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10/10/2023
Dictamen de Consejo Consultivo del Principado de Asturias 23/2023 de 09 de febrero de 2023
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo del Principado de Asturias
Fecha: 09/02/2023
Num. Resolución: 23/2023
Cuestión
Proyecto de Decreto por el que se regula el Reconocimiento de la Condición de Familia Monoparental en el Principado de Asturias.Contestacion
Dictamen Núm. 23/2023
V O C A L E S :
Sesma Sánchez, Begoña,
Presidenta
González Cachero, María Isabel
Iglesias Fernández, Jesús Enrique
García García, Dorinda
Baquero Sánchez, Pablo
Secretaria:
de Vera Estrada, Paz,
Letrada Adjunta a la Secretaría
General
El Pleno del Consejo
Consultivo del Principado de
Asturias, en sesión celebrada el día 9
de febrero de 2023, con asistencia
de las señoras y los señores que al
margen se expresan, emitió por
mayoría el siguiente dictamen. La
Consejera doña María Isabel
González Cachero votó en contra:
?El Consejo Consultivo del Principado de
Asturias, a solicitud de V. E. de 24 de junio de 2022 -registrada de entrada el día
1 de julio de 2022-, examina el expediente relativo al proyecto de Decreto por el
que se regula el Reconocimiento de la Condición de Familia Monoparental en el
Principado de Asturias.
De los antecedentes que obran en el expediente resulta:
1. Contenido del proyecto
El proyecto de Decreto sometido a nuestra consideración se inicia con un
preámbulo en el que se alude, en primer lugar, al artículo 9.2 de la Constitución,
que señala la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones
para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se
integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten
su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
2
económica, cultural y social. A continuación, reseña que el artículo 9.2 del
Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias dispone que sus instituciones
velarán por garantizar el adecuado ejercicio de los derechos y deberes
fundamentales de cuantos residen en el territorio del Principado de Asturias, y
que el artículo 10 recoge en su apartado 24 la competencia autonómica
exclusiva en materia de ?asistencia y bienestar social, desarrollo comunitario y
actuaciones de reinserción social?, y en el siguiente apartado la competencia
sobre ?protección y tutela de menores?.
Tras la referencia a la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que reclama ?la asistencia
necesaria a la familia para que esta pueda asumir plenamente sus
responsabilidades dentro de la comunidad?, se indica que la Ley del Principado
de Asturias 1/2003, de 24 de febrero, de Servicios Sociales, incluye entre las
prestaciones del sistema público ?las medidas dirigidas al apoyo familiar?.
Expone seguidamente el propósito de establecer ?un marco jurídico para
reglar un procedimiento de reconocimiento que permita desarrollar medidas
específicas de protección para las familias monoparentales y otorgarles un
reconocimiento social?, remarcando su ?situación de vulnerabilidad? y
puntualizando que se trata de reconocerlas ?para posteriormente poder optar a
las distintas medidas o ayudas que se impulsen por parte de los poderes
públicos, no regulándose por tanto relaciones interfamiliares?.
Finalmente se deja constancia de que la disposición ha sido sometida a
información pública y al informe del Consejo Asesor de Bienestar Social del
Principado de Asturias, justificándose el ajuste de la propuesta a los principios de
buena regulación.
La parte dispositiva del proyecto de Decreto está integrada por 16
artículos -estructurados en dos capítulos- y dos disposiciones finales.
El capítulo I, bajo la rúbrica ?Disposiciones generales?, se compone de
cuatro artículos dedicados al objeto y finalidad de la norma, al concepto de
familia monoparental, a las condiciones que han de reunir sus integrantes y a la
?categoría? de las familias monoparentales, que puede ser general o especial.
3
El capítulo II, denominado ?Procedimiento de reconocimiento de la
condición de familia monoparental?, está integrado por doce artículos que se
ocupan de residenciar la competencia en la Consejería con atribuciones en
materia de familia, regular el contenido de las solicitudes, disciplinar la
tramitación y resolución del procedimiento, explicitar el contenido de la
resolución de reconocimiento, estipular su vigencia en tanto se mantengan los
requisitos y el cabeza de familia no contraiga matrimonio o conviva maritalmente
con otra persona, contemplar su revocación por alteración sobrevenida, obligar a
comunicar la variación de las circunstancias tomadas en consideración y la
eventual ?modificación? del reconocimiento, incidir en las ?obligaciones de los
beneficiarios?, referirse genéricamente a los ?beneficios y ventajas? para las
familias monoparentales, pautar que el reconocimiento ?deberá actualizarse?
cuando varíen el número de miembros de la unidad familiar o las condiciones
tomadas en cuenta, facultar a la Consejería del ramo para su comprobación y
sentar la compatibilidad con el título de familia numerosa, si bien los beneficios
?en ningún caso serán acumulativos?.
La disposición final primera habilita a la Consejería competente en materia
de familia para el desarrollo y aplicación de la norma, y la segunda prevé su
entrada en vigor ?a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del
Principado de Asturias?.
Acompañan al proyecto de Decreto dos anexos, uno de ellos como modelo
para cumplimentar la solicitud de reconocimiento de familia monoparental o su
modificación, y el otro para la declaración responsable de los extremos
sometidos a esta técnica.
2. Contenido del expediente
Mediante Resolución de la Consejera de Derechos Sociales y Bienestar de
13 de julio de 2020, y a propuesta del Director General de Servicios Sociales y
Mayores, se acuerda iniciar el procedimiento para la elaboración de la disposición
de carácter general.
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Obran en el expediente los particulares relativos al trámite de consulta
pública previa en el Portal de Participación de la Administración del Principado de
Asturias, junto a las aportaciones recibidas de la Asociación Madres Solteras Por
Elección.
El proyecto se somete a continuación -publicándose un borrador del texto
en el Portal AsturiasParticipa- al trámite de información pública, tal como se
anuncia en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 25 de noviembre de
2020. Mediante diligencia expedida por el Jefe del Servicio de Publicaciones,
Archivos Administrativos, Documentación y Participación Ciudadana el 21 de
enero de 2021, se deja constancia de que el proyecto de Decreto ?ha estado
sometido al trámite de alegaciones en información pública entre el 25 de
noviembre y el 24 de diciembre de 2020?. Asimismo, se recaba directamente el
parecer de diversas asociaciones de mujeres, feministas y de defensa de la
familia. En la documentación obrante en el expediente no consta que se hayan
presentado alegaciones.
Con fecha 1 de junio de 2021, el Director General de Servicios Sociales y
Mayores elabora la memoria justificativa y económica, junto al análisis de
impacto. Se reseña que ?actualmente no existe una única definición institucional
y aplicable a todo el territorio sobre el hogar o la familia monoparental en
España?, lo que justifica la necesidad de esta regulación en tanto atiende a una
realidad que ?ha crecido significativamente? y no está contemplada por la
normativa vigente. Se significa que su aplicación no requerirá ?dotación
personal?, y que en los Presupuestos para 2021 ?se ha previsto la dotación (?)
para la gestión del contenido del Decreto por un importe de seis mil (6.000)
euros?. Se razona el impacto positivo en la familia, la infancia y la adolescencia,
así como por razón de género.
Se incorpora al expediente también un cuestionario para la valoración de
propuestas normativas, cumplimentado sobre el modelo normalizado, al que
siguen los particulares relativos a la remisión del proyecto en elaboración a las
Secretarías Generales Técnicas de las restantes Consejerías que integran la
Administración del Principado de Asturias, sin que se formulen observaciones.
5
El día 15 de julio de 2021 emite informe favorable la Jefa del Servicio de
Gestión Presupuestaria, con el visto bueno de la Directora General de
Presupuestos.
Con fecha 28 de julio de 2021, el Secretario del Consejo Asesor de
Bienestar Social del Principado de Asturias certifica que el proyecto de Decreto
?fue informado favorablemente? en la sesión celebrada el 19 de abril de 2021.
El día 29 de julio de 2021, la Secretaria General Técnica de la Consejería
instructora emite informe preceptivo, de conformidad con lo señalado en el
artículo 33.4 de la Ley del Principado de Asturias 2/1995, de 13 de marzo. En él
incide en que ?actualmente no existe una única definición institucional aplicable
a todo el territorio sobre el hogar o la familia monoparental en España y a nivel
autonómico la situación es heterogénea?.
La norma cuya aprobación se pretende es elevada a la Comisión de
Secretarios Generales Técnicos en la reunión celebrada el 2 de agosto de 2021,
realizándose diversas observaciones que se incorporan al texto del proyecto de
Decreto conforme constata la Secretaria General Técnica de la Consejería
actuante mediante informe complementario librado el 6 de mayo de 2022. En
dicho informe se alude a una revisión del texto ?desde el Instituto Asturiano a la
Atención Integral a la Infancia y a las Familias, que se circunscribe a aspectos
técnicos y de concepto?.
Obra en el expediente igualmente el texto del proyecto ?sometido a la
Comisión de Secretarios Generales Técnicos en su reunión del día 11 de mayo de
2022 e informado favorablemente?, según certifica la Secretaria General Técnica
de la Consejería instructora.
3. En este estado de tramitación, mediante escrito de 24 de junio de 2022,
V. E. solicita al Consejo Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen
sobre consulta preceptiva relativa al proyecto de Decreto por el que se regula el
Reconocimiento de la Condición de Familia Monoparental en el Principado de
Asturias.
6
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
consideraciones fundadas en derecho:
PRIMERA.- Objeto del dictamen y competencia
El expediente remitido se refiere a un proyecto de Decreto por el que se
regula el Reconocimiento de la Condición de Familia Monoparental en el
Principado de Asturias.
El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 13.1, letra e), de la Ley del Principado de Asturias
1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo 18.1, letra e), del
Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, aprobado por
Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del Principado de
Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17, apartado a), y
40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados, respectivamente.
SEGUNDA.- Tramitación del procedimiento y contenido del expediente.
El procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general se
encuentra regulado en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en
adelante LPAC), en los preceptos no afectados por la Sentencia del Tribunal
Constitucional 55/2018, de 24 de mayo -ECLI:ES:TC:2018:55-, y en los artículos
32 a 34 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen Jurídico de la
Administración del Principado de Asturias (en adelante Ley de Régimen Jurídico
del Principado de Asturias), debiendo considerarse también lo pautado en el
Protocolo para la elaboración y mejora de la calidad de las disposiciones de
carácter general en el Principado de Asturias, elaborado por la Comisión de
Simplificación Administrativa y aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno
de 28 de diciembre de 2017 (Boletín Oficial del Principado de Asturias de 5 de
enero de 2018).
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El procedimiento para la elaboración del Decreto cuyo proyecto
analizamos se inicia mediante Resolución de la Consejera de Derechos Sociales y
Bienestar de 13 de julio de 2020, y a propuesta del Director General de Servicios
Sociales y Mayores.
Consta que la iniciativa se somete al trámite de ?consulta pública previa?
previsto en el artículo 133.1 de la LPAC, incorporándose al expediente las
aportaciones recibidas, así como al trámite de información pública, recabándose
además el parecer de los titulares de intereses legítimos colectivos.
Obran en el expediente las correspondientes memorias justificativa y
económica, así como el cuestionario para la valoración de propuestas normativas
incluido en la Guía para la elaboración y control de disposiciones de carácter
general, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno del Principado de
Asturias de 2 de julio de 1992, junto con los sucesivos borradores de la norma.
Asimismo, se han efectuado las evaluaciones de impacto en materia de género
(en cumplimiento de lo previsto en la Ley del Principado de Asturias 2/2011, de
11 de marzo, para la Igualdad de Mujeres y Hombres y la Erradicación de la
Violencia de Género) y de impacto en la infancia y en la adolescencia (artículo 22
quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor, de Modificación Parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento
Civil). También se ha recabado el pertinente informe en materia presupuestaria,
necesario en todos los proyectos de decreto a tenor de lo establecido en el
artículo 38.2 del Texto Refundido del Régimen Económico y Presupuestario,
aprobado por Decreto Legislativo del Principado de Asturias 2/1998, de 25 de
junio.
Por otra parte, se ha sometido a informe preceptivo del Consejo Asesor
de Bienestar Social del Principado de Asturias, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 36.a) de la Ley del Principado de Asturias 1/2003, de 24 de
febrero, de Servicios Sociales, constando en el expediente la certificación emitida
por el Secretario del órgano relativa a su parecer favorable.
Consta, asimismo, la remisión del proyecto de Decreto a las diferentes
Consejerías que integran la Administración del Principado de Asturias en trámite
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de observaciones, así como los informes de la Secretaria General Técnica de la
Consejería instructora sobre la tramitación del proyecto (en el que se recoge que
figura incluido en el Plan Normativo de la Administración del Principado de
Asturias para 2020) y de la Comisión de Secretarios Generales Técnicos. Tras las
observaciones formuladas en el seno de la citada Comisión y la revisión del texto
?desde el Instituto Asturiano a la Atención Integral a la Infancia y a las Familias?,
se incorporan algunas precisiones técnicas, librándose un nuevo informe por la
Secretaria General Técnica de la Consejería instructora, y sometiéndose
nuevamente a la Comisión de Secretarios Generales Técnicos en la reunión
celebrada el 11 de mayo de 2022.
Se aprecia que es tardía la incorporación al expediente de la memoria
justificativa y de impacto, que ha de estar disponible para su consulta al tiempo
de librarse el trámite de información pública, si bien no se obvia que la
justificación de la norma y su significación se abordan en el preámbulo del
borrador sometido a información pública.
Por otro lado, se repara en que la instrucción se ralentiza tras someterse
el texto a la Comisión de Secretarios Generales Técnicos el 2 de agosto de 2021,
sin que pueda reprocharse la cautela o reserva en la tramitación del proyecto de
Decreto en cuanto su pleno sentido pende de una iniciativa estatal que se
sustancia en ejecución del Derecho de la Unión Europea.
Por último, advertimos que no se constata que la norma cuya aprobación
se pretende haya sido publicada en el Portal de Transparencia en el momento de
solicitarse el dictamen de este Consejo Consultivo, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ni que se haya
procedido a la publicación de las ?alegaciones formuladas por terceros en
trámites de participación, información pública o audiencia en expedientes de
elaboración de (?) disposiciones de carácter general?, tal y como se establece
en el artículo 7, apartado a), de la Ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14
de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés.
9
Cabe señalar finalmente que el proyecto de Decreto sometido a consulta
figura incluido en el Plan Normativo de la Administración del Principado de
Asturias para 2022, aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno de 4 de
febrero de 2022. Por tanto, el proyecto analizado se ajusta a la planificación
prevista por la Administración autonómica, aun cuando esta no derive de una
obligación legal tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de
mayo -ECLI:ES:TC:2018:55-, que declara que el artículo 132 de la LPAC vulnera
el orden constitucional de competencias, no siendo por tanto aplicable a la
Administración autonómica.
Visto lo anterior, debemos señalar que la tramitación del proyecto de
Decreto es acorde, en lo esencial, con lo establecido en la normativa rectora del
procedimiento, sin perjuicio de la conveniencia, dado lo prolongado de su
tramitación, de incorporar un informe actualizado sobre la existencia de la
consignación necesaria en los Presupuestos del Principado de Asturias para el
presente ejercicio.
TERCERA.- Base jurídica y rango de la norma
La Constitución consagra, entre los ?principios rectores de la política social
y económica?, diversos mandatos dirigidos a los poderes públicos; así, en el
artículo 39 se les encomienda ?la protección social (?) de la familia, disponiendo
en particular que ?Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos
internacionales que velan por sus derechos?, mientras que el artículo 40 alude a
la promoción de ?las condiciones favorables para el progreso social y
económico?. Por su parte, el artículo 49 se refiere a la ?política de previsión,
tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos a los que prestarán la atención especializada que requieran?.
Además, el artículo 148.1.20.ª de la Constitución prevé que las
Comunidades Autónomas asuman competencias en materia de asistencia social,
y el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, en el artículo 10.1,
apartados 24 y 25, atribuye al Principado de Asturias la competencia exclusiva
en materia de asistencia y bienestar social, desarrollo comunitario y actuaciones
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de reinserción social, y en materia de protección y tutela de menores, sin
perjuicio de lo dispuesto en la legislación estatal penal, procesal y civil.
Asimismo, recoge la competencia exclusiva en materia de procedimiento
administrativo derivado de las especialidades del derecho sustantivo y de la
organización propia de la Comunidad Autónoma, según el artículo 10.1.33 del
Estatuto de Autonomía, en el marco del artículo 149.1.18.ª de la Constitución.
En ejercicio de estos títulos competenciales, y en cumplimiento de los principios
rectores de la política social y económica consagrados en el artículo 9.2 de su
norma institucional básica, el Principado de Asturias aprobó la Ley 1/2003, de 24
de febrero, de Servicios Sociales, que incluye entre las prestaciones del sistema
público las ?medidas de apoyo familiar?.
En la atribución autonómica interfieren, no obstante, diversos títulos
competenciales del Estado, máxime en lo que atañe a aquellas medidas de
apoyo familiar que se insertan en sectores de competencia estatal, como la
legislación laboral o de seguridad social, o las bases del régimen estatutario de
los funcionarios. Así, el anteproyecto de Ley de Familias -actualmente en
tramitación parlamentaria- invoca los artículos 149.1.1.ª, 7.ª, 13.ª, 17.ª y 18.ª
de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia
de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales; legislación laboral; el establecimiento de las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica; en materia de
legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, y para establecer
las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen
estatutario de los funcionarios, respectivamente. Algunas de sus previsiones se
dictan específicamente al amparo de los títulos estatales sobre nacionalidad y
extranjería, legislación civil, legislación penitenciaria o normas básicas para el
desarrollo del artículo 27 de la Constitución.
Se advierte además, en este orden material o sustantivo de medidas de
apoyo familiar, que está pendiente de transposición la Directiva (UE) 2019/1158
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la
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conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los
cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo. El
referido anteproyecto estatal de Ley de Familias viene a incorporar esta Directiva
al derecho español.
El proyecto sometido aquí a consulta disciplina el reconocimiento de la
condición de familia monoparental y el procedimiento para el acceso a esa
condición, a fin de deslindar una categoría llamada a servir de soporte a diversas
acciones de los poderes públicos dirigidas a la prevención o tutela de situaciones
de vulnerabilidad. Se detiene la propuesta normativa en esa escueta finalidad,
explicitando en su preámbulo que se aborda el reconocimiento de la condición
de familia monoparental en el Principado de Asturias ?para posteriormente poder
optar a las distintas medidas o ayudas que se impulsen por parte de los poderes
públicos, no regulándose por tanto relaciones interfamiliares?.
El limitado objeto de este reglamento no alcanza a cuestionar la
competencia autonómica para su aprobación. Ahora bien, los principios de
necesidad y eficacia que se invocan en el preámbulo de la norma han de
valorarse a la luz del mencionado anteproyecto de Ley de Familias, con el que el
Estado promueve una homogeneización del concepto ?situaciones familiares en
que exista una sola persona progenitora? con pretensión de regulación básica, ya
que al mismo se anudan muy diversas medidas de apoyo de cuño estatal,
incorporándose además la previsión de que el título de ?familia monoparental?
expedido por las Administraciones autonómicas tendrá validez en todo el
territorio nacional. También recoge el anteproyecto un concepto de familias
monoparentales de ?categoría especial? que diverge del acogido en la disposición
que examinamos, unas reglas de procedimiento y vigencia y un contenido
mínimo del título que excede del contemplado en la norma que ahora se
dictamina; si bien tales diferencias no obstan al ejercicio actual de la
competencia autonómica sobre la materia objeto de regulación, existente
también en otras Comunidades Autónomas, deben ponderarse en cuanto inciden
en la finalidad de esta iniciativa.
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En suma, teniendo en cuenta las competencias asumidas en su Estatuto
de Autonomía y la normativa señalada, debemos considerar con carácter general
que el Principado de Asturias resulta competente para dictar la norma
reglamentaria objeto de este dictamen, y asimismo estimamos que el rango de
la norma en proyecto -decreto- es el adecuado, a tenor de lo establecido en el
artículo 25.h) de la Ley 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de
Gobierno del Principado de Asturias, y en el artículo 21.2 de la Ley de Régimen
Jurídico del Principado de Asturias.
CUARTA.- Observaciones de carácter general al proyecto
En el curso de la tramitación de este procedimiento se advierte
expresamente, tanto en la memoria justificativa como en el primer informe de la
Secretaria General Técnica, que ?actualmente no existe una única definición
institucional aplicable a todo el territorio sobre el hogar o la familia monoparental
en España y a nivel autonómico la situación es heterogénea?. No se desconoce,
no obstante, la iniciativa estatal al respecto.
En efecto, la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la
vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la
Directiva 2010/18/UE del Consejo, establece requisitos mínimos relacionados con
el permiso de paternidad, el permiso parental y el permiso para cuidadores, y
con fórmulas de trabajo flexible para los trabajadores que sean progenitores o
cuidadores. Esos mínimos comunes se dirigen a lograr la igualdad entre hombres
y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al
trato en el trabajo, facilitando a los trabajadores que sean progenitores o
cuidadores la conciliación de la vida familiar y profesional. Asimismo, tal como
recoge en su Considerando 50, ?se anima a los Estados miembros a emprender
un diálogo con las partes interesadas, tales como las organizaciones no
gubernamentales, las autoridades locales y regionales y los proveedores de
servicios, con objeto de fomentar las políticas de conciliación de la vida familiar y
la vida profesional con arreglo a la legislación y los usos nacionales?. Y
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singularmente (Considerando 37) ?se anima a los Estados miembros a que
valoren si las condiciones y las modalidades detalladas de ejercicio del derecho
al permiso parental, el permiso para cuidadores y las fórmulas de trabajo flexible
deben adaptarse a necesidades específicas, por ejemplo, familias
monoparentales?.
Así, en su labor de transposición de la Directiva (UE) 2019/1158 del
Parlamento Europeo y del Consejo es necesario que el Estado se sirva de un
concepto homogéneo de familia monoparental, al que se asocien las medidas de
apoyo adoptadas por el legislador estatal, las cuales no se detienen en el ámbito
laboral, sino que, siguiendo el espíritu de la Directiva, han de extenderse a muy
diversos campos.
De ahí la conveniencia de contar con una definición común o armónica de
familia monoparental, con la que -a través de unas exigencias comunes para el
acceso a esa condición- puedan expedirse las acreditaciones pertinentes por las
Administraciones autonómicas con validez en todo el territorio nacional, salvando
así los obstáculos y disfunciones que se derivan de una diversidad de conceptos
o requisitos.
En este sentido, y atendiendo a la transposición de la mencionada
Directiva (UE) 2019/1158, el anteproyecto de Ley de Familias ahora en
tramitación destina el capítulo III de su título III a la protección específica de las
?situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora?, integrando
en un cuerpo normativo común la protección integral de este colectivo. Hasta el
momento, únicamente en el marco autonómico varias Comunidades Autónomas
han aprobado regulaciones propias reconociendo la condición de
monoparentalidad en sus territorios (Aragón, Baleares, Cantabria, Cataluña,
Comunidad Valenciana y Comunidad Foral de Navarra), hallándose esta carencia
de la legislación estatal en la base de la iniciativa que se somete a nuestra
consideración. Sin embargo, en el referido anteproyecto de ley se da una
respuesta a las necesidades de homogeneización en la protección de estas
familias, a fin de que sean beneficiarias de una acción protectora coherente e
integrada en los distintos ámbitos de las Administraciones públicas. Para ello, el
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anteproyecto estatal define en su artículo 33 las ?situaciones familiares en que
exista una sola persona progenitora?, ya sea hombre o mujer, que ha de contar
con uno o más descendientes sobre los que tenga la guardia y custodia o la
tutela exclusiva, en caso de menores de edad, o descendientes mayores sobre
los que tenga curatela representativa o medidas de apoyo al ejercicio de la
capacidad análogas o que conviva con uno o más menores en régimen de
acogimiento familiar permanente o tutela o guarda con fines de adopción cuando
se trata de la única persona acogedora o guardadora. Asimismo, a efectos de su
protección social y económica, además de las situaciones anteriores, se incluyen
también determinados supuestos asimilados aunque haya dos progenitores en la
unidad familiar (por ejemplo, cuando hay guardia y custodia exclusiva, o en
ausencias temporales forzadas, como las derivadas de ingreso en prisión o en
centros médicos), mediante la expedición por parte de las Comunidades
Autónomas donde resida la familia de un título acreditativo de familia
monoparental con validez en todo el territorio nacional.
No puede soslayarse que el anteproyecto de ley incluye el régimen
jurídico básico del título de familia monoparental, las categorías en que se
clasifica, las condiciones que deben reunir sus integrantes para acceder o
mantener el título y la dinámica de su reconocimiento, renovación y extinción,
así como el régimen sancionador correspondiente. Con esta consideración
nuclear o básica trata de asimilarse al régimen vigente para las familias
numerosas (Ley 40/2003, de 18 de noviembre, desarrollada por disposiciones
autonómicas), lo que vendrá a dotar a la institución de coherencia facilitando su
aplicación en el territorio español.
Tal como subraya su exposición de motivos, el anteproyecto normativo
estatal prevé, entre otras medidas generales, que cuando se utilicen criterios
económicos para la concesión o mantenimiento de beneficios se deberá
introducir la corrección oportuna para estas familias, de forma que al menos las
sitúen en los mismos umbrales de renta que las familias en que existan dos
personas progenitoras con el mismo número de hijas/os. Igualmente, se prevé
que tendrán una especial consideración en las medidas que se adopten en casos
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de emergencia sanitaria, como puede ser en caso de pandemia, en atención a
sus específicas responsabilidades de cuidado, a la luz de la experiencia vivida en
los periodos de confinamiento y restricciones a la movilidad para combatir la
pandemia de COVID-19, que ha impactado de forma especial a estas familias. En
materia de vivienda, se pauta un incremento del límite de ingresos computables
en el diseño de las ayudas para que no se penalice a las familias en que exista
una sola persona progenitora que conviven con otras familias o personas,
otorgándoseles preferencia para la adjudicación de viviendas protegidas. Se
acogen también para estas familias beneficios similares a los previstos para las
familias numerosas en esta materia en la vigente Ley 40/2003, de 18 de
noviembre. Se contempla que las Administraciones públicas facilitarán la
empleabilidad de personas progenitoras en solitario. Se determina que en las
ayudas al emprendimiento se deberá tener en cuenta de forma singular a estas
personas. Se establece una protección singular por parte de las Administraciones
a las familias que cuenten con personas con discapacidad o situación de
dependencia a fin de que puedan acceder al empleo. En el ámbito educativo,
para los criterios de acceso a escuelas infantiles y centros educativos, pasará a
tenerse en cuenta la condición de disponer del título de familia monoparental,
facilitando asimismo la elección del centro que mejor facilite la conciliación.
También se prevé para este colectivo un trato preferente y un sistema de
beneficios similares a los previstos para las familias numerosas en el ámbito
educativo en relación con becas, ayudas, tasas o precios públicos, así como en la
concesión de subsidio por necesidades educativas especiales asociadas a la
discapacidad o dependencia. En definitiva, todo un haz de medidas en muy
diversos sectores para las que se articula un concepto y título común de familia
monoparental, lo que aconseja servirse del mismo para los ámbitos de estricta
competencia autonómica, prescindiendo de introducir títulos propios que habrían
de coexistir -sin provecho apreciable- con aquel común que las Administraciones
autonómicas están llamadas a expedir.
Tal como anticipamos en la consideración tercera, la iniciativa autonómica
difiere del proyecto estatal tanto en el concepto de familia monoparental como
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en la definición de la ?categoría especial?, y tampoco se ajusta a sus reglas de
procedimiento y vigencia, ni al contenido mínimo del título, requiriendo así de
una reconsideración global que permita ordenadamente atender al necesario
desarrollo o complemento de la ley estatal una vez aprobada. La imposibilidad
de anticipar la vigencia de la inminente ley estatal ciertamente colisiona con la
precariedad de adelantar el ajuste y desarrollo de una norma aún sujeta a
eventuales cambios, y con la inevitabilidad de una futura disposición autonómica
-al menos, de reforma o acoplamiento- que ha de suceder a la aprobación de
aquella. No obstante, nada impide tomar en consideración su contenido
proyectado al tiempo de examinar la iniciativa autonómica.
En el curso de la disposición examinada, y en su preámbulo, se justifica el
ajuste de la propuesta a los principios de buena regulación, pero se hace bajo el
prisma de la inexistencia entonces de una regulación estatal, ahora -al parecerpróxima.
Entre los principios consagrados en el artículo 129 de la LPAC, los de
necesidad, eficiencia, proporcionalidad y seguridad jurídica padecerían, en este
escenario, de aprobarse la disposición propuesta. Respecto a los primeros, este
proyecto de Decreto ya no es un instrumento adecuado ni imprescindible para el
logro de los fines perseguidos, y vendría a duplicar las cargas que pesan sobre
las familias solicitantes y los gestores públicos. La seguridad jurídica se vería
también comprometida con una disposición reglamentaria anterior y desajustada
a la ley a la que ha de servir de complemento, considerada además la dificultad
de ajustarse ahora a los dictados de una disposición estatal aún en trámite y
susceptible, por tanto, de nuevos ajustes. Cautelas estas ya advertidas por los
preinformantes cuando anudan la iniciativa a la ausencia de ?una única
definición institucional aplicable a todo el territorio?.
En definitiva, este Consejo estima que es conveniente una reconsideración
del proyecto, reelaborándose a la vista de la norma estatal una vez aprobada, al
objeto de ajustarse a sus dictados y acoger las normas precisas para su
adecuada aplicación. Observación esta que, si bien no alcanza la condición de
esencial por no hallarse en vigor la iniciativa estatal, sí encuentra sólido
17
fundamento en los principios de buena regulación toda vez que el anteproyecto
de Ley de Familias se halla en tramitación y está llamado a incorporar a nuestro
ordenamiento jurídico una directiva cuyo plazo de transposición se agotó el 2 de
agosto de 2022.
QUINTA.- Observaciones de carácter singular al proyecto de Decreto
I. Parte expositiva.
De no atenderse la observación anterior, se estima adecuado que en el
preámbulo de la norma se signifique la transitoriedad del título y el
procedimiento que aquí se aprueban, que serán sustituidos en su caso por los
establecidos con carácter general por normas estatales para el reconocimiento
de familias monoparentales, a cuyo fin se procederá de oficio a la revisión o
reconocimiento de los títulos concedidos y sus condiciones.
Igualmente, resulta conveniente reflejar en el preámbulo la necesidad de
transponer la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo,
así como hacer referencia al artículo 33.1 de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, que expresamente se refiere a la
?protección de la familia en los planos jurídico, económico y social?, base de
aquella.
Asimismo, procede referir correctamente en el preámbulo la cita del
Consejo Asesor de Bienestar Social del Principado de Asturias.
II. Parte dispositiva.
Los preceptos en los que se aborda el concepto de familia monoparental
(artículos 2 y 3 del proyecto) responden, tal como se plasma en la tramitación de
la norma, a la ausencia de ?una única definición institucional aplicable a todo el
territorio?, entendiéndose así que de contarse con esa definición común se
hubiera asumido a los efectos que competen a la Comunidad Autónoma, toda
vez que la eventual divergencia sería más de detalle que sustancial.
18
Comparado el concepto que ofrece el proyecto de Decreto con el recogido
en el anteproyecto estatal y en las reglamentaciones autonómicas vigentes se
advierte la accesoriedad de los extremos en los que difieren. Así, la edad de los
hijos cursando estudios se amplía en la iniciativa estatal a los 26 años, y la
ausencia de uno de los progenitores se justifica no solo en la pena privativa de
libertad sino en otras circunstancias, como la enfermedad (tal como recogen
también otras reglamentaciones autonómicas), observándose que el ?ingreso en
centros sanitarios u otras razones análogas? no solo se contempla en el proyecto
estatal (artículo 35), sino también en los artículos 3.1.b) del Decreto valenciano
(?tratamiento médico, rehabilitación u otras causas semejantes?) y 3.b) del
balear (?tratamiento médico, rehabilitación u otras causas parecidas?).
El referido anteproyecto estatal (artículo 35.1) prevé la posibilidad de que,
a efectos de la protección social y económica asociada al título de situación
familiar en que exista una sola persona progenitora, se contemple no solo a
hijas/os, sino también a nietas/os, que cumplan las condiciones y requisitos
exigidos, por lo que habrá de considerarse la conveniencia de incorporar una
regulación similar en la norma autonómica objeto del presente dictamen.
En el artículo 3, apartado 1.c), no se hace ninguna exclusión por la
circunstancia de que el hijo incapacitado para el trabajo perciba por ello una
pensión (el anteproyecto de Ley establece que si se percibiese pensión no debe
de exceder en cómputo anual del 100 % del IPREM, salvo que percibiese
pensión no contributiva por invalidez, en cuyo caso no operará tal límite). En el
Decreto valenciano ?No se cuentan como ingresos las pensiones de orfandad, ni
las de alimentos, ni otras prestaciones económicas?, y el balear señala que el
límite no opera ?en el caso de ingresos derivados de pensiones y prestaciones
públicas, ni cuando el progenitor o progenitora esté en situación de inactividad,
por paro, jubilación o incapacidad, siempre que sus ingresos no sean superiores,
en cómputo anual, al salario mínimo interprofesional (SMI) vigente, incluidas las
pagas extraordinarias?.
Por otra parte, visto que el anteproyecto de ley está llamado a deslindar el
concepto común y que la formulación que recoge en sus artículos 33 y 35 se
19
encuentra más depurada en términos de técnica normativa y ajuste a la reforma
del Código Civil operada por la Ley 8/2021, de 2 de junio, se estima que el
concepto y condiciones de ?familia monoparental? deben acomodarse a lo
señalado en la iniciativa estatal, evitándose los enunciados o estructuras
distintos para la expresión de conceptos similares.
La regla del artículo 3.2, en cuanto exige una residencia de 12 meses en
Asturias ?anteriores a la fecha de la solicitud?, dejaría fuera del reconocimiento a
algunas personas con residencia efectiva y domicilio en el territorio del
Principado de Asturias, quienes no podrían acogerse a otras reglamentaciones
autonómicas ni a los beneficios asociados a ellas en tanto residen en nuestra
Comunidad. Quedarían así al margen de la acción protectora -durante un tiempo
que puede extenderse al año y medio- las familias monoparentales que trasladen
su residencia al Principado de Asturias, resultando perturbador que aquellas
familias que disfrutaban de algún beneficio pasen a no acceder a ninguno por
razón del cambio de residencia. Este efecto se corrige en el anteproyecto estatal
al articularse un reconocimiento que tendrá validez en todo el territorio nacional
-sin exigir plazo alguno de residencia en la Comunidad Autónoma que lo expide-,
pero en espera de la nueva ley convendría reducir esa exigencia prolongada de
residencia tomando en consideración que quienes residen aquí no pueden
solicitar el reconocimiento en otro territorio.
En todo caso, de mantenerse, debe aclararse si dicha exigencia se
proyecta sobre la totalidad de los miembros que conforman la familia y hacer
referencia a las posibilidades de separación transitoria contempladas en el
artículo 3.1.b) del texto.
También ha de repararse en que la exigencia de un tiempo de residencia
en una u otra Comunidad Autónoma se diluye en el escenario de un título común
de familia monoparental para todo el territorio, y que el eventual requisito de un
lapso de residencia puede arbitrarse en la disposición de cobertura de la ayuda o
ventaja que se articule para estas familias, sin necesidad de condicionar el
reconocimiento de la condición de familia monoparental.
20
Dentro de la categoría especial contemplada en el artículo 4.3 cabría
introducir un criterio económico, al igual que hace el anteproyecto estatal al
referirse a las familias ?que cuentan con una hija o hijo, cuando sus ingresos
anuales, divididos por el número de integrantes, no superen en cómputo anual el
150 % del IPREM vigente, incluidas las pagas extraordinarias?.
De asumir lo señalado respecto al artículo 2.1 en relación con la Ley
8/2021, de 2 de junio, en el artículo 6.3 resulta necesario establecer la exigencia
de la documentación acreditativa de las circunstancias contempladas en dicha
norma.
En lo que atañe a la competencia para la expedición del título o resolución
del procedimiento, puede residenciarse en la Dirección General correspondiente,
salvo que se prefiera mantenerla en el titular de la Consejería, pero es necesario
que ello se concrete de forma expresa y que el artículo 7 no se limite a
determinar la competencia para la tramitación.
En el artículo 8 del proyecto de Decreto se regula el reconocimiento de la
condición de familia monoparental disponiendo que la misma se acreditará
mediante la resolución de reconocimiento. Sin embargo, el anteproyecto de Ley
de Familias prevé que las Comunidades Autónomas expidan y renueven el título
que acredita la condición de familia monoparental y fija un contenido mínimo e
indispensable para dicho título, resultando adecuado que el proyecto de Decreto
objeto de dictamen establezca contenidos coherentes con tal previsión.
No se contempla en el mencionado artículo 8 un efecto retroactivo de la
resolución de reconocimiento de familia monoparental, dado que ese
reconocimiento es el medio de acreditación de una condición que será exigida
puntualmente para la obtención de determinados beneficios o ayudas. No
obstante, se repara en que en el anteproyecto estatal sí se prevé que el título
?surtirá efectos desde la fecha de presentación de la solicitud hasta la
finalización de su vigencia? (artículo 37.5), lo que nos recuerda que con el
21
reconocimiento se constata una realidad que ya existía al tiempo de la solicitud.
Desde esta perspectiva -característica de las resoluciones que comprueban y
avalan una situación preexistente, como las dictadas en materia de
discapacidad-, parece adecuado que los efectos del reconocimiento se remonten
al momento de la solicitud. Se salva así la futura divergencia con el título único
de familia monoparental, reservándose a la disciplina de cada una de las
ventajas o ayudas la determinación del momento en el que ha de ?acreditarse?
la condición mediante el título ya obtenido. Ese momento de acreditación puede
postergarse en las disposiciones reguladoras de cada beneficio -siempre que se
constate que se ha interesado puntualmente el reconocimiento-, por lo que
cobra sentido la cláusula por la que se prevé que ?surtirá efectos desde la fecha
de presentación de la solicitud?.
En el artículo 16, para guardar la concordancia con lo previsto en el
párrafo segundo del artículo 13, procede puntualizar que la compatibilidad con el
título de familia numerosa se entiende ?salvo que en la normativa
correspondiente se establezca lo contrario?. Así se contempla tanto en el
anteproyecto estatal como en el reglamento valenciano (artículo 21).
El resto de las disposiciones deben acomodarse, en su caso, al concepto
de familia monoparental que se acoja, debiendo también aproximarse a lo
previsto en el anteproyecto estatal, siempre que se trate de ajustes que no
alcancen, considerados en su conjunto, a deformar la propuesta normativa, lo
que abocaría a una nueva tramitación.
A fin de facilitar la adaptación de los anexos que se acompañan, a través
de la disposición final primera, por Resolución del titular de la Consejería puede
autorizarse su actualización o sustitución.
22
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias
dictamina que el Principado de Asturias ostenta competencia para dictar la
norma proyectada y que, una vez consideradas las observaciones contenidas en
el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del órgano
competente.?
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Gijón, a ??
EL SECRETARIO GENERAL,
V.º B.º
LA PRESIDENTA,
EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.
Dictamen Núm. 23/2023
V O C A L E S :
Sesma Sánchez, Begoña,
Presidenta
González Cachero, María Isabel
Iglesias Fernández, Jesús Enrique
García García, Dorinda
Baquero Sánchez, Pablo
Secretaria:
de Vera Estrada, Paz,
Letrada Adjunta a la Secretaría
General
El Pleno del Consejo
Consultivo del Principado de
Asturias, en sesión celebrada el día 9
de febrero de 2023, con asistencia
de las señoras y los señores que al
margen se expresan, emitió por
mayoría el siguiente dictamen. La
Consejera doña María Isabel
González Cachero votó en contra:
?El Consejo Consultivo del Principado de
Asturias, a solicitud de V. E. de 24 de junio de 2022 -registrada de entrada el día
1 de julio de 2022-, examina el expediente relativo al proyecto de Decreto por el
que se regula el Reconocimiento de la Condición de Familia Monoparental en el
Principado de Asturias.
De los antecedentes que obran en el expediente resulta:
1. Contenido del proyecto
El proyecto de Decreto sometido a nuestra consideración se inicia con un
preámbulo en el que se alude, en primer lugar, al artículo 9.2 de la Constitución,
que señala la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones
para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se
integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten
su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
2
económica, cultural y social. A continuación, reseña que el artículo 9.2 del
Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias dispone que sus instituciones
velarán por garantizar el adecuado ejercicio de los derechos y deberes
fundamentales de cuantos residen en el territorio del Principado de Asturias, y
que el artículo 10 recoge en su apartado 24 la competencia autonómica
exclusiva en materia de ?asistencia y bienestar social, desarrollo comunitario y
actuaciones de reinserción social?, y en el siguiente apartado la competencia
sobre ?protección y tutela de menores?.
Tras la referencia a la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que reclama ?la asistencia
necesaria a la familia para que esta pueda asumir plenamente sus
responsabilidades dentro de la comunidad?, se indica que la Ley del Principado
de Asturias 1/2003, de 24 de febrero, de Servicios Sociales, incluye entre las
prestaciones del sistema público ?las medidas dirigidas al apoyo familiar?.
Expone seguidamente el propósito de establecer ?un marco jurídico para
reglar un procedimiento de reconocimiento que permita desarrollar medidas
específicas de protección para las familias monoparentales y otorgarles un
reconocimiento social?, remarcando su ?situación de vulnerabilidad? y
puntualizando que se trata de reconocerlas ?para posteriormente poder optar a
las distintas medidas o ayudas que se impulsen por parte de los poderes
públicos, no regulándose por tanto relaciones interfamiliares?.
Finalmente se deja constancia de que la disposición ha sido sometida a
información pública y al informe del Consejo Asesor de Bienestar Social del
Principado de Asturias, justificándose el ajuste de la propuesta a los principios de
buena regulación.
La parte dispositiva del proyecto de Decreto está integrada por 16
artículos -estructurados en dos capítulos- y dos disposiciones finales.
El capítulo I, bajo la rúbrica ?Disposiciones generales?, se compone de
cuatro artículos dedicados al objeto y finalidad de la norma, al concepto de
familia monoparental, a las condiciones que han de reunir sus integrantes y a la
?categoría? de las familias monoparentales, que puede ser general o especial.
3
El capítulo II, denominado ?Procedimiento de reconocimiento de la
condición de familia monoparental?, está integrado por doce artículos que se
ocupan de residenciar la competencia en la Consejería con atribuciones en
materia de familia, regular el contenido de las solicitudes, disciplinar la
tramitación y resolución del procedimiento, explicitar el contenido de la
resolución de reconocimiento, estipular su vigencia en tanto se mantengan los
requisitos y el cabeza de familia no contraiga matrimonio o conviva maritalmente
con otra persona, contemplar su revocación por alteración sobrevenida, obligar a
comunicar la variación de las circunstancias tomadas en consideración y la
eventual ?modificación? del reconocimiento, incidir en las ?obligaciones de los
beneficiarios?, referirse genéricamente a los ?beneficios y ventajas? para las
familias monoparentales, pautar que el reconocimiento ?deberá actualizarse?
cuando varíen el número de miembros de la unidad familiar o las condiciones
tomadas en cuenta, facultar a la Consejería del ramo para su comprobación y
sentar la compatibilidad con el título de familia numerosa, si bien los beneficios
?en ningún caso serán acumulativos?.
La disposición final primera habilita a la Consejería competente en materia
de familia para el desarrollo y aplicación de la norma, y la segunda prevé su
entrada en vigor ?a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del
Principado de Asturias?.
Acompañan al proyecto de Decreto dos anexos, uno de ellos como modelo
para cumplimentar la solicitud de reconocimiento de familia monoparental o su
modificación, y el otro para la declaración responsable de los extremos
sometidos a esta técnica.
2. Contenido del expediente
Mediante Resolución de la Consejera de Derechos Sociales y Bienestar de
13 de julio de 2020, y a propuesta del Director General de Servicios Sociales y
Mayores, se acuerda iniciar el procedimiento para la elaboración de la disposición
de carácter general.
4
Obran en el expediente los particulares relativos al trámite de consulta
pública previa en el Portal de Participación de la Administración del Principado de
Asturias, junto a las aportaciones recibidas de la Asociación Madres Solteras Por
Elección.
El proyecto se somete a continuación -publicándose un borrador del texto
en el Portal AsturiasParticipa- al trámite de información pública, tal como se
anuncia en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 25 de noviembre de
2020. Mediante diligencia expedida por el Jefe del Servicio de Publicaciones,
Archivos Administrativos, Documentación y Participación Ciudadana el 21 de
enero de 2021, se deja constancia de que el proyecto de Decreto ?ha estado
sometido al trámite de alegaciones en información pública entre el 25 de
noviembre y el 24 de diciembre de 2020?. Asimismo, se recaba directamente el
parecer de diversas asociaciones de mujeres, feministas y de defensa de la
familia. En la documentación obrante en el expediente no consta que se hayan
presentado alegaciones.
Con fecha 1 de junio de 2021, el Director General de Servicios Sociales y
Mayores elabora la memoria justificativa y económica, junto al análisis de
impacto. Se reseña que ?actualmente no existe una única definición institucional
y aplicable a todo el territorio sobre el hogar o la familia monoparental en
España?, lo que justifica la necesidad de esta regulación en tanto atiende a una
realidad que ?ha crecido significativamente? y no está contemplada por la
normativa vigente. Se significa que su aplicación no requerirá ?dotación
personal?, y que en los Presupuestos para 2021 ?se ha previsto la dotación (?)
para la gestión del contenido del Decreto por un importe de seis mil (6.000)
euros?. Se razona el impacto positivo en la familia, la infancia y la adolescencia,
así como por razón de género.
Se incorpora al expediente también un cuestionario para la valoración de
propuestas normativas, cumplimentado sobre el modelo normalizado, al que
siguen los particulares relativos a la remisión del proyecto en elaboración a las
Secretarías Generales Técnicas de las restantes Consejerías que integran la
Administración del Principado de Asturias, sin que se formulen observaciones.
5
El día 15 de julio de 2021 emite informe favorable la Jefa del Servicio de
Gestión Presupuestaria, con el visto bueno de la Directora General de
Presupuestos.
Con fecha 28 de julio de 2021, el Secretario del Consejo Asesor de
Bienestar Social del Principado de Asturias certifica que el proyecto de Decreto
?fue informado favorablemente? en la sesión celebrada el 19 de abril de 2021.
El día 29 de julio de 2021, la Secretaria General Técnica de la Consejería
instructora emite informe preceptivo, de conformidad con lo señalado en el
artículo 33.4 de la Ley del Principado de Asturias 2/1995, de 13 de marzo. En él
incide en que ?actualmente no existe una única definición institucional aplicable
a todo el territorio sobre el hogar o la familia monoparental en España y a nivel
autonómico la situación es heterogénea?.
La norma cuya aprobación se pretende es elevada a la Comisión de
Secretarios Generales Técnicos en la reunión celebrada el 2 de agosto de 2021,
realizándose diversas observaciones que se incorporan al texto del proyecto de
Decreto conforme constata la Secretaria General Técnica de la Consejería
actuante mediante informe complementario librado el 6 de mayo de 2022. En
dicho informe se alude a una revisión del texto ?desde el Instituto Asturiano a la
Atención Integral a la Infancia y a las Familias, que se circunscribe a aspectos
técnicos y de concepto?.
Obra en el expediente igualmente el texto del proyecto ?sometido a la
Comisión de Secretarios Generales Técnicos en su reunión del día 11 de mayo de
2022 e informado favorablemente?, según certifica la Secretaria General Técnica
de la Consejería instructora.
3. En este estado de tramitación, mediante escrito de 24 de junio de 2022,
V. E. solicita al Consejo Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen
sobre consulta preceptiva relativa al proyecto de Decreto por el que se regula el
Reconocimiento de la Condición de Familia Monoparental en el Principado de
Asturias.
6
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
consideraciones fundadas en derecho:
PRIMERA.- Objeto del dictamen y competencia
El expediente remitido se refiere a un proyecto de Decreto por el que se
regula el Reconocimiento de la Condición de Familia Monoparental en el
Principado de Asturias.
El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 13.1, letra e), de la Ley del Principado de Asturias
1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo 18.1, letra e), del
Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, aprobado por
Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del Principado de
Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17, apartado a), y
40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados, respectivamente.
SEGUNDA.- Tramitación del procedimiento y contenido del expediente.
El procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general se
encuentra regulado en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en
adelante LPAC), en los preceptos no afectados por la Sentencia del Tribunal
Constitucional 55/2018, de 24 de mayo -ECLI:ES:TC:2018:55-, y en los artículos
32 a 34 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen Jurídico de la
Administración del Principado de Asturias (en adelante Ley de Régimen Jurídico
del Principado de Asturias), debiendo considerarse también lo pautado en el
Protocolo para la elaboración y mejora de la calidad de las disposiciones de
carácter general en el Principado de Asturias, elaborado por la Comisión de
Simplificación Administrativa y aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno
de 28 de diciembre de 2017 (Boletín Oficial del Principado de Asturias de 5 de
enero de 2018).
7
El procedimiento para la elaboración del Decreto cuyo proyecto
analizamos se inicia mediante Resolución de la Consejera de Derechos Sociales y
Bienestar de 13 de julio de 2020, y a propuesta del Director General de Servicios
Sociales y Mayores.
Consta que la iniciativa se somete al trámite de ?consulta pública previa?
previsto en el artículo 133.1 de la LPAC, incorporándose al expediente las
aportaciones recibidas, así como al trámite de información pública, recabándose
además el parecer de los titulares de intereses legítimos colectivos.
Obran en el expediente las correspondientes memorias justificativa y
económica, así como el cuestionario para la valoración de propuestas normativas
incluido en la Guía para la elaboración y control de disposiciones de carácter
general, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno del Principado de
Asturias de 2 de julio de 1992, junto con los sucesivos borradores de la norma.
Asimismo, se han efectuado las evaluaciones de impacto en materia de género
(en cumplimiento de lo previsto en la Ley del Principado de Asturias 2/2011, de
11 de marzo, para la Igualdad de Mujeres y Hombres y la Erradicación de la
Violencia de Género) y de impacto en la infancia y en la adolescencia (artículo 22
quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor, de Modificación Parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento
Civil). También se ha recabado el pertinente informe en materia presupuestaria,
necesario en todos los proyectos de decreto a tenor de lo establecido en el
artículo 38.2 del Texto Refundido del Régimen Económico y Presupuestario,
aprobado por Decreto Legislativo del Principado de Asturias 2/1998, de 25 de
junio.
Por otra parte, se ha sometido a informe preceptivo del Consejo Asesor
de Bienestar Social del Principado de Asturias, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 36.a) de la Ley del Principado de Asturias 1/2003, de 24 de
febrero, de Servicios Sociales, constando en el expediente la certificación emitida
por el Secretario del órgano relativa a su parecer favorable.
Consta, asimismo, la remisión del proyecto de Decreto a las diferentes
Consejerías que integran la Administración del Principado de Asturias en trámite
8
de observaciones, así como los informes de la Secretaria General Técnica de la
Consejería instructora sobre la tramitación del proyecto (en el que se recoge que
figura incluido en el Plan Normativo de la Administración del Principado de
Asturias para 2020) y de la Comisión de Secretarios Generales Técnicos. Tras las
observaciones formuladas en el seno de la citada Comisión y la revisión del texto
?desde el Instituto Asturiano a la Atención Integral a la Infancia y a las Familias?,
se incorporan algunas precisiones técnicas, librándose un nuevo informe por la
Secretaria General Técnica de la Consejería instructora, y sometiéndose
nuevamente a la Comisión de Secretarios Generales Técnicos en la reunión
celebrada el 11 de mayo de 2022.
Se aprecia que es tardía la incorporación al expediente de la memoria
justificativa y de impacto, que ha de estar disponible para su consulta al tiempo
de librarse el trámite de información pública, si bien no se obvia que la
justificación de la norma y su significación se abordan en el preámbulo del
borrador sometido a información pública.
Por otro lado, se repara en que la instrucción se ralentiza tras someterse
el texto a la Comisión de Secretarios Generales Técnicos el 2 de agosto de 2021,
sin que pueda reprocharse la cautela o reserva en la tramitación del proyecto de
Decreto en cuanto su pleno sentido pende de una iniciativa estatal que se
sustancia en ejecución del Derecho de la Unión Europea.
Por último, advertimos que no se constata que la norma cuya aprobación
se pretende haya sido publicada en el Portal de Transparencia en el momento de
solicitarse el dictamen de este Consejo Consultivo, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ni que se haya
procedido a la publicación de las ?alegaciones formuladas por terceros en
trámites de participación, información pública o audiencia en expedientes de
elaboración de (?) disposiciones de carácter general?, tal y como se establece
en el artículo 7, apartado a), de la Ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14
de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés.
9
Cabe señalar finalmente que el proyecto de Decreto sometido a consulta
figura incluido en el Plan Normativo de la Administración del Principado de
Asturias para 2022, aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno de 4 de
febrero de 2022. Por tanto, el proyecto analizado se ajusta a la planificación
prevista por la Administración autonómica, aun cuando esta no derive de una
obligación legal tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de
mayo -ECLI:ES:TC:2018:55-, que declara que el artículo 132 de la LPAC vulnera
el orden constitucional de competencias, no siendo por tanto aplicable a la
Administración autonómica.
Visto lo anterior, debemos señalar que la tramitación del proyecto de
Decreto es acorde, en lo esencial, con lo establecido en la normativa rectora del
procedimiento, sin perjuicio de la conveniencia, dado lo prolongado de su
tramitación, de incorporar un informe actualizado sobre la existencia de la
consignación necesaria en los Presupuestos del Principado de Asturias para el
presente ejercicio.
TERCERA.- Base jurídica y rango de la norma
La Constitución consagra, entre los ?principios rectores de la política social
y económica?, diversos mandatos dirigidos a los poderes públicos; así, en el
artículo 39 se les encomienda ?la protección social (?) de la familia, disponiendo
en particular que ?Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos
internacionales que velan por sus derechos?, mientras que el artículo 40 alude a
la promoción de ?las condiciones favorables para el progreso social y
económico?. Por su parte, el artículo 49 se refiere a la ?política de previsión,
tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos a los que prestarán la atención especializada que requieran?.
Además, el artículo 148.1.20.ª de la Constitución prevé que las
Comunidades Autónomas asuman competencias en materia de asistencia social,
y el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, en el artículo 10.1,
apartados 24 y 25, atribuye al Principado de Asturias la competencia exclusiva
en materia de asistencia y bienestar social, desarrollo comunitario y actuaciones
10
de reinserción social, y en materia de protección y tutela de menores, sin
perjuicio de lo dispuesto en la legislación estatal penal, procesal y civil.
Asimismo, recoge la competencia exclusiva en materia de procedimiento
administrativo derivado de las especialidades del derecho sustantivo y de la
organización propia de la Comunidad Autónoma, según el artículo 10.1.33 del
Estatuto de Autonomía, en el marco del artículo 149.1.18.ª de la Constitución.
En ejercicio de estos títulos competenciales, y en cumplimiento de los principios
rectores de la política social y económica consagrados en el artículo 9.2 de su
norma institucional básica, el Principado de Asturias aprobó la Ley 1/2003, de 24
de febrero, de Servicios Sociales, que incluye entre las prestaciones del sistema
público las ?medidas de apoyo familiar?.
En la atribución autonómica interfieren, no obstante, diversos títulos
competenciales del Estado, máxime en lo que atañe a aquellas medidas de
apoyo familiar que se insertan en sectores de competencia estatal, como la
legislación laboral o de seguridad social, o las bases del régimen estatutario de
los funcionarios. Así, el anteproyecto de Ley de Familias -actualmente en
tramitación parlamentaria- invoca los artículos 149.1.1.ª, 7.ª, 13.ª, 17.ª y 18.ª
de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia
de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales; legislación laboral; el establecimiento de las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica; en materia de
legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, y para establecer
las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen
estatutario de los funcionarios, respectivamente. Algunas de sus previsiones se
dictan específicamente al amparo de los títulos estatales sobre nacionalidad y
extranjería, legislación civil, legislación penitenciaria o normas básicas para el
desarrollo del artículo 27 de la Constitución.
Se advierte además, en este orden material o sustantivo de medidas de
apoyo familiar, que está pendiente de transposición la Directiva (UE) 2019/1158
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la
11
conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los
cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo. El
referido anteproyecto estatal de Ley de Familias viene a incorporar esta Directiva
al derecho español.
El proyecto sometido aquí a consulta disciplina el reconocimiento de la
condición de familia monoparental y el procedimiento para el acceso a esa
condición, a fin de deslindar una categoría llamada a servir de soporte a diversas
acciones de los poderes públicos dirigidas a la prevención o tutela de situaciones
de vulnerabilidad. Se detiene la propuesta normativa en esa escueta finalidad,
explicitando en su preámbulo que se aborda el reconocimiento de la condición
de familia monoparental en el Principado de Asturias ?para posteriormente poder
optar a las distintas medidas o ayudas que se impulsen por parte de los poderes
públicos, no regulándose por tanto relaciones interfamiliares?.
El limitado objeto de este reglamento no alcanza a cuestionar la
competencia autonómica para su aprobación. Ahora bien, los principios de
necesidad y eficacia que se invocan en el preámbulo de la norma han de
valorarse a la luz del mencionado anteproyecto de Ley de Familias, con el que el
Estado promueve una homogeneización del concepto ?situaciones familiares en
que exista una sola persona progenitora? con pretensión de regulación básica, ya
que al mismo se anudan muy diversas medidas de apoyo de cuño estatal,
incorporándose además la previsión de que el título de ?familia monoparental?
expedido por las Administraciones autonómicas tendrá validez en todo el
territorio nacional. También recoge el anteproyecto un concepto de familias
monoparentales de ?categoría especial? que diverge del acogido en la disposición
que examinamos, unas reglas de procedimiento y vigencia y un contenido
mínimo del título que excede del contemplado en la norma que ahora se
dictamina; si bien tales diferencias no obstan al ejercicio actual de la
competencia autonómica sobre la materia objeto de regulación, existente
también en otras Comunidades Autónomas, deben ponderarse en cuanto inciden
en la finalidad de esta iniciativa.
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En suma, teniendo en cuenta las competencias asumidas en su Estatuto
de Autonomía y la normativa señalada, debemos considerar con carácter general
que el Principado de Asturias resulta competente para dictar la norma
reglamentaria objeto de este dictamen, y asimismo estimamos que el rango de
la norma en proyecto -decreto- es el adecuado, a tenor de lo establecido en el
artículo 25.h) de la Ley 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de
Gobierno del Principado de Asturias, y en el artículo 21.2 de la Ley de Régimen
Jurídico del Principado de Asturias.
CUARTA.- Observaciones de carácter general al proyecto
En el curso de la tramitación de este procedimiento se advierte
expresamente, tanto en la memoria justificativa como en el primer informe de la
Secretaria General Técnica, que ?actualmente no existe una única definición
institucional aplicable a todo el territorio sobre el hogar o la familia monoparental
en España y a nivel autonómico la situación es heterogénea?. No se desconoce,
no obstante, la iniciativa estatal al respecto.
En efecto, la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la
vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la
Directiva 2010/18/UE del Consejo, establece requisitos mínimos relacionados con
el permiso de paternidad, el permiso parental y el permiso para cuidadores, y
con fórmulas de trabajo flexible para los trabajadores que sean progenitores o
cuidadores. Esos mínimos comunes se dirigen a lograr la igualdad entre hombres
y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al
trato en el trabajo, facilitando a los trabajadores que sean progenitores o
cuidadores la conciliación de la vida familiar y profesional. Asimismo, tal como
recoge en su Considerando 50, ?se anima a los Estados miembros a emprender
un diálogo con las partes interesadas, tales como las organizaciones no
gubernamentales, las autoridades locales y regionales y los proveedores de
servicios, con objeto de fomentar las políticas de conciliación de la vida familiar y
la vida profesional con arreglo a la legislación y los usos nacionales?. Y
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singularmente (Considerando 37) ?se anima a los Estados miembros a que
valoren si las condiciones y las modalidades detalladas de ejercicio del derecho
al permiso parental, el permiso para cuidadores y las fórmulas de trabajo flexible
deben adaptarse a necesidades específicas, por ejemplo, familias
monoparentales?.
Así, en su labor de transposición de la Directiva (UE) 2019/1158 del
Parlamento Europeo y del Consejo es necesario que el Estado se sirva de un
concepto homogéneo de familia monoparental, al que se asocien las medidas de
apoyo adoptadas por el legislador estatal, las cuales no se detienen en el ámbito
laboral, sino que, siguiendo el espíritu de la Directiva, han de extenderse a muy
diversos campos.
De ahí la conveniencia de contar con una definición común o armónica de
familia monoparental, con la que -a través de unas exigencias comunes para el
acceso a esa condición- puedan expedirse las acreditaciones pertinentes por las
Administraciones autonómicas con validez en todo el territorio nacional, salvando
así los obstáculos y disfunciones que se derivan de una diversidad de conceptos
o requisitos.
En este sentido, y atendiendo a la transposición de la mencionada
Directiva (UE) 2019/1158, el anteproyecto de Ley de Familias ahora en
tramitación destina el capítulo III de su título III a la protección específica de las
?situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora?, integrando
en un cuerpo normativo común la protección integral de este colectivo. Hasta el
momento, únicamente en el marco autonómico varias Comunidades Autónomas
han aprobado regulaciones propias reconociendo la condición de
monoparentalidad en sus territorios (Aragón, Baleares, Cantabria, Cataluña,
Comunidad Valenciana y Comunidad Foral de Navarra), hallándose esta carencia
de la legislación estatal en la base de la iniciativa que se somete a nuestra
consideración. Sin embargo, en el referido anteproyecto de ley se da una
respuesta a las necesidades de homogeneización en la protección de estas
familias, a fin de que sean beneficiarias de una acción protectora coherente e
integrada en los distintos ámbitos de las Administraciones públicas. Para ello, el
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anteproyecto estatal define en su artículo 33 las ?situaciones familiares en que
exista una sola persona progenitora?, ya sea hombre o mujer, que ha de contar
con uno o más descendientes sobre los que tenga la guardia y custodia o la
tutela exclusiva, en caso de menores de edad, o descendientes mayores sobre
los que tenga curatela representativa o medidas de apoyo al ejercicio de la
capacidad análogas o que conviva con uno o más menores en régimen de
acogimiento familiar permanente o tutela o guarda con fines de adopción cuando
se trata de la única persona acogedora o guardadora. Asimismo, a efectos de su
protección social y económica, además de las situaciones anteriores, se incluyen
también determinados supuestos asimilados aunque haya dos progenitores en la
unidad familiar (por ejemplo, cuando hay guardia y custodia exclusiva, o en
ausencias temporales forzadas, como las derivadas de ingreso en prisión o en
centros médicos), mediante la expedición por parte de las Comunidades
Autónomas donde resida la familia de un título acreditativo de familia
monoparental con validez en todo el territorio nacional.
No puede soslayarse que el anteproyecto de ley incluye el régimen
jurídico básico del título de familia monoparental, las categorías en que se
clasifica, las condiciones que deben reunir sus integrantes para acceder o
mantener el título y la dinámica de su reconocimiento, renovación y extinción,
así como el régimen sancionador correspondiente. Con esta consideración
nuclear o básica trata de asimilarse al régimen vigente para las familias
numerosas (Ley 40/2003, de 18 de noviembre, desarrollada por disposiciones
autonómicas), lo que vendrá a dotar a la institución de coherencia facilitando su
aplicación en el territorio español.
Tal como subraya su exposición de motivos, el anteproyecto normativo
estatal prevé, entre otras medidas generales, que cuando se utilicen criterios
económicos para la concesión o mantenimiento de beneficios se deberá
introducir la corrección oportuna para estas familias, de forma que al menos las
sitúen en los mismos umbrales de renta que las familias en que existan dos
personas progenitoras con el mismo número de hijas/os. Igualmente, se prevé
que tendrán una especial consideración en las medidas que se adopten en casos
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de emergencia sanitaria, como puede ser en caso de pandemia, en atención a
sus específicas responsabilidades de cuidado, a la luz de la experiencia vivida en
los periodos de confinamiento y restricciones a la movilidad para combatir la
pandemia de COVID-19, que ha impactado de forma especial a estas familias. En
materia de vivienda, se pauta un incremento del límite de ingresos computables
en el diseño de las ayudas para que no se penalice a las familias en que exista
una sola persona progenitora que conviven con otras familias o personas,
otorgándoseles preferencia para la adjudicación de viviendas protegidas. Se
acogen también para estas familias beneficios similares a los previstos para las
familias numerosas en esta materia en la vigente Ley 40/2003, de 18 de
noviembre. Se contempla que las Administraciones públicas facilitarán la
empleabilidad de personas progenitoras en solitario. Se determina que en las
ayudas al emprendimiento se deberá tener en cuenta de forma singular a estas
personas. Se establece una protección singular por parte de las Administraciones
a las familias que cuenten con personas con discapacidad o situación de
dependencia a fin de que puedan acceder al empleo. En el ámbito educativo,
para los criterios de acceso a escuelas infantiles y centros educativos, pasará a
tenerse en cuenta la condición de disponer del título de familia monoparental,
facilitando asimismo la elección del centro que mejor facilite la conciliación.
También se prevé para este colectivo un trato preferente y un sistema de
beneficios similares a los previstos para las familias numerosas en el ámbito
educativo en relación con becas, ayudas, tasas o precios públicos, así como en la
concesión de subsidio por necesidades educativas especiales asociadas a la
discapacidad o dependencia. En definitiva, todo un haz de medidas en muy
diversos sectores para las que se articula un concepto y título común de familia
monoparental, lo que aconseja servirse del mismo para los ámbitos de estricta
competencia autonómica, prescindiendo de introducir títulos propios que habrían
de coexistir -sin provecho apreciable- con aquel común que las Administraciones
autonómicas están llamadas a expedir.
Tal como anticipamos en la consideración tercera, la iniciativa autonómica
difiere del proyecto estatal tanto en el concepto de familia monoparental como
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en la definición de la ?categoría especial?, y tampoco se ajusta a sus reglas de
procedimiento y vigencia, ni al contenido mínimo del título, requiriendo así de
una reconsideración global que permita ordenadamente atender al necesario
desarrollo o complemento de la ley estatal una vez aprobada. La imposibilidad
de anticipar la vigencia de la inminente ley estatal ciertamente colisiona con la
precariedad de adelantar el ajuste y desarrollo de una norma aún sujeta a
eventuales cambios, y con la inevitabilidad de una futura disposición autonómica
-al menos, de reforma o acoplamiento- que ha de suceder a la aprobación de
aquella. No obstante, nada impide tomar en consideración su contenido
proyectado al tiempo de examinar la iniciativa autonómica.
En el curso de la disposición examinada, y en su preámbulo, se justifica el
ajuste de la propuesta a los principios de buena regulación, pero se hace bajo el
prisma de la inexistencia entonces de una regulación estatal, ahora -al parecerpróxima.
Entre los principios consagrados en el artículo 129 de la LPAC, los de
necesidad, eficiencia, proporcionalidad y seguridad jurídica padecerían, en este
escenario, de aprobarse la disposición propuesta. Respecto a los primeros, este
proyecto de Decreto ya no es un instrumento adecuado ni imprescindible para el
logro de los fines perseguidos, y vendría a duplicar las cargas que pesan sobre
las familias solicitantes y los gestores públicos. La seguridad jurídica se vería
también comprometida con una disposición reglamentaria anterior y desajustada
a la ley a la que ha de servir de complemento, considerada además la dificultad
de ajustarse ahora a los dictados de una disposición estatal aún en trámite y
susceptible, por tanto, de nuevos ajustes. Cautelas estas ya advertidas por los
preinformantes cuando anudan la iniciativa a la ausencia de ?una única
definición institucional aplicable a todo el territorio?.
En definitiva, este Consejo estima que es conveniente una reconsideración
del proyecto, reelaborándose a la vista de la norma estatal una vez aprobada, al
objeto de ajustarse a sus dictados y acoger las normas precisas para su
adecuada aplicación. Observación esta que, si bien no alcanza la condición de
esencial por no hallarse en vigor la iniciativa estatal, sí encuentra sólido
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fundamento en los principios de buena regulación toda vez que el anteproyecto
de Ley de Familias se halla en tramitación y está llamado a incorporar a nuestro
ordenamiento jurídico una directiva cuyo plazo de transposición se agotó el 2 de
agosto de 2022.
QUINTA.- Observaciones de carácter singular al proyecto de Decreto
I. Parte expositiva.
De no atenderse la observación anterior, se estima adecuado que en el
preámbulo de la norma se signifique la transitoriedad del título y el
procedimiento que aquí se aprueban, que serán sustituidos en su caso por los
establecidos con carácter general por normas estatales para el reconocimiento
de familias monoparentales, a cuyo fin se procederá de oficio a la revisión o
reconocimiento de los títulos concedidos y sus condiciones.
Igualmente, resulta conveniente reflejar en el preámbulo la necesidad de
transponer la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo,
así como hacer referencia al artículo 33.1 de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, que expresamente se refiere a la
?protección de la familia en los planos jurídico, económico y social?, base de
aquella.
Asimismo, procede referir correctamente en el preámbulo la cita del
Consejo Asesor de Bienestar Social del Principado de Asturias.
II. Parte dispositiva.
Los preceptos en los que se aborda el concepto de familia monoparental
(artículos 2 y 3 del proyecto) responden, tal como se plasma en la tramitación de
la norma, a la ausencia de ?una única definición institucional aplicable a todo el
territorio?, entendiéndose así que de contarse con esa definición común se
hubiera asumido a los efectos que competen a la Comunidad Autónoma, toda
vez que la eventual divergencia sería más de detalle que sustancial.
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Comparado el concepto que ofrece el proyecto de Decreto con el recogido
en el anteproyecto estatal y en las reglamentaciones autonómicas vigentes se
advierte la accesoriedad de los extremos en los que difieren. Así, la edad de los
hijos cursando estudios se amplía en la iniciativa estatal a los 26 años, y la
ausencia de uno de los progenitores se justifica no solo en la pena privativa de
libertad sino en otras circunstancias, como la enfermedad (tal como recogen
también otras reglamentaciones autonómicas), observándose que el ?ingreso en
centros sanitarios u otras razones análogas? no solo se contempla en el proyecto
estatal (artículo 35), sino también en los artículos 3.1.b) del Decreto valenciano
(?tratamiento médico, rehabilitación u otras causas semejantes?) y 3.b) del
balear (?tratamiento médico, rehabilitación u otras causas parecidas?).
El referido anteproyecto estatal (artículo 35.1) prevé la posibilidad de que,
a efectos de la protección social y económica asociada al título de situación
familiar en que exista una sola persona progenitora, se contemple no solo a
hijas/os, sino también a nietas/os, que cumplan las condiciones y requisitos
exigidos, por lo que habrá de considerarse la conveniencia de incorporar una
regulación similar en la norma autonómica objeto del presente dictamen.
En el artículo 3, apartado 1.c), no se hace ninguna exclusión por la
circunstancia de que el hijo incapacitado para el trabajo perciba por ello una
pensión (el anteproyecto de Ley establece que si se percibiese pensión no debe
de exceder en cómputo anual del 100 % del IPREM, salvo que percibiese
pensión no contributiva por invalidez, en cuyo caso no operará tal límite). En el
Decreto valenciano ?No se cuentan como ingresos las pensiones de orfandad, ni
las de alimentos, ni otras prestaciones económicas?, y el balear señala que el
límite no opera ?en el caso de ingresos derivados de pensiones y prestaciones
públicas, ni cuando el progenitor o progenitora esté en situación de inactividad,
por paro, jubilación o incapacidad, siempre que sus ingresos no sean superiores,
en cómputo anual, al salario mínimo interprofesional (SMI) vigente, incluidas las
pagas extraordinarias?.
Por otra parte, visto que el anteproyecto de ley está llamado a deslindar el
concepto común y que la formulación que recoge en sus artículos 33 y 35 se
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encuentra más depurada en términos de técnica normativa y ajuste a la reforma
del Código Civil operada por la Ley 8/2021, de 2 de junio, se estima que el
concepto y condiciones de ?familia monoparental? deben acomodarse a lo
señalado en la iniciativa estatal, evitándose los enunciados o estructuras
distintos para la expresión de conceptos similares.
La regla del artículo 3.2, en cuanto exige una residencia de 12 meses en
Asturias ?anteriores a la fecha de la solicitud?, dejaría fuera del reconocimiento a
algunas personas con residencia efectiva y domicilio en el territorio del
Principado de Asturias, quienes no podrían acogerse a otras reglamentaciones
autonómicas ni a los beneficios asociados a ellas en tanto residen en nuestra
Comunidad. Quedarían así al margen de la acción protectora -durante un tiempo
que puede extenderse al año y medio- las familias monoparentales que trasladen
su residencia al Principado de Asturias, resultando perturbador que aquellas
familias que disfrutaban de algún beneficio pasen a no acceder a ninguno por
razón del cambio de residencia. Este efecto se corrige en el anteproyecto estatal
al articularse un reconocimiento que tendrá validez en todo el territorio nacional
-sin exigir plazo alguno de residencia en la Comunidad Autónoma que lo expide-,
pero en espera de la nueva ley convendría reducir esa exigencia prolongada de
residencia tomando en consideración que quienes residen aquí no pueden
solicitar el reconocimiento en otro territorio.
En todo caso, de mantenerse, debe aclararse si dicha exigencia se
proyecta sobre la totalidad de los miembros que conforman la familia y hacer
referencia a las posibilidades de separación transitoria contempladas en el
artículo 3.1.b) del texto.
También ha de repararse en que la exigencia de un tiempo de residencia
en una u otra Comunidad Autónoma se diluye en el escenario de un título común
de familia monoparental para todo el territorio, y que el eventual requisito de un
lapso de residencia puede arbitrarse en la disposición de cobertura de la ayuda o
ventaja que se articule para estas familias, sin necesidad de condicionar el
reconocimiento de la condición de familia monoparental.
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Dentro de la categoría especial contemplada en el artículo 4.3 cabría
introducir un criterio económico, al igual que hace el anteproyecto estatal al
referirse a las familias ?que cuentan con una hija o hijo, cuando sus ingresos
anuales, divididos por el número de integrantes, no superen en cómputo anual el
150 % del IPREM vigente, incluidas las pagas extraordinarias?.
De asumir lo señalado respecto al artículo 2.1 en relación con la Ley
8/2021, de 2 de junio, en el artículo 6.3 resulta necesario establecer la exigencia
de la documentación acreditativa de las circunstancias contempladas en dicha
norma.
En lo que atañe a la competencia para la expedición del título o resolución
del procedimiento, puede residenciarse en la Dirección General correspondiente,
salvo que se prefiera mantenerla en el titular de la Consejería, pero es necesario
que ello se concrete de forma expresa y que el artículo 7 no se limite a
determinar la competencia para la tramitación.
En el artículo 8 del proyecto de Decreto se regula el reconocimiento de la
condición de familia monoparental disponiendo que la misma se acreditará
mediante la resolución de reconocimiento. Sin embargo, el anteproyecto de Ley
de Familias prevé que las Comunidades Autónomas expidan y renueven el título
que acredita la condición de familia monoparental y fija un contenido mínimo e
indispensable para dicho título, resultando adecuado que el proyecto de Decreto
objeto de dictamen establezca contenidos coherentes con tal previsión.
No se contempla en el mencionado artículo 8 un efecto retroactivo de la
resolución de reconocimiento de familia monoparental, dado que ese
reconocimiento es el medio de acreditación de una condición que será exigida
puntualmente para la obtención de determinados beneficios o ayudas. No
obstante, se repara en que en el anteproyecto estatal sí se prevé que el título
?surtirá efectos desde la fecha de presentación de la solicitud hasta la
finalización de su vigencia? (artículo 37.5), lo que nos recuerda que con el
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reconocimiento se constata una realidad que ya existía al tiempo de la solicitud.
Desde esta perspectiva -característica de las resoluciones que comprueban y
avalan una situación preexistente, como las dictadas en materia de
discapacidad-, parece adecuado que los efectos del reconocimiento se remonten
al momento de la solicitud. Se salva así la futura divergencia con el título único
de familia monoparental, reservándose a la disciplina de cada una de las
ventajas o ayudas la determinación del momento en el que ha de ?acreditarse?
la condición mediante el título ya obtenido. Ese momento de acreditación puede
postergarse en las disposiciones reguladoras de cada beneficio -siempre que se
constate que se ha interesado puntualmente el reconocimiento-, por lo que
cobra sentido la cláusula por la que se prevé que ?surtirá efectos desde la fecha
de presentación de la solicitud?.
En el artículo 16, para guardar la concordancia con lo previsto en el
párrafo segundo del artículo 13, procede puntualizar que la compatibilidad con el
título de familia numerosa se entiende ?salvo que en la normativa
correspondiente se establezca lo contrario?. Así se contempla tanto en el
anteproyecto estatal como en el reglamento valenciano (artículo 21).
El resto de las disposiciones deben acomodarse, en su caso, al concepto
de familia monoparental que se acoja, debiendo también aproximarse a lo
previsto en el anteproyecto estatal, siempre que se trate de ajustes que no
alcancen, considerados en su conjunto, a deformar la propuesta normativa, lo
que abocaría a una nueva tramitación.
A fin de facilitar la adaptación de los anexos que se acompañan, a través
de la disposición final primera, por Resolución del titular de la Consejería puede
autorizarse su actualización o sustitución.
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En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias
dictamina que el Principado de Asturias ostenta competencia para dictar la
norma proyectada y que, una vez consideradas las observaciones contenidas en
el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del órgano
competente.?
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Gijón, a ??
EL SECRETARIO GENERAL,
V.º B.º
LA PRESIDENTA,
EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.
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