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09/02/2023
Dictamen de Consejo Consultivo del Principado de Asturias 181/2011 de 18 de mayo de 2011
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo del Principado de Asturias
Fecha: 18/05/2011
Num. Resolución: 181/2011
Cuestión
Resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al lote ?, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.Contestacion
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Expediente Núm. 108/2011
Dictamen Núm. 181/2011
V O C A L E S :
Fernández Pérez, Bernardo,
Presidente
Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda
Fernández Noval, Fernando Ramón
Jiménez Blanco, Pilar
Secretario General:
García Gallo, José Manuel
El Pleno del Consejo
Consultivo del Principado de
Asturias, en sesión celebrada el día
18 de mayo de 2011, con asistencia
de las señoras y los señores que al
margen se expresan, emitió el
siguiente dictamen:
?El Consejo Consultivo del Principado de
Asturias, a solicitud de V. E. de 14 de abril de 2011, examina el expediente
relativo a la resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al lote
??, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.
De los antecedentes que obran en el expediente resulta:
1. Con fecha 3 de septiembre de 2008, el Consejero de Educación y Ciencia
resuelve adjudicar definitivamente a una empresa el contrato de transporte
escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009,
2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012.
Se ha incorporado al expediente, entre otra documentación del
procedimiento seguido en la adjudicación del contrato, el pliego de cláusulas
administrativas particulares rector de la contratación de referencia, en cuya
cláusula 17 se recoge que son causas de resolución las que en ella se
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enumeran, además de las establecidas expresamente en el contrato y en los
artículos 206 y 284 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público (en adelante LCSP).
2. El día 15 de abril de 2010, el Secretario General del Consorcio de Transportes
de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación
y Ciencia una copia del Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno del
Principado de Asturias en la sesión celebrada el día 7 de ese mismo mes, en el
que se determina tomar ?conocimiento del proyecto Óptibus, integrado por los
Planes de Explotación Zonal de las concesiones de esta naturaleza de
competencia del Principado de Asturias?, instando a la Consejería referida ?a
impulsar dicho proyecto dentro de su ámbito competencial?. Se adjunta al
referido acuerdo el informe elaborado por el Director General del Consorcio, de
fecha 6 de abril de 2010, y una ?memoria económica del coste de incorporar
nuevos servicios en las concesiones zonales de competencia del Consorcio de
Transportes de Asturias?, suscrita también por el Director General del Consorcio
y actualizada a fecha 15 de abril de 2010, en la que se establece, respecto de
cada una de las 56 rutas de transporte escolar que se identifican, su
?coste/año?, que es el resultado de aplicar a los kilómetros recorridos y a las
horas de operación estimadas los ?criterios del Observatorio de Costes del
Ministerio de Fomento para el ejercicio 2009?.
Junto con esta documentación, se envía a la Secretaría General Técnica
de la Consejería de Educación y Ciencia una copia del ?expediente
administrativo relativo a la adjudicación de concesiones zonales del Consorcio de
Transportes de Asturias?, integrado, a su vez, por los siguientes documentos:
a) Resolución del Director General del Consorcio de Transportes de
Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los planes de
explotación zonales, en la que se expresa que ?no parece razonable mantener
líneas regulares de transporte de viajeros de uso general con muy pocos
viajeros, que son, además, ocasionales, debido a que las compensaciones que
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habría que otorgarles para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de
servicio público serían desorbitadas, más aún si se ponen en relación con el
número de viajeros transportados./ Tampoco parece lógico mantener una red
paralela de transportes de uso especial destinada a atender exclusivamente las
necesidades de desplazamiento de unos colectivos concretos, máxime cuando
los vehículos autorizados circulan con una muy baja ocupación, y en muchas
ocasiones en vacío, a cambio de la percepción de un precio de mercado por
coche completo abonado con recursos públicos?, por lo que resulta ?necesario
reconsiderar el sistema, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 de la Ley
16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (?),
cuando señala que la eficacia del sistema de transportes deberá, en todo caso,
quedar asegurada mediante la adecuada utilización de los recursos disponibles,
que posibiliten la obtención del máximo rendimiento de los mismos?.
Según se indica, con la incorporación de los servicios de transporte
escolar a las concesiones zonales ?se reducirían los viajes realizados
prácticamente en vacío de las expediciones concesionales de uso general
ordinarias (?). Estos viajes se realizarían a horas más adecuadas a las
necesidades de los usuarios (hasta ahora, estando ocupada la práctica totalidad
de la flota a las horas de entrada y salida de los colegios, institutos y centros de
trabajo, las expediciones concesionales se realizan en horas que podrían ser
consideradas valle, y por consiguiente de escaso atractivo para sus potenciales
usuarios) (?). La población de las zonas rurales vería exponencialmente
incrementada su oferta de transporte público disponible (?). La satisfacción de
la población aumentaría, como se ha podido comprobar con las experiencias
piloto realizadas en Asturias (?). Los operadores de transporte público
mejorarían notablemente su ingreso medio, al poder consolidar en una sola caja
los ingresos procedentes del transporte escolar y del regular de uso general,
que pasarían a retribuir, no ya a uno u otro transporte, sino a la totalidad de las
obligaciones de servicio público que tendrían que atender los operadores en
aplicación de los contratos unificados (?). Al estar integrados todos los servicios
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en un único contrato, se cumplirían exactamente las exigencias de la normativa
de la Unión Europea (?). Se podrían reconducir las subvenciones a la
explotación de servicios regulares de débil tráfico, proscritas por designio de la
citada normativa comunitaria a partir del 9 de diciembre de 2009, que quedarían
englobadas en el concepto de compensación por obligación de servicio público
de cada contrato?.
Se señala, además, que ?el Reglamento (CE) 1370/2007, sobre los
servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, de
próxima entrada en vigor (?), establece que cuando una autoridad competente
decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o una
compensación, o ambas cosas, cualquiera que sea su naturaleza, en
contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público, deberá
hacerlo en el marco de un contrato de servicio público? y que ?hasta este
ejercicio 2009, en que entrará en vigor el Reglamento (CE) citado, la Comunidad
Autónoma del Principado de Asturias viene otorgando las denominadas
subvenciones de débil tráfico, con las que se compensa a las empresas
concesionarias por sus déficits de explotación./ Considerando la supresión de los
derechos de preferencia sobre los servicios regulares de uso especial, al ser
derogado el artículo 108 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por
el que se aprobó el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes
Terrestres, la única compensación por obligaciones de servicio público restante
son dichas subvenciones, que ya no resultarán compatibles con el derecho
comunitario al no estar determinadas en el marco de un contrato de servicio
público, resultando además insuficientes a fin de compensar la totalidad de las
obligaciones impuestas, al haber decaído buena parte de los derechos exclusivos
que antes operaban como subvención cruzada?.
Se expresa seguidamente que ?la fórmula más adecuada para alcanzar
los resultados señalados (?) es la de la concesión zonal? y que, ?de no
procederse a la adjudicación de las concesiones zonales, a la finalización del
plazo de las lineales debería realizarse una licitación en condiciones muy
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desfavorables para la Administración, toda vez que, de no contar con otros
recursos que los propiamente tarifarios, los licitadores podrían exigir unas
compensaciones por obligaciones de servicio público que cubrieran la totalidad
de sus costes, por lo que, si comparamos las subvenciones de débil tráfico
otorgadas hasta el momento con las compensaciones que se habrían de
adjudicar en el futuro, se producirían unos elevadísimos sobrecostes, valorados
en la tabla adjunta, menos asumibles aún, si cabe, al tener en cuenta que
vendrían a retribuir los mismos servicios que ya se venían realizando hasta el
momento presente sin ninguna mejora, mientras que con las concesiones
zonales se pueden consolidar los derechos exclusivos a otorgar en cada zona en
un único operador, logrando así que sean aceptadas las compensaciones
económicas actuales sin ningún incremento, obteniendo además importantes
mejoras para el interés público, fundamentalmente en el número de
expediciones de transporte público regular de viajeros de uso general de que
dispondrían los ciudadanos residentes en las localidades ubicadas en cada
zona?.
Respecto a las indemnizaciones a abonar a los adjudicatarios de los
contratos de servicio de transporte escolar, se señala que ?como quiera que la
incorporación a las concesiones zonales de estos servicios no ha sido solicitada
por los propios concesionarios, sino que se insta de oficio por el Consorcio de
Transportes de Asturias y la Consejería de Educación y Ciencia (?), en el título
concesional se hará constar que resulta procedente que las indemnizaciones
sean abonadas por la Administración contratante?.
A la Resolución se adjunta una memoria económica en la que se expone
que ?la puesta en servicio de una red de transportes adaptada a las necesidades
de las zonas rurales del Principado de Asturias al margen de lo señalado en la
presente propuesta implicaría la negociación con los concesionarios de servicios
regulares de uso general existentes (de) la incorporación de nuevas
expediciones adicionales sobre las que resulten obligatorias en su respectivos
títulos concesionales, lo cual exigiría, debido a la necesidad de respetar el
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equilibrio económico concesional, la aportación de compensaciones económicas
adicionales sobre las previstas en el contrato?.
A la memoria se adjuntan dos tablas. En la primera se realiza una
estimación del ?coste neto? de aquella compensación por la incorporación de
nuevos servicios equivalentes a los prestados al amparo de 238 contratos de
transporte escolar. El coste para las 238 rutas asciende a 3.856.879,13 euros
anuales.
En la segunda se muestra el ahorro derivado de la unificación de todas
las líneas de transporte en concesiones zonales, que se obtiene deduciendo el
importe de la indemnización a satisfacer por la Consejería de Educación y
Ciencia por causa de la resolución de los contratos de transporte escolar
-766.157,57 euros- del coste de establecimiento de nuevas expediciones
coincidentes con las 238 rutas de transporte escolar consideradas, esto es,
11.570.637,38 ?; cantidad que se calcula ?considerando que aún restan 3 años
de vigencia de los contratos suscritos por la Consejería de Educación y Ciencia?.
El resultado asciende a 10.804.479,81 euros, y esta cuantía se presenta como
?coste? en el ?supuesto? de que no se resolvieran los contratos de transporte
escolar por desistimiento y ?fuera necesario implantar una nueva red
equivalente en prestaciones?.
b) Acta de la reunión de la Sección de Viajeros del Consejo de
Transportes Terrestres del Principado de Asturias celebrada el 24 de julio de
2009, en la que se recoge su postura favorable a los ?planes de explotación (?)
a fin de proceder a su incorporación a las concesiones zonales (?),
específicamente en lo relativo a la previsión de incorporación a concesiones
zonales de servicios regulares lineales antes de que transcurra el plazo de
duración de sus concesiones o autorizaciones especiales?.
c) Propuesta que el Director General del Consorcio de Transportes de
Asturias eleva al Consejo de Transportes Terrestres del Principado de Asturias el
día 24 de julio de 2009, al objeto de que ?se informen favorablemente los
planes de explotación previstos (?) a fin de proceder a su incorporación a las
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concesiones zonales?. A la propuesta se adjunta una tabla de la que resulta que
el ?sobrecoste por compensaciones anuales? del conjunto de títulos
concesionales que se indican asciende a un total de 5.573.376,85 euros.
d) Certificación del acuerdo adoptado el día 28 de julio de 2009 por el
Consejo de Administración del Consorcio de Transportes de Asturias mediante el
que se aprueba la propuesta del Director General, relativa a la aprobación de
?las normas de aplicación a las concesiones zonales de competencia del
Consorcio de Transportes de Asturias? y a la adjudicación directa de las
concesiones zonales ?que se señalan en el anexo a los concesionarios o
empresas autorizadas que vinieran explotando uno o varios servicios regulares
lineales de uso general que discurran íntegramente por una misma zona de
transporte, estando dicha adjudicación condicionada a su aceptación por parte
del concesionario y al cumplimiento de todas las obligaciones derivadas de la
misma?.
En el ?texto articulado? de las mencionadas ?normas? se expresa que ?los
servicios regulares lineales de uso especial previstos en el punto 1.3 del
apartado segundo (?servicios regulares de uso especial de carácter lineal que
atiendan rutas destinadas al transporte de alumnos dependientes de la
Consejería de Educación y Ciencia del Principado de Asturias?) cuyo itinerario
discurra en más de un 50% por una zona pasarán a formar parte del plan de
explotación de la concesión zonal correspondiente una vez transcurrido el plazo
de duración de su autorización especial, o antes, siempre que su itinerario
discurra en más de un 50% por el itinerario lineal de la concesión zonal, si así lo
decide por razones de interés general el Consejo de Administración del
Consorcio de Transportes de Asturias, previo informe del Consejo de
Transportes del Principado de Asturias?.
Asimismo se indica que ?los servicios regulares de uso especial incluidos
en los planes de explotación de las concesiones zonales antes de transcurrido el
plazo de vigencia de sus autorizaciones especiales, y hasta el momento en que
se alcance dicha fecha, se regirán, en todo lo que resulte compatible, por los
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pliegos de condiciones de las adjudicaciones de los contratos de uso especial de
los que traigan causa y, en especial, deberán ser atendidos con vehículos que
cumplan todas las condiciones ofertadas por el adjudicatario definitivo de estos?.
e) Anuncio de información pública de la adjudicación definitiva de
contratos de concesión zonal, publicado en el Boletín Oficial del Principado de
Asturias de 4 de enero de 2010, en el que se refleja que ?por Resolución de 30
de noviembre de 2009, del Director General del Consorcio de Transportes de
Asturias, se adjudican definitivamente los contratos de gestión de servicios
públicos regulares de transporte público de viajeros por carretera, mediante
concesión zonal?. Según se expresa en el anuncio, ?los itinerarios, expediciones
y calendario son los de las concesiones y servicios lineales preexistentes que se
incorporan en cada Plan de Explotación?, fijándose, para cada concesión, los
?precios de compensación por la aceptación de los títulos de transporte del
Consorcio? por viajero y las ?compensaciones máximas por obligaciones de
servicio público?, tanto ?genéricas? -?otorgadas con el límite del déficit
acreditado anualmente en la explotación del servicio?- como ?específicas?, que
se reconocen a cada una de ellas.
f) Publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, con fecha 5
de enero y 16 de febrero de 2010, de las Resoluciones de la Consejería de
Presidencia, Justicia e Igualdad, por las que se ordena la publicación de sendos
convenios de colaboración mediante los que la Consejería de Educación y
Ciencia encomienda la gestión de diversas rutas de transporte escolar ?que sean
incorporadas a los planes de explotación de las concesiones zonales? al
Consorcio de Transportes de Asturias. En la cláusula cuarta de ambos convenios
se establece que ?la Consejería aportará anualmente al (Consorcio de
Transportes de Asturias) una dotación económica equivalente al precio por el
que se adjudicaron las rutas ahora encomendadas, la cual será recibida por el
(Consorcio de Transportes de Asturias) (?) a fin de atender el abono de los
precios de adjudicación a las empresas transportistas?. Los citados convenios
extenderán su vigencia ?hasta el 30 de junio de 2012?.
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g) Planes de explotación de las concesiones zonales en los que se
recogen, respecto de cada concesión, las líneas e itinerarios que comprende, la
denominación de las paradas que ha de realizar cada expedición y el horario de
salida de cada viaje desde el punto de partida. Incorporan, asimismo, un mapa
en el que se traza el itinerario lineal de la concesión y una relación de los
vehículos del concesionario zonal, junto con los correspondientes permisos de
circulación y tarjetas de inspección técnica.
3. El día 29 de abril de 2010, el Director General del Consorcio de Transportes
de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación
y Ciencia una propuesta de resolución del contrato ?para su prestación al
amparo del Plan de Explotación Zonal? de la concesión que cita, ?previa
encomienda de gestión de la Consejería de Educación y Ciencia al Consorcio de
Transportes de Asturias?.
Consta en dicha propuesta que en el citado Plan de Explotación Zonal,
?aprobado? por Resolución de la ?Dirección General de 7 de julio de 2009?, se
ha incluido el transporte regular de uso especial correspondiente al lote de
referencia.
Explica el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias que
la integración de aquel servicio ?en la concesión zonal permitirá disponer de 344
nuevas expediciones de ida y vuelta anuales abiertas a cualquier viajero de uso
general, con llegada y salida del centro (escolar) a (las) 08:30-14:30 horas?, en
tanto que la alternativa consistente en ?la implantación por el Consorcio de
Transportes de Asturias de unas expediciones equivalentes en prestaciones a las
señaladas exigiría?, según indica, ?el abono de unas compensaciones por
importe de 12.519,61 euros anuales?.
La propuesta se adopta considerando ?que el incremento de (?)
expediciones (?) en la concesión de referencia, abiertas a cualquier viajero de
uso general sin ningún coste adicional para la Administración del Principado de
Asturias, acredita el interés público de la actuación propuesta?.
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4. Con fecha 6 de mayo de 2010, la Jefa del Servicio de Gestión Económica y
Transporte Escolar de la Consejería de Educación y Ciencia suscribe un informe
en el que, atendiendo a la propuesta del Consorcio de Transportes de Asturias,
propone la resolución de los contratos de transporte escolar que relaciona en un
anexo ?para su incorporación al proyecto Óptibus?.
5. El día 24 de enero de 2011, el Consejero de Educación y Ciencia acuerda
iniciar el procedimiento de resolución del contrato de transporte escolar que nos
ocupa.
Se explica en el antecedente de hecho tercero de la resolución de inicio
que ?en las zonas rurales dispersas y de baja densidad que caracterizan la
mayor parte del Principado de Asturias? las líneas regulares de transporte
público tienen ?una bajísima participación en los desplazamientos de los viajeros
recurrentes por motivos de trabajo, ya que predomina la utilización por estos de
vehículo propio?, siendo los ?usuarios casi exclusivos de dichas líneas (?)
determinados colectivos que carecen de vehículo propio y solo se desplazan
ocasionalmente (?), observándose en los últimos años un deterioro
considerable de algunas concesiones de transporte regular de viajeros. Esta
circunstancia ha dado lugar a la necesidad de adoptar medidas que garanticen
un sistema sostenible y de futuro para los transportes en el Principado de
Asturias?.
La incoación se efectúa disponiendo la ?conservación? de los actos y
trámites que se relacionan, obrantes en un procedimiento anterior, de idéntico
objeto, cuya terminación por caducidad ha sido declarada mediante Resolución
del mismo Consejero de fecha 20 de enero de 2011. Los actos y trámites que se
conservan, y que figuran incorporados al expediente, son: ?audiencia del
contratista por un plazo de diez días naturales, b) informe del Servicio Jurídico
y, c) Dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias?.
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Seguidamente, se acuerda conceder ?un nuevo plazo de audiencia? al
contratista.
6. Notificada al contratista, con fecha 28 de enero de 2011, la apertura del
trámite de audiencia, el día 11 del mes siguiente se recibe en el registro de la
Administración del Principado de Asturias un escrito de alegaciones en el que el
representante de aquella entidad expresa su ?desacuerdo? con la resolución del
contrato. En él manifiesta que si ?debe justificarse la necesidad de la celebración
del contrato para los fines del servicio público, para resolverlo debe justificarse
igualmente que ha desaparecido esa necesidad, o bien que ha surgido una
situación nueva que compromete el interés público./ Pues bien, en este caso, ni
ha desaparecido la necesidad que justificaba el contrato cuando se celebró, ni
ha surgido una nueva que comprometa el interés público?. Aduce, asimismo,
que ?no existe motivo alguno? para adelantar la resolución pretendida al
momento actual y ?no esperar al año 2012, fecha de vencimiento de los
contratos./ Además, la integración de los servicios de transporte escolar con los
de transporte público regular de uso general ya viene regulada en la cláusula 13
del pliego de cláusulas administrativas?. Finalmente, considera ?insuficiente la
indemnización del 10 por ciento del precio de los trabajos pendientes de realizar
en concepto de `lucro cesante´?, pues ?la empresa, debido a la adjudicación de
los contratos escolares hasta el (año) 2012, con posibilidad de prórroga de 2 (6
años en total), hizo una previsión de ingresos y gastos. Hizo un esfuerzo
inversor para adaptar y renovar su flota de vehículos? y ?suscribió contratos
indefinidos con varios conductores que ahora tendría que despedir abonando las
correspondientes indemnizaciones?.
7. El día 17 de marzo de 2011, la Jefa del Servicio de Contratación y
Responsabilidad Patrimonial de la Consejería instructora suscribe una propuesta
de resolución en la que señala que la resolución contractual que se propone se
fundamenta en la aprobación por el ?Consorcio de Transportes de Asturias? de
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los ?Planes de Explotación Zonal, al objeto de optimizar la red regional de
concesiones lineales mediante la incorporación a las concesiones zonales de
determinadas rutas de transporte escolar antes del vencimiento de los contratos
(?), en aras al interés público que supone incorporar a disposición de los
habitantes de las zonas preferentemente rurales, con peores condiciones de
movilidad, un importantísimo número de nuevas expediciones, de las que
actualmente carece, y además con horarios perfectamente adaptados a sus
necesidades de desplazamiento?.
Afirma que la propuesta ?de reconsiderar el sistema? se basa en el
propósito de asegurar ?la eficacia del sistema de transportes?. Para ello, se ha
tenido en cuenta que, según indica el Consorcio de Transportes de Asturias, ?la
única alternativa viable para garantizar el mantenimiento de una red coherente
de transporte público regular de uso general pasaba por unificar en un mismo
contrato las obligaciones de servicio público derivadas del transporte de toda la
población en general?.
Menciona a continuación que ?pueden considerarse fundadas las razones
objetivas y generales de interés público que legitiman para resolver los
contratos de servicio de transporte escolar, competencia de esta Consejería, con
motivo de su integración en una de las concesiones zonales otorgadas por el
Consorcio, que cubren un mismo o similar trayecto, siendo innecesaria la
continuidad de un servicio exclusivo de transporte escolar, de uso especial,
cuando existe otro de uso general coincidente que puede atender
adecuadamente las necesidades de transporte de la población en el territorio?.
El nuevo sistema permite, según refiere la autora de la propuesta, que
?en zonas rurales de muy baja demanda y frecuencia de líneas regulares de
viajeros, e incluso donde no se preste el servicio todos los días, o por cualquier
otra causa, las plazas libres de los transportes escolares y las expediciones en
vacío puedan ser utilizadas por viajeros de uso general, de modo que,
aprovechando el recorrido y horario de los autobuses escolares, los habitantes
de los lugares por donde estos discurren puedan acceder a las cabeceras de los
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Ayuntamientos donde, junto a los centros escolares, normalmente se
encuentran los servicios básicos, tanto administrativos como sanitarios, bancos,
etc. La población de las zonas rurales vería exponencialmente incrementada su
oferta de transporte público, al disponer de un mayor número de expediciones
los días lectivos, y en horas más adecuadas a las necesidades de los usuarios
coincidentes con las horas de entradas y salidas de colegios, institutos y centros
de trabajo (?). La adopción de esta medida supone la necesidad de extinción
de los contratos de transporte escolar formalizados sin esperar a su
vencimiento, máxime cuando con la unificación estarían garantizadas, en todo
caso, las necesidades administrativas a satisfacer y la adecuada y eficiente
prestación del servicio público prestado a los escolares y resto de viajeros, con
el máximo grado de eficacia y sin un coste adicional, pues, para este caso, la
extinción anticipada (?) conllevaría, aun teniendo en cuenta el importe de la
indemnización que haya de restituir los derechos económicos de los
adjudicatarios, un eventual ahorro en la prestación del servicio público de
transporte en general (?), según la estimación del Consorcio?.
Señala que ?en el caso que nos ocupa, a la vista del acto de aprobación
del Plan de Explotación de la zona correspondiente por el Consejo de
Administración del Consorcio, consta la incorporación de la ruta de transporte
escolar (?) cuya resolución se propone a la correspondiente concesión zonal? y
afirma que ?en el citado Plan de Explotación (?) están reflejadas las concretas
necesidades de los usuarios, la estructura de los servicios que se integran en la
concesión y las exigencias de la ordenación territorial en la zona afectada, en los
términos señalados en el artículo 79.2 d e l a ( L e y d e O r d e n a c i ó n d e l o s
Transportes Terrestres) y 98.3 del (Reglamento de la Ley de Ordenación de los
Transportes Terrestres)./ También se establecen las condiciones y requisitos de
dicha concesión zonal que permitan afirmar que se atienden las necesidades
propias de la contratación de esta ruta de transporte escolar, garantizándose
que se cumplen las obligaciones relativas a la antigüedad, características
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técnicas de los vehículos y otras que en materia de seguridad impone? el Real
Decreto 443/2001.
En cuanto a ?la fórmula jurídica utilizada que regirá la planificación y
gestión económica de los servicios de transporte escolar incorporados a las
concesiones zonales, será mediante la formalización de una encomienda de
gestión, al igual que aquellas rutas de transporte escolar ya encomendadas al
Consorcio, mediante sendos convenios de colaboración suscritos entre el
Presidente del Consorcio y el titular de la Consejería de Educación?.
Respecto a los efectos del desistimiento, indica que, ?según el artículo
285.3 de la LCSP, el contratista tendrá derecho al 10 por ciento del precio de los
estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de
beneficio dejado de obtener. Montante indemnizatorio que por su carácter
automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede venir sobrepasado por
venir tasado ex lege en los supuestos de desistimiento contractual de la
Administración?.
A continuación analiza las alegaciones formuladas por la adjudicataria y
señala, sobre la falta de justificación del ?concreto interés público?, que de los
datos contenidos en el expediente ?puede desprenderse que el interés público
ha sido explicitado individualmente para cada uno de los lotes comprendidos en
el Plan de Explotación Zonal, pues consta la concesión zonal en la que quedará
integrada la ruta de transporte escolar, el porcentaje de coincidencia sobre su
zona e itinerario lineal, el número de alumnos usuarios del servicio de transporte
escolar, siendo el resto de plazas no ocupadas por ellos las que están
disponibles para el resto de usuarios (no escolares), la aptitud y condiciones
técnicas de los vehículos de los titulares de la concesión zonal que permite
verificar si cumplen las condiciones de seguridad de transporte escolar y de
menores, el ahorro estimado con la integración y el incremento en el número de
expediciones y en los horarios?.
Añade que ?en la fecha de adjudicación definitiva y formalización del
contrato administrativo de servicios de la ruta de transporte escolar de
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referencia (año 2008) no se había aprobado el citado Plan de Explotación Zonal;
se trata, por tanto, de una circunstancia sobrevenida al procedimiento de
licitación que conlleva el desistimiento del contrato administrativo, no por mero
capricho de este órgano de contratación, sino debido a las razones de interés
general que motivan la incorporación del servicio público de transporte escolar
en los planes de explotación de las concesiones zonales de competencia del
Consorcio?.
Aclara que la regla contenida en la cláusula 13, apartado 5, del pliego de
las administrativas particulares, cuya aplicación invoca el adjudicatario, ?no
opera de manera automática, sino que reviste carácter excepcional, pues (?)
para que un adjudicatario de una ruta de transporte escolar pueda prestar el
servicio a personas distintas a los escolares es preciso que obtenga la
autorización administrativa del Consorcio acerca de la compatibilidad de la ruta
adjudicada (?) con la concesión zonal concedida, en su caso, por el Consorcio
para el transporte de viajeros de uso general?.
Finalmente, respecto a la ?disconformidad del contratista con la
indemnización propuesta?, entiende que ?no es procedente estimar como
indemnización dichos costes cuando no ha presentado documento alguno
(facturas, contratos de trabajo, nóminas, etc.) justificativo de ellos, pudiendo
haberlos aportado en este momento procedimental junto al escrito de
alegaciones y, lo que es más determinante, tampoco acredita que esos medios
materiales y humanos no los ha empleado en otro servicio?.
Por ello, propone que se proceda a la resolución del contrato por
desistimiento de la Administración, con indemnización de un 10% del precio de
los servicios pendientes de realizar, y a la devolución de la garantía definitiva
prestada por el contratista.
8. Con fecha 28 de marzo de 2011, un Letrado del Servicio Jurídico del
Principado de Asturias elabora un informe en el que concluye que ?procede
acordar la resolución del contrato (?) en los términos previstos en la propuesta
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de resolución?, al entender que ?las resoluciones que se proponen son dictadas
por el órgano competente, no incurren en desviación de poder y argumentan y
prueban cumplidamente el interés general que justifica la resolución por
desistimiento del contrato referenciado? y que ?el procedimiento de resolución
ha sido tramitado correctamente?.
9. Mediante Resolución del Consejero de Educación y Ciencia de 4 de abril de
2011, se amplía en tres meses el plazo máximo de resolución y notificación del
procedimiento, justificando dicha decisión en la ?especial complejidad? del
mismo ?derivada del volumen de (?) lotes a resolver, así como de la preceptiva
solicitud de informes a diferentes órganos, entre otros, el dictamen del Consejo
Consultivo del Principado de Asturias que, en tanto no haya sido emitido, y dado
su carácter preceptivo, impide la continuidad del procedimiento, amen que el
plazo para dictaminar de este órgano consultivo no determina la suspensión del
curso de las actuaciones?. Ese mismo día, la Jefa del Servicio de Contratación y
Responsabilidad Patrimonial de la Consejería instructora dirige la oportuna
notificación al contratista, que es recibida en fecha que no consta.
10. En este estado de tramitación, mediante escrito de 14 de abril de 2011,
registrado de entrada el día 19 del mismo mes, V. E. solicita al Consejo
Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre consulta
preceptiva relativa al procedimiento de resolución del contrato de transporte
escolar correspondiente al lote ??, para los cursos académicos 2008/2009,
2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012, adjuntando a tal fin una copia
autentificada del expediente.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
consideraciones fundadas en derecho:
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PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1, letra n), de la Ley del
Principado de Asturias 1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo
18.1, letra n), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo,
aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del
Principado de Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17,
apartado a), y 40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados,
respectivamente.
SEGUNDA.- El presente dictamen reproduce, sustancialmente, las
consideraciones vertidas en los Dictámenes Núm. 58/2010 y 310/2010 de este
Consejo, al tratarse del mismo asunto.
El contrato que vincula a las partes en el asunto sometido a consulta es
de naturaleza administrativa, suscrito al amparo del artículo 19 de la LCSP, al
tratarse de un contrato de servicios calificado como tal conforme al artículo 10
de la misma Ley. En consecuencia, a tenor de lo dispuesto en el ya citado
artículo 19 de la LCSP, su régimen jurídico es el establecido por la propia Ley y
sus disposiciones de desarrollo, supletoriamente se aplicarán las restantes
normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho
privado.
La normativa aplicable y el régimen jurídico del contrato se recogen
también en la cláusula 4 del pliego de las administrativas particulares, con
arreglo a la cual ?en todo lo no previsto en las presentes cláusulas se estará a lo
dispuesto en la LCSP; Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de
octubre (?); Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres (?); Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se
aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
(?); Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, sobre Condiciones de Seguridad en
el Transporte Escolar y de Menores, así como por las demás disposiciones
17
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
complementarias, modificativas o de desarrollo de las anteriores normas, en lo
que no se opongan a aquellas?.
En reiteración de lo establecido en el artículo 194 de la LCSP, el pliego
determina que el órgano de contratación ostenta, dentro de los límites y con
sujeción a los requisitos y efectos señalados en la ley, la prerrogativa de
interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su
cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución
y determinar los efectos de esta.
El ejercicio de dichas prerrogativas, a fin de garantizar no solo el interés
público, sino también el que los contratistas tienen en el cumplimiento de los
contratos, exige la concurrencia de los presupuestos legalmente establecidos,
así como sujetarse a las normas procedimentales que lo disciplinan, de
conformidad con lo señalado en los artículos 207 de la LCSP, que remite a sus
normas de desarrollo, y 195 de la misma Ley, así como en el artículo 109.1 del
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en
adelante RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
Estas exigencias formales operan, al igual que los requisitos materiales, como
límite respecto del ejercicio por parte de la Administración de sus prerrogativas
de resolución.
El inicio del procedimiento ha sido acordado por el órgano competente y
durante su tramitación, no resultando necesaria la audiencia del avalista o
asegurador por no conllevar la resolución del contrato la incautación de la
garantía prestada, se ha dado audiencia al contratista y se ha incorporado el
informe del Servicio Jurídico del Principado de Asturias. Sobre este particular,
debemos resaltar que el cumplimiento de estos trámites se ha efectuado de
manera específica durante la instrucción del procedimiento en curso, lo que
juzgamos acertado, prescindiendo con ello de la errónea mención que se
contenía en la resolución de inicio (de 24 de enero de 2011), referente a la
conservación de los ya realizados en el curso del procedimiento anterior cuya
caducidad ha sido declarada.
18
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Mediante Resolución del titular de la Consejería, de 4 de abril de 2011, se
ha ampliado en tres meses el plazo máximo para resolver el procedimiento, al
objeto de evitar su caducidad.
El artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común (en adelante LRJPAC), autoriza a la Administración, en el supuesto de
que una acumulación de asuntos pudiera amenazar el cumplimiento del plazo
máximo de resolución, para ?habilitar los medios personales y materiales para
cumplir con el despacho adecuado y en plazo?. Con carácter excepcional, y ?sólo
una vez agotados todos los medios a disposición posibles?, se permite acordar la
ampliación del plazo máximo de resolución ?mediante motivación clara de las
circunstancias concurrentes?.
En el caso que analizamos, si bien se da el presupuesto que habilita a la
Administración para la ampliación del plazo máximo de resolución, que se
concreta en el ?volumen de los lotes a resolver?, no consta que se haya
dispuesto medio alguno para asegurar el cumplimiento de aquel plazo.
Atendiendo a esta circunstancia, podría llegarse a la conclusión de que la
ampliación acordada no es conforme con lo señalad o e n e l a r tículo 42.6
anteriormente citado; sin embargo, no puede pasarse por alto que aquella se
fundamenta no solo en el volumen de asuntos a resolver, sino también en la
?preceptiva solicitud de informes a diferentes órganos?.
La necesidad de evacuar aquellas consultas, cuyo despacho, pese a
incidir en el cumplimiento del plazo de resolución, no depende del órgano
competente para resolver, quien por tanto no puede adoptar medida alguna
para asegurar la terminación del procedimiento en plazo en tanto el asunto esté
pendiente de informe, constituye, a nuestro juicio, justificación suficiente y
razonable de la ampliación acordada, teniendo en cuenta que, en el momento
de disponerse aquella, los trámites realizados habían consumido más de dos
meses del plazo total. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo
en un caso similar, en el que pondera como causa de la suspensión ?la
19
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
necesidad de recabar informes externos, cuya mayor o menor rapidez de
tramitación no depende directamente del órgano que ha de resolver?, señalando
el Alto Tribunal que ?basta una justificación clara y real de la dificultad para
resolver en el plazo ordinario para que sea admisible la ampliación del mismo.
Esto es, que la solución de la ampliación del plazo no puede concebirse como
una posibilidad extrema en supuestos absolutamente excepcionales, sino como
una posibilidad admisible cuando la Administración no encuentre otra forma
razonable para el cumplimiento del plazo y lo justifique adecuadamente?
(Sentencia de 18 de septiembre de 2009 -Sala de lo Contencioso-administrativo,
Sección 3.ª-).
Por ello hemos de concluir que, en lo esencial, la tramitación del
procedimiento ha sido correcta.
Sin perjuicio de lo expuesto, y como complemento de lo ya razonado
acerca de la suspensión en nuestro anterior dictamen sobre este mismo asunto,
hemos de recordar que la Administración podría haber dispuesto -en lugar de la
ampliación por la que ha optado- la suspensión del plazo máximo de resolución
y notificación por el tiempo que mediara entre la petición de dictamen a este
Consejo Consultivo y su emisión, conforme a lo establecido en el artículo 42.5.c)
de la LRJPAC y con sujeción a los requisitos y la forma allí prescritos.
Finalmente, en cuanto a la competencia para acordar la resolución del
contrato, corresponde al órgano de contratación a tenor de lo señalado en el
artículo 194 de la LCSP, que es el titular de la Consejería, atendiendo a lo
dispuesto en el artículo 37.1 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen
Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, en relación con el
artículo 109.1 del RGLCAP y el artículo 292.4 de la LCSP. No obstante, antes de
acordar la resolución contractual deberá recabarse la autorización para ello del
Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, según lo establecido en los
referidos preceptos de la LCSP y en el artículo 38 de la Ley 2/1995, antes citada,
dado que, por la cuantía acumulada de sus lotes, y por haberse comprometido
20
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
un gasto de carácter plurianual, fue este órgano el que autorizó en su momento
la celebración del contrato.
TERCERA.- En relación con el fondo del asunto, y con arreglo al marco
normativo antes citado, hemos de indicar que las causas de resolución del
contrato de servicios se recogen en el artículo 284 de la LCSP, en el que se
establece como tal, además de las señaladas en el artículo 206 de la misma
norma, y entre otras, el desistimiento por la Administración.
La resolución de cualquier contrato administrativo por desistimiento
unilateral de la Administración exige la acreditación, caso por caso, de que la
necesidad que justificaba el contrato cuando se celebró ha desaparecido o de
que ha surgido una nueva que compromete el interés público, debiendo
precisarse los hechos y las razones de derecho que justifican el ejercicio de la
potestad discrecional de desistimiento por imperativo del artículo 54 de la
LRJPAC.
En efecto, orientada siempre la actuación de la Administración, incluso
por mandato constitucional, a la consecución de intereses públicos, la actividad
en el ámbito contractual se dirige asimismo a la satisfacción de un concreto
interés de carácter público que viene a constituir la causa de cada contrato. Por
esta razón el artículo 22 de la LCSP impone a los entes, organismos y entidades
que forman el sector público la justificación, con carácter previo al inicio del
procedimiento de adjudicación, de los fines o necesidades de interés público que
hayan de satisfacerse mediante el contrato proyectado. Esta misma vinculación
a la consecución de finalidades públicas explica que entre las prerrogativas
atribuidas al órgano de contratación se encuentre la de resolver el contrato por
desistimiento unilateral de la Administración cuando el propio interés público lo
demande, y tal interés, escrupulosamente justificado y motivado, ha de ser de
tal relevancia que frente a él no pueda legítimamente oponerse por el
adjudicatario la obligatoriedad del cumplimiento del contrato en los términos
pactados.
21
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Las resoluciones contractuales que, junto con esta, se someten a nuestra
consideración se fundamentan, al igual que el proyecto Óptibus, en la necesidad
de ofrecer a los viajeros de uso general radicados en ciertas zonas rurales una
serie de servicios de transporte adicionales a los que han venido prestando
hasta fechas recientes los concesionarios de las líneas regulares.
Apreciada aquella necesidad por la Administración, entiende esta que ?la
fórmula más adecuada? para su satisfacción es ?la de la concesión zonal?, según
se expresa en la Resolución del Director General del Consorcio de Transportes
de Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los planes de
explotación zonales, pues tal sistema permite que, sin incremento del coste del
servicio, los viajeros de uso general puedan ocupar las plazas vacantes en los
vehículos que realizan los itinerarios escolares, los cuales, según se señala,
circulan en horarios mejor adaptados a sus necesidades de desplazamiento.
Por ello, se concluye que el nuevo sistema permite satisfacer las
necesidades de la población general de forma más adecuada y eficaz, esto es,
con el máximo aprovechamiento de los medios disponibles.
Para justificar el interés público de la medida en lo que a la optimización
de recursos se refiere, la Administración efectúa un cálculo de lo que costaría la
implantación de servicios análogos a los que realiza el transporte escolar, esto
es, coincidentes con aquel en itinerario, calendario y horario, pero destinados
únicamente a viajeros de uso general. Tal precio, calculado según los criterios
establecidos por el Observatorio de Costes del Ministerio de Fomento para el
ejercicio 2009, supera el importe de la indemnización que, según el artículo
285.3 de la LCSP, debe satisfacerse por el desistimiento contractual pretendido,
lo que supone un ahorro. En el caso que nos ocupa, el coste de establecer
servicios equivalentes a los del transporte escolar objeto del lote ?? asciende,
según informa el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias en
la propuesta dirigida a la Consejería de Educación y Ciencia el día 29 de abril de
2010, a 12.519,61 euros anuales, frente a los 2.072,48 euros por cada
22
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
anualidad que reste de la vigencia del contrato que ha de comprender la
indemnización a que se refiere el artículo de la LCSP anteriormente citado.
Además, se señala en la resolución de inicio del procedimiento que
analizamos que el sistema de concesiones zonales contribuirá al sostenimiento
de las líneas regulares deficitarias, pues, dado que los ingresos del
concesionario se incrementarán con las compensaciones a percibir por la
prestación de todos los servicios unificados, podrá llegar a reducirse aquel
déficit con el consiguiente ahorro adicional.
La materialización de la fórmula diseñada, que ha culminado en la
adjudicación definitiva, por Resolución del Director General del Consorcio de
Transportes de Asturias de 30 de noviembre de 2009, de los contratos de
gestión de servicios públicos regulares de transporte público de viajeros por
carretera mediante concesión zonal, conlleva, atendiendo al mandato legal
contenido en el artículo 80 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de
los Transportes Terrestres, la incorporación a la concesión de los servicios
lineales cuyo itinerario discurra en más de un 50% por una zona de transporte,
y tal incorporación habrá de producirse ?una vez transcurrido el plazo de
duración de la concesión o autorización especial (?), o antes, mediante la
adecuada compensación económica, si el interés general así lo aconsejara?.
El interés general que justifica la incorporación anticipada del servicio de
transporte escolar a la correspondiente concesión zonal es, como se señala en la
propuesta de resolución, el de no demorar la puesta en práctica de una medida
que garantiza ?la adecuada y eficiente prestación del servicio público prestado a
los escolares y resto de viajeros, con el máximo grado de eficacia y sin un coste
adicional?.
El adjudicatario no solo se opone genéricamente a las razones aducidas
por la Administración para el desistimiento sino que, además, considera que ?la
integración de los servicios de transporte escolar con los de transporte público
regular de uso general ya viene regulada en la cláusula 13 del pliego de
cláusulas administrativas?. No obstante, no puede ignorarse que, adjudicadas ya
23
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
las concesiones zonales, el régimen de exclusividad en la prestación del servicio
que conlleva tal sistema de gestión impide que pueda atenderse la pretensión
de adjudicar al contratista de transporte escolar la explotación de estas y otras
líneas concedidas.
En definitiva, resulta de la documentación incorporada al procedimiento
analizado, sin que quepa que este Consejo proceda a enjuiciar ni contradecir los
estudios económicos aportados, ni los análisis de necesidades de transporte y
de disponibilidad de plazas que sustentan la planificación aprobada, y sin que
las alegaciones del contratista hayan contribuido a desvirtuar tal conclusión, que
las que determinan la resolución del contrato son razones de interés público, las
cuales se concretan en el incremento del número de expediciones abiertas a la
utilización por viajeros de uso general y la adecuada satisfacción de las
necesidades de todos los usuarios del transporte en la zona de que se trata,
escolares y no escolares, todo ello sin incremento del coste en la prestación de
los servicios.
Finalmente, en lo que se refiere a los efectos de la resolución contractual,
el contratista tiene derecho a percibir, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 285.1 de la LCSP, el importe de los servicios que efectivamente hubiese
realizado con arreglo al contrato. Asimismo debe abonársele el importe de la
indemnización a que se refiere el apartado 3 del mismo artículo 285 de la LCSP,
la cual ha de comprender el 10 por 100 del precio de los trabajos pendientes de
realizar al momento de la resolución en concepto de beneficio industrial, sin que
proceda reconocer la pretensión del contratista relativa al resarcimiento de otros
daños y perjuicios, pues tal efecto resolutorio, al que se refiere el artículo 208.3
(artículo 208.2 del texto vigente en la actualidad, tras la reforma operada por la
Ley 34/2010, de 5 de agosto) de la misma Ley, se establece para el supuesto de
que la resolución tenga por causa el ?incumplimiento por parte de la
Administración de las obligaciones del contrato?, y no es tal este caso. Además,
el acuerdo de resolución deberá contener un pronunciamiento expreso acerca
de la cancelación de la garantía definitiva constituida, de conformidad con lo
24
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
señalado en el apartado 5 (numerado como 4 en el texto vigente a esta fecha)
del artículo 208 de la LCSP.
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias
dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas, procede la
resolución, por desistimiento de la Administración, del contrato de transporte
escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009 a
2011/2012, adjudicado a la empresa ??, sometido a nuestra consulta, con los
efectos expuestos en el cuerpo de este dictamen.?
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
G i j ó n , a ? ?
EL SECRETARIO GENERAL,
V.º B.º
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.
25
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