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Dictamen de Consejo Consultivo del Principado de Asturias 299/2010 de 02 de diciembre de 2010
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Órgano: Consejo Consultivo del Principado de Asturias
Fecha: 02/12/2010
Num. Resolución: 299/2010
Cuestión
Resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al lote ?, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.Contestacion
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Expediente Núm. 258/2010
Dictamen Núm. 299/2010
V O C A L E S :
Fernández Pérez, Bernardo,
Presidente
Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda
Rodríguez-Vigil Rubio, Juan Luis
Fernández Noval, Fernando Ramón
Jiménez Blanco, Pilar
Secretario General:
García Gallo, José Manuel
El Pleno del Consejo
Consultivo del Principado de
Asturias, en sesión celebrada el día
2 de diciembre de 2010, con
asistencia de las señoras y los
señores que al margen se expresan,
emitió el siguiente dictamen:
?El Consejo Consultivo del Principado de
Asturias, a solicitud de V. E. de 23 de agosto de 2010, examina el expediente
relativo a la resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al
lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.
De los antecedentes que obran en el expediente resulta:
1. Con fecha 3 de septiembre de 2008, el Consejero de Educación y Ciencia
resuelve adjudicar definitivamente a una empresa el contrato de transporte
escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009,
2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012.
Se ha incorporado al expediente, entre otra documentación del
procedimiento seguido en la adjudicación del contrato, el pliego de cláusulas
administrativas particulares rector de la contratación de referencia, en cuya
cláusula 17 se recoge que son causas de resolución las que en ella se
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enumeran, además de las establecidas expresamente en el contrato y en los
artículos 206 y 284 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público (en adelante LCSP).
2. El día 15 de abril de 2010, el Secretario General del Consorcio de
Transportes de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería
de Educación y Ciencia una copia del Acuerdo adoptado por el Consejo de
Gobierno del Principado de Asturias en la sesión celebrada el día 7 de ese
mismo mes, en el que se determina tomar ?conocimiento del proyecto Óptibus,
integrado por los Planes de Explotación Zonal de las concesiones de esta
naturaleza de competencia del Principado de Asturias?, instando a la Consejería
referida ?a impulsar dicho proyecto dentro de su ámbito competencial?. Se
adjunta al referido acuerdo el informe elaborado por el Director General del
Consorcio, de fecha 6 de abril de 2010, y una ?memoria económica del coste de
incorporar nuevos servicios en las concesiones zonales de competencia del
Consorcio de Transportes de Asturias?, suscrita también por el Director General
del Consorcio y actualizada a fecha 15 de abril de 2010, en la que se establece,
respecto de cada una de las 56 rutas de transporte escolar que se identifican,
su ?coste/año?, que es el resultado de aplicar a los kilómetros recorridos y a las
horas de operación estimadas los ?criterios del Observatorio de Costes del
Ministerio de Fomento para el ejercicio 2009?.
Junto con esta documentación, se envía a la Secretaría General Técnica
de la Consejería de Educación y Ciencia una copia del ?expediente
administrativo relativo a la adjudicación de concesiones zonales del Consorcio
de Transportes de Asturias?, integrado, a su vez, por los siguientes
documentos:
a) Resolución del Director General del Consorcio de Transportes de
Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los planes de
explotación zonales, en la que se expresa que ?no parece razonable mantener
líneas regulares de transporte de viajeros de uso general con muy pocos
viajeros, que son, además, ocasionales, debido a que las compensaciones que
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habría que otorgarles para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de
servicio público serían desorbitadas, más aún si se ponen en relación con el
número de viajeros transportados./ Tampoco parece lógico mantener una red
paralela de transportes de uso especial destinada a atender exclusivamente las
necesidades de desplazamiento de unos colectivos concretos, máxime cuando
los vehículos autorizados circulan con una muy baja ocupación y, en muchas
ocasiones en vacío, a cambio de la percepción de un precio de mercado por
coche completo abonado con recursos públicos?, por lo que resulta ?necesario
reconsiderar el sistema, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 de la
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (?),
cuando señala que ?la eficacia del sistema de transportes deberá, en todo caso,
quedar asegurada mediante la adecuada utilización de los recursos disponibles,
que posibiliten la obtención del máximo rendimiento de los mismos´?.
Según se indica, con la incorporación de los servicios de transporte
escolar a las concesiones zonales ?se reducirían los viajes realizados
prácticamente en vacío de las expediciones concesionales de uso general
ordinarias (?). Estos viajes se realizarían a horas más adecuadas a las
necesidades de los usuarios (hasta ahora, estando ocupada la práctica totalidad
de la flota a las horas de entrada y salida de los colegios, institutos y centros de
trabajo, las expediciones concesionales se realizan en horas que podrían ser
consideradas valle, y por consiguiente de escaso atractivo para sus potenciales
usuarios) (?). La población de las zonas rurales vería exponencialmente
incrementada su oferta de transporte público disponible (?). La satisfacción de
la población aumentaría, como se ha podido comprobar con las experiencias
piloto realizadas en Asturias (?). Los operadores de transporte público
mejorarían notablemente su ingreso medio, al poder consolidar en una sola
caja los ingresos procedentes del transporte escolar y del regular de uso
general, que pasarían a retribuir, no ya a uno u otro transporte, sino a la
totalidad de las obligaciones de servicio público que tendrían que atender los
operadores en aplicación de los contratos unificados (?). Al estar integrados
todos los servicios en un único contrato, se cumplirían exactamente las
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exigencias de la normativa de la Unión Europea (?). Se podrían reconducir las
subvenciones a la explotación de servicios regulares de débil tráfico, proscritas
por designio de la citada normativa comunitaria a partir del 9 de diciembre de
2009, que quedarían englobadas en el concepto de compensación por
obligación de servicio público de cada contrato?.
Se señala, además, que ?el Reglamento (CE) 1370/2007, sobre los
servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, de
próxima entrada en vigor (?), establece que cuando una autoridad competente
decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o una
compensación o ambas cosas, cualquiera que sea su naturaleza, en
contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público, deberá
hacerlo en el marco de un contrato de servicio público? y que ?hasta este
ejercicio 2009, en que entrará en vigor el Reglamento (CE) citado, la
Comunidad Autónoma del Principado de Asturias viene otorgando las
denominadas subvenciones de débil tráfico, con las que se compensa a las
empresas concesionarias por sus déficits de explotación./ Considerando la
supresión de los derechos de preferencia sobre los servicios regulares de uso
especial, al ser derogado el artículo 108 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de
septiembre, por el que se aprobó el Reglamento de la Ley de Ordenación de los
Transportes Terrestres, la única compensación por obligaciones de servicio
público restante son dichas subvenciones, que ya no resultarán compatibles con
el derecho comunitario al no estar determinadas en el marco de un contrato de
servicio público, resultando además insuficientes a fin de compensar la totalidad
de las obligaciones impuestas, al haber decaído buena parte de los derechos
exclusivos que antes operaban como subvención cruzada?.
Se expresa seguidamente que ?la fórmula más adecuada para alcanzar
los resultados señalados (?) es la de la concesión zonal? y que, ?de no
procederse a la adjudicación de las concesiones zonales, a la finalización del
plazo de las lineales debería realizarse una licitación en condiciones muy
desfavorables para la Administración, toda vez que, de no contar con otros
recursos que los propiamente tarifarios, los licitadores podrían exigir unas
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compensaciones por obligaciones de servicio público que cubrieran la totalidad
de sus costes, por lo que, si comparamos las subvenciones de débil tráfico
otorgadas hasta el momento con las compensaciones que se habrían de
adjudicar en el futuro, se producirían unos elevadísimos sobrecostes, valorados
en la tabla adjunta, menos asumibles aún, si cabe, al tener en cuenta que
vendrían a retribuir los mismos servicios que ya se venían realizando hasta el
momento presente sin ninguna mejora, mientras que con las concesiones
zonales se pueden consolidar los derechos exclusivos a otorgar en cada zona en
un único operador, logrando así que sean aceptadas las compensaciones
económicas actuales sin ningún incremento, obteniendo además importantes
mejoras para el interés público, fundamentalmente en el número de
expediciones de transporte público regular de viajeros de uso general de que
dispondrían los ciudadanos residentes en las localidades ubicadas en cada
zona?.
Respecto a las indemnizaciones a abonar a los adjudicatarios de los
contratos de servicio de transporte escolar, se señala que ?como quiera que la
incorporación a las concesiones zonales de estos servicios no ha sido solicitada
por los propios concesionarios, sino que se insta de oficio por el Consorcio de
Transportes de Asturias y la Consejería de Educación y Ciencia (?), en el título
concesional se hará constar que resulta procedente que las indemnizaciones
sean abonadas por la Administración contratante?.
A la Resolución se adjunta una memoria económica en la que se expone
que ?la puesta en servicio de una red de transportes adaptada a las
necesidades de las zonas rurales del Principado de Asturias al margen de lo
señalado en la presente propuesta implicaría la negociación con los
concesionarios de servicios regulares de uso general existentes (de) la
incorporación de nuevas expediciones adicionales sobre las que resulten
obligatorias en su respectivos títulos concesionales, lo cual exigiría, debido a la
necesidad de respetar el equilibrio económico concesional, la aportación de
compensaciones económicas adicionales sobre las previstas en el contrato?.
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A la memoria se adjuntan dos tablas. En la primera se realiza una
estimación del ?coste neto? de aquella compensación por la incorporación de
nuevos servicios equivalentes a los prestados al amparo de 238 contratos de
transporte escolar. El coste para las 238 rutas asciende a 3.856.879,13 euros
anuales.
En la segunda se muestra el ahorro derivado de la unificación de todas
las líneas de transporte en concesiones zonales, que se obtiene deduciendo el
importe de la indemnización a satisfacer por la Consejería de Educación y
Ciencia por causa de la resolución de los contratos de transporte escolar
-766.157,57 euros- del coste de establecimiento de nuevas expediciones
coincidentes con las 238 rutas de transporte escolar consideradas, esto es,
11.570.637,38 ?; cantidad que se calcula ?considerando que aún restan 3 años
de vigencia de los contratos suscritos por la Consejería de Educación y Ciencia?.
El resultado asciende a 10.804.479,81 euros, y esta cuantía se presenta como
?coste? en el ?supuesto? de que no se resolvieran los contratos de transporte
escolar por desistimiento y ?fuera necesario implantar una nueva red
equivalente en prestaciones?.
b) Acta de la reunión de la Sección de Viajeros del Consejo de
Transportes Terrestres del Principado de Asturias celebrada el 24 de julio de
2009, en la que se recoge su postura favorable a los ?planes de explotación (?)
a fin de proceder a su incorporación a las concesiones zonales (?)
específicamente en lo relativo a la previsión de incorporación a concesiones
zonales de servicios regulares lineales antes de que transcurra el plazo de
duración de sus concesiones o autorizaciones especiales?.
c) Propuesta que el Director General del Consorcio de Transportes de
Asturias eleva al Consejo de Transportes Terrestres del Principado de Asturias
el día 24 de julio de 2009, al objeto de que ?se informen favorablemente los
planes de explotación previstos (?) a fin de proceder a su incorporación a las
concesiones zonales?. A la propuesta se adjunta una tabla de la que resulta que
el ?sobrecoste por compensaciones anuales? del conjunto de títulos
concesionales que se indican asciende a un total de 5.573.376,85 euros.
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d) Certificación del acuerdo adoptado el día 28 de julio de 2009 por el
Consejo de Administración del Consorcio de Transportes de Asturias mediante
el que se aprueba la propuesta del Director General, relativa a la aprobación de
?las normas de aplicación a las concesiones zonales de competencia del
Consorcio de Transportes de Asturias? y a la adjudicación directa de las
concesiones zonales ?que se señalan en el anexo a los concesionarios o
empresas autorizadas que vinieran explotando uno o varios servicios regulares
lineales de uso general que discurran íntegramente por una misma zona de
transporte, estando dicha adjudicación condicionada a su aceptación por parte
del concesionario y al cumplimiento de todas las obligaciones derivadas de la
misma?.
En el ?texto articulado? de las mencionadas ?normas? se expresa que ?los
servicios regulares lineales de uso especial previstos en el punto 1.3 del
apartado segundo (?servicios regulares de uso especial de carácter lineal que
atiendan rutas destinadas al transporte de alumnos dependientes de la
Consejería de Educación y Ciencia del Principado de Asturias?) cuyo itinerario
discurra en más de un 50% por una zona pasarán a formar parte del plan de
explotación de la concesión zonal correspondiente una vez transcurrido el plazo
de duración de su autorización especial, o antes, siempre que su itinerario
discurra en más de un 50% por el itinerario lineal de la concesión zonal, si así
lo decide por razones de interés general el Consejo de Administración del
Consorcio de Transportes de Asturias, previo informe del Consejo de
Transportes del Principado de Asturias?.
Asimismo se indica que ?los servicios regulares de uso especial incluidos
en los planes de explotación de las concesiones zonales antes de transcurrido el
plazo de vigencia de sus autorizaciones especiales, y hasta el momento en que
se alcance dicha fecha, se regirán, en todo lo que resulte compatible, por los
pliegos de condiciones de las adjudicaciones de los contratos de uso especial de
los que traigan causa y, en especial, deberán ser atendidos con vehículos que
cumplan todas las condiciones ofertadas por el adjudicatario definitivo de
éstos?.
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e) Anuncio de información pública de la adjudicación definitiva de
contratos de concesión zonal, publicado en el Boletín Oficial del Principado de
Asturias de 4 de enero de 2010, en el que se refleja que ?por Resolución de 30
de noviembre de 2009, del Director General del Consorcio de Transportes de
Asturias, se adjudican definitivamente los contratos de gestión de servicios
públicos regulares de transporte público de viajeros por carretera, mediante
concesión zonal?. Según se expresa en el anuncio, ?los itinerarios, expediciones
y calendario son los de las concesiones y servicios lineales preexistentes que se
incorporan en cada Plan de Explotación?, fijándose, para cada concesión, los
?precios de compensación por la aceptación de los títulos de transporte del
Consorcio? por viajero y las ?compensaciones máximas por obligaciones de
servicio público?, tanto ?genéricas? -?otorgadas con el límite del déficit
acreditado anualmente en la explotación del servicio?- como ?específicas?, que
se reconocen a cada una de ellas.
f) Publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, con fecha 5
de enero y 16 de febrero de 2010, de las Resoluciones de la Consejería de
Presidencia, Justicia e Igualdad, por las que se ordena la publicación de sendos
convenios de colaboración mediante los que la Consejería de Educación y
Ciencia encomienda la gestión de diversas rutas de transporte escolar ?que
sean incorporadas a los planes de explotación de las concesiones zonales? al
Consorcio de Transportes de Asturias. En la cláusula cuarta de ambos convenios
se establece que ?la Consejería aportará anualmente al (Consorcio de
Transportes de Asturias) una dotación económica equivalente al precio por el
que se adjudicaron las rutas ahora encomendadas, la cual será recibida por el
(Consorcio de Transportes de Asturias) (?) a fin de atender el abono de los
precios de adjudicación a las empresas transportistas?. Los citados convenios
extenderán su vigencia ?hasta el 30 de junio de 2012?.
g) Planes de explotación de las concesiones zonales en los que se
recogen, respecto de cada concesión, las líneas e itinerarios que comprende, la
denominación de las paradas que ha de realizar cada expedición y el horario de
salida de cada viaje desde el punto de partida. Incorporan, asimismo, un mapa
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en el que se traza el itinerario lineal de la concesión y una relación de los
vehículos del concesionario zonal, junto con los correspondientes permisos de
circulación y tarjetas de inspección técnica.
3. El día 29 de abril de 2010, el Director General del Consorcio de Transportes
de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Educación y Ciencia una propuesta de resolución del contrato ?para su
prestación al amparo del Plan de Explotación Zonal? de la concesión que cita,
?previa encomienda de gestión de la Consejería de Educación y Ciencia al
Consorcio de Transportes de Asturias?.
Consta en dicha propuesta que en el citado Plan de Explotación Zonal,
?aprobado? por Resolución de la Dirección General de 7 de julio de 2009?, se ha
incluido el transporte regular de uso especial correspondie n t e a l l o t e d e
referencia.
Explica el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias que
la integración de aquel servicio ?en la concesión zonal permitirá disponer de
525 nuevas expediciones de ida y vuelta anuales abiertas a cualquier viajero de
uso general, con llegada y salida del centro (escolar) a (las) 9:00-14:00 horas?,
en tanto que la alternativa consistente en ?la implantación por el Consorcio de
Transportes de Asturias de unas expediciones equivalentes en prestaciones a
las señaladas exigiría?, según indica, ?el abono de unas compensaciones por
importe de 30.688,00 euros anuales?.
La propuesta se adopta considerando ?que el incremento de (?)
expediciones (?) en la concesión de referencia, abiertas a cualquier viajero de
uso general sin ningún coste adicional para la Administración del Principado de
Asturias, acredita el interés público de la actuación propuesta?.
4. Con fecha 6 de mayo de 2010, la Jefa del Servicio de Gestión Económica y
Transporte Escolar de la Consejería de Educación y Ciencia suscribe un informe
en el que, atendiendo a la propuesta del Consorcio de Transportes de Asturias,
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propone la resolución de los contratos de transporte escolar que relaciona en
un anexo ?para su incorporación al proyecto Óptibus?.
5. El día 10 de mayo de 2010, el Consejero de Educación y Ciencia acuerda
iniciar el procedimiento de resolución de diversos contratos de transporte
escolar que se relacionan en un anexo, entre los que se encuentra el que es
objeto del expediente que analizamos, para la prestación del servicio al amparo
de una concesión zonal.
Se explica en el antecedente de hecho segundo de la resolución citada
que ?en las zonas rurales dispersas y de baja densidad que caracterizan la
mayor parte del Principado de Asturias? las líneas regulares de transporte
público tienen ?una bajísima participación en los desplazamientos de los
viajeros recurrentes por motivos de trabajo, ya que predomina la utilización por
estos de vehículo propio?, siendo los ?usuarios casi exclusivos de dichas líneas
(?) determinados colectivos que carecen de vehículo propio y sólo se desplazan
ocasionalmente (?), observándose en los últimos años un deterioro
considerable de algunas concesiones de transporte regular de viajeros. Esta
circunstancia ha dado lugar a la necesidad de adoptar medidas que garanticen
un sistema sostenible y de futuro para los transportes en el Principado de
Asturias?.
6. Con fecha 10 de mayo de 2010, la Jefa del Servicio de Contratación y
Responsabilidad Patrimonial de la Consejería de Educación y Ciencia suscribe un
informe-propuesta en el que señala que la resolución contractual que se
propone se fundamenta en la aprobación por el ?Consorcio de Transportes de
Asturias? de los ?Planes de Explotación Zonal, al objeto de optimizar la red
regional de concesiones lineales mediante la incorporación a las concesiones
zonales de determinadas rutas de transporte escolar antes del vencimiento de
los contratos (?), en aras al interés público que supone incorporar a disposición
de los habitantes de las zonas preferentemente rurales, con peores condiciones
de movilidad, un importantísimo número de nuevas expediciones, de las que
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actualmente carece, y además con horarios perfectamente adaptados a sus
necesidades de desplazamiento?.
Afirma que la propuesta ?de reconsiderar el sistema? se fundamenta en
el propósito de asegurar ?la eficacia del sistema de transportes?. Para ello, se
ha tenido en cuenta que, según indica el Consorcio de Transportes de Asturias,
?la única alternativa viable para garantizar el mantenimiento de una red
coherente de transporte público regular de uso general pasaba por unificar en
un mismo contrato las obligaciones de servicio público derivadas del transporte
de toda la población en general?.
Menciona a continuación que ?pueden considerarse fundadas las razones
objetivas y generales de interés público que legitiman para resolver los
contratos de servicio de transporte escolar, competencia de esta Consejería,
con motivo de su integración en una de las concesiones zonales otorgadas por
el Consorcio, que cubren un mismo o similar trayecto, siendo innecesaria la
continuidad de un servicio exclusivo de transporte escolar, de uso especial,
cuando existe otro de uso general coincidente, que puede atender
adecuadamente las necesidades de transporte de la población en el territorio?.
El nuevo sistema permite, según refiere la autora del informe, que ?en
zonas rurales de muy baja demanda y frecuencia de líneas regulares de
viajeros, e incluso donde no se preste el servicio todos los días, o por cualquier
otra causa, las plazas libres de los transportes escolares y las expediciones en
vacío puedan ser utilizadas por viajeros de uso general, de modo que,
aprovechando el recorrido y horario de los autobuses escolares, los habitantes
de los lugares por donde estos discurren puedan acceder a las cabeceras de los
Ayuntamientos donde, junto a los centros escolares, normalmente se
encuentran los servicios básicos, tanto administrativos como sanitarios, bancos,
etc. La población de las zonas rurales vería exponencialmente incrementada su
oferta de transporte público, al disponer de un mayor número de expediciones
los días lectivos, y en horas más adecuadas a las necesidades de los usuarios
coincidentes con las horas de entradas y salidas de colegios, institutos y centros
de trabajo (?). La adopción de esta medida supone la necesidad de extinción
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de los contratos de transporte escolar formalizados sin esperar a su
vencimiento, máxime cuando con la unificación estarían garantizadas, en todo
caso, las necesidades administrativas a satisfacer y la adecuada y eficiente
prestación del servicio público prestado a los escolares y resto de viajeros, con
el máximo grado de eficacia y sin un coste adicional, pues, para este caso, la
extinción anticipada (?) conllevaría, aun teniendo en cuenta el importe de la
indemnización que haya de restituir los derechos económicos de los
adjudicatarios, un eventual ahorro en la prestación del servicio público de
transporte en general (?), según la estimación del Consorcio?.
Señala que ?en el caso que nos ocupa, a la vista del acto de aprobación
del Plan de Explotación de la zona correspondiente por el Consejo de
Administración del Consorcio, consta la incorporación de la ruta de transporte
escolar (?) cuya resolución se propone a la correspondiente concesión zonal? y
afirma que ?en el citado Plan de Explotación (?) están reflejadas las concretas
necesidades de los usuarios, la estructura de los servicios que se integran en la
concesión y las exigencias de la ordenación territorial en la zona afectada, en
los términos señalados en el artículo 79.2 de la (Ley de Ordenación de los
Transportes Terrestres) y 98.3 del (Reglamento de la Ley de Ordenación de los
Transportes Terrestres)./ También se establecen las condiciones y requisitos de
dicha concesión zonal que permitan afirmar que se atienden las necesidades
propias de la contratación de esta ruta de transporte escolar, garantizándose
que se cumplen las obligaciones relativas a la antigüedad, características
técnicas de los vehículos y otras que en materia de seguridad impone? el Real
Decreto 443/2001.
En cuanto a ?la fórmula jurídica utilizada que regirá la planificación y
gestión económica de los servicios de transporte escolar incorporados a las
concesiones zonales, será mediante la formalización de una encomienda de
gestión, al igual que aquellas rutas de transporte escolar ya encomendadas al
Consorcio, mediante sendos convenios de colaboración suscritos entre el
Presidente del Consorcio y el titular de la Consejería de Educación?.
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Respecto a los efectos del desistimiento, indica que, ?según el artículo
285.3 de la LCSP, ?el contratista tendrá derecho al 10 por ciento del precio de
los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto
de beneficio dejado de obtener?. Montante indemnizatorio que por su carácter
automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede venir sobrepasado por
venir tasado ?ex lege? en los supuestos de desistimiento contractual de la
Administración?.
Por ello propone que ?debe procederse a la resolución por desistimiento,
con indemnización al transportista de un 10% del precio de los servicios
pendientes de realizar (?), con devolución de la garantía definitiva prestada por
el contratista?.
7. Notificada al contratista, con fecha 11 de mayo de 2010, la apertura del
trámite de audiencia, el día 21 del mismo mes se recibe en el registro de la
Administración del Principado de Asturias un escrito de alegaciones en el que el
representante expresa la ?total oposición a la resolución? del contrato. En él
manifiesta que ?no se debe señalar que hay un interés público que prioriza la
desaparición del transporte escolar, introduciéndolo en la esfera del regular.
Porque el mismo interés público (?) existe, también, en el mantenimiento y
eficacia del transporte escolar que nos ocupa?, pues ?para el transporte escolar
se precisan unos vehículos dotados de mayores y mejores medidas de
seguridad que las que puedan aportar cualesquiera otros vinculados a líneas
regulares. Por lo tanto hay, con lo que se pretende, un claro perjuicio: la
calidad del servicio que se va a prestar?.
Entiende, además, que existió ?falta de previsibilidad? por parte de la
Administración, pues ?el Reglamento 1370/2007 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de octubre de 2007 (?), ya recogía, o regulaba, la facultad de
intervención de las autoridades nacionales para asegurar la prestación de los
servicios de transportes terrestres de viajeros que no tenían posibilidades de
explotación comercial. Bien, siendo esto así quiere decir que la Consejería (?)
estuvo en totales condiciones de conocer estas pautas, de prever lo que iba a
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
hacer poco tiempo después (?). Si se nos hubiese comunicado esta grave
provisionalidad (?) los contratos nunca los hubiésemos suscrito, al sernos
altamente antieconómicos (?). Y hubiésemos evitado las graves inversiones
que hubimos de realizar respecto a algo hoy carente de toda rentabilidad. La
Administración, así, no ha actuado con lealtad; y, por ello, no se pueden
aceptar supuestos desistimientos cuando la realidad es que se trata de
verdaderos incumplimientos de la Administración?.
Finalmente, en cuanto a los efectos de la resolución, afirma que ?jamás
podremos aceptar las consecuencias económicas que se dicen?, pues ?tenemos
graves perjuicios por la adquisición de vehículos especiales para la finalidad
contratada que, dado el costo de su adquisición, no ha sido aún amortizada? y
?hemos de hacer frente, amén de la pérdida del oportuno lucro cesante?, a
?diversos costes que antes quedaban absorbidos por los ingresos de rentas (?):
primas de seguros, inversiones no amortizadas, sueldos y salarios a cargo de la
empresa, personal de estructura, gastos financieros y demás?.
8. El día 18 de junio de 2010, el Director General del Consorcio de Transportes
de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Educación y Ciencia un escrito, a modo de ?aclaración?, en el que señala que,
?en relación con la documentación técnica de los vehículos a disposición de las
empresas concesionarias de servicios zonales de competencia del Consorcio de
Transportes de Asturias obrante en el expediente de resolución de contratos de
transporte escolar, y respecto a los vehículos cuya antigüedad superará los 16
años al inicio del próximo curso escolar (?), le comunico que se ha procedido a
requerir a las empresas afectadas a fin de que declaren responsablemente si
procederán a sustituir esos vehículos por otros aptos para el transporte escolar
correspondiente al curso 2010-2011?.
9. Con fecha 23 de junio de 2010, la Jefa del Servicio de Contratación y
Responsabilidad Patrimonial elabora una propuesta de resolución en la que, tras
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reproducir los argumentos reflejados en su informe de 10 de mayo de 2010,
analiza las alegaciones formuladas por la empresa adjudicataria.
Expone que ?respecto al caso que nos ocupa, obran en el expediente los
permisos de circulación y las tarjetas ITV, aportados por la entidad titular de la
concesión zonal (?), que permiten apreciar la disponibilidad de vehículos que
cumplen los requisitos establecidos por el Real Decreto 443/2001, de 27 de
abril, sobre Condiciones de Seguridad en el Transporte Escolar y de Menores
(?). También consta la fecha de primera matriculación de los vehículos, donde
se puede comprobar el dato relativo a la antigüedad de la flota de los vehículos
de titularidad de los concesionarios zonales, que en el momento efectivo de
prestar el servicio ha de ser igual o inferior a 16 años, es decir, en los mismos
términos contenidos en el (pliego de cláusulas administrativas particulares) que
rigió la licitación del contrato de servicios de transporte escolar. No obstante, y
para el caso de aquellos vehículos cuya antigüedad superara los 16 años al
inicio del próximo curso escolar, consta en el expediente un informe del
Consorcio, fechado el 18 de junio de 2010, donde se comunica que `se ha
procedido a requerir a las empresas afectadas a fin de que declaren
responsablemente si procederán a sustituir esos vehículos por otros aptos para
el transporte escolar correspondiente al curso 2010-2011´?.
En cuanto a la falta de previsibilidad por parte de la Administración al
adjudicar los contratos de transporte escolar, señala que ?en la fecha de
adjudicación definitiva y formalización del contrato administrativo de servicios
de la ruta de transporte escolar de referencia (año 2008) no se había aprobado
el citado Plan de Explotación Zonal? y que ?ni siquiera en la fecha de
adjudicación definitiva, ni en la de aprobación del Plan de Explotación Zonal,
resultaba aplicable el citado reglamento comunitario pues, si bien estaba
publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea, su entrada en vigor es desde
el 3 de diciembre de 2009?.
Finalmente, sobre la ?disconformidad del contratista con la indemnización
propuesta?, manifiesta que ?no es procedente estimar como indemnización
dichos costes cuando la adjudicataria se limita a cuantificar a tanto alzado el
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
citado importe, pero sin que haya presentado documento alguno (facturas,
contratos de trabajo, nóminas, etc.) que fundamente esa pretensión
económica, pudiendo haberlos aportado en este momento procedimental junto
al escrito de alegaciones y lo que es más determinante, tampoco acredita que
esos medios materiales y humanos no los ha empleado en otro servicio?.
Por ello, propone que se proceda a la resolución del contrato por
desistimiento de la Administración, con indemnización de un 10% del precio de
los servicios pendientes de realizar, y a la devolución de la garantía definitiva
prestada por el contratista.
10. Mediante Resolución del Consejero de Educación y Ciencia de 2 julio de
2010, se suspende ?el plazo para la resolución del procedimiento de resolución
de los contratos de servicio de transporte escolar con destino a varios centros
escolares, desde el día indicado para cada uno de los lotes especificados en el
anexo I, que coincide con la fecha de petición del preceptivo informe al Servicio
Jurídico del Principado de Asturias, hasta la recepción del mismo, que será
comunicada a los interesados, a los efectos de reanudar el procedimiento?. La
resolución se fundamenta en el ?artículo 42.5c) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común?.
11. Con fecha 23 de julio de 2010, un Letrado del Servicio Jurídico del
Principado de Asturias elabora un informe en el que concluye que ?procede
acordar la resolución del contrato que se especifica en el encabezado de este
informe, en los términos previstos en la propuesta de resolución?, al entender
que ?las resoluciones que se proponen son dictadas por el órgano competente,
no incurren en desviación de poder, argumentan y prueban cumplidamente el
interés general que justifica la resolución por desistimiento del contrato
referenciado? y que ?el procedimiento de resolución ha sido tramitado
correctamente?.
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12. En este estado de tramitación, mediante escrito de 23 de agosto de 2010,
registrado de entrada el día 27 del mismo mes, V. E. solicita al Consejo
Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre consulta
preceptiva relativa al procedimiento de resolución del contrato de transporte
escolar correspondiente al lote ??, para los cursos académicos 2008/2009,
2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012, adjuntando a tal fin una copia
autentificada del expediente.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
consideraciones fundadas en derecho:
PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1, letra n), de la Ley del
Principado de Asturias 1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo
18.1, letra n), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo,
aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del
Principado de Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17,
apartado a), y 40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados,
respectivamente.
SEGUNDA.- La propuesta de resolución contractual que se somete a consulta
ya ha sido analizada, con motivo de una tramitación anterior, por este Consejo.
El procedimiento examinado entonces -en febrero de 2010- es muy similar al
que ahora nos ocupa, con una novedad, pues el Consejo de Gobierno del
Principado de Asturias, en sesión celebrada el día 7 de abril de 2010, ha
acordado ?tomar conocimiento del proyecto Óptibus, integrado por los Planes
de Explotación Zonal de las concesiones de esta naturaleza de competencia del
Principado de Asturias (?), instando a la Consejería de Educación y Ciencia a
impulsar dicho proyecto dentro de su ámbito competencial?.
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Para implantar el proyecto mencionado, diseñado por el Consorcio de
Transportes de Asturias, la Consejería de Educación y Ciencia propone la
resolución, por desistimiento de la Administración, de determinados contratos
de transporte escolar, anticipando el fin de la prestación de los servicios al
término ordinario de su vigencia en junio de 2012.
Nuestro dictamen se ciñe únicamente a este extremo, manteniéndose
invariable la valoración y las consideraciones realizadas por este Consejo en su
Dictamen Núm. 44/2010 sobre el sistema de planificación del transporte de
viajeros de uso general y de uso especial en Asturias y el marco normativo en
que se inserta.
TERCERA.- El contrato que vincula a las partes en el asunto sometido a
consulta es de naturaleza administrativa, suscrito al amparo del artículo 19 de
la LCSP, al tratarse de un contrato de servicios calificado como tal conforme al
artículo 10 de la misma Ley. En consecuencia, a tenor de lo dispuesto en el ya
citado artículo 19 de la LCSP, su régimen jurídico es el establecido por la propia
Ley y sus disposiciones de desarrollo, supletoriamente se aplicarán las restantes
normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho
privado.
La normativa aplicable y el régimen jurídico del contrato se recogen
también en la cláusula 4 del pliego de las administrativas particulares, con
arreglo a la cual ?en todo lo no previsto en las presentes cláusulas se estará a
lo dispuesto en la LCSP; Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de
octubre (?); Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres (?); Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se
aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
(?); Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, sobre Condiciones de Seguridad en
el Transporte Escolar y de Menores, así como por las demás disposiciones
complementarias, modificativas o de desarrollo de las anteriores normas, en lo
que no se opongan a aquéllas?.
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
En reiteración de lo establecido en el artículo 194 de la LCSP, el pliego
determina que el órgano de contratación ostenta, dentro de los límites y con
sujeción a los requisitos y efectos señalados en la ley, la prerrogativa de
interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su
cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución
y determinar los efectos de esta.
El ejercicio de dichas prerrogativas, a fin de garantizar no sólo el interés
público, sino también el que los contratistas tienen en el cumplimiento de los
contratos, exige la concurrencia de los presupuestos legalmente establecidos,
así como sujetarse a las normas procedimentales que lo disciplinan. Estas
exigencias formales operan, al igual que los requisitos materiales, como límite
respecto del ejercicio por parte de la Administración de sus prerrogativas de
resolución.
En este sentido, debemos señalar que, acordado el inicio del
procedimiento para la resolución por el órgano competente (titular de la
Consejería de Educación y Ciencia), ha sido, en lo esencial, correctamente
instruido, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 207 de la LCSP, que remite a
sus normas de desarrollo, y en el artículo 195 de la propia Ley. A tenor de estas
normas, en relación con lo establecido en el artículo 109.1 del Reglamento
General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante
RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, la
resolución del contrato se sujeta, concurriendo las circunstancias, al
cumplimiento de los siguientes requisitos: a) audiencia del contratista por un
plazo de diez días naturales; b) audiencia, en el mismo plazo anterior, del
avalista o asegurador, cuando el procedimiento afecte a la garantía prestada; c)
informe del Servicio Jurídico, y d) dictamen del Consejo Consultivo, dado que se
ha formulado oposición por parte del contratista.
En el caso que analizamos se cumplen tales requisitos de procedimiento,
puesto que se ha dado la preceptiva audiencia a la empresa contratista y se ha
incorporado informe del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, no
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
resultando necesaria la audiencia del avalista o asegurador por no conllevar la
resolución del contrato la incautación de la garantía prestada.
No obstante, advertimos de que, iniciado el procedimiento de resolución
del contrato de oficio el día 10 de mayo de 2010, a la fecha de entrada de la
consulta en este Consejo, el día 27 de agosto de 2010, ha de considerarse
transcurrido el plazo máximo de tres meses señalado en el artículo 42.3 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), al no
poder operar la suspensión acordada mediante Resolución del Consejero de
Educación y Ciencia de 2 de julio de 2010, con invocación del artículo 42.5.c)
de la misma Ley.
En efecto, la suspensión ha sido dispuesta en ausencia de uno de los
presupuestos legales habilitantes para que aquella pueda surtir efectos válidos
en derecho, esto es, que el informe cuya solicitud determina la paralización del
curso de las actuaciones, en este caso el del Servicio Jurídico del Principado de
Asturias, sea ?determinante del contenido de la resolución?.
Son informes determinantes, según reconoce unánimemente la doctrina
y ha venido señalando reiteradamente el Tribunal Supremo -por todas,
Sentencia de 8 de marzo de 2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 5.ª)-, los ?necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme
criterio acerca de las cuestiones a dilucidar?, esto es, para fijar el sentido y
contenido que deba tener la resolución que se dicte. En otras palabras, son los
que adquieren ?singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido
de la decisión?, constituyendo el paradigma de esta clase de informes los de
tipo técnico, en los que los elementos de juicio y valoraciones en ellos
contenidos no pueden ser aportados por el instructor del procedimiento ni
suplidos por el órgano decisor. En todo caso, los informes determinantes han
de recabarse necesariamente con carácter previo a la formulación de la
correspondiente propuesta de resolución, pues, dada su naturaleza, incidirán en
el sentido de la decisión que haya de adoptarse.
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
En los procedimientos de resolución contractual como el que ahora
analizamos el informe del Servicio Jurídico se centra en examinar la adecuación
a la legalidad de la propuesta de resolución previamente formulada por el
Servicio instructor, por lo que, aun revistiendo evidente trascendencia para la
adopción de la decisión y siendo preceptivo de conformidad con lo señalado en
el artículo 109.1 del RGLCAP, resulta palmario que no es ?determinante del
contenido de la resolución?, y por tanto su solicitud no autoriza a la
Administración a suspender la tramitación del procedimiento, con lo que la
suspensión acordada en este caso no puede operar legítimamente.
A propósito de la caducidad de los procedimientos de resolución
contractual, hemos de recordar que este Consejo Consultivo ha manifestado su
criterio contrario a la aplicación supleto r i a d e l a L R J P A C e n e s t a m a t e r i a ,
sosteniendo que no cabe ?anudar al transcurso de un plazo de tres meses sin
resolución expresa (?) la caducidad de dicho procedimiento de resolución?
(Dictamen Núm. 68/2008, consideración jurídica tercera, in fine).
Ahora bien, no desconocemos que el Tribunal Supremo (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), en Sentencia de 13 de marzo de
2008, se ha pronunciado en sentido opuesto, confirmando en su ratio decidendi
el criterio ya apuntado por la Sala Tercera del Alto Tribunal en sus Sentencias
de 2 de octubre de 2007 y 19 de julio de 2004; tesis que igualmente sostiene la
misma Sala (Sección 6.ª) en su Sentencia de 9 de septiembre de 2009, dictada
en recurso de casación para la unificación de doctrina, y que se confirma en la
Sentencia de 8 de septiembre de 2010.
En consecuencia, este Consejo, sin perjuicio del criterio expuesto y de las
consideraciones sobre el fondo de la consulta que realizaremos a continuación,
ilustra a la autoridad consultante acerca de la jurisprudencia vigente, al objeto
de que valore la procedencia de incoar un nuevo procedimiento ajustándose al
plazo máximo antes citado, para asegurar la eficacia de unas actuaciones
administrativas orientadas a preservar el interés público en las relaciones
contractuales.
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CUARTA.- En relación con el fondo del asunto, y con arreglo al marco
normativo antes citado, hemos de indicar que las causas de resolución del
contrato de servicios se recogen en el artículo 284 de la LCSP, en el que se
establece como tal, además de las señaladas en el artículo 206 de la misma
norma, y entre otras, el desistimiento por la Administración.
La resolución de cualquier contrato administrativo por desistimiento
unilateral de la Administración exige la acreditación, caso por caso, de que la
necesidad que justificaba el contrato cuando se celebró ha desaparecido o de
que ha surgido una nueva que compromete el interés público, debiendo
precisarse los hechos y las razones de derecho que justifican el ejercicio de la
potestad discrecional de desistimiento por imperativo del artículo 54 de la
LRJPAC.
En efecto, orientada siempre la actuación de la Administración, incluso
por mandato constitucional, a la consecución de intereses públicos, la actividad
en el ámbito contractual se dirige asimismo a la satisfacción de un concreto
interés de carácter público que viene a constituir la causa de cada contrato. Por
esta razón el artículo 22 de la LCSP impone a los entes, organismos y entidades
que forman el sector público la justificación, con carácter previo al inicio del
procedimiento de adjudicación, de los fines o necesidades de interés público
que hayan de satisfacerse mediante el contrato proyectado. Esta misma
vinculación a la consecución de finalidades públicas explica que entre las
prerrogativas atribuidas al órgano de contratación se encuentre la de resolver el
contrato por desistimiento unilateral de la Administración cuando el propio
interés público lo demande, y tal interés, escrupulosamente justificado y
motivado, ha de ser de tal relevancia que frente a él no pueda legítimamente
oponerse por el adjudicatario la obligatoriedad del cumplimiento del contrato en
los términos pactados.
Las resoluciones contractuales que, junto con esta, se someten a nuestra
consideración se fundamentan, al igual que el proyecto Óptibus, en la
necesidad de ofrecer a los viajeros de uso general radicados en ciertas zonas
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rurales una serie de servicios de transporte adicionales a los que han venido
prestando hasta fechas recientes los concesionarios de las líneas regulares.
Apreciada aquella necesidad por la Administración, entiende esta que ?la
fórmula más adecuada? para su satisfacción es ?la de la concesión zonal?,
según se expresa en la Resolución del Director General del Consorcio de
Transportes de Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los
planes de explotación zonales, pues tal sistema permite que, sin incremento del
coste del servicio, los viajeros de uso general puedan ocupar las plazas
vacantes en los vehículos que realizan los itinerarios escolares, los cuales,
según se señala, circulan en horarios mejor adaptados a sus necesidades de
desplazamiento.
Por ello, se concluye que el nuevo sistema permite satisfacer las
necesidades de la población general de forma más adecuada y eficaz, esto es,
con el máximo aprovechamiento de los medios disponibles.
Para justificar el interés público de la medida en lo que a la optimización
de recursos se refiere, la Administración efectúa un cálculo de lo que costaría la
implantación de servicios análogos a los que realiza el transporte escolar, esto
es, coincidentes con aquel en itinerario, calendario y horario, pero destinados
únicamente a viajeros de uso general. Tal precio, calculado según los criterios
establecidos por el Observatorio de Costes del Ministerio de Fomento para el
ejercicio 2009, supera el importe de la indemnización que, según el artículo
285.3 de la LCSP, debe satisfacerse por el desistimiento contractual pretendido,
lo que supone un ahorro. En el caso que nos ocupa, el coste de establecer
servicios equivalentes a los del transporte escolar objeto del lote ?? asciende,
según informa el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias en
la propuesta dirigida a la Consejería de Educación y Ciencia el día 29 de abril de
2010, a 30.688 euros anuales, frente a los 4.374,16 euros por cada anualidad
que reste de la vigencia del contrato que ha de comprender la indemnización a
que se refiere el artículo de la LCSP anteriormente citado.
La materialización de la fórmula diseñada, que ha culminado en la
adjudicación definitiva por Resolución del Director General del Consorcio de
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Transportes de Asturias, de 30 de noviembre de 2009, de los contratos de
gestión de servicios públicos regulares de transporte público de viajeros por
carretera mediante concesión zonal, conlleva, atendiendo al mandato legal
contenido en el artículo 80 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de
los Transportes Terrestres, la incorporación a la concesión de los servicios
lineales cuyo itinerario discurra en más de un 50% por una zona de transporte,
y tal incorporación habrá de producirse ?una vez transcurrido el plazo de
duración de la concesión o autorización especial (?), o antes, mediante la
adecuada compensación económica, si el interés general así lo aconsejara?.
El interés general que justifica la incorporación anticipada del servicio de
transporte escolar a la correspondiente concesión zonal es, como señala en su
informe-propuesta de 10 de mayo de 2010 la Jefa del Servicio de Contratación
y Responsabilidad Patrimonial de la Consejería de Educación y Ciencia, el de no
demorar la puesta en práctica de una medida que garantiza ?la adecuada y
eficiente prestación del servicio público prestado a los escolares y resto de
viajeros, con el máximo grado de eficacia y sin un coste adicional?.
El concesionario se opone a la resolución pretendida al considerar, en
primer lugar, que la incorporación del transporte escolar a la concesión zonal
redunda en perjuicio de la calidad del servicio, al no quedar garantizado el
cumplimiento de las condiciones de seguridad impuestas al transporte escolar y
de menores. Frente a tal afirmación, sostiene la citada Jefa del Servicio en su
propuesta de resolución de 15 de junio de 2010 que del análisis de las tarjetas
de inspección técnica de los vehículos adscritos a la concesión incorporadas al
plan de explotación zonal de referencia resulta que el concesionario dispone de
vehículos que, por reunir las características impuestas por el Real Decreto
443/2001, de 27 de abril, sobre Condiciones de Seguridad en el Transporte
Escolar y de Menores, están en condiciones de prestar los servicios
preferentemente destinados al uso escolar que se incorporarían a la concesión
zonal de referencia. Por otra parte, en el ?texto articulado? de las ?normas de
aplicación a las concesiones zonales de competencia del Consorcio de
Transportes de Asturias? se indica que ?los servicios regulares de uso especial
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
incluidos en los planes de explotación de las concesiones zonales antes de
transcurrido el plazo de vigencia de sus autorizaciones especiales, y hasta el
momento en que se alcance dicha fecha (?), deberán ser atendidos con
vehículos que cumplan todas las condiciones ofertadas por el adjudicatario
definitivo de éstos?.
En segundo término, el contratista aduce que, en la medida en que el
proyecto Óptibus se justifica en la necesidad de dar cumplimiento al
Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23
de octubre de 2007 -norma que ya era conocida en el momento de iniciarse el
procedimiento de licitación-, la Administración debería haberse anticipado a lo
que ?iba a hacer poco tiempo después? y comunicado a los licitadores la
situación de ?provisionalidad? de los contratos de transporte escolar. Por ello,
concluye que la Administración ?no ha actuado con lealtad? y que la voluntad
de resolver el contrato anticipadamente constituye, más que un desistimiento,
un auténtico incumplimiento contractual por su parte.
Frente a tal imputación, hemos de señalar que, si bien es cierto que la
finalidad del desistimiento es la de salvaguardar el interés público que pudiera
resultar afectado en función de circunstancias sobrevenidas al
perfeccionamiento del contrato, el hecho de que el Reglamento (CE) n.º
1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007,
ya fuese conocido antes de iniciarse el procedimiento de licitación, pues había
sido publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea L 315, de 3 de diciembre
de 2007, no permite tachar de desleal la actuación de la Administración en este
caso concreto. En efecto, el Reglamento no define como única modalidad de
intervención, al objeto de garantizar la prestación de servicios de interés
general que no presentan posibilidades de explotación comercial, un sistema
equivalente al diseñado por el Consorcio de Transportes de Asturias, ni siquiera
prejuzga el sistema de gestión, directa o indirecta, del servicio, sino que prevé
diversos mecanismos de intervención, que pueden pasar por reconocer
derechos de exclusiva a los operadores de servicio público, otorgarles
compensaciones financieras o establecer reglas generales de explotación de los
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
transportes públicos aplicables a todos los operadores. Además, puesto que la
apreciación de las circunstancias y necesidades a satisfacer, así como la
determinación del momento y de la forma en que deben y pueden atenderse
las mismas, entra dentro del margen de discrecionalidad administrativa
debidamente razonada, el simple dato de que el Reglamento estuviese ya
publicado no permite inferir que el contrato de transporte escolar cuya
resolución analizamos, formalizado en 2008, estuviese abocado desde su
nacimiento a una previsible resolución anticipada.
En definitiva, resulta de la documentación incorporada al procedimiento
analizado, sin que quepa que este Consejo proceda a enjuiciar ni contradecir los
estudios económicos aportados, ni los análisis de necesidades de transporte y
de disponibilidad de plazas que sustentan la planificación aprobada, y sin que
las alegaciones del contratista hayan contribuido a desvirtuar tal conclusión,
que las que determinan la resolución del contrato son razones de interés
público, las cuales se concretan en el incremento del número de expediciones
abiertas a la utilización por viajeros de uso general y la adecuada satisfacción
de las necesidades de todos los usuarios del transporte en la zona de que se
trata, escolares y no escolares, todo ello sin incremento del coste en la
prestación de los servicios.
Finalmente, en lo que se refiere a los efectos de la resolución
contractual, el contratista tiene derecho a percibir, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 285.1 de la LCSP, el importe de los servicios que
efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato. Asimismo debe
abonársele el importe de la indemnización a que se refiere el apartado 3 del
mismo artículo 285 de la LCSP, la cual ha de comprender el 10 por 100 del
precio de los trabajos pendientes de realizar al momento de la resolución en
concepto de beneficio industrial, sin que proceda reconocer la pretensión del
contratista relativa al resarcimiento de otros daños y perjuicios, pues tal efecto
resolutorio, al que se refiere el artículo 208.3 (artículo 208.2 del texto vigente
en la actualidad, tras la reforma operada por la Ley 34/2010, de 5 de agosto)
de la misma Ley, se establece para el supuesto de que la resolución tenga por
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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
causa el ?incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del
contrato?, y no es tal este caso. Además, el acuerdo de resolución deberá
contener pronunciamiento expreso acerca de la cancelación de la garantía
definitiva constituida, de conformidad con lo señalado en el apartado 5
(numerado como 4 en el texto vigente a esta fecha) del artículo 208 de la LCSP.
En mérito a lo expuesto, este Consejo entiende que, una vez
consideradas las observaciones realizadas, con especial ponderación de la
relativa a la caducidad del procedimiento, procede la resolución, por
desistimiento de la Administración, del contrato de transporte escolar
correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009 a
2011/2012, adjudicado a la empresa ??, con los efectos expuestos en el
cuerpo de este dictamen.?
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
G i j ó n , a ? ?
EL SECRETARIO GENERAL,
V.º B.º
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.
27