Dictamen de Consejo Consultivo del Principado de Asturias 177/2011 de 18 de mayo de 2011

Cuestión

Resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al lote ?, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.

Contestacion

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Expediente Núm. 104/2011

Dictamen Núm. 177/2011

V O C A L E S :

Fernández Pérez, Bernardo,

Presidente

Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda

Fernández Noval, Fernando Ramón

Jiménez Blanco, Pilar

Secretario General:

García Gallo, José Manuel

El Pleno del Consejo

Consultivo del Principado de

Asturias, en sesión celebrada el día

18 de mayo de 2011, con asistencia

de las señoras y los señores que al

margen se expresan, emitió el

siguiente dictamen:

?El Consejo Consultivo del Principado de

Asturias, a solicitud de V. E. de 14 de abril de 2011, examina el expediente

relativo a la resolución del contrato de transporte escolar correspondiente al

lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009 a 2011/2012.

De los antecedentes que obran en el expediente resulta:

1. Con fecha 3 de septiembre de 2008, el Consejero de Educación y Ciencia

resuelve adjudicar definitivamente a una empresa el contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009,

2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012.

Se ha incorporado al expediente, entre otra documentación del

procedimiento seguido en la adjudicación del contrato, el pliego de cláusulas

administrativas particulares rector de la contratación de referencia, en cuya

cláusula 17 se recoge que son causas de resolución las que en ella se

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enumeran, además de las establecidas expresamente en el contrato y en los

artículos 206 y 284 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del

Sector Público (en adelante LCSP).

2. El día 15 de abril de 2010 el Secretario General del Consorcio de Transportes

de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de

Educación y Ciencia una copia del Acuerdo adoptado por el Consejo de

Gobierno del Principado de Asturias en la sesión celebrada el día 7 de ese

mismo mes, en el que se determina ?tomar conocimiento del proyecto Óptibus,

integrado por los Planes de Explotación Zonal de las concesiones de esta

naturaleza de competencia del Principado de Asturias?, instando a la Consejería

referida ?a impulsar dicho proyecto dentro de su ámbito competencial?. Se

adjunta a dicho acuerdo el informe elaborado por el Director General del

Consorcio, de fecha 6 de abril de 2010, y una ?memoria económica del coste de

incorporar nuevos servicios en las concesiones zonales de competencia del

Consorcio del Principado de Asturias?, suscrita también por el Director General

del Consorcio el día 15 de abril de 2010, en la que se establece, respecto de

cada una de las 56 rutas de transporte escolar que se identifican, su

?coste/año?, que es el resultado de aplicar a los kilómetros recorridos y a las

horas de operación estimadas los ?criterios del Observatorio de Costes del

Ministerio de Fomento para el ejercicio 2009?.

Junto con esta documentación, se envía a la Secretaría General Técnica

de la Consejería de Educación y Ciencia una copia del ?expediente

administrativo relativo a la adjudicación de concesiones zonales del Consorcio

de Transportes de Asturias?, integrado, a su vez, por los siguientes

documentos:

a) Resolución del Director General del Consorcio de Transportes de

Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los planes de

explotación zonales, en la que se expresa que ?no parece razonable mantener

líneas regulares de transporte de viajeros de uso general con muy pocos

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viajeros, que son, además, ocasionales, debido a que las compensaciones que

habría que otorgarles para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de

servicio público serían desorbitadas, más aún si se ponen en relación con el

número de viajeros transportados./ Tampoco parece lógico mantener una red

paralela de transportes de uso especial destinada a atender exclusivamente las

necesidades de desplazamiento de unos colectivos concretos, máxime cuando

los vehículos autorizados circulan con una muy baja ocupación, y en muchas

ocasiones en vacío, a cambio de la percepción de un precio de mercado por

coche completo abonado con recursos públicos?, por lo que resulta ?necesario

reconsiderar el sistema, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 de la

Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (?),

cuando señala que la eficacia del sistema de transportes deberá, en todo caso,

quedar asegurada mediante la adecuada utilización de los recursos disponibles

que posibiliten la obtención del máximo rendimiento de los mismos?.

Según se indica, con la incorporación de los servicios de transporte

escolar a las concesiones zonales ?se reducirían los viajes realizados

prácticamente en vacío de las expediciones concesionales de uso general

ordinarias (?). Estos viajes se realizarían a horas más adecuadas a las

necesidades de los usuarios (hasta ahora, estando ocupada la práctica totalidad

de la flota a las horas de entrada y salida de los colegios, institutos y centros de

trabajo, las expediciones concesionales se realizan en horas que podrían ser

consideradas valle, y por consiguiente de escaso atractivo para sus potenciales

usuarios) (?). La población de las zonas rurales vería exponencialmente

incrementada su oferta de transporte público disponible (?). La satisfacción de

la población aumentaría, como se ha podido comprobar con las experiencias

piloto realizadas en Asturias (?). Los operadores de transporte público

mejorarían notablemente su ingreso medio, al poder consolidar en una sola

caja los ingresos procedentes del transporte escolar y del regular de uso

general, que pasarían a retribuir, no ya a uno y otro transporte, sino a la

totalidad de las obligaciones de servicio público que tendrían que atender los

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operadores en aplicación de los contratos unificados (?). Al estar integrados

todos los servicios en un único contrato, se cumplirían exactamente las

exigencias de la normativa de la Unión Europea (?). Se podrían reconducir las

subvenciones a la explotación de servicios regulares de débil tráfico, proscritas

por designio de la citada normativa comunitaria a partir del 9 de diciembre de

2009, que quedarían englobadas en el concepto de compensación por

obligación de servicio público de cada contrato?.

Se señala, además, que ?el Reglamento CEE 1370/2007, sobre los

servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, de

próxima entrada en vigor (?) establece que cuando una autoridad competente

decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o una

compensación, o ambas cosas, cualquiera que sea su naturaleza, en

contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público, deberá

hacerlo en el marco de un contrato de servicio público? y que ?hasta este

ejercicio 2009, en que entrará en vigor el Reglamento CEE citado, la Comunidad

Autónoma del Principado de Asturias viene otorgando las denominadas

subvenciones de débil tráfico, con las que se compensa a las empresas

concesionarias por sus déficits de explotación./ Considerando la supresión de

los derechos de preferencia sobre los servicios regulares de uso especial al ser

derogado el artículo 108 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por

el que se aprobó el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes

Terrestres, la única compensación por obligaciones de servicio público restante

son dichas subvenciones, que ya no resultarán compatibles con el derecho

comunitario al no estar determinadas en el marco de un contrato de servicio

público, resultando además insuficientes a fin de compensar la totalidad de las

obligaciones impuestas, al haber decaído buena parte de los derechos

exclusivos que antes operaban como subvención cruzada?.

Se expresa seguidamente que ?la fórmula más adecuada para alcanzar

los resultados señalados (?) es la de la concesión zonal? y que ?de no

procederse a la adjudicación de las concesiones zonales, a la finalización del

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plazo de las lineales debería realizarse una licitación en condiciones muy

desfavorables para la Administración, toda vez que, de no contar con otros

recursos que los propiamente tarifarios, los licitadores podrían exigir unas

compensaciones por obligaciones de servicio público que cubrieran la totalidad

de sus costes, por lo que, si comparamos las subvenciones de débil tráfico

otorgadas hasta el momento con las compensaciones que se habrían de

adjudicar en el futuro, se producirían unos elevadísimos sobrecostes, valorados

en la tabla adjunta, menos asumibles aún, si cabe, al tener en cuenta que

vendrían a retribuir los mismos servicios que ya se venían realizando hasta el

momento presente sin ninguna mejora, mientras que con las concesiones

zonales se pueden consolidar los derechos exclusivos a otorgar en cada zona

con un único operador, logrando así que sean aceptadas las compensaciones

económicas actuales sin ningún incremento, obteniendo además importantes

mejoras para el interés público, fundamentalmente en el número de

expediciones de transporte público regular de viajeros de uso general de que

dispondrían los ciudadanos residentes en las localidades ubicadas en cada

zona?.

Respecto a las indemnizaciones a abonar a los adjudicatarios de los

contratos de servicio de transporte escolar, se señala que ?como quiera que la

incorporación a las concesiones zonales de estos servicios no ha sido solicitada

por los propios concesionarios, sino que se insta de oficio por el Consorcio de

Transportes de Asturias y la Consejería de Educación y Ciencia (?), en el título

concesional se hará constar que resulta procedente que las indemnizaciones

sean abonadas por la Administración contratante?.

A la Resolución se adjunta una memoria económica en la que se expone

que ?la puesta en servicio de una red de transporte adaptada a las necesidades

de las zonas rurales del Principado de Asturias al margen de lo señalado en la

presente propuesta implicaría la negociación con los concesionarios de servicios

regulares de uso general existentes (de) la incorporación de nuevas

expediciones adicionales sobre las que resulten obligatorias en su respectivos

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títulos concesionales, lo cual exigiría, debido a la necesidad de respetar el

equilibrio económico concesional, la aportación de compensaciones económicas

adicionales sobre las previstas en el contrato?.

A la memoria se adjuntan dos tablas. En la primera se realiza una

estimación del ?coste neto? de aquella compensación por la incorporación de

nuevos servicios equivalentes a los prestados al amparo de 238 contratos de

transporte escolar. El coste para las 238 rutas asciende a 3.856.879,13 euros

anuales.

En la otra tabla se muestra el ahorro derivado de la unificación de todas

las líneas de transporte en concesiones zonales, que se calcula deduciendo el

importe de la indemnización a satisfacer por la Consejería de Educación y

Ciencia por causa de la resolución de los contratos de transporte escolar

-766.157,57 euros- del coste de establecimiento de nuevas expediciones

coincidentes con las 238 rutas de transporte escolar consideradas, esto es,

11.570.637,38 ?; cantidad que se calcula ?considerando que aún restan 3 años

de vigencia de los contratos suscritos por la Consejería de Educación y Ciencia?.

El resultado asciende a 10.804.479,81 euros, y esta cuantía se presenta como

?coste? en el ?supuesto? de que no se resolvieran los contratos de transporte

escolar por desistimiento y ?fuera necesario implantar una red equivalente en

prestaciones?.

b) Acta de la reunión de la sección de viajeros del Consejo de

Transportes Terrestres del Principado de Asturias celebrada el 24 de julio de

2009, en la que se recoge su informe favorable a los ?planes de explotación (?)

a fin de proceder a su incorporación a las concesiones zonales (?),

específicamente en lo relativo a la previsión de incorporación a concesiones

zonales de servicios regulares lineales antes de que transcurra el plazo de

duración de sus concesiones o autorizaciones especiales?.

c) Propuesta que el Director General del Consorcio de Transportes de

Asturias eleva al Consejo de Transportes Terrestres del Principado de Asturias

el día 24 de julio de 2009, al objeto de que ?se informen favorablemente los

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planes de explotación previstos (?) a fin de proceder a su incorporación a las

concesiones zonales?. A la propuesta se adjunta una tabla de la que resulta que

el ?sobrecoste por compensaciones anuales? del conjunto de títulos

concesionales que se indican asciende a un total de 5.573.376,85 euros.

d) Certificación del acuerdo adoptado el día 28 de julio de 2009 por el

Consejo de Administración del Consorcio de Transportes de Asturias mediante

el que se aprueba la propuesta del Director General, relativa a la aprobación de

?las normas de aplicación a las concesiones zonales de competencia del

Consorcio de Transportes de Asturias? y a la adjudicación directa de las

concesiones zonales ?que se señalan en el Anexo a los concesionarios o

empresas autorizadas que vinieran explotando uno o varios servicios regulares

lineales de uso general que discurran íntegramente por una misma zona de

transporte, estando dicha adjudicación condicionada a su aceptación por parte

del concesionario y al cumplimiento de todas las obligaciones derivadas de la

misma?.

En el ?texto articulado? de las mencionadas ?normas? se expresa que ?los

servicios regulares lineales de uso especial previstos en el punto 1.3 del

apartado segundo (?servicios regulares de uso especial de carácter lineal que

atiendan rutas destinadas al transporte de alumnos dependientes de la

Consejería de Educación y Ciencia del Principado de Asturias?) cuyo itinerario

discurra en más de un 50% por una zona, pasarán a formar parte del plan de

explotación de la concesión zonal correspondiente una vez transcurrido el plazo

de duración de su autorización especial, o antes, siempre que su itinerario

discurra en más de un 50% por el itinerario lineal de la concesión zonal, si así

lo decide por razones de interés general el Consejo de Administración del

Consorcio de Transportes de Asturias, previo informe del Consejo de

Transportes del Principado de Asturias?.

Asimismo se indica que ?los servicios regulares de uso especial incluidos

en los planes de explotación de las concesiones zonales antes de transcurrido el

plazo de vigencia de sus autorizaciones especiales, y hasta el momento en que

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se alcance dicha fecha, se regirán, en todo lo que resulte compatible, por los

pliegos de condiciones de las adjudicaciones de los contratos de uso especial de

los que traigan causa y, en especial, deberán ser atendidos con vehículos que

cumplan todas las condiciones ofertadas por el adjudicatario definitivo de

estos?.

e) Anuncio de información pública de la adjudicación definitiva de

contratos de concesión zonal, publicado en el Boletín Oficial del Principado de

Asturias de fecha 4 de enero de 2010, en el que se refleja que ?por Resolución

de 30 de noviembre de 2009, del Director General del Consorcio de Transportes

de Asturias, se adjudican definitivamente los contratos de gestión de servicios

públicos regulares de transporte público de viajeros por carretera, mediante

concesión zonal?. Según se expresa en el anuncio, ?los itinerarios, expediciones

y calendario son los de las concesiones y servicios lineales preexistentes que se

incorporan en cada Plan de Explotación?, fijándose para cada concesión, los

?precios de compensación por la aceptación de los títulos de transporte del

Consorcio? por viajero y las ?compensaciones máximas por obligaciones de

servicio público?, tanto ?genéricas? -?otorgadas con el límite del déficit

acreditado anualmente en la explotación del servicio?- como ?específicas?, que

se reconocen a cada una de ellas.

f) Publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, con fecha 5

de enero y 16 de febrero de 2010, de las Resoluciones de la Consejería de

Presidencia, Justicia e Igualdad, por las que se ordena la publicación de sendos

convenios de colaboración mediante los que la Consejera de Educación y

Ciencia encomienda la gestión de diversas rutas de transporte escolar ?que

sean incorporadas a los planes de explotación de las concesiones zonales? al

Consorcio de Transportes de Asturias. En la cláusula cuarta de ambos convenios

se establece que ?la Consejería aportará anualmente al (Consorcio de

Transportes de Asturias), una dotación económica equivalente al precio por el

que se adjudicaron las rutas ahora encomendadas, la cual será recibida por el

(Consorcio de Transportes de Asturias) (?) a fin de atender el abono de los

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precios de adjudicación a las empresas transportistas?. Los citados convenios

extenderán su vigencia ?hasta el 30 de junio de 2012?.

g) Planes de explotación de las concesiones zonales en los que se

establece, respecto de cada concesión, las líneas e itinerarios que comprende,

la denominación de las paradas que ha de realizar cada expedición, y el horario

de salida de cada viaje desde el punto de partida. Incorporan, asimismo, un

mapa en el que se traza el itinerario lineal de la concesión y una relación los de

vehículos del concesionario zonal, junto con los correspondientes permisos de

circulación y tarjetas de inspección técnica.

3. El día 29 de abril de 2010, el Director General del Consorcio de Transportes

de Asturias remite a la Secretaría General Técnica de la Consejería de

Educación y Ciencia una propuesta de resolución del contrato ?para su

prestación al amparo del Plan de Explotación Zonal? de la concesión que cita,

?previa encomienda de gestión de la Consejería de Educación y Ciencia al

Consorcio de Transportes de Asturias?.

Consta en dicha propuesta que en el citado Plan de Explotación Zonal,

?aprobado? por Resolución de la ?Dirección General de 7 de julio de 2009?, se

ha incluido el transporte regular de uso especial correspondiente al lote de

referencia.

Explica el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias que

la integración de aquel servicio ?en la concesión zonal permitirá disponer de

350 nuevas expediciones de ida y vuelta anuales abiertas a cualquier viajero de

uso general, con llegada y salida del centro (escolar) a (las) 09:30-15:30

horas?, en tanto que la alternativa consistente en ?la implantación por el

Consorcio de Transportes de Asturias de unas expediciones equivalentes en

prestaciones a las señaladas exigiría?, según indica, ?el abono de unas

compensaciones por importe de 9.699,87 euros anuales?.

La propuesta se adopta considerando ?que el incremento de (?)

expediciones (?) en la concesión de referencia, abiertas a cualquier viajero de

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uso general sin ningún coste adicional para la Administración del Principado de

Asturias, acredita el interés público de la actuación propuesta?.

4. Con fecha 6 de mayo de 2010, la Jefa del Servicio de Gestión Económica y

Transporte Escolar de la Consejería de Educación y Ciencia suscribe un informe

en el que, atendiendo a la propuesta del Consorcio de Transportes de Asturias,

propone la resolución de los contratos de transporte escolar que relaciona en

un anexo ?para su incorporación al proyecto Óptibus?.

5. El día 24 de enero de 2011, el Consejero de Educación y Ciencia acuerda

iniciar el procedimiento de resolución del contrato de transporte escolar que nos

ocupa.

Se explica en el antecedente de hecho tercero de la resolución de inicio

que ?en las zonas rurales dispersas y de baja densidad que caracterizan la

mayor parte del Principado de Asturias? las líneas regulares de transporte

público tienen ?una bajísima participación en los desplazamientos de los

viajeros recurrentes por motivos de trabajo, ya que predomina la utilización por

estos de vehículo propio?, siendo los ?usuarios casi exclusivos de dichas líneas

(?) determinados colectivos que carecen de vehículo propio y solo se desplazan

ocasionalmente (?), observándose en los últimos años un deterioro

considerable de algunas concesiones de transporte regular de viajeros. Esta

circunstancia ha dado lugar a la necesidad de adoptar medidas que garanticen

un sistema sostenible y de futuro para los transportes en el Principado de

Asturias?.

La incoación se efectúa disponiendo la ?conservación? de los actos y

trámites que se relacionan, obrantes en un procedimiento anterior, de idéntico

objeto, cuya terminación por caducidad ha sido declarada mediante Resolución

del mismo Consejero de fecha 20 de enero de 2011. Los actos y trámites que

se conservan, y que figuran incorporados al expediente, son: ?audiencia del

contratista por un plazo de diez días naturales, b) informe del Servicio Jurídico

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y, c) Dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias?.

Seguidamente, se acuerda conceder ?un nuevo plazo de audiencia? al

contratista.

6. Notificada al contratista, con fecha 28 de enero de 2011, la apertura del

trámite de audiencia, el día 7 del mes siguiente se presenta en una oficina de

correos un escrito de alegaciones en el que el representante de aquella entidad

expresa su ?desacuerdo? con la resolución del contrato. En él manifiesta que ?si

debe justificarse la necesidad de la celebración del contrato para los fines del

servicio público, para resolverlo debe justificarse igualmente que ha

desaparecido esa necesidad, o bien que ha surgido una situación nueva que

compromete el interés público./ Pues bien, en este caso, ni ha desaparecido la

necesidad que justificaba el contrato cuando se celebró, ni ha surgido una

nueva que comprometa el interés público?. Aduce, asimismo, que ?no existe

motivo alguno? para adelantar la resolución pretendida al momento actual y ?no

esperar al año 2012, fecha de vencimiento de los contratos./ Además, la

integración de los servicios de transporte escolar con los de transporte público

regular de uso general ya viene regulada en la cláusula 13 del pliego de

cláusulas administrativas?. Finalmente, considera ?insuficiente la indemnización

del 10 por ciento del precio de los trabajos pendientes de realizar en concepto

de `lucro cesante´?, pues ?la empresa, debido a la adjudicación de los

contratos escolares hasta el (año) 2012, con posibilidad de prórroga de 2 (6

años en total), hizo una previsión de ingresos y gastos. Hizo un esfuerzo

inversor para adaptar y renovar su flota de vehículos? y ?suscribió contratos

indefinidos con varios conductores que ahora tendría que despedir abonando

las correspondientes indemnizaciones?.

7. El día 17 de marzo de 2011, la Jefa del Servicio de Contratación y

Responsabilidad Patrimonial de la Consejería instructora suscribe una propuesta

de resolución en la que señala que la resolución contractual que se propone se

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fundamenta en la aprobación por el ?Consorcio de Transportes de Asturias? de

los ?Planes de Explotación Zonal, al objeto de optimizar la red regional de

concesiones lineales mediante la incorporación a las concesiones zonales de

determinadas rutas de transporte escolar antes del vencimiento de los

contratos (?), en aras al interés público que supone incorporar a disposición de

los habitantes de las zonas preferentemente rurales, con peores condiciones de

movilidad, un importantísimo número de nuevas expediciones, de las que

actualmente carece, y además con horarios perfectamente adaptados a sus

necesidades de desplazamiento?.

Afirma que la propuesta ?de reconsiderar el sistema? se basa en el

propósito de asegurar ?la eficacia del sistema de transportes?. Para ello, se ha

tenido en cuenta que, según indica el Consorcio de Transportes de Asturias, ?la

única alternativa viable para garantizar el mantenimiento de una red coherente

de transporte público regular de uso general pasaba por unificar en un mismo

contrato las obligaciones de servicio público derivadas del transporte de toda la

población en general?.

Menciona a continuación que ?pueden considerarse fundadas las razones

objetivas y generales de interés público que legitiman para resolver los

contratos de servicio de transporte escolar, competencia de esta Consejería,

con motivo de su integración en una de las concesiones zonales otorgadas por

el Consorcio, que cubren un mismo o similar trayecto, siendo innecesaria la

continuidad de un servicio exclusivo de transporte escolar, de uso especial,

cuando existe otro de uso general coincidente que puede atender

adecuadamente las necesidades de transporte de la población en el territorio?.

El nuevo sistema permite, según refiere la autora de la propuesta, que

?en zonas rurales de muy baja demanda y frecuencia de líneas regulares de

viajeros, e incluso donde no se preste el servicio todos los días, o por cualquier

otra causa, las plazas libres de los transportes escolares y las expediciones en

vacío puedan ser utilizadas por viajeros de uso general, de modo que,

aprovechando el recorrido y horario de los autobuses escolares, los habitantes

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de los lugares por donde estos discurren puedan acceder a las cabeceras de los

Ayuntamientos donde, junto a los centros escolares, normalmente se

encuentran los servicios básicos, tanto administrativos como sanitarios, bancos,

etc. La población de las zonas rurales vería exponencialmente incrementada su

oferta de transporte público, al disponer de un mayor número de expediciones

los días lectivos, y en horas más adecuadas a las necesidades de los usuarios

coincidentes con las horas de entradas y salidas de colegios, institutos y centros

de trabajo (?). La adopción de esta medida supone la necesidad de extinción

de los contratos de transporte escolar formalizados sin esperar a su

vencimiento, máxime cuando con la unificación estarían garantizadas, en todo

caso, las necesidades administrativas a satisfacer y la adecuada y eficiente

prestación del servicio público prestado a los escolares y resto de viajeros, con

el máximo grado de eficacia y sin un coste adicional, pues, para este caso, la

extinción anticipada (?) conllevaría, aun teniendo en cuenta el importe de la

indemnización que haya de restituir los derechos económicos de los

adjudicatarios, un eventual ahorro en la prestación del servicio público de

transporte en general (?), según la estimación del Consorcio?.

Señala que ?en el caso que nos ocupa, a la vista del acto de aprobación

del Plan de Explotación de la zona correspondiente por el Consejo de

Administración del Consorcio, consta la incorporación de la ruta de transporte

escolar (?) cuya resolución se propone a la correspondiente concesión zonal? y

afirma que ?en el citado Plan de Explotación (?) están reflejadas las concretas

necesidades de los usuarios, la estructura de los servicios que se integran en la

concesión y las exigencias de la ordenación territorial en la zona afectada, en

los términos señalados en el artículo 79.2 de la (Ley de Ordenación de los

Transportes Terrestres) y 98.3 del (Reglamento de la Ley de Ordenación de los

Transportes Terrestres)./ También se establecen las condiciones y requisitos de

dicha concesión zonal que permitan afirmar que se atienden las necesidades

propias de la contratación de esta ruta de transporte escolar, garantizándose

que se cumplen las obligaciones relativas a la antigüedad, características

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técnicas de los vehículos y otras que en materia de seguridad impone? el Real

Decreto 443/2001.

En cuanto a ?la fórmula jurídica utilizada que regirá la planificación y

gestión económica de los servicios de transporte escolar incorporados a las

concesiones zonales, será mediante la formalización de una encomienda de

gestión, al igual que aquellas rutas de transporte escolar ya encomendadas al

Consorcio, mediante sendos convenios de colaboración suscritos entre el

Presidente del Consorcio y el titular de la Consejería de Educación?.

Respecto a los efectos del desistimiento, indica que, ?según el artículo

285.3 de la LCSP, el contratista tendrá derecho al 10 por ciento del precio de

los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto

de beneficio dejado de obtener. Montante indemnizatorio que por su carácter

automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede venir sobrepasado por

venir tasado ex lege en los supuestos de desistimiento contractual de la

Administración?.

A continuación analiza las alegaciones formuladas por la adjudicataria y

señala, sobre la falta de justificación del ?concreto interés público?, que de los

datos contenidos en el expediente ?puede desprenderse que el interés público

ha sido explicitado individualmente para cada uno de los lotes comprendidos en

el Plan de Explotación Zonal, pues consta la concesión zonal en la que quedará

integrada la ruta de transporte escolar, el porcentaje de coincidencia sobre su

zona e itinerario lineal, el número de alumnos usuarios del servicio de

transporte escolar, siendo el resto de plazas no ocupadas por ellos las que

están disponibles para el resto de usuarios (no escolares), la aptitud y

condiciones técnicas de los vehículos de los titulares de la concesión zonal que

permite verificar si cumplen las condiciones de seguridad de transporte escolar

y de menores, el ahorro estimado con la integración y el incremento en el

número de expediciones y en los horarios?.

Añade que ?en la fecha de adjudicación definitiva y formalización del

contrato administrativo de servicios de la ruta de transporte escolar de

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referencia (año 2008) no se había aprobado el citado Plan de Explotación

Zonal; se trata, por tanto, de una circunstancia sobrevenida al procedimiento

de licitación que conlleva el desistimiento del contrato administrativo, no por

mero capricho de este órgano de contratación, sino debido a las razones de

interés general que motivan la incorporación del servicio público de transporte

escolar en los planes de explotación de las concesiones zonales de competencia

del Consorcio?.

Aclara que la regla contenida en la cláusula 13, apartado 5, del pliego de

las administrativas particulares, cuya aplicación invoca el adjudicatario, ?no

opera de manera automática, sino que reviste carácter excepcional, pues (?)

para que un adjudicatario de una ruta de transporte escolar pueda prestar el

servicio a personas distintas a los escolares es preciso que obtenga la

autorización administrativa del Consorcio acerca de la compatibilidad de la ruta

adjudicada (?) con la concesión zonal concedida, en su caso, por el Consorcio

para el transporte de viajeros de uso general?.

Finalmente, respecto a la ?disconformidad del contratista con la

indemnización propuesta?, entiende que ?no es procedente estimar como

indemnización dichos costes cuando no ha presentado documento alguno

(facturas, contratos de trabajo, nóminas, etc.) justificativo de ellos, pudiendo

haberlos aportado en este momento procedimental junto al escrito de

alegaciones y, lo que es más determinante, tampoco acredita que esos medios

materiales y humanos no los ha empleado en otro servicio?.

Por ello, propone que se proceda a la resolución del contrato por

desistimiento de la Administración, con indemnización de un 10% del precio de

los servicios pendientes de realizar, y a la devolución de la garantía definitiva

prestada por el contratista.

8. Con fecha 28 de marzo de 2011, un Letrado del Servicio Jurídico del

Principado de Asturias elabora un informe en el que concluye que ?procede

acordar la resolución del contrato (?) en los términos previstos en la propuesta

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de resolución?, al entender que ?las resoluciones que se proponen son dictadas

por el órgano competente, no incurren en desviación de poder y argumentan y

prueban cumplidamente el interés general que justifica la resolución por

desistimiento del contrato referenciado? y que ?el procedimiento de resolución

ha sido tramitado correctamente?.

9. Mediante Resolución del Consejero de Educación y Ciencia de 4 de abril de

2011, se amplía en tres meses el plazo máximo de resolución y notificación del

procedimiento, justificando dicha decisión en la ?especial complejidad? del

mismo ?derivada del volumen de (?) lotes a resolver, así como de la preceptiva

solicitud de informes a diferentes órganos, entre otros, el dictamen del Consejo

Consultivo del Principado de Asturias que, en tanto no haya sido emitido, y

dado su carácter preceptivo, impide la continuidad del procedimiento, amen

que el plazo para dictaminar de este órgano consultivo no determina la

suspensión del curso de las actuaciones?. Ese mismo día, la Jefa del Servicio de

Contratación y Responsabilidad Patrimonial de la Consejería instructora dirige la

oportuna notificación al contratista, que es recibida en fecha que no consta.

10. En este estado de tramitación, mediante escrito de 14 de abril de 2011,

registrado de entrada el día 19 del mismo mes, V. E. solicita al Consejo

Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre consulta

preceptiva relativa al procedimiento de resolución del contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, para los cursos académicos 2008/2009,

2009/2010, 2010/2011 y 2011/2012, adjuntando a tal fin una copia

autentificada del expediente.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

consideraciones fundadas en derecho:

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1, letra n), de la Ley del

Principado de Asturias 1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo

18.1, letra n), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo,

aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del

Principado de Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17,

apartado a), y 40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados,

respectivamente.

SEGUNDA.- El presente dictamen reproduce, sustancialmente, las

consideraciones vertidas en los Dictámenes Núm. 58/2010 y 309/2010 de este

Consejo, al tratarse del mismo asunto.

El contrato que vincula a las partes en el asunto sometido a consulta es

de naturaleza administrativa, suscrito al amparo del artículo 19 de la LCSP, al

tratarse de un contrato de servicios calificado como tal conforme al artículo 10

de la misma Ley. En consecuencia, a tenor de lo dispuesto en el ya citado

artículo 19 de la LCSP, su régimen jurídico es el establecido por la propia Ley y

sus disposiciones de desarrollo, supletoriamente se aplicarán las restantes

normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho

privado.

La normativa aplicable y el régimen jurídico del contrato se recogen

también en la cláusula 4 del pliego de las administrativas particulares, con

arreglo a la cual ?en todo lo no previsto en las presentes cláusulas se estará a

lo dispuesto en la LCSP; Reglamento General de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de

octubre (?); Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes

Terrestres (?); Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se

aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres

(?); Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, sobre Condiciones de Seguridad en

el Transporte Escolar y de Menores, así como por las demás disposiciones

17

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

complementarias, modificativas o de desarrollo de las anteriores normas, en lo

que no se opongan a aquellas?.

En reiteración de lo establecido en el artículo 194 de la LCSP, el pliego

determina que el órgano de contratación ostenta, dentro de los límites y con

sujeción a los requisitos y efectos señalados en la ley, la prerrogativa de

interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su

cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución

y determinar los efectos de esta.

El ejercicio de dichas prerrogativas, a fin de garantizar no solo el interés

público, sino también el que los contratistas tienen en el cumplimiento de los

contratos, exige la concurrencia de los presupuestos legalmente establecidos,

así como sujetarse a las normas procedimentales que lo disciplinan, de

conformidad con lo señalado en los artículos 207 de la LCSP, que remite a sus

normas de desarrollo, y 195 de la misma Ley, así como en el artículo 109.1 del

Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

(en adelante RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de

octubre. Estas exigencias formales operan, al igual que los requisitos

materiales, como límite respecto del ejercicio por parte de la Administración de

sus prerrogativas de resolución.

El inicio del procedimiento ha sido acordado por el órgano competente y

durante su tramitación, no resultando necesaria la audiencia del avalista o

asegurador por no conllevar la resolución del contrato la incautación de la

garantía prestada, se ha dado audiencia al contratista y se ha incorporado el

informe del Servicio Jurídico del Principado de Asturias. Sobre este particular,

debemos resaltar que el cumplimiento de estos trámites se ha efectuado de

manera específica durante la instrucción del procedimiento en curso, lo que

juzgamos acertado, prescindiendo con ello de la errónea mención que se

contenía en la resolución de inicio (de 24 de enero de 2011), referente a la

conservación de los ya realizados en el curso del procedimiento anterior cuya

caducidad ha sido declarada.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Mediante Resolución del titular de la Consejería, de 4 de abril de 2011,

se ha ampliado en tres meses el plazo máximo para resolver el procedimiento,

al objeto de evitar su caducidad.

El artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común (en adelante LRJPAC), autoriza a la Administración, en el supuesto de

que una acumulación de asuntos pudiera amenazar el cumplimiento del plazo

máximo de resolución, para ?habilitar los medios personales y materiales para

cumplir con el despacho adecuado y en plazo?. Con carácter excepcional, y

?sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles?, se permite

acordar la ampliación del plazo máximo de resolución ?mediante motivación

clara de las circunstancias concurrentes?.

En el caso que analizamos, si bien se da el presupuesto que habilita a la

Administración para la ampliación del plazo máximo de resolución, que se

concreta en el ?volumen de los lotes a resolver?, no consta que se haya

dispuesto medio alguno para asegurar el cumplimiento de aquel plazo.

Atendiendo a esta circunstancia, podría llegarse a la conclusión de que la

ampliación acordada no es conforme con lo señalado en el artículo 42.6

anteriormente citado; sin embargo, no puede pasarse por alto que aquella se

fundamenta no solo en el volumen de asuntos a resolver, sino también en la

?preceptiva solicitud de informes a diferentes órganos?.

La necesidad de evacuar aquellas consultas, cuyo despacho, pese a

incidir en el cumplimiento del plazo de resolución, no depende del órgano

competente para resolver, quien por tanto no puede adoptar medida alguna

para asegurar la terminación del procedimiento en plazo en tanto el asunto esté

pendiente de informe, constituye, a nuestro juicio, justificación suficiente y

razonable de la ampliación acordada, teniendo en cuenta que, en el momento

de disponerse aquella, los trámites realizados habían consumido más de dos

meses del plazo total. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo

en un caso similar, en el que pondera como causa de la suspensión ?la

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

necesidad de recabar informes externos, cuya mayor o menor rapidez de

tramitación no depende directamente del órgano que ha de resolver?,

señalando el Alto Tribunal que ?basta una justificación clara y real de la

dificultad para resolver en el plazo ordinario para que sea admisible la

ampliación del mismo. Esto es, que la solución de la ampliación del plazo no

puede concebirse como una posibilidad extrema en supuestos absolutamente

excepcionales, sino como una posibilidad admisible cuando la Administración no

encuentre otra forma razonable para el cumplimiento del plazo y lo justifique

adecuadamente? (Sentencia de 18 de septiembre de 2009 -Sala de lo

Contencioso-administrativo, Sección 3.ª-).

Por ello hemos de concluir que, en lo esencial, la tramitación del

procedimiento ha sido correcta.

Sin perjuicio de lo expuesto, y como complemento de lo ya razonado

acerca de la suspensión en nuestro anterior dictamen sobre este mismo asunto,

hemos de recordar que la Administración podría haber dispuesto -en lugar de la

ampliación por la que ha optado- la suspensión del plazo máximo de resolución

y notificación por el tiempo que mediara entre la petición de dictamen a este

Consejo Consultivo y su emisión, conforme a lo establecido en el artículo

42.5.c) de la LRJPAC y con sujeción a los requisitos y la forma allí prescritos.

Finalmente, en cuanto a la competencia para acordar la resolución del

contrato, corresponde al órgano de contratación a tenor de lo señalado en el

artículo 194 de la LCSP, que es el titular de la Consejería, atendiendo a lo

dispuesto en el artículo 37.1 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen

Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, en relación con el

artículo 109.1 del RGLCAP y el artículo 292.4 de la LCSP. No obstante, antes de

acordar la resolución contractual deberá recabarse la autorización para ello del

Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, según lo establecido en los

referidos preceptos de la LCSP y en el artículo 38 de la Ley 2/1995, antes

citada, dado que, por la cuantía acumulada de sus lotes, y por haberse

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

comprometido un gasto de carácter plurianual, fue este órgano el que autorizó

en su momento la celebración del contrato.

TERCERA.- En relación con el fondo del asunto, y con arreglo al marco

normativo antes citado, hemos de indicar que las causas de resolución del

contrato de servicios se recogen en el artículo 284 de la LCSP, en el que se

establece como tal, además de las señaladas en el artículo 206 de la misma

norma, y entre otras, el desistimiento por la Administración.

La resolución de cualquier contrato administrativo por desistimiento

unilateral de la Administración exige la acreditación, caso por caso, de que la

necesidad que justificaba el contrato cuando se celebró ha desaparecido o de

que ha surgido una nueva que compromete el interés público, debiendo

precisarse los hechos y las razones de derecho que justifican el ejercicio de la

potestad discrecional de desistimiento por imperativo del artículo 54 de la

LRJPAC.

En efecto, orientada siempre la actuación de la Administración, incluso

por mandato constitucional, a la consecución de intereses públicos, la actividad

en el ámbito contractual se dirige asimismo a la satisfacción de un concreto

interés de carácter público que viene a constituir la causa de cada contrato. Por

esta razón el artículo 22 de la LCSP impone a los entes, organismos y entidades

que forman el sector público la justificación, con carácter previo al inicio del

procedimiento de adjudicación, de los fines o necesidades de interés público

que hayan de satisfacerse mediante el contrato proyectado. Esta misma

vinculación a la consecución de finalidades públicas explica que entre las

prerrogativas atribuidas al órgano de contratación se encuentre la de resolver el

contrato por desistimiento unilateral de la Administración cuando el propio

interés público lo demande, y tal interés, escrupulosamente justificado y

motivado, ha de ser de tal relevancia que frente a él no pueda legítimamente

oponerse por el adjudicatario la obligatoriedad del cumplimiento del contrato en

los términos pactados.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Las resoluciones contractuales que, junto con esta, se someten a nuestra

consideración se fundamentan, al igual que el proyecto Óptibus, en la

necesidad de ofrecer a los viajeros de uso general radicados en ciertas zonas

rurales una serie de servicios de transporte adicionales a los que han venido

prestando hasta fechas recientes los concesionarios de las líneas regulares.

Apreciada aquella necesidad por la Administración, entiende esta que ?la

fórmula más adecuada? para su satisfacción es ?la de la concesión zonal?,

según se expresa en la Resolución del Director General del Consorcio de

Transportes de Asturias, de 7 de julio de 2009, por la que se aprueban los

planes de explotación zonales, pues tal sistema permite que, sin incremento del

coste del servicio, los viajeros de uso general puedan ocupar las plazas

vacantes en los vehículos que realizan los itinerarios escolares, los cuales,

según se señala, circulan en horarios mejor adaptados a sus necesidades de

desplazamiento.

Por ello, se concluye que el nuevo sistema permite satisfacer las

necesidades de la población general de forma más adecuada y eficaz, esto es,

con el máximo aprovechamiento de los medios disponibles.

Para justificar el interés público de la medida en lo que a la optimización

de recursos se refiere, la Administración efectúa un cálculo de lo que costaría la

implantación de servicios análogos a los que realiza el transporte escolar, esto

es, coincidentes con aquel en itinerario, calendario y horario, pero destinados

únicamente a viajeros de uso general. Tal precio, calculado según los criterios

establecidos por el Observatorio de Costes del Ministerio de Fomento para el

ejercicio 2009, supera el importe de la indemnización que, según el artículo

285.3 de la LCSP, debe satisfacerse por el desistimiento contractual pretendido,

lo que supone un ahorro. En el caso que nos ocupa, el coste de establecer

servicios equivalentes a los del transporte escolar objeto del lote ?? asciende,

según informa el Director General del Consorcio de Transportes de Asturias en

la propuesta dirigida a la Consejería de Educación y Ciencia el día 29 de abril de

2010, a 9.699,87 euros anuales, frente a los 2.319,28 euros por cada anualidad

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que reste de la vigencia del contrato que ha de comprender la indemnización a

que se refiere el artículo de la LCSP anteriormente citado.

Además, se señala en la resolución de inicio del procedimiento que

analizamos que el sistema de concesiones zonales contribuirá al sostenimiento

de las líneas regulares deficitarias, pues, dado que los ingresos del

concesionario se incrementarán con las compensaciones a percibir por la

prestación de todos los servicios unificados, podrá llegar a reducirse aquel

déficit con el consiguiente ahorro adicional.

La materialización de la fórmula diseñada, que ha culminado en la

adjudicación definitiva, por Resolución del Director General del Consorcio de

Transportes de Asturias de 30 de noviembre de 2009, de los contratos de

gestión de servicios públicos regulares de transporte público de viajeros por

carretera mediante concesión zonal, conlleva, atendiendo al mandato legal

contenido en el artículo 80 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de

los Transportes Terrestres, la incorporación a la concesión de los servicios

lineales cuyo itinerario discurra en más de un 50% por una zona de transporte,

y tal incorporación habrá de producirse ?una vez transcurrido el plazo de

duración de la concesión o autorización especial (?), o antes, mediante la

adecuada compensación económica, si el interés general así lo aconsejara?.

El interés general que justifica la incorporación anticipada del servicio de

transporte escolar a la correspondiente concesión zonal es, como se señala en

la propuesta de resolución, el de no demorar la puesta en práctica de una

medida que garantiza ?la adecuada y eficiente prestación del servicio público

prestado a los escolares y resto de viajeros, con el máximo grado de eficacia y

sin un coste adicional?.

El adjudicatario no solo se opone genéricamente a las razones aducidas

por la Administración para el desistimiento sino que, además, considera que ?la

integración de los servicios de transporte escolar con los de transporte público

regular de uso general ya viene regulada en la cláusula 13 del pliego de

cláusulas administrativas?. No obstante, no puede ignorarse que, adjudicadas

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ya las concesiones zonales, el régimen de exclusividad en la prestación del

servicio que conlleva tal sistema de gestión impide que pueda atenderse la

pretensión de adjudicar al contratista de transporte escolar la explotación de

estas y otras líneas concedidas.

En definitiva, resulta de la documentación incorporada al procedimiento

analizado, sin que quepa que este Consejo proceda a enjuiciar ni contradecir los

estudios económicos aportados, ni los análisis de necesidades de transporte y

de disponibilidad de plazas que sustentan la planificación aprobada, y sin que

las alegaciones del contratista hayan contribuido a desvirtuar tal conclusión,

que las que determinan la resolución del contrato son razones de interés

público, las cuales se concretan en el incremento del número de expediciones

abiertas a la utilización por viajeros de uso general y la adecuada satisfacción

de las necesidades de todos los usuarios del transporte en la zona de que se

trata, escolares y no escolares, todo ello sin incremento del coste en la

prestación de los servicios.

Finalmente, en lo que se refiere a los efectos de la resolución

contractual, el contratista tiene derecho a percibir, de acuerdo con lo

establecido en el artículo 285.1 de la LCSP, el importe de los servicios que

efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato. Asimismo debe

abonársele el importe de la indemnización a que se refiere el apartado 3 del

mismo artículo 285 de la LCSP, la cual ha de comprender el 10 por 100 del

precio de los trabajos pendientes de realizar al momento de la resolución en

concepto de beneficio industrial, sin que proceda reconocer la pretensión del

contratista relativa al resarcimiento de otros daños y perjuicios, pues tal efecto

resolutorio, al que se refiere el artículo 208.3 (artículo 208.2 del texto vigente

en la actualidad, tras la reforma operada por la Ley 34/2010, de 5 de agosto)

de la misma Ley, se establece para el supuesto de que la resolución tenga por

causa el ?incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del

contrato?, y no es tal este caso. Además, el acuerdo de resolución deberá

contener un pronunciamiento expreso acerca de la cancelación de la garantía

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

definitiva constituida, de conformidad con lo señalado en el apartado 5

(numerado como 4 en el texto vigente a esta fecha) del artículo 208 de la LCSP.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias

dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas, procede la

resolución, por desistimiento de la Administración, del contrato de transporte

escolar correspondiente al lote ??, durante los cursos académicos 2008/2009

a 2011/2012, adjudicado a la empresa ??, sometido a nuestra consulta, con

los efectos expuestos en el cuerpo de este dictamen.?

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

G i j ó n , a ? ?

EL SECRETARIO GENERAL,

V.º B.º

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.

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