Dictamen de Consejo Consultivo del Principado de Asturias 199/2011 de 26 de mayo de 2011

Cuestión

Resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al lote ?, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.

Contestacion

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Expediente Núm. 148/2011

Dictamen Núm. 199/2011

V O C A L E S :

Fernández Pérez, Bernardo,

Presidente

Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda

Rodríguez-Vigil Rubio, Juan Luis

Fernández Noval, Fernando Ramón

Jiménez Blanco, Pilar

Secretario General:

García Gallo, José Manuel

El Pleno del Consejo

Consultivo del Principado de

Asturias, en sesión celebrada el día

26 de mayo de 2011, con asistencia

de las señoras y los señores que al

margen se expresan, emitió el

siguiente dictamen:

?El Consejo Consultivo del Principado de

Asturias, a solicitud de V. E. de 9 de mayo de 2011, examina el expediente

relativo a la resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al lote

??, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.

De los antecedentes que obran en el expediente resulta:

1. Con fecha 3 de septiembre de 2008, el Consejero de Educación y Ciencia

resuelve adjudicar definitivamente a una empresa el contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009,

2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012.

Se ha incorporado al expediente, entre otra documentación del

procedimiento seguido en la adjudicación del contrato, el pliego de cláusulas

administrativas particulares rector de la contratación de referencia, en cuya

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cláusula 17 se recoge que son causas de resolución las que en ella se enumeran,

además de las establecidas expresamente en el contrato y en los artículos 206 y

284 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en

adelante LCSP).

2. El día 15 de abril de 2010, el Secretario General del Consorcio de Transportes

de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación

y Ciencia una copia del Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno del

Principado de Asturias en la sesión celebrada el día 7 de ese mismo mes, en el

que se determina tomar ?conocimiento del proyecto Óptibus, integrado por los

Planes de Explotación Zonal de las concesiones de esta naturaleza de

competencia del Principado de Asturias?, instando a la Consejería referida ?a

impulsar dicho proyecto dentro de su ámbito competencial?. Se adjunta al

referido acuerdo el informe elaborado por el Director General del Consorcio, de

fecha 6 de abril de 2010, y una ?memoria económica del coste de incorporar

nuevos servicios en las concesiones zonales de competencia del Consorcio de

Transportes de Asturias?, suscrita también por el Director General del Consorcio

y actualizada a fecha 15 de abril de 2010, en la que se establece, respecto de

cada una de las 56 rutas de transporte escolar que se identifican, su

?coste/año?, que es el resultado de aplicar a los kilómetros recorridos y a las

horas de operación estimadas los ?criterios del Observatorio de Costes del

Ministerio de Fomento para el ejercicio 2009?.

Junto con esta documentación, se envía a la Secretaría General Técnica

de la Consejería de Educación y Ciencia una copia del ?expediente administrativo

relativo a la adjudicación de concesiones zonales del Consorcio de Transportes

de Asturias?, integrado, a su vez, por los siguientes documentos:

a) Resolución del Director General del Consorcio de Transportes de

Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los planes de explotación

zonales, en la que se expresa que ?no parece razonable mantener líneas

regulares de transporte de viajeros de uso general con muy pocos viajeros, que

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son, además, ocasionales, debido a que las compensaciones que habría que

otorgarles para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de servicio

público serían desorbitadas, más aún si se ponen en relación con el número de

viajeros transportados./ Tampoco parece lógico mantener una red paralela de

transportes de uso especial destinada a atender exclusivamente las necesidades

de desplazamiento de unos colectivos concretos, máxime cuando los vehículos

autorizados circulan con una muy baja ocupación, y en muchas ocasiones en

vacío, a cambio de la percepción de un precio de mercado por coche completo

abonado con recursos públicos?, por lo que resulta ?necesario reconsiderar el

sistema, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 de la Ley 16/1987, de 30

de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (?), cuando señala que ?la

eficacia del sistema de transportes deberá, en todo caso, quedar asegurada

mediante la adecuada utilización de los recursos disponibles, que posibiliten la

obtención del máximo rendimiento de los mismos´?.

Según se indica, con la incorporación de los servicios de transporte

escolar a las concesiones zonales ?se reducirían los viajes realizados

prácticamente en vacío de las expediciones concesionales de uso general

ordinarias (?). Estos viajes se realizarían a horas más adecuadas a las

necesidades de los usuarios (hasta ahora, estando ocupada la práctica totalidad

de la flota a las horas de entrada y salida de los colegios, institutos y centros de

trabajo, las expediciones concesionales se realizan en horas que podrían ser

consideradas valle, y por consiguiente de escaso atractivo para sus potenciales

usuarios) (?). La población de las zonas rurales vería exponencialmente

incrementada su oferta de transporte público disponible (?). La satisfacción de

la población aumentaría, como se ha podido comprobar con las experiencias

piloto realizadas en Asturias (?). Los operadores de transporte público

mejorarían notablemente su ingreso medio, al poder consolidar en una sola caja

los ingresos procedentes del transporte escolar y del regular de uso general, que

pasarían a retribuir, no ya a uno u otro transporte, sino a la totalidad de las

obligaciones de servicio público que tendrían que atender los operadores en

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aplicación de los contratos unificados (?). Al estar integrados todos los servicios

en un único contrato, se cumplirían exactamente las exigencias de la normativa

de la Unión Europea (?). Se podrían reconducir las subvenciones a la

explotación de servicios regulares de débil tráfico, proscritas por designio de la

citada normativa comunitaria a partir del 9 de diciembre de 2009, que quedarían

englobadas en el concepto de compensación por obligación de servicio público

de cada contrato?.

Se señala, además, que ?el Reglamento (CE) 1370/2007, sobre los

servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, de

próxima entrada en vigor (?), establece que cuando una autoridad competente

decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o una

compensación, o ambas cosas, cualquiera que sea su naturaleza, en

contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público, deberá hacerlo

en el marco de un contrato de servicio público? y que ?hasta este ejercicio 2009,

en que entrará en vigor el Reglamento (CE) citado, la Comunidad Autónoma del

Principado de Asturias viene otorgando las denominadas subvenciones de débil

tráfico, con las que se compensa a las empresas concesionarias por sus déficits

de explotación./ Considerando la supresión de los derechos de preferencia sobre

los servicios regulares de uso especial, al ser derogado el artículo 108 del Real

Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprobó el Reglamento

de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, la única compensación

por obligaciones de servicio público restante son dichas subvenciones, que ya no

resultarán compatibles con el derecho comunitario al no estar determinadas en

el marco de un contrato de servicio público, resultando además insuficientes a

fin de compensar la totalidad de las obligaciones impuestas, al haber decaído

buena parte de los derechos exclusivos que antes operaban como subvención

cruzada?.

Se expresa seguidamente que ?la fórmula más adecuada para alcanzar los

resultados señalados (?) es la de la concesión zonal? y que, ?de no procederse a

la adjudicación de las concesiones zonales, a la finalización del plazo de las

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lineales debería realizarse una licitación en condiciones muy desfavorables para

la Administración, toda vez que, de no contar con otros recursos que los

propiamente tarifarios, los licitadores podrían exigir unas compensaciones por

obligaciones de servicio público que cubrieran la totalidad de sus costes, por lo

que, si comparamos las subvenciones de débil tráfico otorgadas hasta el

momento con las compensaciones que se habrían de adjudicar en el futuro, se

producirían unos elevadísimos sobrecostes, valorados en la tabla adjunta, menos

asumibles aún, si cabe, al tener en cuenta que vendrían a retribuir los mismos

servicios que ya se venían realizando hasta el momento presente sin ninguna

mejora, mientras que con las concesiones zonales se pueden consolidar los

derechos exclusivos a otorgar en cada zona en un único operador, logrando así

que sean aceptadas las compensaciones económicas actuales sin ningún

incremento, obteniendo además importantes mejoras para el interés público,

fundamentalmente en el número de expediciones de transporte público regular

de viajeros de uso general de que dispondrían los ciudadanos residentes en las

localidades ubicadas en cada zona?.

Respecto a las indemnizaciones a abonar a los adjudicatarios de los

contratos de servicio de transporte escolar, se señala que ?como quiera que la

incorporación a las concesiones zonales de estos servicios no ha sido solicitada

por los propios concesionarios, sino que se insta de oficio por el Consorcio de

Transportes de Asturias y la Consejería de Educación y Ciencia (?), en el título

concesional se hará constar que resulta procedente que las indemnizaciones

sean abonadas por la Administración contratante?.

A la Resolución se adjunta una memoria económica en la que se expone

que ?la puesta en servicio de una red de transportes adaptada a las necesidades

de las zonas rurales del Principado de Asturias al margen de lo señalado en la

presente propuesta implicaría la negociación con los concesionarios de servicios

regulares de uso general existentes (de) la incorporación de nuevas expediciones

adicionales sobre las que resulten obligatorias en su respectivos títulos

concesionales, lo cual exigiría, debido a la necesidad de respetar el equilibrio

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económico concesional, la aportación de compensaciones económicas adicionales

sobre las previstas en el contrato?.

A la memoria se adjuntan dos tablas. En la primera se realiza una

estimación del ?coste neto? de aquella compensación por la incorporación de

nuevos servicios equivalentes a los prestados al amparo de 238 contratos de

transporte escolar. El coste para las 238 rutas asciende a 3.856.879,13 euros

anuales.

En la segunda se muestra el ahorro derivado de la unificación de todas las

líneas de transporte en concesiones zonales, que se obtiene deduciendo el

importe de la indemnización a satisfacer por la Consejería de Educación y Ciencia

por causa de la resolución de los contratos de transporte escolar

-766.157,57 euros- del coste de establecimiento de nuevas expediciones

coincidentes con las 238 rutas de transporte escolar consideradas, esto es,

11.570.637,38 ?; cantidad que se calcula ?considerando que aún restan 3 años

de vigencia de los contratos suscritos por la Consejería de Educación y Ciencia?.

El resultado asciende a 10.804.479,81 euros, y esta cuantía se presenta como

?coste? en el ?supuesto? de que no se resolvieran los contratos de transporte

escolar por desistimiento y ?fuera necesario implantar una nueva red equivalente

en prestaciones?.

b) Acta de la reunión de la Sección de Viajeros del Consejo de

Transportes Terrestres del Principado de Asturias celebrada el 24 de julio de

2009, en la que se recoge su postura favorable a los ?planes de explotación (?)

a fin de proceder a su incorporación a las concesiones zonales (?),

específicamente en lo relativo a la previsión de incorporación a concesiones

zonales de servicios regulares lineales antes de que transcurra el plazo de

duración de sus concesiones o autorizaciones especiales?.

c) Propuesta que el Director General del Consorcio de Transportes de

Asturias eleva al Consejo de Transportes Terrestres del Principado de Asturias el

día 24 de julio de 2009, al objeto de que ?se informen favorablemente los planes

de explotación previstos (?) a fin de proceder a su incorporación a las

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concesiones zonales?. A la propuesta se adjunta una tabla de la que resulta que

el ?sobrecoste por compensaciones anuales? del conjunto de títulos

concesionales que se indican asciende a un total de 5.573.376,85 euros.

d) Certificación del acuerdo adoptado el día 28 de julio de 2009 por el

Consejo de Administración del Consorcio de Transportes de Asturias mediante el

que se aprueba la propuesta del Director General, relativa a la aprobación de

?las normas de aplicación a las concesiones zonales de competencia del

Consorcio de Transportes de Asturias? y a la adjudicación directa de las

concesiones zonales ?que se señalan en el anexo a los concesionarios o

empresas autorizadas que vinieran explotando uno o varios servicios regulares

lineales de uso general que discurran íntegramente por una misma zona de

transporte, estando dicha adjudicación condicionada a su aceptación por parte

del concesionario y al cumplimiento de todas las obligaciones derivadas de la

misma?.

En el ?texto articulado? de las mencionadas ?normas? se expresa que ?los

servicios regulares lineales de uso especial previstos en el punto 1.3 del apartado

segundo (?servicios regulares de uso especial de carácter lineal que atiendan

rutas destinadas al transporte de alumnos dependientes de la Consejería de

Educación y Ciencia del Principado de Asturias?) cuyo itinerario discurra en más

de un 50% por una zona pasarán a formar parte del plan de explotación de la

concesión zonal correspondiente una vez transcurrido el plazo de duración de su

autorización especial, o antes, siempre que su itinerario discurra en más de un

50% por el itinerario lineal de la concesión zonal, si así lo decide por razones de

interés general el Consejo de Administración del Consorcio de Transportes de

Asturias, previo informe del Consejo de Transportes del Principado de Asturias?.

Asimismo se indica que ?los servicios regulares de uso especial incluidos

en los planes de explotación de las concesiones zonales antes de transcurrido el

plazo de vigencia de sus autorizaciones especiales, y hasta el momento en que

se alcance dicha fecha, se regirán, en todo lo que resulte compatible, por los

pliegos de condiciones de las adjudicaciones de los contratos de uso especial de

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los que traigan causa y, en especial, deberán ser atendidos con vehículos que

cumplan todas las condiciones ofertadas por el adjudicatario definitivo de estos?.

e) Anuncio de información pública de la adjudicación definitiva de

contratos de concesión zonal, publicado en el Boletín Oficial del Principado de

Asturias de 4 de enero de 2010, en el que se refleja que ?por Resolución de 30

de noviembre de 2009, del Director General del Consorcio de Transportes de

Asturias, se adjudican definitivamente los contratos de gestión de servicios

públicos regulares de transporte público de viajeros por carretera, mediante

concesión zonal?. Según se expresa en el anuncio, ?los itinerarios, expediciones y

calendario son los de las concesiones y servicios lineales preexistentes que se

incorporan en cada Plan de Explotación?, fijándose, para cada concesión, los

?precios de compensación por la aceptación de los títulos de transporte del

Consorcio? por viajero y las ?compensaciones máximas por obligaciones de

servicio público?, tanto ?genéricas? -?otorgadas con el límite del déficit

acreditado anualmente en la explotación del servicio?- como ?específicas?, que

se reconocen a cada una de ellas.

f) Publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, con fecha 5

de enero y 16 de febrero de 2010, de las Resoluciones de la Consejería de

Presidencia, Justicia e Igualdad, por las que se ordena la publicación de sendos

convenios de colaboración mediante los que la Consejería de Educación y Ciencia

encomienda la gestión de diversas rutas de transporte escolar ?que sean

incorporadas a los planes de explotación de las concesiones zonales? al

Consorcio de Transportes de Asturias. En la cláusula cuarta de ambos convenios

se establece que ?la Consejería aportará anualmente al (Consorcio de

Transportes de Asturias) una dotación económica equivalente al precio por el

que se adjudicaron las rutas ahora encomendadas, la cual será recibida por el

(Consorcio de Transportes de Asturias) (?) a fin de atender el abono de los

precios de adjudicación a las empresas transportistas?. Los citados convenios

extenderán su vigencia ?hasta el 30 de junio de 2012?.

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g) Planes de explotación de las concesiones zonales en los que se

recogen, respecto de cada concesión, las líneas e itinerarios que comprende, la

denominación de las paradas que ha de realizar cada expedición y el horario de

salida de cada viaje desde el punto de partida. Incorporan, asimismo, un mapa

en el que se traza el itinerario lineal de la concesión y una relación de los

vehículos del concesionario zonal, junto con los correspondientes permisos de

circulación y tarjetas de inspección técnica.

3. El día 29 de abril de 2010, el Director General del Consorcio de Transportes

de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación

y Ciencia una propuesta de resolución del contrato ?para su prestación al

amparo del Plan de Explotación Zonal? de la concesión que cita, ?previa

encomienda de gestión de la Consejería de Educación y Ciencia al Consorcio de

Transportes de Asturias?.

Consta en dicha propuesta que en el citado Plan de Explotación Zonal,

?aprobado? por Resolución de la ?Dirección General de 7 de julio de 2009?, se ha

incluido el transporte regular de uso especial correspondiente al lote de

referencia.

Explica el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias que

la integración de aquel servicio ?en la concesión zonal permitirá disponer de 350

nuevas expediciones de ida y vuelta anuales abiertas a cualquier viajero de uso

general, con llegada y salida del centro (escolar) a (las) 9:45 - 16:30 horas?, en

tanto que la alternativa consistente en ?la implantación por el Consorcio de

Transportes de Asturias de unas expediciones equivalentes en prestaciones a las

señaladas exigiría?, según indica, ?el abono de unas compensaciones por importe

de 5.330,92 euros anuales?.

La propuesta se adopta considerando ?que el incremento de (?)

expediciones (?) en la concesión de referencia, abiertas a cualquier viajero de

uso general sin ningún coste adicional para la Administración del Principado de

Asturias, acredita el interés público de la actuación propuesta?.

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4. Con fecha 6 de mayo de 2010, la Jefa del Servicio de Gestión Económica y

Transporte Escolar de la Consejería de Educación y Ciencia suscribe un informe

en el que, atendiendo a la propuesta del Consorcio de Transportes de Asturias,

propone la resolución de los contratos de transporte escolar que relaciona en un

anexo ?para su incorporación al proyecto Óptibus?.

5. El día 24 de enero de 2011, el Consejero de Educación y Ciencia acuerda

iniciar el procedimiento de resolución del contrato de transporte escolar que nos

ocupa.

Se explica en el antecedente de hecho tercero de la resolución de inicio

que ?en las zonas rurales dispersas y de baja densidad que caracterizan la mayor

parte del Principado de Asturias? las líneas regulares de transporte público tienen

?una bajísima participación en los desplazamientos de los viajeros recurrentes

por motivos de trabajo, ya que predomina la utilización por estos de vehículo

propio?, siendo los ?usuarios casi exclusivos de dichas líneas (?) determinados

colectivos que carecen de vehículo propio y solo se desplazan ocasionalmente

(?), observándose en los últimos años un deterioro considerable de algunas

concesiones de transporte regular de viajeros. Esta circunstancia ha dado lugar a

la necesidad de adoptar medidas que garanticen un sistema sostenible y de

futuro para los transportes en el Principado de Asturias?.

La incoación se efectúa disponiendo la ?conservación? de los actos y

trámites que se relacionan, obrantes en un procedimiento anterior, de idéntico

objeto, cuya terminación por caducidad ha sido declarada mediante Resolución

del mismo Consejero de fecha 20 de enero de 2011. Los actos y trámites que se

conservan, y que figuran incorporados al expediente, son: ?audiencia del

contratista por un plazo de diez días naturales, b) informe del Servicio Jurídico y,

c) Dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias?. Seguidamente,

se acuerda conceder ?un nuevo plazo de audiencia? al contratista.

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6. Notificada a la contratista la apertura del trámite de audiencia con fecha 28

de enero de 2011, el día 7 del mes siguiente se recibe en el registro de la

Administración del Principado de Asturias un escrito de alegaciones en el que la

representante de la adjudicataria expresa su disconformidad con la resolución

pretendida. Su oposición se basa en que el lote adjudicado a su empresa ?tan

solo es coincidente en un 43%? al resultar únicamente ?coincidente la (ruta) que

se encuentra entre las localidades de Pasarón y Villanueva, es decir, 10,20

kilómetros de un total de 23,80 km que tiene dicha ruta?. Asimismo, niega que

que con la prestación del servicio a través del sistema de concesión zonal se dé

?servicio a más gente (?), ya que si se realiza el transporte con un vehículo

similar en plazas al que se está utilizando actualmente no habría posibilidad de

transportar a nadie más, puesto que dicho vehículo estaría lleno; y si quisieran

optar por realizar dicho servicio con un vehículo de más plazas no sería posible el

desplazamiento, puesto que la infraestructura de la carretera por la que discurre

dicha ruta hace difícil hacerlo con un vehículo pequeño e imposible hacerlo con

uno grande. Concretamente, la zona que va entre el núcleo de Salcedo y

Trabadelo (aproximadamente 1 km) es un camino muy estrecho, que apenas

hace posible el acceso a un vehículo turismo?. A continuación rechaza que con el

nuevo sistema se ahorren costes pues, según señala, ?al no coincidir con la línea

de transporte regular, sería necesario crear una nueva línea, con los gastos que

ello ocasiona, al menos iguales a los que se están generando en la actualidad?.

Finalmente, aduce que ?un número importante de los acuerdos, informes? que

obran en el expediente ?son documentos atrasados que han variado

sustancialmente, como se demuestra en el croquis adjunto?.

Al escrito adjunta una hoja en la que refleja una variación en la ruta de

transporte escolar que, a tenor de lo que indica, ha pasado de 10,2 km en el

curso 2009-2010 a 23,8 km durante el curso 2010-2011.

7. El día 24 de febrero de 2011, a petición del Servicio de Contratación y

Responsabilidad Patrimonial, el Jefe del Servicio de Gestión Económica y

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Transporte Escolar informa que el lote ?? ha ?sufrido modificación por creación

de una parada en ?Trabadelo´?. Adjunta una hoja de la ruta que realiza el

adjudicatario del lote en la que consta que su extensión es de 16 kilómetros.

8. Con fecha 16 de marzo de 2011, el Director General del Consorcio de

Transportes de Asturias remite a la Secretaria General Técnica de la Consejería

de Educación y Ciencia una tabla en la que se reflejan los porcentajes de

coincidencia entre algunas rutas de transporte escolar y las correspondientes

concesiones zonales. Por lo que se refiere al contrato de transporte escolar que

ahora nos ocupa, del examen de la tabla resulta que la longitud de la ruta es de

10,028 km, y que la ?longitud de coincidencia en línea? comprende 8,07 km,

ascendiendo el porcentaje de ?coincidencia en línea? al 53,471%. Asimismo, se

observa que en la ruta señalada no existen ?prohibiciones de tráfico?.

9. El día 4 de abril de 2011, la Jefa del Servicio de Contratación y

Responsabilidad Patrimonial de la Consejería instructora suscribe una propuesta

de resolución en la que señala que la resolución contractual que se propone se

fundamenta en la aprobación por el ?Consorcio de Transportes de Asturias? de

los ?Planes de Explotación Zonal, al objeto de optimizar la red regional de

concesiones lineales mediante la incorporación a las concesiones zonales de

determinadas rutas de transporte escolar antes del vencimiento de los contratos

(?), en aras al interés público que supone incorporar a disposición de los

habitantes de las zonas preferentemente rurales, con peores condiciones de

movilidad, un importantísimo número de nuevas expediciones, de las que

actualmente carece, y además con horarios perfectamente adaptados a sus

necesidades de desplazamiento?.

Afirma que la propuesta ?de reconsiderar el sistema? se basa en el

propósito de asegurar ?la eficacia del sistema de transportes?. Para ello, se ha

tenido en cuenta que, según indica el Consorcio de Transportes de Asturias, ?la

única alternativa viable para garantizar el mantenimiento de una red coherente

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de transporte público regular de uso general pasaba por unificar en un mismo

contrato las obligaciones de servicio público derivadas del transporte de toda la

población en general?.

Menciona a continuación que ?pueden considerarse fundadas las razones

objetivas y generales de interés público que legitiman para resolver los contratos

de servicio de transporte escolar, competencia de esta Consejería, con motivo de

su integración en una de las concesiones zonales otorgadas por el Consorcio,

que cubren un mismo o similar trayecto, siendo innecesaria la continuidad de un

servicio exclusivo de transporte escolar, de uso especial, cuando existe otro de

uso general coincidente que puede atender adecuadamente las necesidades de

transporte de la población en el territorio?.

El nuevo sistema permite, según refiere la autora de la propuesta, que

?en zonas rurales de muy baja demanda y frecuencia de líneas regulares de

viajeros, e incluso donde no se preste el servicio todos los días, o por cualquier

otra causa, las plazas libres de los transportes escolares y las expediciones en

vacío puedan ser utilizadas por viajeros de uso general, de modo que,

aprovechando el recorrido y horario de los autobuses escolares, los habitantes

de los lugares por donde estos discurren puedan acceder a las cabeceras de los

Ayuntamientos donde, junto a los centros escolares, normalmente se encuentran

los servicios básicos, tanto administrativos como sanitarios, bancos, etc. La

población de las zonas rurales vería exponencialmente incrementada su oferta

de transporte público, al disponer de un mayor número de expediciones los días

lectivos, y en horas más adecuadas a las necesidades de los usuarios

coincidentes con las horas de entradas y salidas de colegios, institutos y centros

de trabajo (?). La adopción de esta medida supone la necesidad de extinción de

los contratos de transporte escolar formalizados sin esperar a su vencimiento,

máxime cuando con la unificación estarían garantizadas, en todo caso, las

necesidades administrativas a satisfacer y la adecuada y eficiente prestación del

servicio público prestado a los escolares y resto de viajeros, con el máximo

grado de eficacia y sin un coste adicional, pues, para este caso, la extinción

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anticipada (?) conllevaría, aun teniendo en cuenta el importe de la

indemnización que haya de restituir los derechos económicos de los

adjudicatarios, un eventual ahorro en la prestación del servicio público de

transporte en general (?), según la estimación del Consorcio?.

Señala que ?en el caso que nos ocupa, a la vista del acto de aprobación

del Plan de Explotación de la zona correspondiente por el Consejo de

Administración del Consorcio, consta la incorporación de la ruta de transporte

escolar (?) cuya resolución se propone a la correspondiente concesión zonal? y

afirma que ?en el citado Plan de Explotación (?) están reflejadas las concretas

necesidades de los usuarios, la estructura de los servicios que se integran en la

concesión y las exigencias de la ordenación territorial en la zona afectada, en los

términos señalados en el artículo 79.2 de la (Ley de Ordenación de los

Transportes Terrestres) y 98.3 del (Reglamento de la Ley de Ordenación de los

Transportes Terrestres)./ También se establecen las condiciones y requisitos de

dicha concesión zonal que permitan afirmar que se atienden las necesidades

propias de la contratación de esta ruta de transporte escolar, garantizándose

que se cumplen las obligaciones relativas a la antigüedad, características

técnicas de los vehículos y otras que en materia de seguridad impone? el Real

Decreto 443/2001.

En cuanto a ?la fórmula jurídica utilizada que regirá la planificación y

gestión económica de los servicios de transporte escolar incorporados a las

concesiones zonales, será mediante la formalización de una encomienda de

gestión, al igual que aquellas rutas de transporte escolar ya encomendadas al

Consorcio, mediante sendos convenios de colaboración suscritos entre el

Presidente del Consorcio y el titular de la Consejería de Educación?.

Respecto a los efectos del desistimiento, indica que, ?según el artículo

285.3 de la LCSP, el contratista tendrá derecho al 10 por ciento del precio de los

estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de

beneficio dejado de obtener. Montante indemnizatorio que por su carácter

automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede venir sobrepasado por venir

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tasado ex lege en los supuestos de desistimiento contractual de la

Administración?.

A continuación analiza los motivos de oposición de la adjudicataria.

Respecto a la falta de coincidencia superior al 50% entre los itinerarios escolar y

zonal, señala que ?los datos ofrecidos por la interesada (?) no coinciden con los

datos de la Administración, de los que difiere sensiblemente. Así, el informe del

Consorcio, fechado el 16 de marzo de 2011, indica que en el lote ?? la

concesión zonal tiene una longitud total de 10,028 km, siendo la longitud de

coincidencia con la ruta de transporte escolar de 8,07 km, lo que representa un

porcentaje de coincidencia en zona de un 66,444 km y en línea de 53,471 km?, y

que ?la presunción de veracidad de veracidad y certeza del acto administrativo

impide tener por ciertos los datos parciales y subjetivos vertidos por la

contratista, sin que baste una mera declaración acerca de las distancias

kilométricas, carente de apoyo o medio probatorio alguno que permita desvirtuar

la citada presunción de veracidad?. Sobre ?la alegación acerca de la imposibilidad

de utilizar un vehículo que, por sus dimensiones y capacidad, pudiera transportar

al resto de los usuarios que no sean escolares debido a la estrechez y las

condiciones de la carretera que transcurre entre las poblaciones de Salcedo y

Trabadelo?, sostiene que ?más allá de que se trata de una apreciación de la

contratista y que las dificultades de la orografía es consustancial a los núcleos

rurales, también es cierto que no consta ninguna restricción en la circulación

entre esas localidades?, por lo que ?se debe entender que se trata de una vía

accesible a todos los vehículos, sean turismos o no, y por tanto que cuenten con

la capacidad suficiente para satisfacer las necesidades de la población general

sin merma alguna en la prestación del servicio público de transporte escolar?.

Finalmente, propone que se proceda a la resolución del contrato por

desistimiento de la Administración, con indemnización de un 10% del precio de

los servicios pendientes de realizar, y a la devolución de la garantía definitiva

prestada por la contratista.

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10. Mediante Resolución del Consejero de Educación y Ciencia de 12 de abril de

2011, notificada al contratista el día 15 del mismo mes, se amplía en tres meses

el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento, justificando dicha

decisión en la ?especial complejidad? del mismo ?derivada del volumen de (?)

lotes a resolver, así como de la preceptiva solicitud de informes a diferentes

órganos, entre otros, el dictamen del Consejo Consultivo del Principado de

Asturias que, en tanto no haya sido emitido, y dado su carácter preceptivo,

impide la continuidad del procedimiento, amen que el plazo para dictaminar de

este órgano consultivo no determina la suspensión del curso de las actuaciones?.

11. Con fecha 26 de abril de 2011, un Letrado del Servicio Jurídico del

Principado de Asturias elabora un informe en el que concluye que ?procede

acordar la resolución del contrato (?) en los términos previstos en la propuesta

de resolución?, al entender que ?las resoluciones que se proponen son dictadas

por el órgano competente, no incurren en desviación de poder y argumentan y

prueban cumplidamente el interés general que justifica la resolución por

desistimiento del contrato referenciado? y que ?el procedimiento de resolución

ha sido tramitado correctamente?.

12. En este estado de tramitación, mediante escrito de 9 de mayo de 2011,

registrado de entrada el día 12 del mismo mes, V. E. solicita al Consejo

Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre consulta

preceptiva relativa al procedimiento de resolución del contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, para los cursos académicos 2008/2009,

2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012, adjuntando a tal fin una copia autentificada

del expediente.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

consideraciones fundadas en derecho:

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PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 13.1, letra n), de la Ley del Principado de Asturias

1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo 18.1, letra n), del

Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, aprobado por

Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del Principado de

Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17, apartado a), y

40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados, respectivamente.

SEGUNDA.- El presente dictamen reproduce, sustancialmente, las

consideraciones vertidas en los Dictámenes Núm. 53/2010 y 305/2010 de este

Consejo, al tratarse del mismo asunto.

El contrato que vincula a las partes en el asunto sometido a consulta es

de naturaleza administrativa, suscrito al amparo del artículo 19 de la LCSP, al

tratarse de un contrato de servicios calificado como tal conforme al artículo 10

de la misma Ley. En consecuencia, a tenor de lo dispuesto en el ya citado

artículo 19 de la LCSP, su régimen jurídico es el establecido por la propia Ley y

sus disposiciones de desarrollo, supletoriamente se aplicarán las restantes

normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho

privado.

La normativa aplicable y el régimen jurídico del contrato se recogen

también en la cláusula 4 del pliego de las administrativas particulares, con

arreglo a la cual ?en todo lo no previsto en las presentes cláusulas se estará a lo

dispuesto en la LCSP; Reglamento General de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de

octubre (?); Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes

Terrestres (?); Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se

aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres

(?); Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, sobre Condiciones de Seguridad en

el Transporte Escolar y de Menores, así como por las demás disposiciones

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

complementarias, modificativas o de desarrollo de las anteriores normas, en lo

que no se opongan a aquellas?.

En reiteración de lo establecido en el artículo 194 de la LCSP, el pliego

determina que el órgano de contratación ostenta, dentro de los límites y con

sujeción a los requisitos y efectos señalados en la ley, la prerrogativa de

interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su

cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución

y determinar los efectos de esta.

El ejercicio de dichas prerrogativas, a fin de garantizar no solo el interés

público, sino también el que los contratistas tienen en el cumplimiento de los

contratos, exige la concurrencia de los presupuestos legalmente establecidos, así

como sujetarse a las normas procedimentales que lo disciplinan, de conformidad

con lo señalado en los artículos 207 de la LCSP, que remite a sus normas de

desarrollo, y 195 de la misma Ley, así como en el artículo 109.1 del Reglamento

General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante

RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Estas

exigencias formales operan, al igual que los requisitos materiales, como límite

respecto del ejercicio por parte de la Administración de sus prerrogativas de

resolución.

El inicio del procedimiento ha sido acordado por el órgano competente y

durante su tramitación, no resultando necesaria la audiencia del avalista o

asegurador por no conllevar la resolución del contrato la incautación de la

garantía prestada, se ha dado audiencia al contratista y se ha incorporado el

informe del Servicio Jurídico del Principado de Asturias. Sobre este particular,

debemos resaltar que el cumplimiento de estos trámites se ha efectuado de

manera específica durante la instrucción del procedimiento en curso, lo que

juzgamos acertado, prescindiendo con ello de la errónea mención que se

contenía en la resolución de inicio (de 24 de enero de 2011), referente a la

conservación de los ya realizados en el curso del procedimiento anterior cuya

caducidad ha sido declarada.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Mediante Resolución del titular de la Consejería, de 12 de abril de 2011,

se ha ampliado en tres meses el plazo máximo para resolver el procedimiento, al

objeto de evitar su caducidad.

El artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común (en adelante LRJPAC), autoriza a la Administración, en el supuesto de

que una acumulación de asuntos pudiera amenazar el cumplimiento del plazo

máximo de resolución, para ?habilitar los medios personales y materiales para

cumplir con el despacho adecuado y en plazo?. Con carácter excepcional, y ?sólo

una vez agotados todos los medios a disposición posibles?, se permite acordar la

ampliación del plazo máximo de resolución ?mediante motivación clara de las

circunstancias concurrentes?.

En el caso que analizamos, si bien se da el presupuesto que habilita a la

Administración para la ampliación del plazo máximo de resolución, que se

concreta en el ?volumen de los lotes a resolver?, no consta que se haya

dispuesto medio alguno para asegurar el cumplimiento de aquel plazo.

Atendiendo a esta circunstancia, podría llegarse a la conclusión de que la

ampliación acordada no es conforme con lo señalado en el artículo 42.6

anteriormente citado; sin embargo, no puede pasarse por alto que aquella se

fundamenta no solo en el volumen de asuntos a resolver, sino también en la

?preceptiva solicitud de informes a diferentes órganos?.

La necesidad de evacuar aquellas consultas, cuyo despacho, pese a incidir

en el cumplimiento del plazo de resolución, no depende del órgano competente

para resolver, quien por tanto no puede adoptar medida alguna para asegurar la

terminación del procedimiento en plazo en tanto el asunto esté pendiente de

informe, constituye, a nuestro juicio, justificación suficiente y razonable de la

ampliación acordada, teniendo en cuenta que, en el momento de disponerse

aquella, los trámites realizados habían consumido más de dos meses del plazo

total. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en un caso similar,

en el que pondera como causa de la suspensión ?la necesidad de recabar

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informes externos, cuya mayor o menor rapidez de tramitación no depende

directamente del órgano que ha de resolver?, señalando el Alto Tribunal que

?basta una justificación clara y real de la dificultad para resolver en el plazo

ordinario para que sea admisible la ampliación del mismo. Esto es, que la

solución de la ampliación del plazo no puede concebirse como una posibilidad

extrema en supuestos absolutamente excepcionales, sino como una posibilidad

admisible cuando la Administración no encuentre otra forma razonable para el

cumplimiento del plazo y lo justifique adecuadamente? (Sentencia de 18 de

septiembre de 2009 -Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3.ª-).

Por ello hemos de concluir que, en lo esencial, la tramitación del

procedimiento ha sido correcta.

Sin perjuicio de lo expuesto, y como complemento de lo ya razonado

acerca de la suspensión en nuestro anterior dictamen sobre este mismo asunto,

hemos de recordar que la Administración podría haber dispuesto -en lugar de la

ampliación por la que ha optado- la suspensión del plazo máximo de resolución y

notificación por el tiempo que mediara entre la petición de dictamen a este

Consejo Consultivo y su emisión, conforme a lo establecido en el artículo 42.5.c)

de la LRJPAC y con sujeción a los requisitos y la forma allí prescritos.

Finalmente, en cuanto a la competencia para acordar la resolución del

contrato, corresponde al órgano de contratación a tenor de lo señalado en el

artículo 194 de la LCSP, que es el titular de la Consejería, atendiendo a lo

dispuesto en el artículo 37.1 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen

Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, en relación con el

artículo 109.1 del RGLCAP y el artículo 292.4 de la LCSP. No obstante, antes de

acordar la resolución contractual deberá recabarse la autorización para ello del

Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, según lo establecido en los

referidos preceptos de la LCSP y en el artículo 38 de la Ley 2/1995, antes citada,

dado que, por la cuantía acumulada de sus lotes, y por haberse comprometido

un gasto de carácter plurianual, fue este órgano el que autorizó en su momento

la celebración del contrato.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

TERCERA.- En relación con el fondo del asunto, y con arreglo al marco

normativo antes citado, hemos de indicar que las causas de resolución del

contrato de servicios se recogen en el artículo 284 de la LCSP, en el que se

establece como tal, además de las señaladas en el artículo 206 de la misma

norma, y entre otras, el desistimiento por la Administración.

La resolución de cualquier contrato administrativo por desistimiento

unilateral de la Administración exige la acreditación, caso por caso, de que la

necesidad que justificaba el contrato cuando se celebró ha desaparecido o de

que ha surgido una nueva que compromete el interés público, debiendo

precisarse los hechos y las razones de derecho que justifican el ejercicio de la

potestad discrecional de desistimiento por imperativo del artículo 54 de la

LRJPAC.

En efecto, orientada siempre la actuación de la Administración, incluso por

mandato constitucional, a la consecución de intereses públicos, la actividad en el

ámbito contractual se dirige asimismo a la satisfacción de un concreto interés de

carácter público que viene a constituir la causa de cada contrato. Por esta razón

el artículo 22 de la LCSP impone a los entes, organismos y entidades que forman

el sector público la justificación, con carácter previo al inicio del procedimiento

de adjudicación, de los fines o necesidades de interés público que hayan de

satisfacerse mediante el contrato proyectado. Esta misma vinculación a la

consecución de finalidades públicas explica que entre las prerrogativas atribuidas

al órgano de contratación se encuentre la de resolver el contrato por

desistimiento unilateral de la Administración cuando el propio interés público lo

demande, y tal interés, escrupulosamente justificado y motivado, ha de ser de

tal relevancia que frente a él no pueda legítimamente oponerse por el

adjudicatario la obligatoriedad del cumplimiento del contrato en los términos

pactados.

Las resoluciones contractuales que, junto con esta, se someten a nuestra

consideración se fundamentan, al igual que el proyecto Óptibus, en la necesidad

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

de ofrecer a los viajeros de uso general radicados en ciertas zonas rurales una

serie de servicios de transporte adicionales a los que han venido prestando hasta

fechas recientes los concesionarios de las líneas regulares.

Apreciada aquella necesidad por la Administración, entiende esta que ?la

fórmula más adecuada? para su satisfacción es ?la de la concesión zonal?, según

se expresa en la Resolución del Director General del Consorcio de Transportes de

Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los planes de explotación

zonales, pues tal sistema permite que, sin incremento del coste del servicio, los

viajeros de uso general puedan ocupar las plazas vacantes en los vehículos que

realizan los itinerarios escolares, los cuales, según se señala, circulan en horarios

mejor adaptados a sus necesidades de desplazamiento.

Por ello, se concluye que el nuevo sistema permite satisfacer las

necesidades de la población general de forma más adecuada y eficaz, esto es,

con el máximo aprovechamiento de los medios disponibles.

Para justificar el interés público de la medida en lo que a la optimización

de recursos se refiere, la Administración efectúa un cálculo de lo que costaría la

implantación de servicios análogos a los que realiza el transporte escolar, esto

es, coincidentes con aquel en itinerario, calendario y horario, pero destinados

únicamente a viajeros de uso general. Tal precio, calculado según los criterios

establecidos por el Observatorio de Costes del Ministerio de Fomento para el

ejercicio 2009, supera el importe de la indemnización que, según el artículo

285.3 de la LCSP, debe satisfacerse por el desistimiento contractual pretendido,

lo que supone un ahorro. En el caso que nos ocupa, el coste de establecer

servicios equivalentes a los del transporte escolar objeto del lote ?? asciende,

según informa el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias en la

propuesta dirigida a la Consejería de Educación y Ciencia el día 29 de abril de

2010, a 5.330,92 euros anuales, frente a los 832,89 euros por cada anualidad

que reste de la vigencia del contrato que ha de comprender la indemnización a

que se refiere el artículo de la LCSP anteriormente citado.

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La materialización de la fórmula diseñada, que ha culminado en la

adjudicación definitiva, por Resolución del Director General del Consorcio de

Transportes de Asturias de 30 de noviembre de 2009, de los contratos de

gestión de servicios públicos regulares de transporte público de viajeros por

carretera mediante concesión zonal, conlleva, atendiendo al mandato legal

contenido en el artículo 80 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de

los Transportes Terrestres, la incorporación a la concesión de los servicios

lineales cuyo itinerario discurra en más de un 50% por una zona de transporte, y

tal incorporación habrá de producirse ?una vez transcurrido el plazo de duración

de la concesión o autorización especial (?), o antes, mediante la adecuada

compensación económica, si el interés general así lo aconsejara?.

El interés general que justifica la incorporación anticipada del servicio de

transporte escolar a la correspondiente concesión zonal es, como se señala en la

propuesta de resolución, el de no demorar la puesta en práctica de una medida

que garantiza ?la adecuada y eficiente prestación del servicio público prestado a

los escolares y resto de viajeros, con el máximo grado de eficacia y sin un coste

adicional?.

El contratista basa su oposición en una supuesta falta de coincidencia en

un porcentaje superior al 50% de los itinerarios lineal y concesional, así como en

una pretendida imposibilidad de transportar conjuntamente a viajeros de uso

general y a escolares, dada la estrechez de la carretera por la que discurre parte

de la ruta escolar, que determina la utilización de vehículos de reducido tamaño.

Sin embargo, en prueba de estas afirmaciones únicamente aporta su propio

testimonio, lo que no permite tenerlas por ciertas. Además, se desprende de los

informes recabados durante la instrucción del procedimiento que la citada

coincidencia es efectivamente superior al 50% y que, como se señala en la

propuesta de resolución, en la ruta de transporte escolar ?no consta ninguna

restricción en la circulación? por lo que se debe entender que se trata de una vía

accesible a todos los vehículos?.

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En definitiva, resulta de la documentación incorporada al procedimiento

analizado, sin que quepa que este Consejo proceda a enjuiciar ni contradecir los

estudios económicos aportados, ni los análisis de necesidades de transporte y de

disponibilidad de plazas que sustentan la planificación aprobada, y sin que las

alegaciones del contratista hayan contribuido a desvirtuar tal conclusión, que las

que determinan la resolución del contrato son razones de interés público, las

cuales se concretan en el incremento del número de expediciones abiertas a la

utilización por viajeros de uso general y la adecuada satisfacción de las

necesidades de todos los usuarios del transporte en la zona de que se trata,

escolares y no escolares, todo ello sin incremento del coste en la prestación de

los servicios.

Finalmente, en lo que se refiere a los efectos de la resolución contractual,

el contratista tiene derecho a percibir, de acuerdo con lo establecido en el

artículo 285.1 de la LCSP, el importe de los servicios que efectivamente hubiese

realizado con arreglo al contrato. Asimismo debe abonársele el importe de la

indemnización a que se refiere el apartado 3 del mismo artículo 285 de la LCSP,

la cual ha de comprender el 10 por 100 del precio de los trabajos pendientes de

realizar al momento de la resolución en concepto de beneficio industrial, sin que

proceda reconocer la pretensión del contratista relativa al resarcimiento de otros

daños y perjuicios, pues tal efecto resolutorio, al que se refiere el artículo 208.3

(artículo 208.2 del texto vigente en la actualidad, tras la reforma operada por la

Ley 34/2010, de 5 de agosto) de la misma Ley, se establece para el supuesto de

que la resolución tenga por causa el ?incumplimiento por parte de la

Administración de las obligaciones del contrato?, y no es tal este caso. Además,

el acuerdo de resolución deberá contener un pronunciamiento expreso acerca de

la cancelación de la garantía definitiva constituida, de conformidad con lo

señalado en el apartado 5 (numerado como 4 en el texto vigente a esta fecha)

del artículo 208 de la LCSP.

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En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias

dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas, procede la

resolución, por desistimiento de la Administración, del contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009 a

2011/2012, adjudicado a la empresa ??, sometido a nuestra consulta, con los

efectos expuestos en el cuerpo de este dictamen.?

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

G i j ó n , a ? ?

E L S E C R E T A R I O G E N E R A L ,

V.º B.º

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.

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