Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 85/2024 del 25 de abril del 2024

Contestacion

DICTAMEN N.º 85/2024, de 25 de abril

Expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 93/2022, de 16 de agosto, por el que se regula

la composición, organización y funcionamiento del Consejo Escolar de centros educativos públicos de enseñanzas no universitarias

de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

Primero. Memoria justificativa del proyecto de Decreto.- El 21 de noviembre de 2023 la Viceconsejera de Educación, Universidades e Investigación redactó una memoria justificativa sobre la necesidad de tramitar

una disposición de carácter general que modifique Decreto 93/2022, de 16 de agosto, por el que se regula la composición, organización

y funcionamiento del Consejo Escolar de centros educativos públicos de enseñanzas no universitarias de Castilla-La Mancha.

Expone que, en el breve periodo transcurrido desde la aprobación de la citada norma, ?se han puesto de manifiesto determinadas distorsiones? que hacen oportuna su modificación en cuestiones que afectan a su composición y a los procedimientos de renovación, al objeto

de facilitar ?la conformación completa del órgano colegiado cuando por diferentes motivos los consejeros y las consejeras causen baja?. También refiere como novedad a introducir, la incorporación del Jefe de Estudios como miembro del Consejo escolar en centros

con nueve unidades.

En dicho documento también se indica que las medidas regulatorias proyectadas carecen de impacto alguno en el terreno presupuestario

y del gasto público, así como en el ámbito de la igualdad de oportunidades.

Por otra parte, justifica la omisión del trámite de la consulta pública previa indicando que dicho trámite se realizó con

ocasión del proyecto normativo que ahora se pretende modificar y en el limitado alcance de la modificación propuesta, que

solo regula aspectos parciales en una materia de naturaleza organizativa.

En la misma fecha, el mismo órgano directivo firmó un informe favorable a la iniciación de las actuaciones encaminadas a la

elaboración de la modificación del citado Decreto.

Segundo. Autorización de la iniciativa.- Simultáneamente, el Consejero de Educación, Cultura y Deportes autorizó el inicio de los trámites conducentes a la redacción

y aprobación del citado decreto.

Tercero. Primer borrador.- Se integra en el expediente, a continuación, un primer borrador del proyecto decreto por el que se modifica el Decreto 93/2022,

de 16 de agosto, por el que se regula la composición, organización y funcionamiento del Consejo Escolar de centros educativos

públicos de enseñanzas no universitarias de Castilla-La Mancha -sin fecha-, que consta de preámbulo, un artículo único que

modifica los artículos 3, 15 y la disposición final primera, y una disposición final única.

Cuarto. Informe jurídico.- El 17 de diciembre de 2023 el texto reglamentario proyectado fue informado por el Coordinador de Asuntos Jurídicos de la Consejería de Educación, Cultura

y Deportes, considerando que se ajusta al ordenamiento jurídico que le es de aplicación, formulando a continuación un análisis

pormenorizado del procedimiento a observar antes de su aprobación.

Quinto. Dictamen del Consejo Escolar de Castilla-La Mancha.- El referido proyecto de decreto fue sometido al Consejo Escolar de Castilla-La Mancha, cuya Comisión Permanente emitió sobre

el mismo el dictamen n.º 3/2024, de 18 de enero, donde se plasman algunas sugerencias generales de índole gramatical, así

como otras, de carácter más específico, relativas a su articulado.

Sexto. Informe de la Mesa Sectorial de Educación.- Figura a continuación un certificado expedido el 19 de febrero de 2024, por el Secretario de la Mesa Sectorial de Educación,

acreditativo de que el 14 de febrero anterior, en reunión extraordinaria de dicho órgano se trató el referido borrador de

decreto.

Séptimo. Informe de impacto demográfico.- El 28 de febrero siguiente, la mencionada Viceconsejera emitió un informe sobre el impacto demográfico de la iniciativa, concluyéndose

que el generado por la norma reviste un carácter positivo desde esa singular perspectiva, en atención a que incidirá en ajustar

el número de representantes con la magnitud del centro y porque ?se facilita que en cada sesión del órgano los consejeros designados (concejal y AMPA) se pueda designar a una persona diferente?.

Octavo. Informe sobre adecuación a la normativa sobre racionalización de los procedimientos y reducción de cargas administrativas.- El día 20 de diciembre de 2023, el Coordinador de simplificación, actualización e inventario de procedimientos de la Consejería promotora de la norma, emitió

informe sobre cargas administrativas que indica que la modificación propuesta no conlleva ninguna carga administrativa ni

incluye una regulación sobre procedimiento administrativo que deba ser objeto de adecuación.

Noveno. Informe de impacto de género.- Consta luego en el expediente un informe emitido el 4 de marzo de 2024 por el Coordinador de Asuntos Jurídicos en el que

se analiza el impacto de género derivado de la aprobación del decreto, concluyéndose a ese respecto que ?no tiene un impacto potencial en las mujeres y hombres, pues tiene un carácter autorganizativo?.

Décimo. Informe de la Secretaría General.- El 5 de marzo de 2024, la Secretaria General de la Consejería instructora emitió informe informando favorablemente el proyecto

elaborado, considerando que no existe inconveniente alguno para elevar la propuesta al Consejo de Gobierno para su aprobación,

una vez recabado el informe del Gabinete Jurídico y el dictamen del Consejo Consultivo.

Undécimo. Informe del Gabinete Jurídico.- El 22 de marzo posterior se emitió el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades en relación con el texto reglamentario

proyectado, en sentido favorable, señalando, tanto la corrección formal del procedimiento desarrollado, como la concordancia

de dicho texto con la legislación estatal y autonómica de necesaria observancia.

Duodécimo. Proyecto de decreto.- El expediente se completa con una segunda y última versión del texto proyectado, titulado decreto ?por el que se modifica el Decreto 93/2022, de 16 de agosto, por el que se aprueba la composición, organización y funcionamiento

del Consejo Escolar de centros educativos públicos de enseñanzas no universitarias de Castilla-La Mancha?, que consta de un preámbulo, un artículo único -compuesto de cuatro apartados-, y una disposición única.

El preámbulo ofrece una visión sintética de los principales referentes legales de la iniciativa, explicando a continuación,

las razones que aconsejan llevar a cabo dicha modificación reglamentaria, primordialmente asociables a la necesidad de facilitar

la conformación completa de la composición de estos órganos participativos cuando se produzcan bajas entre sus componentes.

Asimismo indica que la modificación también tiene por objeto incorporar a la composición de estos consejos a la jefatura de

estudios en centros públicos de educación infantil y primaria con nueve unidades.

El artículo único se estructura en cuatro apartados que establecen la nueva redacción del apartado 3 y del apartado 4 del

artículo 3, del artículo 15 y de la disposición final primera, respectivamente.

Por último, una disposición ?única? trata sobre la ?Entrada en vigor? del Decreto.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 2 de abril de 2024.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete al dictamen del Consejo Consultivo el proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 93/2022, de 16 de agosto,

por el que se regula la composición, organización y funcionamiento del Consejo Escolar de centros educativos públicos de enseñanzas

no universitarias de Castilla-La Mancha, fundando tal solicitud en lo previsto en el artículo 54.4 de la Ley 11/2003, de 25

de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, según el cual dicho órgano deberá ser consultado

sobre los ?Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones?.

El proyecto de Decreto que se examina contempla una modificación que afecta a dos artículos y una disposición final del citado

Decreto 93/2022, de 16 de agosto.

Tratándose, por tanto, de una norma reglamentaria modificativa de otra ejecutiva de igual rango, se emite el presente dictamen

con el carácter preceptivo que propugna el aludido artículo 54.4.

II

Examen del procedimiento tramitado.- El ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra regulado en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno

y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

Por lo que respecta a la primera de dichas disposiciones, ha de indicarse que el Título VI de la citada norma básica, denominado

?De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones?, atiende en los artículos 128 y siguientes a la potestad reglamentaria -principios de buena regulación, a la evaluación normativa,

a la publicidad de las normas, a la planificación normativa y a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de

elaboración de normas-, si bien su contenido quedó atemperado tras la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 55/2018, de

24 de mayo, dictada a raíz de un recurso de inconstitucionalidad planteado contra la totalidad del Título VI del referido

cuerpo legal.

Por otro lado, y en lo que concierne al ejercicio de la potestad reglamentaria en la Comunidad Autónoma, el artículo 36 de

la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, la residencia en el Consejo

de Gobierno, describiendo los requisitos y el procedimiento a seguir para el desenvolvimiento de la misma. Este último precepto

establece en el apartado 2, que habrán de aportarse al procedimiento ?los informes y dictámenes que resulten preceptivos?.

El proyecto normativo que se examina ha prescindido de realizar algunos de los trámites que sí fueron efectuados en el procedimiento

de elaboración de la norma que viene a modificar, por lo que procede examinar su incidencia en el presente procedimiento.

En primer lugar, se aprecia que se ha omitido el trámite de consulta pública previa, si bien se ha justificado su ausencia

en que se trata de modificar aspectos parciales en una norma de carácter organizativo, lo que constituye una excepción amparada

en el artículo 133.4 de la LPAC.

Tampoco figuran en el expediente remitido a este Consejo los informes sobre el impacto de la disposición en la infancia y

la adolescencia y en la familia, previstos, respectivamente, en el artículo 22. quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15

de enero, de Protección jurídica del menor, que modifica parcialmente el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil, y

en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas.

Si bien el limitado alcance de la modificación hace presumible que no implique un impacto significativo sobre los ámbitos

indicados, es preciso dar cumplimiento formal a los mandatos legales señalados, tal como se hizo con ocasión de la tramitación

del Decreto objeto de modificación, durante la cual sí se emitieron los informes referidos. Tales informes concluyeron afirmando

que la norma tenía incidencia en esos ámbitos, por el ?señalamiento de vías de participación en el ámbito escolar, así como de asociacionismo y su representación en los consejos

escolares, alentando y permitiendo el cumplimiento de los deberes y derechos de este sector de la comunidad educativa?. Dicho planteamiento es lógico al existir una directa vinculación entre la materia objeto de regulación y los referidos ámbitos

de infancia, adolescencia y familia. En este sentido, no puede desconocerse que la modificación propuesta, que afecta a la

forma y plazos de renovación de miembros de los Consejos escolares de los centros públicos, incide en la participación de

los padres y el propio alumnado en la organización, gobierno y funcionamiento de los centros.

La ausencia de los mencionados informes o, al menos, una valoración sobre la incidencia de la norma modificativa en estas

materias, ha de reputarse una deficiencia de carácter esencial que podría incidir en la validez del procedimiento, por lo

que ha de ser subsanada por el órgano impulsor de la iniciativa previamente a la aprobación de la norma. Ahora bien, a fin

de evitar demoras en la aprobación del proyecto de decreto, podría excepcionalmente eludirse el sometimiento final del mismo

a un nuevo pronunciamiento de este Consejo si, después de cumplidos los citados trámites, no se introdujeran en el mismo otras

modificaciones que las que hubieran sido incorporadas a la vista del presente dictamen.

En virtud de lo expuesto cabe concluir afirmando que en la tramitación del proyecto de Decreto se ha dado cumplimiento a los

requisitos esenciales exigidos en la normativa de aplicación, salvo el relativo a los preceptivos informes de impacto en la

infancia y la adolescencia y en la familia, por lo que nada obsta al examen del contenido de la norma sometida a consulta,

si bien previamente se hace preciso plasmar algunas consideraciones atinentes al marco normativo y competencial en el que

se insertará la norma propuesta.

III

Marco competencial y normativo en el que se inserta la disposición proyectada.- El marco competencial y normativo de la norma proyectada ya fue analizado por el Consejo en el dictamen 212/2022, de 14 de

julio, emitido con ocasión de la tramitación del proyecto de Decreto que ahora se pretende modificar, sin que se hayan producido

alteraciones normativas desde dicha fecha, por lo que sólo cabe reiterar de forma sumaria los presupuestos principales rectores

de estas cuestiones.

El marco competencial en el que se inserta la norma viene definido por disposiciones acogidas en la Ley Orgánica 2/2006, de

3 de mayo, de Educación (en adelante, LOE), dictada con amparo en las competencias estatales de carácter exclusivo establecidas

en el artículo 149.1. 1ª, 18ª y 30ª de la Constitución -que incluyen la determinación de las normas básicas tendentes al desarrollo

del artículo 27 de la Constitución, regulador del derecho a la educación-, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones

de los poderes públicos en la materia, entre las que se encuentra la homologación del sistema educativo.

El artículo 126 de la LOE contiene las principales reglas reguladoras del complejo proceso de composición, elección o designación,

renovación, organización y funcionamiento de los referidos consejos escolares de centros públicos docentes no universitarios

y faculta a las administraciones educativas para determinar el número total de miembros del Consejo Escolar y regular el proceso

de elección. Asimismo, dota a estas de una facultad genérica para adaptar lo dispuesto en el precepto a la singularidad de

determinados centros públicos educativos que enumera.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla- La Mancha es preciso hacer mención de las Leyes 3/2007, de 8 de marzo,

de Participación Social en la Educación en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y 7/2010, de 20 de julio, de Educación de Castilla-La Mancha, dictadas ambas en ejercicio de la competencia de desarrollo legislativo

y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto

en el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye

al Estado su artículo 149.1.30ª, atribuida por el artículo 37 del Estatuto de Autonomía.

Tales normas legales autonómicas remiten a lo dispuesto en los artículos 126 y 127 de la LOE en lo relativo a la composición

y competencias de los consejos escolares, y derivan al desarrollo reglamentario la adaptación de la composición de estos órganos

a las singularidades de los centros específicos de educación infantil, en los incompletos de educación primaria, en los de

educación secundaria con menos de ocho unidades, en centros de educación permanente de personas adultas y de educación especial,

en los que se impartan enseñanzas artísticas profesionales, de idiomas o deportivas, así como en aquellas unidades o centros

de características singulares.

En ejercicio de dicha habilitación reglamentaria, el Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha aprobó el Decreto 93/2022,

de 16 de agosto, por el que se regula la composición, organización y funcionamiento del Consejo Escolar de centros educativos

públicos de enseñanzas no universitarias de Castilla-La Mancha, a cuya modificación va dirigido el proyecto normativo objeto

del presente dictamen.

IV

Observaciones al contenido del proyecto.- El examen del proyecto de decreto analizado denota su generalizada adecuación al marco jurídico que le es de aplicación,

no obstante lo cual cabe efectuar las siguientes observaciones sobre varias cuestiones conceptuales, de técnica y sistemática

normativa o extremos de redacción, cuya atención incidiría en beneficio de la norma.

Preámbulo.- De acuerdo con las Directrices de Técnica Normativa estatales aprobadas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de

julio de 2005, las cuales vienen siendo aplicadas ordinariamente por la Administración de esta Comunidad Autónoma, la parte

expositiva tiene la función de describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias

y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta.

En el presente caso, tratándose de una disposición modificativa, parece innecesario iniciar dicha descripción con referencias

a la LOE y las leyes autonómicas reguladoras de la Educación y la Participación Social, así como a la competencia en la materia

prevista en el Estatuto de Autonomía.

Estima el Consejo que se obtiene un mejor cumplimiento de la función asignada a esta parte de la norma, iniciando la explicación

con la referencia al propio Decreto a modificar y a su objeto, añadiendo a continuación, una alusión a las normas legales

que desarrolla y a la habilitación normativa contenida en ellas para su desarrollo por el Consejo de Gobierno.

Seguidamente, se debe pasar a explicar las razones que motivan la conveniencia de la modificación propuesta, que no son otras

que introducir medidas que favorecen la participación de la comunidad educativa en la organización, gobierno y funcionamiento

de los centros públicos docentes no universitarios, siendo estas por un lado, la incorporación del Jefe de Estudios al Consejo

Escolar, en el caso de los centros de infantil y primaria con nueve unidades y, por otro, anticipar y facilitar la cobertura

de las vacantes que se produzcan en dicho órgano colegiado antes de la finalización del periodo de mandato, posibilitando

de ese modo la conformación completa del mismo.

Tras la preceptiva referencia a los principios de buena regulación, la parte dispositiva finalizaría con una breve referencia

a los principales trámites procedimentales practicados, tal y como refleja el texto del proyecto sometido a dictamen.

Artículo único.- La norma proyectada observa el criterio contenido en las Directrices de Técnica normativa relativo a que cuando se modifique

una sola norma, este contendrá un artículo único titulado y a que la modificación de preceptos sigue el orden de su división

interna. No obstante, se separa de estas recomendaciones en sus apartados 1 y 2, al estructurar como dos apartados diferentes la nueva redacción que otorga a los apartados 3 y 4 del artículo 3. Según la

directriz 56, el artículo único se dividirá en apartados, uno por precepto, de modo que en un único apartado se debe contener

la nueva redacción al artículo 3, que afecta a dos de sus apartados.

De este modo, la redacción adecuada sería ?Uno. Los apartados 3 y 4 del artículo 3 quedan redactados del siguiente modo: [?]?.

Por otra parte, el apartado tres de este artículo único establece la nueva redacción del artículo 15 del decreto.

En relación con la nueva redacción del apartado 1 de este precepto, se propone que se divida en dos apartados a fin de ajustarse

a los criterios orientadores básicos de redacción de artículos contenidos en las directrices, que son ?cada artículo, un tema; cada párrafo, un enunciado; cada enunciado, una idea?. De este modo, tras destinar el primer apartado a regular los supuestos en que se producen vacantes antes de la finalización

del periodo de mandato, el segundo apartado contendría la primera de las reglas para su cobertura, derivando a un tercer apartado

la regulación de los supuestos en que no pudiera aplicarse la primera regla.

Se sugiere a tal efecto la siguiente redacción u otra análoga que el redactor de la norma considere que refleja con mayor

precisión y claridad el procedimiento que se pretende incorporar: ?1. El mandato de los miembros del Consejo Escolar será de cuatro años. Si durante este intervalo, alguno de los miembros

dejara de cumplir los requisitos necesarios para pertenecer a dicho órgano o presentase su renuncia, se producirá una vacante.

[ ] 2. Las vacantes serán cubiertas, en cualquier momento del curso, por las personas candidatas que, habiéndose presentado en

las listas de la última elección, no obtuvieron cargo, siempre que sigan cumpliendo los requisitos. El periodo de mandato

de los consejeros y las consejeras electos por esta vía será el periodo restante de la vacante que ocupen. [ ] 3. En el caso de que no existan candidatos para cubrir las vacantes, su cobertura se realizará al inicio del siguiente curso

escolar, del siguiente modo: [ ] a) En los años que corresponda renovación de una de las mitades de los miembros, serán cubiertas a través del procedimiento

de renovación. [ ] b) En los años que no corresponda renovación, mediante el proceso de elecciones al consejo escolar en la convocatoria y en

el periodo establecido por el órgano competente. El periodo de mandato de los consejeros y las consejeras electos por esta

vía será el periodo restante de la vacante que ocupen?.

Disposición única.- En su título se debe corregir la errata de concordancia de número, sustituyendo ?disposiciones? por ?disposición? y añadir el tipo de disposición de que se trata, que es ?final?, por tratarse de una regla sobre la entrada en vigor de la norma, tal como determina la directriz 42, letra f) de las citadas

directrices de técnica normativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones efectuadas puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto

de Decreto por el que se modifica el Decreto 93/2022, de 3 de mayo, por el que se aprueba la composición, organización y funcionamiento

del Consejo Escolar de centros educativos públicos de enseñanzas no universitarias de Castilla-La Mancha, señalándose como

esenciales las observaciones formuladas en la consideración II referentes a la omisión de informes preceptivos.

* Ponente: francisco javier de irizar ortega