Dictamen de Consejo Consultivo del Principado de Asturias 137/2019 de 29 de mayo de 2019

Cuestión

Proyecto de Decreto de Primera Modificación del Decreto 87/2014, de 8 de octubre, por el que se regulan los Sistemas de Provisión de Puestos de Trabajo Singularizados y Mandos Intermedios en el Ámbito del Servicio de Salud del Principado de Asturias.

Contestacion

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Expediente Núm. 71/2019

Dictamen Núm. 137/2019

V O C A L E S :

García García, Dorinda ,

Presidenta en Funciones

González Cachero, María Isabel

Iglesias Fernández, Jesús Enrique

Menéndez Sebastián, Eva María

Secretario General:

Iriondo Colubi, Agustín

El Pleno del Consejo

Consultivo del Principado de

Asturias, en sesión celebrada el día

29 de mayo de 2019, con asistencia

de las señoras y el señor que al

margen se expresan, emitió por

unanimidad el siguiente dictamen:

?El Consejo Consultivo del Principado de

Asturias, a solicitud de V. E. de 15 de marzo de 2019 -registrada de entrada el

día 20 del mismo mes-, examina el expediente relativo al proyecto de Decreto

de Primera Modificación del Decreto 87/2014, de 8 de octubre, por el que se

regulan los Sistemas de Provisión de Puestos de Trabajo Singularizados y

Mandos Intermedios en el Ámbito del Servicio de Salud del Principado de

Asturias.

De los antecedentes que obran en el expediente resulta:

1. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se

justifica la necesidad de proceder a una primera modificación del Decreto

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87/2014, de 8 de octubre, por el que se regulan los Sistemas de Provisión de

Puestos de Trabajo Singularizados y Mandos Intermedios en el Ámbito del

Servicio de Salud del Principado de Asturias, al haberse detectado ?un efecto no

previsto (?) que distorsiona las plantillas en los centros de Atención Primaria?,

consistente en que ?cuando la designación del puesto de coordinador o

responsable de enfermería recae en un profesional ajeno al equipo, de otra

zona básica de salud (?), carece de una plaza básica en la zona de destino?.

Este efecto se pretende corregir ?limitando la participación en las

convocatorias? de estos puestos ?al ámbito de la zona básica de salud, de modo

que todos los profesionales interesados dispongan ya de una plaza básica en la

misma?.

Asimismo se pretende la modificación del artículo 9.1 del Decreto

66/2009, de 14 de julio, por el que se regula la Estructura y Funcionamiento de

las Áreas y Unidades de Gestión Clínica del Servicio de Salud del Principado de

Asturias, de conformidad con los últimos pronunciamientos del Tribunal

Superior de Justicia del Principado de Asturias favorables a articular la provisión

de los puestos de director de área y unidad de gestión mediante el concurso de

méritos.

Se alude a continuación a la necesidad de modificar el plazo de toma de

posesión previsto en el artículo 10.2 del Decreto 87/2014, de 8 de octubre,

?reduciendo el mismo por razones de eficiencia del funcionamiento del servicio

sanitario?. Al mismo tiempo, se considera conveniente abordar una regulación

propia de los plazos posesorios y sus efectos en los procedimientos de

movilidad voluntaria, de selección de personal y de provisión de puestos

directivos.

Se indica igualmente que el texto ha sido objeto de negociación en los

términos previstos en los artículos 36 y 37 del Real Decreto Legislativo 5/2015,

de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del

Estatuto Básico del Empleado Público, y se hace referencia a la adecuación del

Decreto al cumplimiento de los principios recogidos en el artículo 129 de la Ley

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39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas.

Finalmente, la norma alude a la competencia que ostenta el Principado

de Asturias para su aprobación, fundada en los artículos 10.1.1 y 15.3 del

Estatuto de Autonomía.

La parte dispositiva del proyecto de Decreto está integrada por un

artículo único y dos disposiciones finales.

El artículo único, titulado ?Modificación del Decreto 87/2014, de 8 de

octubre, por el que se regulan los sistemas de provisión de puestos de trabajo

singularizados y mandos intermedios en el ámbito del Servicio de Salud del

Principado de Asturias?, incorpora cinco apartados que disponen diferentes

modificaciones en los actuales artículos 1, 4 y 10, así como en la disposición

adicional única, que pasa a ser la primera al añadirse otras dos disposiciones

adicionales relativas a la toma de posesión en los procedimientos de movilidad

voluntaria, de selección de personal y de provisión de puestos.

Completan el proyecto de Decreto dos disposiciones finales. La primera

se refiere a la ?Segunda modificación del Decreto 66/2009, de 14 de julio, por

el que se regula la estructura y funcionamiento de las áreas y unidades de

gestión clínica del Servicio de Salud del Principado de Asturias?, y la segunda

fija la entrada en vigor del Decreto en elaboración al día siguiente de su

publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias .

2. Contenido del expediente

A propuesta del Director Gerente del Servicio de Salud del Principado de

Asturias de 7 de febrero de 2018, mediante informe de esa misma fecha en el

que se razona la necesidad de abordar la regulación que se pretende, el

procedimiento se inicia por Resolución del titular de la Consejería de Sanidad de

13 de febrero de 2018.

Con fecha 5 de marzo de 2018, el Secretario General Técnico de la

Consejería de Presidencia y Participación Ciudadana emite certificación

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acreditativa de que el proyecto fue sometido a consulta previa publicada en el

Portal de Transparencia del Principado de Asturias el 15 de febrero de 2018,

habiendo finalizado el plazo de presentación de alegaciones el día 2 de marzo

de ese año. Consta que durante ese periodo no se presentó ninguna

aportación.

Mediante Resolución del Consejero de Sanidad de 18 de mayo de 2018

se amplía, en los términos previstos en la propuesta elaborada por el Director

Gerente del Servicio de Salud del Principado de Asturias, que considera

necesario modificar los plazos de toma de posesión (folios 12 a 16), el objeto

del procedimiento administrativo para la elaboración del proyecto de disposición

y se acuerda la apertura de un nuevo trámite de consulta previa. La iniciativa se

publicó nuevamente en el Portal de Transparencia del Principado de Asturias el

28 de mayo de 2018, sin que tampoco se presentaran aportaciones.

Con fecha 9 de agosto de 2018, el Director de Profesionales remite a la

Secretaría General Técnica de la Consejería instructora un informe sobre la

propuesta; un borrador del proyecto de Decreto; un informe relativo a los

costes de personal en el que se señala que salvo la modificación de los plazos

posesorios en los procesos de movilidad voluntaria, en los que se estima el

ahorro en los costes por sustituciones del plazo posesorio en 831.912,71 ? por

cada concurso de traslados, el resto de medidas no conlleva gasto o ahorro

asociado; una certificación de la Secretaria de la Mesa Sectorial de Negociación

de Personal Estatutario en la que consta que se trató el asunto en las reuniones

celebradas los días 18 y 23 de julio de 2018, sin que se haya alcanzado acuerdo

al respecto, y las alegaciones de las Juntas de Personal. A continuación se

procede a dar cumplimiento al trámite de información previa a los órganos de

representación del personal estatutario en el ámbito del Servicio de Salud del

Principado de Asturias.

También se remitió el texto, a efectos del trámite de audiencia, a las

siguientes entidades: CSI, SIMPA, SATSE, USIPA, SICEPA, Colegio Oficial de

Psicólogos de Asturias, Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de

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Asturias, Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Asturias, Colegio Oficial de

Farmacéuticos de Asturias, Colegio Oficial de Médicos de Asturias, CCOO

Asturias, UGT Asturias, CSIF, Colegio Oficial de Trabajo Social de Asturias,

Colegio Oficial de Químicos, Colegio Oficial de Biólogos y Colegio Oficial de

Diplomados en Enfermería de Asturias. Las alegaciones presentadas por CSIF,

SIMPA y CSI fueron informadas por la Subdirectora de Profesionales del

Servicio de Salud del Principado de Asturias con fecha 15 de noviembre de

2018. No se introdujeron cambios en el texto del proyecto a consecuencia de

las mismas.

Mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial del Principado de

Asturias de 22 de agosto de 2018 la norma en elaboración fue sometida a

información pública.

Remitido el proyecto de Decreto, junto con la correspondiente memoria

económica, a la Dirección General de Presupuestos y a la Dirección General de

la Función Pública de la Consejería de Hacienda y Sector Público, estas emiten

sus respectivos informes los días 21 de diciembre de 2018 y 9 de enero de

2019. Las observaciones formuladas por la Dirección General de la Función

Pública son valoradas e informadas por el Director Gerente del Servicio de

Salud del Principado de Asturias el 31 de enero de 2019.

Con fecha 5 de febrero de 2019, la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Sanidad remite el texto de la norma cuya aprobación se pretende

a sus homónimos de las restantes Consejerías que integran la Administración

del Principado de Asturias a fin de que formulen las observaciones que estimen

pertinentes. Presentan observaciones la Consejería de Hacienda y Sector

Público y la Consejería de Presidencia y Participación Ciudadana, recogiéndose

los cambios introducidos en una versión posterior del proyecto de Decreto.

Asimismo, obra incorporado al expediente el cuestionario para la

valoración de propuestas normativas.

Con fecha 25 de febrero de 2019, la Secretaria General Técnica de la

Consejería instructora elabora un informe sobre la norma proyectada en el que

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resume la tramitación efectuada y señala los aspectos básicos de su estructura

y los fundamentos jurídicos en los que se apoya. En él aborda, además, las

consecuencias sociales y económicas del proyecto y evalúa el impacto de

género y sobre la infancia, la adolescencia y la familia y la unidad de mercado,

e informa favorablemente la disposición a efectos de su remisión al Consejo

Consultivo del Principado de Asturias.

El texto es analizado e informado favorablemente por la Comisión de

Secretarios Generales Técnicos el día 4 de marzo de 2019, según certifica la

Secretaria de la citada Comisión al día siguiente, señalando que ?el expediente

debe ser remitido al Consejo Consultivo con objeto de recabar el preceptivo

dictamen?.

3. En este estado de tramitación, mediante escrito de 15 de marzo de 2019,

V. E. solicita al Consejo Consultivo del Principado de Asturias que emita

dictamen sobre consulta preceptiva relativa al proyecto de Decreto de Primera

Modificación del Decreto 87/2014, de 8 de octubre, por el que se regulan los

Sistemas de Provisión de Puestos de Trabajo Singularizados y Mandos

Intermedios en el Ámbito del Servicio de Salud del Principado de Asturias,

adjuntando a tal fin el expediente original.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

consideraciones fundadas en derecho:

PRIMERA.- Objeto del dictamen y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Decreto de Primera

Modificación del Decreto 87/2014, de 8 de octubre, por el que se regulan los

Sistemas de Provisión de Puestos de Trabajo Singularizados y Mandos

Intermedios en el Ámbito del Servicio de Salud del Principado de Asturias.

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El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de conformidad con

lo dispuesto en el artículo 13.1, letra e), de la Ley del Principado de Asturias

1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo 18.1, letra e), del

Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, aprobado por

Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud del Presidente del Principado de

Asturias, en los términos de lo establecido en los artículos 17, apartado a), y

40.1, letra a), de la Ley y del Reglamento citados, respectivamente.

SEGUNDA.- Tramitación del procedimiento y contenido del expediente

El procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general se

encuentra regulado en los artículos 32 a 34 de la Ley del Principado de Asturias

2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen Jurídico de la Administración del

Principado de Asturias (en adelante Ley de Régimen Jurídico del Principado de

Asturias), sin perjuicio de la normativa básica subsistente.

Al expediente sometido a consulta se han incorporado un informememoria

justificativo de la necesidad de la norma proyectada, una memoria

económica (informe relativo a los costes de personal, de 7 de agosto de 2018),

una tabla de vigencias y el cuestionario para la valoración de propuestas

normativas incluido en la Guía para la elaboración y control de disposiciones de

carácter general, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno del Principado

de Asturias de 2 de julio de 1992.

También debe tenerse en cuenta lo previsto en la normativa básica

estatal respecto a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de

elaboración de leyes y reglamentos. En efecto, el artículo 133 de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (en adelante LPAC), establece como trámites

diferenciados la consulta previa, la audiencia y la información pública, sin que

aquel trámite separado haya sido objeto de tacha de inconstitucionalidad. En el

caso analizado se ha dado cumplimiento a la consulta previa mediante la

inclusión del borrador correspondiente en el Portal de Transparencia del

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Principado de Asturias, y a los trámites de audiencia e información pública con

la remisión del texto a las entidades interesadas y la publicación de aquel en el

Boletín Oficial del Principado de Asturias y en el Portal Asturias Participa.

Igualmente, consta entre la documentación remitida una certificación

acreditativa del tratamiento de la reforma proyectada en el ámbito de la Mesa

Sectorial de Negociación del Personal Estatutario del Principado de Asturias.

Además, en el curso del procedimiento se ha sometido el proyecto de Decreto a

informe de las Juntas de Personal de las ocho Áreas de Salud en las que se

estructura el Servicio de Salud del Principado de Asturias. Al margen de las

consideraciones que a los representantes del personal les merece la norma en

elaboración, y que figuran en las correspondientes actas, obran en el

expediente las alegaciones formuladas por escrito por la Central Sindical

Independiente y de Funcionarios, la Corriente Sindical de Izquierda y el

Sindicato Médico Profesional de Asturias.

También se ha solicitado el pertinente informe en materia

presupuestaria, necesario en todos los proyectos de Decreto a tenor de lo

establecido en el artículo 38.2 del Texto Refundido del Régimen Económico y

Presupuestario, aprobado por Decreto Legislativo del Principado de Asturias

2/1998, de 25 de junio, y se ha remitido a las diferentes Consejerías que

integran la Administración del Principado de Asturias en trámite de

observaciones. Asimismo se han incorporado al procedimiento los informes

preceptivos exigibles, en este caso los de las Direcciones Generales de la

Función Pública y de Presupuestos.

Ahora bien, se observa que no obra en el expediente el informe de la

Comisión Superior de Personal, cuya norma reguladora -Decreto 69/1992, de

29 de octubre- le atribuye, entre otras funciones, la de ?emitir informe sobre los

proyectos de disposiciones de carácter general en la materia de función

pública?. Al respecto, el Protocolo para la elaboración y mejora de la calidad de

las disposiciones de carácter general en el Principado de Asturias, aprobado por

Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de diciembre de 2017, establece que

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cuando una norma de carácter organizativo, en la que se enumeran las

competencias de un órgano determinado, no exprese el carácter preceptivo del

informe habría que aplicar en principio la regla general del artículo 80.1 de la

LPAC, según la cual, ?Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán

facultativos y no vinculantes? (en los mismos términos que su precedente

legislativo -artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre-), y entender

que se trata de un informe facultativo, de acuerdo con la jurisprudencia

sentada en las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2014

-ECLI:ES:TS:2014:2992- y 20 de enero de 2015 -ECLI:ES:TS:2015:139- (Sala

de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª). Por tanto, dado que la emisión

del informe de esta Comisión no se configura expresamente como preceptivo,

ni de la redacción del precepto se puede inferir ese carácter, y tratándose aquí

de una iniciativa de alcance limitado, concluimos que su omisión en este caso, a

diferencia de otros, no ha de abocarnos a la retroacción del procedimiento.

En el expediente figura asimismo el informe elaborado por la Secretaria

General Técnica de la Consejería instructora, que analiza el impacto de la

norma en distintos ámbitos observando los mandatos establecidos en diversas

normas sectoriales; concretamente, en el artículo 22 quinquies de la Ley

Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de

Modificación Parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil; en la

disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de

Protección a las Familias Numerosas; en el artículo 4 de la Ley del Principado de

Asturias 2/2011, de 11 de marzo, para la Igualdad de Mujeres y Hombres y la

Erradicación de la Violencia de Género, y en el artículo 14 de la Ley 20/2013, de

9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.

Por último, el texto ha sido informado favorablemente por la Comisión de

Secretarios Generales Técnicos.

En consecuencia, debemos concluir que la tramitación del proyecto

resulta acorde con lo establecido en la normativa de aplicación.

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TERCERA.- Base jurídica y rango de la norma

De conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.16.ª y 18.ª de la

Constitución, el Estado tiene competencia exclusiva, entre otras y por lo que

aquí interesa, en las siguientes materias: ?Bases y coordinación general de la

sanidad? y ?bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del

régimen estatutario de sus funcionarios?.

Por su parte, al Principado de Asturias le corresponde, de conformidad

con lo señalado en el artículo 11.1 de su Estatuto de Autonomía, en el marco de

la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en

materia de sanidad e higiene. Desde otro punto de vista, y según dispone el

Estatuto de Autonomía en los artículos 10.1.1 y 15.3, corresponde igualmente

al Principado de Asturias, entre otras materias, el establecimiento, de acuerdo

con la legislación de Estado, del régimen estatutario de sus funcionarios

públicos como forma de concreción del ejercicio de su competencia exclusiva en

materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de

autogobierno.

En el marco competencial descrito, el Estado estableció las normas

básicas relativas al personal sanitario que desempeñase su trabajo en los

servicios de salud de las Comunidades Autónomas mediante la aprobación de la

Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario

de los Servicios de Salud; labor que posteriormente se vería complementada

con la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público,

actualmente derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de

octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico

del Empleado Público, que constituye el texto consolidado en la materia.

Por su parte, el Principado de Asturias, en ejercicio de las competencias

anteriormente citadas, y de acuerdo con la legislación del Estado, aprobó la Ley

1/1992, de 2 de julio, del Servicio de Salud del Principado de Asturias, cuyo

artículo 45 disponía que el ?régimen jurídico del personal del Servicio de Salud

del Principado de Asturias se regirá por lo establecido en la norma específica

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que se dicte al amparo del artículo 1.3 de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de

Ordenación de la Función Pública de la Administración del Principado de

Asturias, dentro del marco previsto en el artículo 84 de la Ley 14/1986, de 25

de abril, General de Sanidad?.

Las circunstancias han propiciado que el procedimiento seguido para la

modificación del Decreto que se somete a dictamen -cuyo objeto, recordemos,

se centra en la regulación de la provisión de determinados puestos de trabajo

en el ámbito del Servicio de Salud del Principado de Asturias, así como de los

plazos posesorios- haya coincidido en el tiempo con la tramitación en la Junta

General del Principado de Asturias de un proyecto de ley que, a la postre,

culminó en la aprobación, publicación y entrada en vigor el día 1 de mayo de

2019 de la Ley del Principado de Asturias 7/2019, de 29 de marzo, de Salud,

que aborda por primera vez en una norma autonómica con rango de ley los

aspectos concernientes a la gestión de los empleados del Sistema Sanitario

Público del Principado de Asturias. Concretamente, y a los efectos que nos

ocupa, el capítulo III del título VI dispone la normativa aplicable a la selección,

provisión, movilidad y promoción interna del personal estatutario. Esta norma

habilita al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones reglamentarias

exija la aplicación y desarrollo de la misma -disposición final tercera-, y deroga,

entre otras, la Ley del Principado de Asturias 1/1992, de 2 de julio, del Servicio

de Salud del Principado de Asturias, así como las disposiciones de igual o

inferior rango emanadas de los órganos de la Comunidad Autónoma que se

opongan a lo previsto en ella -disposición derogatoria única-.

En la actualidad la normativa relativa a los sistemas de provisión y plazos

posesorios del personal estatutario de salud se encuentra dispersa en distintas

normas reglamentarias. Así, en el ámbito estatal se mantiene vigente, si bien

con rango reglamentario y sin carácter básico, el artículo 19 del Real Decretoley

1/1999, de 8 de enero, sobre Selección de Personal Estatutario y Provisión

de Plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, puesto que la

disposición transitoria sexta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto

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Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, procedió a una

deslegalización expresa de la materia. Este real decreto-ley regula los plazos del

cese y toma de posesión en materia de selección, concurso de traslados

(movilidad voluntaria en términos del Estatuto Marco) y reingreso al servicio

activo.

En el ámbito autonómico se aprobó el Decreto 66/2009, de 14 de julio,

por el que se regula la Estructura y Funcionamiento de las Áreas y Unidades de

Gestión Clínica del Servicio de Salud del Principado de Asturias, y el Decreto

87/2014, de 8 de octubre, por el que se regulan los Sistemas de Provisión de

Puestos de Trabajo Singularizados y Mandos Intermedios en el Ámbito del

Servicio de Salud del Principado de Asturias, cuya modificación se aborda

mediante el texto proyectado. El primero se ocupa, entre otros aspectos, de la

provisión de los puestos de Director o Directora del área o unidad de gestión

clínica mediante el sistema de libre designación (artículo 9), si bien no

contempla los plazos de toma de posesión. Por su parte, el Decreto 87/2014, de

8 de octubre, regula los sistemas de provisión de los puestos de trabajo

singularizados y mandos intermedios de carácter estatutario de los centros e

instituciones sanitarias del Servicio de Salud del Principado de Asturias,

disponiendo la toma de posesión del puesto adjudicado dentro del plazo de un

mes a partir del día siguiente al de la publicación del nombramiento (artículo

10.2).

A la vista de estas referencias consideramos que, en virtud de las

competencias asumidas en su Estatuto de Autonomía y la normativa señalada,

el Principado de Asturias resulta competente para dictar la norma reglamentaria

objeto de este dictamen, y, asimismo, que el rango de la norma en proyecto -

decreto- es el adecuado, a tenor de lo establecido en el artículo 25.h) de la Ley

6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado

de Asturias, y en el artículo 21.2 de la Ley de Régimen Jurídico del Principado

de Asturias.

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CUARTA.- Observaciones de carácter general al proyecto de Decreto

I. Ámbito material de la norma.

De una primera comparación entre el título competencial y el contenido

concreto del proyecto de Decreto, debemos concluir que no se aprecia objeción

en cuanto a la competencia de la Comunidad Autónoma, que encuentra su

apoyo en las asumidas en nuestro Estatuto de Autonomía.

II. Técnica normativa.

El proyecto que se somete a consulta presenta la peculiaridad de que su

título y su contenido y finalidad son diversos. En efecto, el título de la norma

refleja la intención de modificar el Decreto 87/2014, de 8 de octubre, por el que

se regulan los Sistemas de Provisión de Puestos de Trabajo Singularizados y

Mandos Intermedios en el Ámbito del Servicio de Salud del Principado de

Asturias. Sin embargo, el impulso normativo se aprovecha para modificar, en el

mismo cauce, el Decreto 66/2009, de 14 de julio, por el que se regula la

Estructura y Funcionamiento de las Áreas y Unidades de Gestión Clínica del

Servicio de Salud del Principado de Asturias. Además, se introduce una

novedosa regulación autonómica de alcance general referida a los plazos de

toma de posesión en los procedimientos de selección y movilidad voluntaria del

personal estatutario, así como de los puestos directivos; categorías a las que no

se refiere el Decreto 87/2014, de 8 de octubre, y que por tanto exceden su

ámbito de aplicación. Al respecto, como señala la Consejería de Presidencia y

Participación Ciudadana en sus observaciones (folio 161), nos hallamos ante

?una propuesta que se plantea formalmente como modificación? pero que en

realidad incorpora ?una verdadera y nueva regulación de los plazos en el

ámbito autonómico?. Ello provoca una falta de correspondencia entre el título

del propio Decreto y su contenido y finalidad que resta seguridad jurídica a su

aplicación.

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Por otro lado, la inclusión en el ámbito de aplicación del Decreto

87/2014, de 8 de octubre, del Director o Directora de área o unidad de gestión

clínica resulta innecesaria, toda vez que este personal cuenta con una

regulación propia en el Decreto 66/2009, de 14 de julio, por el que se regula la

Estructura y Funcionamiento de las Áreas y Unidades de Gestión Clínica del

Servicio de Salud del Principado de Asturias, que además contempla

expresamente la provisión de estos puestos en el artículo 9. Por ello, la

regulación de los plazos posesorios y sus efectos en relación con este personal

encontraría un mejor encaje en esta última norma.

En el informe librado por la Secretaria General Técnica de la Consejería

instructora se reconoce que la nueva regulación de los plazos de toma de

posesión que aborda la disposición excede su objeto natural, aunque se

argumenta que el Decreto 87/2014, de 8 de octubre, ?es una norma conocida

por el personal del Servicio de Salud? y que ?es la única norma autonómica de

su clase, por lo que (?) sería fácilmente identificable por sus principales

destinatarios?. Sin embargo, esta voluntad de economía procedimental

compromete la inteligibilidad y accesibilidad de la norma, y con ello el principio

de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución. Además

tal forma de reglamentar contraviene, entre otras recomendaciones de técnica

normativa, las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del

Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 que, al referirse a las disposiciones

modificativas, dispone que ?Deben evitarse las modificaciones múltiples porque

alteran el principio de división material del ordenamiento y perjudican el

conocimiento y localización de las disposiciones modificadas?.

Por ello, este Consejo considera que las materias objeto del proyecto de

Decreto deberían o bien segregarse y regularse de forma autónoma en

instrumentos normativos separados, sin que exista objeción procedimental

alguna, puesto que -como hemos puesto de manifiesto en la consideración

segunda- se han respetado los trámites esenciales durante la elaboración de la

disposición de carácter general, o bien reordenarse incluyendo las disposiciones

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que modifican los Decretos 87/2014 y 66/2009 por una parte y las que tengan

un ámbito de aplicación más amplio y general por otra.

Sin perjuicio de lo anterior, nada impediría a la entidad consultante

promover en un futuro próximo una regulación transversal de la materia, en

desarrollo de la habilitación normativa prevista en la disposición final tercera de

la Ley del Principado de Asturias 7/2019, de 29 de marzo, de Salud, mediante

una norma que acogiese la regulación relativa a los sistemas de provisión y

plazos posesorios de los procedimientos de selección, promoción interna,

movilidad y reingreso al servicio activo, previstos en el artículo 86 de la citada

norma. Esto unificaría la dispersión normativa existente en la materia y

favorecería la seguridad jurídica y accesibilidad de la norma, siguiendo la estela

de otras Comunidades Autónomas, como Galicia (Decreto 206/2005, de 22 de

julio, de Provisión de Plazas de Personal Estatutario del Servicio Gallego de

Salud), Extremadura (Decreto 12/2007, de 23 de enero, por el que se regula el

Sistema de Selección de Personal Estatutario y de Provisión de Plazas Básicas y

Singularizadas del Servicio Extremeño de Salud), Aragón (Decreto 37/2011, de

8 de marzo, del Gobierno de Aragón, de Selección de Personal Estatutario y

Provisión de Plazas en los Centros del Servicio Aragonés de Salud) o la

Comunidad Valenciana (Decreto 192/2017, de 1 de diciembre, del Consell, por

el que se aprueba el Reglamento de Selección y Provisión de Personal

Estatutario al Servicio de Instituciones Sanitarias Públicas del Sistema

Valenciano de Salud).

QUINTA.- Observaciones de carácter singular al proyecto

I. Título del proyecto de Decreto.

La Guía para la elaboración y control de disposiciones de carácter general

señala, por lo que se refiere al título de las mismas, que la ?indicación del

contenido u objeto de la disposición deberá ser precisa y completa pero

también breve y concreta, procurando huir de fórmulas excesivamente largas y

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de terminología confusa. Identificará plenamente a la disposición y la

distinguirá de las demás?. En la versión sometida a dictamen el título del

proyecto no cumple dicha directriz, dada la actual naturaleza diversa y

heterogénea de su contenido normativo, aunque tal defecto quedaría

subsanado si se atiende nuestra observación de regulación separada y las

normas que acojan el contenido segregado se titulan de modo acorde con su

objeto -esto es, o bien modificar el artículo 9.1 del Decreto 66/2009, de 14 de

julio, de una parte, y elaborar un nuevo decreto que regule los procedimientos

(y plazos posesorios) de selección, movilidad voluntaria y reingreso al servicio

activo, de otra; o bien la posibilidad de proyectar un nuevo texto que aborde de

manera integral la materia, contemplando todos los procesos y sus plazos.

II. Parte expositiva.

En este punto, estimamos que sería procedente acometer una revisión

general del contenido del preámbulo en aras de facilitar su lectura, expresando

con mayor claridad cuáles son las finalidades que persigue la norma.

Así, en caso de no atender la observación que se acaba de señalar sobre

la segregación de la norma o la creación de un proyecto que unifique la materia

resultaría conveniente ordenar el preámbulo, aludiendo en primer lugar a la

necesidad de modificar la provisión de los puestos de coordinador o

responsable de enfermería en los equipos de Atención Primaria. A continuación

se debería exponer el marco normativo vigente en materia de plazos de toma

de posesión, enumerando la normativa aplicable hasta la fecha en función del

tipo de procedimiento, y a renglón seguido citar los cambios que se producen y

las novedades que se incorporan, justificando debidamente los mismos.

De otro lado, la parte expositiva deberá contener una mención a la

reciente aprobación y entrada en vigor de la Ley del Principado de Asturias

7/2019, de 29 de marzo, de Salud, cuyo título VI, capítulo III, ordena los

aspectos relativos a la selección, provisión, movilidad y promoción interna del

personal estatutario, siendo preciso hacer alusión a la habilitación normativa

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prevista en la disposición final tercera de la norma. Asimismo, esta regulación

debe conectarse con la modificación del artículo 9.1 del Decreto 66/2009, de 14

de julio, por el que se regula la Estructura y Funcionamiento de las Áreas y

Unidades de Gestión Clínica del Servicio de Salud del Principado de Asturias,

toda vez el artículo 91 de la citada Ley prevé que los puestos singularizados y

mandos intermedios se provean por el sistema de concurso específico de

méritos. Observación esta que tiene la consideración de esencial a efectos de lo

dispuesto en el artículo 3.6 de la Ley del Principado de Asturias 1/2004, de 21

de octubre, y en el artículo 6.2 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento del Consejo Consultivo del Principado de Asturias.

Por otra parte, en el párrafo décimo del preámbulo se afirma la

existencia de ?un vacío en la regulación de la toma de posesión de los puestos

directivos así como de los puestos singularizados y mandos intermedios?;

apreciación que juzgamos errónea en lo que respecta a los puestos

singularizados y mandos intermedios, ya que la toma de posesión de los

mismos se encuentra prevista en el artículo 10.2 del Decreto 87/2014, de 8 de

octubre.

III. Parte dispositiva.

Por lo que se refiere al articulado del proyecto, se observa que el

apartado cuatro del artículo único resulta excesivamente largo, al estar

integrado por nueve subapartados que regulan diversos aspectos relativos a los

procedimientos de movilidad voluntaria. Al respecto, conviene recordar que la

Guía para la elaboración y control de disposiciones de carácter general, al fijar

las directrices de técnica normativa señala, en relación con la sistemática de la

norma, que los ?artículos podrán dividirse en apartados (?). Los apartados no

deben ser muy largos ni exceder de cuatro; en otro caso, será preferible crear

un nuevo artículo?. Y cuando la complejidad de la norma lo exige la Guía

aconseja agrupar los artículos en capítulos -que podrán dividirse, a su vez, en

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secciones- de materias homogéneas, que al margen de mejorar la presentación

del texto facilita la inteligibilidad e incluso el manejo de la norma.

Siguiendo con la regulación de los plazos posesorios en los

procedimientos de movilidad voluntaria, el apartado 2, párrafo segundo, de la

nueva ?disposición adicional segunda? establece que ?No dispondrán de los

plazos señalados en el párrafo anterior, aquellos adjudicatarios de plaza en el

concurso que ya viniesen ocupando plaza en el centro de destino adjudicado o

en la localidad donde radique en virtud de comisión de servicio o reingreso

provisional?. Pero no se indica cuál es el plazo que opera en estos supuestos,

por lo que -por imperativos de previsibilidad y en atención a la misma finalidad

de reducir esos lapsos que inspira la propuesta- se estima necesario concretar

de qué plazo dispone el personal para tomar posesión cuando la plaza

adjudicada se encuentre en el centro en el que venían prestando sus servicios

con anterioridad. Observación esta que tiene la consideración de esencial a

efectos de lo dispuesto en el artículo 3.6 de la Ley del Principado de Asturias

1/2004, de 21 de octubre, y en el artículo 6.2 del Reglamento de Organización

y Funcionamiento del Consejo Consultivo del Principado de Asturias.

En tercer párrafo de ese mismo apartado 2 se refiere a la toma de

posesión del personal ?en situación de excedencia por cuidado de familiares o

violencia de género así como en situación de servicios especiales?, estipulando

que ?En estos supuestos, el personal que haya obtenido plaza en el

procedimiento de movilidad voluntaria desde estas situaciones, deberá

comunicar por escrito estas circunstancias a los centros afectados (centros de

origen y destino) aportando la documentación acreditativa de las mismas?. Ante

la observación formulada por la Consejería de Presidencia y Participación

Ciudadana sobre el carácter innecesario de acreditar estas situaciones en el

centro de origen, la Consejería instructora matiza que ?lo que debe acreditarse

es que se haya declarado una situación administrativa, no el supuesto de hecho

que da lugar a la misma?. Por tanto, consideramos que esta aclaración debería

trasladarse a la redacción final del párrafo: ?En estos supuestos, el personal

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que haya obtenido plaza en el procedimiento de movilidad voluntaria desde

estas situaciones, deberá comunicar por escrito a los centros afectados (centros

de origen y destino) que se ha declarado tal situación administrativa, aportando

la documentación acreditativa de la misma?.

El apartado cinco del ?artículo único? añade una disposición adicional

tercera, de especial relevancia por su alcance general, al Decreto 87/2014, de 8

de octubre, dedicada a la ?Toma de posesión en procedimientos selectivos y de

provisión de puestos?. Por lo que respecta a los procedimientos de selección, la

norma dispone que cuando la falta de incorporación al servicio no sea

imputable al interesado los efectos económicos y administrativos del

nombramiento se producirán el último día del plazo de incorporación, pero no

prevé el supuesto contrario; esto es, el caso de aquellos que no tomen

posesión de las plazas por propia voluntad o causas imputables a los propios

interesados. Para completar esta regulación, evitando tener que recurrir a

normas supletorias, sería conveniente introducir a continuación del párrafo

segundo del apartado 1 de la citada disposición adicional la siguiente o similar

previsión: ?La falta de incorporación en el plazo referido, cuando sea imputable

al interesado y no responda a causas justificadas, producirá el decaimiento de

sus derechos quedando sin efecto su nombramiento?.

En cuanto a la regulación relativa a los plazos posesorios de los puestos

singularizados, mandos intermedios y puestos de director de área o unidad de

gestión clínica -no así de los puestos directivos (recordemos que el apartado

uno del artículo único de la norma proyectada añade al ámbito de aplicación del

Decreto 87/2014, de 8 de octubre, ?la provisión de los puestos de Director o

Directora de área o unidad de gestión clínica?)-, encontraría mejor acomodo en

el articulado de la norma mediante la creación de un nuevo precepto (?Toma de

posesión en procedimientos de provisión de puestos singularizados, mandos

intermedios y puestos de director de área o unidad de gestión clínica?), dado

que el objeto de ese decreto es regular precisamente la provisión de esta

tipología de personal.

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De asumirse lo anterior tendríamos una ?disposición adicional tercera?

referida a la toma de posesión en procedimientos selectivos y de provisión de

puestos directivos, por lo que parece más oportuno dividir su contenido en dos

disposiciones distintas en función del procedimiento al que se refiera (selección

o provisión de puestos directivos) y en aras de preservar la homogeneidad en

cada disposición.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias

dictamina que el Principado de Asturias ostenta competencia para dictar la

norma proyectada y que, una vez atendidas las observaciones esenciales y

consideradas las demás contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede

someterse a la aprobación del órgano competente.?

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Gijón, a ??

EL SECRETARIO GENERAL,

V.º B.º

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.