerse por el adjudicatario la obligatoriedad del cumplimiento del contrato en

los términos pactados.

Aducido como fundamento de la resolución propuesta, en primer lugar,

el interés de atender a las necesidades de transporte de la población no escolar

ubicada en zonas rurales dispersas, las razones que justifican resolver el

contrato de transporte escolar para adjudicar su prestación al concesionario

zonal no se encuentran, a la vista del expediente, plenamente acreditadas. La

Administración alega, en general, para resolver éste y otros contratos de

transporte escolar, que el servicio se presta en la actualidad con vehículos que

?no alcanzan su total ocupación y que realizan una parte importante de sus

recorridos en vacío?, por lo que si, en las expediciones llevadas a cabo en

horario escolar, se destinan las plazas vacantes a usuarios no escolares podrían

suprimirse las efectuadas hasta la fecha por las líneas concesionales en el

horario denominado ?valle?, potencialmente menos atractivo, con lo que se

minimizarían los costes de prestación de los servicios, generando un ahorro

para las arcas públicas que, no obstante, no ha sido justificado en documento

alguno de los obrantes en el expediente que a nuestra consideración se

somete.

Dejando ahora al margen la cuestión del ahorro, sobre la que

volveremos luego, ha de ponerse de relieve que los presupuestos de hecho que

amparan la resolución pretendida no se han justificado caso por caso. En

concreto, la Administración ha de cerciorarse, antes de proceder a la resolución

de los contratos, y máxime cuando ésta no se encuentra diferida siquiera a la

finalización del curso escolar 2009-2010, de que la atención de la totalidad de

los servicios por los concesionarios zonales es posible, al estar asegurada la

disponibilidad de vehículos que permitan atender en debidas condiciones el

servicio que pasará a prestarse en horario escolar, teniendo en cuenta lo

establecido en los artículos 76.1 de la LOTT, en relación con el 78 de la misma

Ley, y 85.1 del ROTT, en relación con el 99.3 de la misma disposición, y que en

24

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

aquellos casos en que la mitad o más de las plazas del vehículo hayan sido

reservadas para viajeros menores de dieciséis años habrá de garantizarse que

se cumplen las obligaciones relativas a la antigüedad, características técnicas de

los vehículos y otras que en materia de seguridad impone el Real Decreto

443/201, de 27 de abril, de Condiciones de Seguridad en el Transporte Escolar

y de Menores.

Sobre tales cuestiones guarda silencio la Administración, pese a que

algunos de los adjudicatarios en otros procedimientos de resolución de

contratos de transporte escolar que, junto con éste, se someten a nuestra

consideración han puesto en duda el mantenimiento de las garantías de

seguridad en el transporte de estos usuarios mediante la técnica de la

concesión zonal.

Pues bien, la primera de las razones objetivas y generales de interés

público que se esgrime por la Administración para la resolución del contrato de

transporte escolar que analizamos en este dictamen es su integración en una

de las concesiones zonales otorgadas, lo que haría innecesaria la continuidad

de un servicio exclusivo de transporte escolar cuando existe otro de uso general

coincidente ?que puede atender adecuadamente las necesidades de transporte

de la población en el territorio?. De la instrucción realizada y la documentación

obrante en el expediente no consta que esta razón se cumpla, porque no se

acredita que esta ruta esté integrada en una concesión zonal adjudicada ni

tampoco las condiciones y requisitos de dicha concesión zonal que permitan

afirmar que se atiendan las necesidades hoy cubiertas con la contratación de

esta ruta de transporte escolar.

Confirma la conclusión expuesta, por ejemplo, el informe propuesta de la

Dirección General del Consorcio de Transportes de Asturias de 8 de julio de

2009, en el que se insta a la Consejería de Educación y Ciencia a la resolución

por desistimiento a fin de anticipar la incorporación a las concesiones zonales

de las rutas ?que no hubieran sido contratadas con el mismo concesionario

zonal?, sin que el procedimiento instruido permita conocer el cumplimiento de

esta condición. En análogo sentido, se afirma en el mismo informe propuesta

25

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

que ?la planificación y gestión económica de los servicios de transporte escolar

incorporados a las concesiones zonales (?) se regirá por la fórmula jurídica que

se decida?, sin que conste analizado en modo alguno cómo y cuándo se ha de

producir esta decisión trascendental para el mantenimiento del interés público

ahora servido con el contrato objeto de este procedimiento. Consideración ésta

compartida por el Servicio Jurídico del Principado de Asturias en su informe de

4 de enero de 2010, al señalar que ?la forma en la que se gestionará el

transporte escolar una vez que se incorporen los contratos cuya resolución se

propone a las concesiones zonales no es cuestión baladí?, por lo que precisa

que, ?cualquiera que sea la fórmula finalmente elegida, deben determinarse con

claridad las condiciones en que se prestará el servicio y, en su caso, las

funciones que retendrá la Consejería de Educación y Ciencia, así como los casos

en que pudiera recuperarlas anticipadamente?, estimando el indicado Servicio

que ?debe asegurarse que el establecimiento de las concesiones zonales no

merme ninguna de las condiciones de seguridad, o entorpezca o condicione el

control ejercido hasta ahora sobre el servicio de transporte escolar?.

No altera la conclusión antes expuesta, sino que contribuye a ella,

nuestro conocimiento (por su publicación en el Boletín Oficial del Principado de

Asturias con posterioridad a la remisión a este Consejo de la consulta que ahora

satisfacemos) de sendos convenios de colaboración por los que se encomienda

la gestión de diversas rutas de transporte escolar -entre las que no parecen

encontrarse las que son objeto de este expediente- al Consorcio de Transportes

de Asturias, suscritos por el Presidente de éste y el titular de la Consejería de

Educación y Ciencia, en representación de la Administración del Principado de

Asturias, con fechas 29 de diciembre de 2009 y 11 de febrero de 2010.

Encomiendas de gestión cuya auténtica naturaleza y cuyos términos

particulares no pueden ser objeto de este dictamen, pero en las que

observamos que se incluyen las rutas que ?sean incorporadas? a los planes de

explotación de las concesiones zonales (por lo que, al parecer, aún no se han

incorporado, sino que podrán serlo en un futuro) y en las que se prevé que el

Consorcio lleve a cabo una revisión de precios al amparo de lo dispuesto en la

26

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

LCSP, lo que podría hacer presumir una continuidad de los contratos de

servicios de transporte escolar.

La segunda razón de interés público, objetiva y de carácter general,

aducida por la Administración como fundamento del desistimiento sobre el que

nos consulta es el ahorro en el coste de los servicios prestados, lo que

justificaría, a su juicio, la extinción anticipada de los contratos de ?aquellas

rutas que permitieran mejorar con mayor inmediatez la cobertura de las

necesidades de desplazamiento más perentorias de la población general en las

zonas rurales y con menores prestaciones en materia de movilidad?. Al igual

que ya hemos indicado respecto de la primera de las razones esgrimidas, la

instrucción realizada y la documentación pertinente no dejan constancia de que

tal justificación concurra, porque no se ha razonado en modo alguno que la

ruta que es objeto de este contrato satisfaga el objetivo de mejorar ?con mayor

inmediatez? las ?necesidades de desplazamiento más perentorias? y tampoco

hay constancia de que con la resolución del contrato que es objeto de este

procedimiento se produzca un ahorro económico para la Administración, ni

siquiera el global o de conjunto descrito en la memoria económica a la que

hace referencia el Servicio Jurídico del Principado de Asturias en su informe.

En cuanto al ahorro, es cierto que los intereses particulares de los

adjudicatarios, dirigidos a asegurar el mantenimiento de los contratos en los

términos acordados y por el precio convenido, no pueden prevalecer cuando la

prestación del servicio supone una utilización gravemente ineficiente de los

recursos públicos, pero para que una resolución contractual basada, además,

en una óptima gestión de tales recursos pueda prosperar es necesario que se

encuentre acreditado que, en el caso concreto, la extinción anticipada del

contrato conlleva un ahorro tal para la Administración que la resolución esté

justificada, aun teniendo en cuenta el importe de la indemnización que haya de

restituir los derechos económicos de los contratistas.

En el supuesto que analizamos, el ahorro global cuantificado por el

Consorcio de Transportes de Asturias ascendería, según se refiere en el informe

del Servicio Jurídico, a una cifra que supera los 10.800.000 euros, si bien no

27

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

parece haberse calculado sobre bases ciertas y costes reales o previsibles si nos

atenemos a los términos con que se da cuenta del estudio por el Servicio

Jurídico. Tales términos nos llevan a entender que se ha comparado el coste

estimado de las indemnizaciones a abonar por las resoluciones contractuales

por desistimiento de la Administración con el coste que supondría crear una

nueva red de transportes, o ?implantar una nueva red equivalente en

prestaciones?, sobre cuya necesidad, carácter, extensión y naturaleza nada se

ha dicho. Por otra parte, las encomiendas de gestión objeto de los convenios a

los que nos hemos referido anteriormente nos dan cuenta de que la Consejería

de Educación y Ciencia aportará anualmente al Consorcio una dotación

equivalente al precio por el que se adjudicaron las rutas encomendadas,

previéndose incluso su incremento (que no su disminución) por mor de la

revisión de precios que hemos citado. Este hecho, aunque no permite conocer

el resultado económico de la nueva gestión de aquella ruta de transporte que

es objeto de este dictamen, impide aventurar cuál habría de ser el ahorro en la

prestación del servicio público de transporte de la población en general en la

zona en la que tal ruta esté incorporada.

Además, las razones de interés público que demandan la resolución

contractual han de acreditarse caso por caso, por lo que debería constar -y no

es así- la cumplida identificación de los eventuales ahorros en el lote cuya

resolución se propone.

En suma, concluimos que la ausencia de justificación suficiente acerca

del concreto interés público en que se basa la resolución pretendida, expresada

y documentada en el momento procedimental en el que la contratista

interesada pueda conocerla y alegar lo que a su derecho convenga, impide

apreciar la necesaria acreditación de la desaparición de la necesidad de interés

público que justifica la contratación y, por tanto, hace imposible un

pronunciamiento favorable a su resolución por desistimiento de la

Administración en los términos en que ha sido propuesta.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

En mérito a lo expuesto, este Consejo entiende que no procede la

resolución, por desistimiento de la Administración, del contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009

a 2011/2012 adjudicado a la empresa ??, sometida a nuestra consulta.?

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

G i j ó n , a ? ?

E L S E C R E T A R I O G E N E R A L ,

V.º B.º

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.

29