Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 60/2024 del 21 de marzo del 2024

Contestacion

DICTAMEN N.º 60/2024, de 21 de marzo

Expediente relativo al ?Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) del AR-14 del Plan de Ordenación Municipal (POM) de La Gineta

(Albacete)? que incluye Plan Parcial de Mejora, y que afecta a zonas verdes.

ANTECEDENTES

Primero. Iniciativa de la modificación.- El 13 de octubre de 2013, D. [?], en nombre y representación de la mercantil [?], presentó ?Proyecto de Urbanización de AR-14

del POM de La Gineta (Albacete), alternativa técnica de PAU que incluía Plan Parcial de Mejora, Proyecto de Urbanización y

documentación ambiental.

El Proyecto fue informado el 17 de noviembre de 2023 por la Técnico de Urbanismo Municipal y el 23 de noviembre siguiente por la Arquitecta Técnica del Ayuntamiento.

Segundo. Información pública.- La alternativa técnica presentada fue sometida a un periodo de información pública mediante anuncios publicados en el diario

La Tribuna de Albacete de 24 de octubre de 2023, en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha (DOCM) de 26 de octubre de 2023 y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento, con esta misma fecha.

El 12 de diciembre de 2023 la Secretaria del Ayuntamiento emitió certificado donde hace constar que, durante el tiempo concedido para la evacuación

de estos trámites, no se presentaron alegaciones ni otras alternativas técnicas al proyecto.

Tercero. Procedimiento de evaluación ambiental.- Tras remitir la alternativa técnica, que incluía la documentación ambiental correspondiente, mediante Orden 185/2023, de 9 de noviembre, de la Consejería de Desarrollo Sostenible, publicada en el DOCM de 2023, se declaró el proyecto prioritario y su tramitación preferente.

El Jefe de Servicio de Medio Ambiente de la Delegación Provincial de la indicada Consejería en Albacete, en fecha 18 de diciembre

de 2023, comunicó al Ayuntamiento la relación de Administraciones Públicas afectadas y personas interesadas a las que se efectuó

consulta en el procedimiento de evaluación ambiental simplificado que se tramitó.

Cuarto. Concertación administrativa.- Consta en el expediente remitido que se han efectuado las siguientes consultas a otras administraciones: Servicio Provincial

de Medio Ambiente, Delegación Provincial de Fomento, Delegación Provincial de Educación, Cultura y Deportes, Agencia del Agua,

Economía Circular y Agenda 2030, Delegación Provincial de Industria y Energía, Confederación Hidrográfica del Júcar, ADIF,

Unidad de Carreteras de Albacete, Ministerio de Defensa y Delegación Provincial de Bienestar Social.

Asimismo, se incorporan al procedimiento los informes emitidos respecto a dichas consultas, con el resultado que consta en

el mismo.

Quinto. Memoria justificativa del Plan Parcial.- En el documento correspondiente al Plan Parcial incluido en la Alternativa Técnica se expresa que dicho plan pretende mejorar

la ordenación detallada de AR-14 del POM de La Gineta, recogiendo las siguientes finalidades: ?- Trazado de la red de comunicaciones propias del sector y de conexión con el entorno. [] - División del ámbito del sector en zonas de ordenación urbanística, señalando los usos pormenorizados y ordenanzas tipológicas.

[] - Creación de zonas verdes y de suelo dotacional como equipamiento de contingencia y resolución del drenaje de pluviales en

consonancia a los estándares fijados por el TRLOTAU y su Reglamento de Planeamiento. [] - Establecimiento de suelo ordenado para el uso industrial. [] Definición de las características y trazado de las redes de infraestructuras de su ámbito, así como las conexiones con las

redes generales. [] El PAU del AR-14 pondrá en contacto directo los nuevos terrenos con el resto del municipio, especialmente con los polígonos

de Garisol y Torovizco ya desarrollados y el futuro sector AR-13 aún no programado?.

Por lo que se refiere a las zonas verdes, se justifica su adecuación a la ordenación estructural del planeamiento municipal,

señalando expresamente que ?la situación y geometría de las zonas verdes responde a las previsiones del POM?. Se refleja a continuación el cumplimiento de la reserva de zonas verdes exigida en los artículos 31 del TRLOTAU y 22 del

Reglamento de Planeamiento, así como de ?los requisitos dimensionales establecidos por el artículo 24 del Reglamento de Planeamiento, pudiéndose clasificar como ?jardín?

el espacio libre 2, al tener una superficie mayor de 1.000 m2 y un diámetro inscrito mayor de 30 metros y de ?barrera? el espacio libre 1, al poder inscribirse un diámetro mayor de 10

metros y ajardinarse con un mínimo de 100 árboles de porte alto por hectárea? (folios 629 y 630).

Sexto. Informe del Servicio de Planeamiento Urbanístico.- Con fecha 8 de febrero de 2024 la Jefa de Servicio de Planeamiento Municipal de la Consejería de Fomento emitió informe técnico,

en el que concluye lo siguiente:

?[...] se propone a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo informar favorablemente, previamente al dictamen

del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha y a la aprobación definitiva municipal, la alternativa técnica y la proposición

jurídico económica del Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) del AR-14 del Suelo Urbanizable del POM de La Gineta (Albacete),

presentado por la entidad [?], en cuanto adecúa el planeamiento vigente a la alegada nueva demanda de desarrollo industrial sobre parcela de tamaño medio

grande en el ámbito (inexistentes en la actualidad) y con ello, favorece la implantación de una nueva industria en el municipio,

muy conveniente para fortalecer su economía y fomentar el empleo. [...]?.

No obstante, se establecían diversos condicionantes, uno de ellos referidos a las características que deberían reunir las

zonas verdes previstas, exigiéndose con carácter previo a la indicada aprobación definitiva informe de accesibilidad de la

Consejería de Bienestar Social.

Dicho informe, de fecha 22 de diciembre de 2023, se incorpora al procedimiento tramitado, siendo de carácter favorable al considerarse cumplida la normativa sobre accesibilidad.

Respecto a las zonas verdes previstas en el Plan Parcial de Mejora, se consideran cumplidos los estándares mínimos de calidad

urbana conforme a lo regulado en los artículos 31 del TRLOTAU y 22 del RP, estableciendo al menos un 10% de la superficie

total ordenada como zonas verdes, descontada la correspondiente a los sistemas generales adscritos, con el siguiente resultado:

Superficie neta m2

TRLOTAU

Plan Parcial de Mejora

AR-14

114.780,84

10/100 = 11.478,08 m2

11.600,21 m2

Asimismo, se consideraban cumplidos ?los requisitos del artículo 24, calificándose de ?jardín? el denominado ?Espacio libre 2?, al tener una superficie superior

a 1.000 metros cuadrados y permitir inscribir en ella un círculo de 30 metros de diámetro y de ?pantalla verde? el ?Espacio

libre 1? en el que se puede inscribir un círculo de 10 metros de diámetro y que se deberá ajardinar con un mínimo de 100 árboles

de porte alto por hectárea?.

Séptimo. Acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.- Consta en el expediente una certificación expedida por la Secretaria de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio

y Urbanismo en la que se acredita que, por la citada Comisión, en la sesión celebrada el día 8 de febrero de 2024, adoptó

el siguiente acuerdo en relación con el ?PROGRAMA DE ACTUACIÓN URBANIZADORA DEL AR-14 DEL SUELO URBANIZABLE DEL PLAN DE ORDENACIÓN

MUNICIPAL DE LA GINETA (ALBACETE)?:

?[...] la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo acuerda INFORMAR FAVORABLEMENTE, previamente al dictamen del

Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha y a la aprobación definitiva municipal, la alternativa técnica y la proposición jurídico

económica del PAU del AR-14 del Suelo Urbanizable del POM de La Gineta (Albacete), presentado por la entidad [?], en cuanto adecúa el planeamiento vigente a la alegada nueva demanda de desarrollo industrial sobre parcela de tamaño medio

grande en el ámbito (inexistentes en la actualidad) y con ello, favorece la implantación de una nueva industria en el municipio,

muy conveniente para fortalecer su economía y fomentar el empleo?.

Y en cuanto a las zonas verdes previstas, se acogen las consideraciones efectuadas por el informe técnico emitido por el Servicio

de Planeamiento Municipal previo y que se detallan en el antecedente anterior.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 1 de marzo de 2024.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete al dictamen de este Consejo Consultivo el expediente relativo al ?Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) del

AR-14 del Plan de Ordenación Municipal (POM) de La Gineta (Albacete)? que incluye Plan Parcial de Mejora, y que afecta a zonas

verdes.

El artículo 54.9.e) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, determina

que este órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La

Mancha que versen sobre modificación de planes urbanísticos, ?cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos?.

Por su parte, el artículo 39.3 del Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística

(TRLOTAU), -normativa aplicable teniendo en cuenta la fecha de inicio de los trámites del expediente con la presentación de

la alternativa técnica (13 de octubre de 2013)- prevé que ?La innovación de un Plan que comporte una diferente calificación, zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios

libres anteriormente previstos, requerirá previo informe favorable de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y

Urbanismo, el cual se referirá a su vez a todos los contenidos que deban ser objeto de informe por la consejería competente

en materia de ordenación territorial y urbanística, así como dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha?.

La anterior exigencia del dictamen del alto órgano consultivo se completa con la previsión recogida en el artículo 120.5 del

Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio,

de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (en adelante, RP), que requiere el dictamen favorable del Consejo

Consultivo de Castilla-La Mancha para la innovación del Plan que comporte ?[?] una diferente calificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres anteriormente previstos [?]?.

Por consiguiente, en virtud de lo previsto en la normativa referenciada, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo

y habilitante.

II

Examen del procedimiento sustanciado.- De manera previa al examen de las cuestiones sustantivas que se derivan del asunto sometido a dictamen, se hace preciso analizar

el procedimiento tramitado, a fin de comprobar si el mismo se ajusta a las previsiones establecidas en la normativa de aplicación

recogida en el mencionado TRLOTAU y en su normativa de desarrollo, singularmente el ya citado RP.

El artículo 39 del TRLOTAU titulado ?El régimen de la innovación de la ordenación establecida por los Planes?, determina en su apartado primero que cualquier alteración que se pretenda introducir en sus determinaciones ?[?] deberá ser establecida por la misma clase de Plan y observando el mismo procedimiento seguido para la aprobación de dichas

determinaciones [?]?. No obstante, como excepción, el apartado 8 de este mismo precepto contempla la posibilidad de que los Planes de Ordenación

Municipal (POM) puedan ser modificados por los llamados Planes Parciales de Mejora (PPM) siempre que contengan la documentación

complementaria que este artículo establece y que desarrollan, en cuanto a su justificación, requisitos y documentos, los artículos

53 a 64 del RP.

En cumplimiento del citado artículo 39 del TRLOTAU será de aplicación al presente supuesto el artículo 38 de dicho cuerpo

legal, relativo a la elaboración, tramitación y aprobación de los Planes Parciales, el cual contempla un procedimiento constituido

por dos fases claramente diferenciadas: una primera de tramitación municipal y una segunda residenciada en sede autonómica.

Conforme al apartado 1.a) del aludido artículo 38 del TRLOTAU, ?los particulares podrán promover Planes Parciales, [...] que afecten a elementos integrantes de la ordenación detallada en desarrollo de un Programa de Actuación Urbanizadora del

que sean adjudicatarios o compitiendo por su adjudicación para desarrollar, al menos, una de las unidades de actuación del

Plan que promuevan. [...]?; como así se ha producido en el procedimiento objeto del presente dictamen.

Por su parte, el artículo 38.1.b) del TRLOTAU dispone que ?Una vez redactados los Planes y Estudios de Detalle, la Administración actuante los someterá a información pública durante

20 días, mediante anuncio en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha y en uno de los periódicos de mayor difusión en la localidad

[?]?. Pues bien, dicho trámite consta haberse efectuado adecuadamente, como se desprende del antecedente segundo del presente

dictamen.

Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 138.2.3º del RP, consta que se ha requerido informe a los órganos

administrativos gestores de intereses públicos que pudieran verse afectados.

En relación con la tramitación ambiental de esta iniciativa urbanística, mediante Orden 185/2023, de 9 de noviembre, de la Consejería de Desarrollo Sostenible, publicada en el DOCM de 2023, se declaró el proyecto prioritario y su tramitación preferente, constando la misma mediante la comunicación de 18 de diciembre

de 2023, del Jefe de Servicio de Medio Ambiente de la Delegación Provincial en Albacete, según se expone en el antecedente tercero.

La aprobación del Plan Parcial de Mejora, al no afectar a la ordenación estructural del POM de La Gineta, no requiere de aprobación

inicial, como, por el contrario, exigen los apartados 3 y 4 del artículo 38 del TRLOTAU respecto a los planes que sí modifiquen

dicha ordenación estructural.

Dentro de la fase autonómica de tramitación figura que se emitió informe técnico del Servicio de Planeamiento Municipal de

la Consejería de Fomento, en fecha 8 de febrero de 2024, así como informe favorable, de la misma fecha, aprobado por la Comisión

Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, respecto a la modificación de zonas verdes previstas en el Plan Parcial,

en cumplimiento de la exigencia recogida en el artículo 39.3 del TRLOTAU.

Concluye la tramitación sustanciada con la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, instando la emisión del dictamen

previsto en el artículo 54.9.e) de la citada Ley 11/2003, de 25 de septiembre.

A la vista de lo expuesto, puede concluirse que, con carácter general, los trámites descritos dan cumplimiento a los requisitos

formales sustanciales previstos en la normativa de aplicación.

III

Alcance y finalidad de la intervención del Consejo Consultivo.- El Consejo de Estado ha venido señalando, respecto del alcance y finalidad de la intervención de los órganos consultivos

en este tipo de procedimientos -dictámenes 333/1992, de 1 de octubre; 554/1992, de 7 de julio; o 773/1993, de 17 de junio- que, cuando los planes urbanísticos tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas

verdes o de los espacios libres previstos, su función consultiva se extiende a la verificación de si concurren los requisitos

de competencia y procedimiento, tratados en la consideración anterior, y a si la modificación proyectada responde a un interés

público que fundamente la incorporación al planeamiento del pretendido cambio, pudiendo ser aceptadas tales mutaciones de

zonificación o uso urbanístico solamente cuando respondan a razones de interés general debidamente justificadas, lo que deberá

ser apreciado atendiendo a las circunstancias concretas de cada expediente.

Hay que tener en cuenta, por otra parte, que las zonas verdes y los espacios libres se constituyen como enclaves fundamentales

que contribuyen a conseguir un uso racional del suelo, impidiendo la masificación, potenciando un adecuado desarrollo de la

vida ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza al ofrecer la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento

y favoreciendo, asimismo, la corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades.

Con esta finalidad protectora del interés general, la regulación aplicable en nuestra Comunidad Autónoma contempla, además

de determinados estándares mínimos de obligado cumplimiento para las zonas verdes y espacios libres, una serie de cautelas

a la hora de proceder a la modificación de los Planes con el fin de preservar estos espacios, de modo que introduce en el

procedimiento a seguir trámites cualificados, como la necesidad de contar con el informe favorable de la CROTU y el de este

Consejo Consultivo, en cuanto garante último en el ámbito administrativo del interés público.

Según se ha reiterado en numerosas ocasiones, la intervención de este Consejo en el procedimiento modificatorio de los planes

urbanísticos no puede ser entendida como una traba a la discrecionalidad de que goza la Administración activa proponente,

pues a ella corresponde, en uso de su autonomía y de las demás potestades que el ordenamiento jurídico le confiere, valorar

si el interés general aconseja una alteración de zonas verdes o espacios libres con el fin de satisfacer otras necesidades

de la comunidad y decidir, en su caso, justificándolo debidamente, si ha de llevarse a cabo la misma. En este sentido, el

Tribunal Supremo ha afirmado que la Administración goza de un ius variandi, no opuesto al principio de vigencia indefinida de los planes proclamado en la Ley, que lo posibilita para establecer los

cambios precisos que sirvan mejor a las necesidades de la sociedad en todos los órdenes, sin que pueda entenderse infringido

el principio de seguridad jurídica por razón de su ejercicio, ya que es la manera de adaptar el ordenamiento urbanístico a

las nuevas circunstancias demográficas, sociales y económicas que demanden una alteración de la nueva regulación jurídico-urbanística

del suelo -Sentencia de 20 de septiembre de 1985 (Ar. RJ 1985,6216)-.

La necesidad de permanencia de los planes no puede, por consiguiente, llevar a situaciones inmovilistas, en contradicción

con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas o políticas,

que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, con respecto a las que la normativa urbanística debe

dar adecuado cauce y desarrollo.

Una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades, podría perpetuar

ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales para el interés público. Por ello, se reconoce la potestad de la

Administración para alterar el planeamiento urbanístico, debiendo centrarse la cuestión en que la actividad en que se concrete

esa potestad quede suficientemente justificada y apoyada en datos objetivos -Sentencia de 6 de febrero de 1990 (Ar. RJ 1990,943).

Estos datos pueden encontrar su fundamento en necesidades sociales, conveniencia del destino del suelo y de la armonización

de los más variados intereses comunitarios, presumiéndose, según afirma el Tribunal Supremo, que, mientras no se pruebe lo

contrario, la actividad administrativa se ajusta al ordenamiento jurídico y se dirige a satisfacer las exigencias del bien

común en aras de un mejor servicio a la sociedad -Sentencias de 18 de julio de 1988 (Ar. RJ 1988,6082) y de 27 de marzo de

1991 (Ar. RJ 1991,2027)-.

Dentro de este ámbito de ejercicio de la autonomía y de la discrecionalidad ha de desenvolverse la intervención del órgano

consultivo en el procedimiento modificatorio, extendiéndose su función, según se indicó previamente, ?a la verificación de si concurren los requisitos de competencia y procedimiento y a si la modificación proyectada responde

a una exigencia de interés público que justifique la incorporación al planeamiento de la referida modificación? -dictamen del Consejo de Estado 333\1992, de 1 de octubre- de tal forma que las alteraciones del planeamiento urbanístico

que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes o espacios libres previstos solo puedan

ser aceptadas cuando ?respondan a razones de interés general debidamente justificadas? -dictámenes del Consejo de Estado 43.836, de 21 de enero de 1982; 53.845, de 29 de junio de 1989; 651, de 27 de julio de

1992; o 773, de 17 de junio de 1993-.

En definitiva, al órgano consultivo le corresponde controlar, como garante, si concurre el interés público que justifique,

en cada caso, la modificación del uso o zonificación de las zonas verdes o espacios públicos previstos, velando al tiempo

por el respeto de los estándares mínimos de calidad urbana que resulten de preceptiva observancia.

IV

Justificación del interés público y cumplimiento de los estándares mínimos.- Habiéndose examinado previamente el cumplimiento de los requisitos de competencia y procedimiento, procede en la presente

consideración analizar las razones aducidas y ponderadas en justificación del interés público auspiciado con la iniciativa,

con base en el propio documento técnico que le sirve de soporte instrumental y el contenido de los informes emitidos durante

la instrucción por parte de los órganos y servicios técnicos de la Consejería de Fomento, si bien debe incidirse en que el

pronunciamiento de este Consejo se circunscribe exclusivamente, por aplicación de lo dispuesto en los artículos 54.9.e) de

la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, 39.3 TRLOTAU y 120.5 RP, a la innovación de zonas verdes que contempla el expediente

remitido con respecto a las previstas en el planeamiento vigente.

En primer lugar, en la Memoria Justificativa de la modificación se recogen las finalidades perseguidas por el nuevo planeamiento

con el fin de mejorar la ordenación detallada de AR-14 del POM de La Gineta, estableciendo suelo ordenado para uso industrial,

trazado de redes y conexiones con el entorno, poniendo ?en contacto directo los nuevos terrenos con el resto del municipio, especialmente con los polígonos de Garisol y Torovizco

ya desarrollados y el futuro sector AR-13 aún no programado?; y por lo que respecta a las zonas verdes, se pretende su creación, para lo que se señala que ?la situación y geometría de las zonas verdes responde a las previsiones del POM?.

Se refleja a continuación el cumplimiento de la reserva de zonas verdes exigida en los artículos 31 del TRLOTAU y 22 del Reglamento

de Planeamiento, así como de ?los requisitos dimensionales establecidos por el artículo 24 del Reglamento de Planeamiento, pudiéndose clasificar como ?jardín?

el espacio libre 2, al tener una superficie mayor de 1.000 m2 y un diámetro inscrito mayor de 30 metros y de ?barrera? el espacio libre 1, al poder inscribirse un diámetro mayor de 10

metros y ajardinarse con un mínimo de 100 árboles de porte alto por hectárea?.

Estos argumentos fueron analizados y contrastados por el Servicio de Planeamiento Municipal tal y como se expresa en el antecedente

sexto del presente dictamen, comprobándose así el cumplimiento de los preceptos indicados e incluso la ampliación de las zonas

verdes mínimamente exigidas - de 11.478,08 m2 que sería el 10% de la superficie total ordenada, a los 11.600,21 m2 que se prevén en el Plan Parcial de Mejora-.

Todo ello resultó suficiente para que la innovación urbanística aquí propuesta fuese informada favorablemente, teniendo en

cuenta el informe técnico previo, por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en sesión celebrada el

8 de febrero de 2024, por lo que, a la vista de cuanto antecede, teniendo en cuenta que ha quedado probado en el expediente

el interés público que reviste la modificación planteada y que la superficie real destinada a zonas verdes no sólo se ajusta

a las determinaciones legales que le resultan de aplicación, sino que las mejora con un aumento de las mismas, nada debe oponer

este Consejo a la aprobación definitiva del PAU de AR-14 del POM de La Gineta (Albacete), que incluye Plan Parcial de Mejora,

en lo que afecta a zonas verdes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que procede informar favorablemente el expediente relativo al ?Programa de Actuación Urbanizadora de AR-14 del Plan de Ordenación

Municipal de La Gineta (Albacete)?, que incluye Plan Parcial de Mejora que afecta a zonas verdes.

* Ponente: araceli muñoz de pedro