Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 46/2024 del 29 de febrero del 2024

Contestacion

DICTAMEN N.º 46/2024, de 29 de febrero

Expediente relativo a revisión de oficio de la resolución de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones

Públicas, de fecha 5 de mayo de 2021, concerniente al reconocimiento de la consolidación de grado personal, tramitado a instancia

de D. [?].

ANTECEDENTES

Primero. Solicitud de reconocimiento de grado personal.- Con fecha 28 de octubre de 2020, el interesado en su condición de funcionario de carrera presenta solicitud de reconocimiento

de consolidación del nivel 22, en consideración a los servicios prestados como funcionario interino. El interesado fundamenta

su pretensión en el ?principio de no discriminación?, que por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada

de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración

determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas. Por ello, pretende que sea valorado el tiempo

de desempeño de puestos de trabajo de nivel 22 como personal interino, al considerar que ese tiempo tiene el mismo valor que

el trabajado como funcionario de carrera, a efectos de consolidación de grado.

Ante la falta de resolución, con fecha 22 de febrero de 2021, el interesado formula recurso de alzada contra la desestimación

por silencio administrativo de su solicitud.

Con fecha 5 de mayo de 2022, la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas resuelve desestimar

el recurso de alzada presentado por el interesado, fundamentando el sentido de la resolución en que, ?Por lo tanto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.2 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 364/1995, de

10 de marzo, en el presente caso no puede tenerse en cuenta el tiempo en que el interesado ha desempeñado como funcionario

interino puestos de nivel 22, ya que dicho nombramiento lo ha sido con carácter temporal y no definitivo (artículo 10 del

EBEP). Por ello, al igual que los funcionarios de carrera, según el artículo 70, apartados 2 y 6, del Reglamento aprobado

por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y la jurisprudencia anteriormente citada, no pueden consolidar el, grado personal

del puesto que desempeñan con carácter temporal o provisional hasta que no obtengan esos puestos u otros de igual o superior

nivel de forma definitiva, el interesado tampoco podría consolidar el grado personal correspondiente al nivel 22 hasta que

no obtenga un puesto de igual o superior nivel de forma definitiva, lo cual no ha ocurrido todavía?.

Contra esta resolución el interesado no formula el procedente recurso contencioso-administrativo.

Con fecha 24 de enero de 2023, el interesado presenta solicitud de reconocimiento de grado personal funcionario nivel 22, que es desestimada mediante resolución

del Director General de la Función Pública de fecha 14 de marzo de 2023, motivando la denegación en que, el puesto que ocupa el solicitante de manera definitiva en el momento de solicitar el reconocimiento

del grado es de nivel 20.

Segundo. Solicitud de revisión de oficio.- Con fecha 11 de abril de 2023, el interesado presentó solicitud de revisión de la resolución de la Secretaria General de la Consejería de Hacienda y Administraciones

Públicas de fecha 5 de mayo 2022, que desestima el recurso de alzada formulado contra la desestimación presunta del reconocimiento

de grado pretendido. Fundamenta la solicitud en que ?Con posterioridad, la administración regional ha modificado su criterio anterior y ha pasado a reconocer el periodo trabajado

como interino a sus empleados. Todo ello tras haberse publicado numerosas sentencias entre otras, el Tribunal Supremo en la

STS 540/2022, de 5 de mayo (rec. 7304/2020) y el TJUE en la STJUE de 30 de junio de 2022 (C-192/21) [?]?.

Alegando como causa de nulidad, ?Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional del artículo 47.1 y apartado 47.2. También

serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones

administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de

disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas?. Justificando la concurrencia de la causa alegada ?por cuanto existe clara desigualdad entre funcionarios que han reclamado la consolidación del grado solicitando que se tenga

en cuenta el período como interino con lo que ha variado la jurisprudencia que había en ese momento respecto del actual. Siendo

lo cierto, que actualmente, se están reconociendo por la administración aquellas reclamaciones que se están presentado en

vía administrativa similares a la situación del actor vulnerándose en consecuencia, el derecho a la igualdad?.

Tercero. Admisión.- A la vista de la solicitud presentada, en fecha 24 de abril de 2023, el Director General de la Función Pública acordó la admisión a trámite y la designación como instructor del expediente del

Coordinador de Régimen Jurídico y Normativa. De tal acuerdo se dio traslado al designado instructor y este, a su vez, a la

parte, comunicándole el plazo máximo para la resolución del procedimiento y los efectos desestimatorios asociados a un eventual

silencio administrativo.

Cuarto. Trámite de audiencia.- Mediante comunicación de 12 de enero de 2024, el instructor otorgó trámite de audiencia al interesado, poniéndole de manifiesto el expediente y otorgándole

un plazo de diez días para que pudiera formular cuantas alegaciones considerara convenientes a su derecho.

De conformidad con la posibilidad otorgada, en fecha 24 de enero siguiente el interesado presentó escrito de alegaciones,

remitiéndose a las alegaciones contenidas en su escrito de solicitud y añadiendo la referencia a la reciente jurisprudencia

que considera de aplicación para el reconocimiento del derecho interesado, indicando, ?Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sus sentencias de 21 de julio y 22 de noviembre de 2022, que

resuelven los recursos de casación núms. 744/2021 y 3906/2021?.

Quinto. Propuesta de Resolución.- En consideración a todo lo actuado, en fecha 15 de febrero de 2024 el instructor suscribió propuesta de resolución desestimatoria

de la solicitud de revisión de oficio presentada. Tras analizar el sentido y alcance de la causa de nulidad invocada, manifestaba

en cuanto a la aplicación del principio de igualdad que ?el interesado alega como término de comparación a otros empleados o funcionarios, de forma abstracta, genérica e indeterminada,

sin concretar a qué casos y circunstancias se refiere. Por este motivo no puede constatarse la necesaria identidad entre esos

supuestos y su situación ni tampoco si existe algún motivo que justifique la diferencia de trato alegada?. En cuanto a la pretendida consolidación de grado se afirma que ?[?] al igual que los funcionarios de carrera no pueden consolidar el grado personal del puesto que desempeñan con carácter temporal

o provisional hasta que no obtengan ese puesto u otro de igual o superior nivel de forma definitiva, D. [?] tampoco puede consolidar con la fecha de efectos que pretende (31 de julio de 2018) el grado personal correspondiente al

nivel 22 del puesto que ha desempeñado como funcionario interino, pues en dicha fecha no había obtenido un puesto de igual

o superior nivel de forma definitiva?.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 19 de febrero de 2024.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración del Consejo Consultivo el expediente de revisión de oficio de la Resolución de 5 de mayo de

2022, de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, por la que se desestima el recurso

de alzada formulado contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de reconocimiento de consolidación

de grado, al entender que ha incurrido en los vicios de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 47.1.f) y 47.2

de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo 106 de la citada Ley determina, en su apartado primero, que ?las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad

de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los

supuestos previstos en el artículo 47.1.

Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado

u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas

en los supuestos previstos en el artículo 47.2?.

Esta exigencia del previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, se reitera,

con respecto al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en el artículo 54.9.b) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del

Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

En aplicación de los aludidos preceptos legales se emite el presente dictamen con carácter preceptivo y habilitante.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Con carácter previo a la consideración de los aspectos sustantivos que se derivan del expediente procede examinar el procedimiento

seguido para la tramitación de la revisión de oficio que se somete a dictamen.

El artículo 106 de la LPAC, no contempla un procedimiento específico a seguir en los expedientes de declaración de nulidad,

por lo que habrán de entenderse aplicables las normas recogidas en el Título IV de dicho cuerpo legal denominado ?De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?, si bien con las especialidades recogida en el citado artículo sobre la preceptividad del previo dictamen favorable del órgano

consultivo que corresponda, y establecimiento de un plazo para su tramitación de seis meses, transcurrido el cual, sin dictarse

resolución, se produce la caducidad del mismo, en los casos en que se hubiera iniciado de oficio, y opera el silencio negativo, si hubiera sido sustanciado a instancia del interesado.

De este modo, siguiendo el procedimiento descrito en el referido Título IV, se pueden señalar como trámites comunes para proceder

a la revisión de oficio, el acuerdo de iniciación, el nombramiento de instructor, la sustanciación de actuaciones que se consideren

precisas para la debida instrucción del procedimiento, la práctica de pruebas que resulten pertinentes para acreditar los

hechos relevantes en la decisión del mismo y los informes que se estimen necesarios, la audiencia de los afectados y la propuesta

de resolución como paso previo a la emisión del dictamen del Consejo Consultivo y a la formulación de la resolución pertinente.

Partiendo de tales referentes normativos, ante el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que

ya han sido suficientemente descritas en los antecedentes, ha de concluirse que, en lo esencial, se ha ajustado a lo establecido

en la normativa que le resulta de aplicación, por lo que procede iniciar el análisis de los aspectos sustantivos o de fondo

que se derivan del expediente sometido a consulta, no sin antes exponer de modo genérico los presupuestos caracterizadores

de la institución de la nulidad de pleno derecho y de la causa invocada en el presente procedimiento.

III

Presupuestos de la revisión de oficio.- Conforme ha destacado este Consejo en el dictamen 361/2021, de 14 de octubre, en un supuesto de revisión de oficio similar

al que se examina, conviene recordar que la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez

de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad

se ha visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han

de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación extensiva, según reiterada doctrina

del Tribunal Supremo.

Así lo declaró expresamente en su sentencia de 18 de diciembre de 2007 (Ar. RJ 2008,1974) en la expresó que ?Como hemos realizado en nuestras SSTT de 19 de diciembre de 2001 (RJ 2002,932 y 27 de diciembre de 2006 (RJ 2006,10062),

debemos poner de manifiesto -e insistir- en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa,

referida a la revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que, de una u otra forma, ha devenido firme

en dicha vía. Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios

de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso

de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce

procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede

perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia?.

Estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisora responden a la necesidad de buscar un justo equilibrio

entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados y el de legalidad, que exige

depurar las infracciones del ordenamiento jurídico. Así lo ha declarado el Tribunal Supremo en su sentencia de 13 de mayo

de 2015 (Ar. RJ 2015,3100), en la que remitiéndose a la doctrina contenida en las sentencias de 17 de enero de 2006 (AR. RJ 2006,2741) y de 13 de febrero de 2012 (RJ 2012, 3955), declaró que ?La revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que

postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata

de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no puede ser alterada en un futuro.

El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución

no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen valor absoluto, siendo la única manera de compatibilizar estos derechos

es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos?.

Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder alegarse

en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por haber transcurrido

los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser insubsanable

aun cuando se cuente con consentimiento del afectado, no resultando posible su convalidación.

La nulidad se reserva para la eliminación de actos que contienen vicios de tal entidad que trascienden el puro interés de

la persona sobre la que inciden los efectos de los mismos y repercuten sobre el orden general, resultando ser ?de orden público?, lo cual explica que pueda ser declarado tanto a instancia de los interesados como de oficio por la Administración.

En cualquier caso, no puede obviarse que la resolución cuya nulidad se insta no fue recurrida en vía contencioso-administrativa.

Y si bien la acción de nulidad es imprescriptible, nuestra jurisprudencia ha advertido que dicha acción, por su naturaleza

excepcional, no puede ser ejercitada de forma general como una segunda vía ordinaria para enjuiciar actos consentidos. Esa

posibilidad de pedir la revisión de oficio de un acto ?en cualquier momento? como dice el artículo 106.1 LPAC queda limitada por un lado ?a los supuestos particularmente graves y evidentes? (de ahí la necesaria interpretación restrictiva sobre su concurrencia -entre otras STS de 27 de noviembre 2015, RC 1686/2014-)

y, por otro lado, que no nos encontremos con alguno de los supuestos previstos en la cláusula de cierre del artículo 110 LPAC

y sobre la que la sentencia dice lo siguiente:

?Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto,

se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992 establece una cláusula de

cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que "las facultades de revisión no podrán

ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta

contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho delos particulares o a las leyes".

En definitiva, si de un lado en el art. 106.2 de la Ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin

sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia

de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico

un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes

jurídicos en juego?.

Coligiendo de lo anterior, si bien la acción de nulidad es imprescriptible, en supuestos como éste, además de los supuestos

?ordinarios? de dicha nulidad, deberá acreditarse que los vicios que afecten a la resolución deben ser de especial gravedad, o lo que

es lo mismo, que su gravedad debe ir aún más allá de los de por sí graves vicios que justificarían su declaración de nulidad.

En la solicitud de nulidad presentada por el interesado se fundamenta la revisión de oficio que pretende en la concurrencia

de la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra a) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en la

que se conceptúa como actos nulos de pleno derecho los actos ?que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional?; aludiendo con posterioridad a la prevista en el artículo 47.2 relativa a ?las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango

superior, las que regulen las materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras

no favorables o restrictivas de derechos individuales?.

Con relación a la primera de ellas, como ya señalara este Consejo en anteriores dictámenes -entre otros, 19/2001 y 20/2001,

de 1 de febrero, o 149/2010, de 29 de julio- conviene reiterar que la introducción de la misma en la redacción originaria

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se debió a la necesidad de sancionar con la consecuencia de mayor gravedad prevista en el ordenamiento la vulneración

del elenco de derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución. En este sentido se había venido pronunciando

el Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias (entre otras, 38/1981, de 23 de noviembre; 39/1982, de 30 de junio,

y 114/1984, de 29 de noviembre), al considerar los derechos y libertades fundamentales como principios superiores del ordenamiento,

dotados de efectividad inmediata y preferente frente a todos los poderes públicos. En ello incidía igualmente el Tribunal

Supremo (entre otras, sentencias de 30 de noviembre de 1984, 26 de abril de 1989, RJ 3297, 29 de septiembre de 1990, RJ 6836, y 26 de junio de 1992, RJ 4550) al entender que la nulidad era la consecuencia necesaria ante tales vulneraciones dada la eficacia

directa de la norma suprema, estimando que los derechos fundamentales constituyen ?la esencia misma del régimen constitucional?, considerando su ?sentido nuclearmente esencial en un Estado de Derecho?.

Por su parte, el Consejo de Estado se pronunció de idéntico modo en numerosas ocasiones, declarando la procedencia de la nulidad

de pleno derecho en aquellos supuestos en que se demostraba debidamente la vulneración por un acto de un derecho fundamental

(entre otros, dictámenes 48.003, de 31 de julio de 1985; 49.405, de 3 de julio de 1986; 52.143, de 27 de julio de 1989; 53.753,

de 21 de septiembre de 1989; 54.550 y 54.276, de 24 de mayo de 1990; 1059, de 26 de noviembre de 1992).

Incorporada esta causa a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se definió originariamente como actos ?que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional?, acotándola así a los reconocidos y amparados en los artículos 14 a 29 de la Constitución y siempre que se lesionara el ?contenido esencial? de los mismos. El Tribunal Constitucional interpretó (entre otras en sus sentencias 8/1981, de 8 de abril; 26/1981, de 17 de julio; 13/1984, de 3 de febrero; 83/1984, de 24 de julio y 196/1987, de 11 de diciembre) que el ?contenido esencial? de un derecho fundamental es un concepto jurídico indeterminado que está compuesto ?por aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocido como perteneciente al

tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a este tipo y tiene que pasar a ser comprendido en otro desnaturalizándose?; estableciendo que ese contenido esencial se rebasa ?cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan

de la necesaria protección?, entendiendo que en caso de duda la cláusula ha de ser interpretada de la forma más favorable para la efectividad del mismo.

La restricción de la causa de nulidad a la lesión del contenido esencial de los derechos fue ampliamente criticada por la

generalidad de la doctrina al entender que, contrariamente a lo dispuesto en el precepto, el propio Tribunal Constitucional

entendía en algunos de sus pronunciamientos (sentencias 9/1988, de 25 de enero; 51/1988, de 22 de marzo, y 39/1986, de 31

de marzo) que los actos contrarios al contenido no esencial o adicional del derecho (el contenido que les da el propio legislador)

habían de calificarse también como vulneraciones de los derechos fundamentales y la sanción que les correspondía no era otra

que la nulidad radical. Igualmente, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional preveía estos efectos anulatorios en varios

de sus preceptos (artículos 39.1, 55.1, 66 y 72.5) sin referir la limitación de la vulneración a ese núcleo de contenido esencial,

a lo que había que añadir que la indeterminación de la fórmula entrañaba riesgos para la seguridad jurídica y en definitiva

para el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley.

Con la posterior redacción otorgada al artículo 62.1.a) por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se eliminaron las restricciones

existentes hasta entonces, suprimiendo la anterior referencia al contenido esencial de los derechos y libertades, al contemplar

como causa de nulidad los actos ?que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional?, de modo que la apreciación del vicio es posible siempre que la lesión producida en el derecho o libertad amparado constitucionalmente

sea cierta, real y efectiva.

Con esta redacción ha accedido también a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que la contempla como causa de nulidad de pleno

derecho en su artículo 47.1.a).

En cuanto a la definición de los presupuestos legales que posibilitan la apreciación de las causas de nulidad previstas en

el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha de incidirse en que, como expresamente establece, se aplica a disposiciones

administrativas o normas de rango reglamentario, siendo doctrina pacífica que en el caso de los reglamentos, a diferencia

de lo que sucede con los actos administrativos, no cabe distinguir entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad, siendo así

que las infracciones del ordenamiento jurídico mencionadas previamente en las que incurra un precepto reglamentario son determinantes

de su nulidad radical.

IV

Examen de las causas de nulidad alegadas.- El interesado fundamenta la solicitud de revisión de oficio en la causa de nulidad concerniente a actos ?que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional?, aduciendo en concreto el interesado a la vulneración del ?derecho a la igualdad?.

En relación al principio de igualdad existe una vasta doctrina del Tribunal Constitucional recogida, entre otras, en el fundamento

jurídico sexto de la sentencia 85/2019, de 19 de junio, en el que expresa que ?este Tribunal tiene declarado -desde la STC 22/1981, de 2 de julio, recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo

de Derechos Humanos- que el principio de igualdad no exige en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de

cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la

regulación de una determinada materia supone una infracción del artículo 14 CE, sino tan solo las que introduzcan una diferencia

entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello. Sería

además necesario, para que fuera constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se

deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente

gravosos o desmedidos (SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8; 200/2001,

de 4 de octubre, FJ 4; 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4, y 41/2013, de 14 de febrero, FJ 6, entre otras muchas)» (STC 111/2018,

de 17 de octubre, FJ 4). Formulada la idea más sintéticamente, «el principio de igualdad ante la ley del art. 14 CE impone al legislador,

con carácter general, el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentren en situaciones jurídicas iguales,

con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una justificación

objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación» (STC 60/2015, de 18 de marzo, FJ 4).

El repaso de la doctrina concernida obliga a tener presente que lo propio del juicio de igualdad -como recuerda la citada

STC 111/2018, FJ 7- «es su carácter relacional. Por ello requiere como presupuesto obligado que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada,

se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas». Por otra parte,

que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables. Solo una

vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia

de trato que se discute (entre otras muchas, SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6; 29/1987, de 6 de marzo, FJ 5; 181/2000,

de 29 de junio, FJ 10; 1/2001, de 15 de enero, FJ 3; 200/2001, de 4 de octubre, FJ 5; 125/2003, de 19 de junio, FJ 4, y 75/2011,

FJ 6)?.

De este modo, para que se pueda admitir que ha existido una vulneración al principio de igualdad, el accionante ha de ofrecer

un término de comparación concreto en el ámbito objetivo de la organización que adopta la decisión, debiendo contar con homogeneidad

las situaciones cuya comparación propone.

En el escrito de solicitud de revisión el interesado relaciona los servicios prestados como funcionario de la Administración

regional y fundamenta su pretensión en un cambio de criterio que ha determinado que esta Administración reconozca el periodo

trabajado como interino a sus empleados, sin concretar a qué efectos se ha realizado dicha valoración. Alude a las sentencias

del Tribunal Supremo n.º 540/2022, de 5 de mayo (rec.7304/2020) y del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea de

30 de junio de 2022 (C-192/21), extractando lo siguiente: ?La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999,

que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES,

la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, a efectos

de la consolidación del grado personal, no se tienen en cuenta los servicios que un funcionario ha prestado como interino

antes de adquirir la condición de funcionario de carrera? y ?38 Pues bien, consta que el demandante en el litigio principal desempeñó durante varios años, como funcionario interino y

en virtud de un nombramiento único, el puesto de veterinario coordinador en la Comunidad, por el que se le atribuyó el grado

personal 24 con arreglo al sistema de clasificación de los puestos aplicable en dicha Comunidad. Por lo tanto, la situación

del demandante en el litigio principal debe compararse con la de un funcionario que ocupe tal puesto con carácter definitivo.

39. De ello se deduce, sin perjuicio de que el tribunal remitente lo verifique a la luz de todos los elementos pertinente,

que procede considerar que la situación de un funcionario interino, como la del demandante en el litigio principal antes de

que adquiriera la condición de funcionario de carrera, es comparable a la de un funcionario que ocupe, con carácter definitivo,

el mismo puesto que ocupaba dicho interino?.

El fundamento de la referida sentencia está basado en el ?principio de no discriminación? recogido en la cláusula 4 del Acuerdo que figura como anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999,

relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. El apartado 1 expresa que,

?Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada

de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración

determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas?. Este principio aplicado al presente asunto determina que deben de valorarse de igual manera, a los efectos de la consolidación

de grado personal por un funcionario de carrera, los servicios prestados en régimen de interinidad que los prestados en la

condición de funcionario de carrera.

Partiendo de este presupuesto, procede analizar los requisitos exigidos por la normativa para el reconocimiento de la consolidación

de grado personal y valorar si, en este caso, se perfecciona algún tipo de discriminación asociada a la condición de interino

carente de justificación objetiva.

El artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del

Estatuto Básico del Empleado Público, define a los funcionarios interinos como los que, por razones expresamente justificadas

de necesidad y urgencia, son nombrados como tales con carácter temporal para el desempeño de funciones propias de funcionarios

de carrera. Es inherente a su naturaleza el que la adscripción a los puestos de trabajo en esa condición tiene carácter provisional.

El artículo 70 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración

general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración

general del Estado, regula el grado personal de los funcionarios.

Es doctrina de este Consejo, recogida en el dictamen 215/2009, de 21 de octubre, que, ?El examen de la normativa de aplicación al grado personal de los funcionarios revela que, con carácter general, son tres

los requisitos exigidos para el reconocimiento de un grado personal: a) desempeñar un puesto de trabajo del mismo o superior

nivel durante dos años continuados o tres años con interrupción; b) que el grado que se vaya a reconocer no supere en dos

niveles el que anteriormente tenía el funcionario y c) que en la fecha de reconocimiento del grado personal se desempeñe el

puesto que habilita para este derecho de forma definitiva; si bien con respecto a este último, cabe considerarlo como una

condición para que el plazo de los dos años continuados o tres con interrupción a que se refiere el primero de ellos, sea

válidamente computado, exigiendo a estos efectos que el puesto desempañado lo sea con carácter definitivo. Los dos primeros

requisitos mencionados estructuran el eje de la carrera administrativa de los funcionarios. Mediante el primero, se exige

un periodo mínimo de desempeño de un puesto para obtener un grado personal, que supone la adquisición de una determinada categoría

profesional, cuya obtención le garantiza unos derechos de gran trascendencia en su carrera administrativa, como son que en

el caso de cese no pueda ser destinado a otro puesto inferior en más de dos niveles al del grado personal reconocido y que

le garantiza, al menos, la percepción de un complemento de destino igual al del grado consolidado con independencia del puesto

que desempeñe. Con el segundo, el legislador ha querido establecer una carrera administrativa ordenada, estableciendo que

no podrán reconocerse más de dos grados superiores al que tenía ya reconocido dentro de la estructura de niveles de aplicación

a las Administraciones Públicas. Sin embargo, el tercer requisito no forma parte de la estructura de la carrera administrativa,

sino que se encuentra vinculado a la forma en la que se obtuvo el puesto que desempeña. Por esta razón, siguiendo la doctrina

jurisprudencial generalizada de que sólo deben computarse como méritos en los concursos los puestos de trabajo obtenidos mediante

una convocatoria pública a través de los sistemas de concurso o libre designación, la norma reglamentaria difirió la adquisición

del grado personal hasta la obtención del puesto habilitador por alguno de esos sistemas?.

Ilustran extraordinariamente este debate la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo n.º

540/2022, de 5 de mayo (recurso n.º 7304/2020), en cuyo fundamento de Derecho séptimo trae a colación la sentencia de la misma

Sala de 20 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de ley núm. 6/2002), en la que se declara ?la importancia que tiene el grado personal en la estructuración de la función pública que ha diseñado el legislador y también

la tiene cuando señala la necesidad de que los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad se observen no

sólo en el momento del acceso a ella, sino también a lo largo del desarrollo de la carrera administrativa, particularmente

en cuanto hace a la progresión en el grado personal, precisamente por la relevancia que tiene este elemento en el conjunto

de la ordenación de la función pública. Precisamente por eso, ha de considerarse acertada la interpretación del artículo 70.2

del Real Decreto 364/1995 que se propugna en el recurso y que, consiste, sencillamente, en vincular el ejercicio del puesto

de trabajo desde el que cabe consolidar dicho grado personal con la forma en que se ha obtenido de manera que, sólo cuando

se haya logrado mediante uno de los procedimientos ordinarios de provisión, pueda surtir los efectos a los que se refiere

ese precepto. (...) Únicamente de este modo podrá asegurarse la observancia de la regla según la cual el acceso y el ascenso

en la función pública han de producirse en condiciones de igualdad y por razones de mérito y capacidad, que es lo que, conforme

a la Constitución, quiere la ley. Y tales requisitos no se garantizan cuando se hace posible la consolidación de un grado

superior desde un puesto de trabajo que se haya cubierto mediante la adscripción provisional?.

Igualmente, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea de 30 de junio de 2022 (asunto C-192/21) cuando

en sus apartados 47 y 48 manifiesta lo siguiente: ?47. A este respecto, debe señalarse, sin embargo, que, como se desprende del auto de remisión, la normativa nacional aplicable

en el litigio principal establece que el mero hecho de que un funcionario haya ocupado temporalmente un puesto al que corresponde

un grado superior al correspondiente al puesto que dicho funcionario ocupa con carácter definitivo no le confiere automáticamente

el derecho a consolidar ese grado superior. 48. En estas circunstancias, permitir que un funcionario de carrera consolide

el grado más elevado que tenía cuando era interino podría constituir una discriminación inversa en perjuicio de los funcionarios

de carrera que hayan sido destinados temporalmente a un puesto al que corresponde un grado superior al correspondiente al

puesto para el que fueron nombrados con carácter definitivo?.

Todo lo anterior, pone de manifiesto la existencia de un requisito cuyo cumplimiento habilita para el reconocimiento de la

consolidación del grado personal, esto es, la obtención con carácter definitivo de un puesto de igual nivel o superior al

del grado personal cuyo reconocimiento se pretende, y que dicho requisito resulta de aplicación tanto a los servicios prestados

por el funcionario en su condición de interino como de funcionario de carrera.

Comparte este Consejo la valoración jurídica recogida en la propuesta de resolución que refiere que, si a un funcionario de

carrera que ha desempeñado con carácter temporal (en comisión de servicios o en adscripción provisional) un puesto de un determinado

nivel se le exige obtener un puesto con carácter definitivo de ese mismo nivel o de uno superior para consolidar el grado

personal correspondiente al mismo, un funcionario de carrera que haya prestado servicios temporalmente como funcionario interino

en un puesto de un determinado nivel debe obtener también con carácter definitivo un puesto de ese mismo nivel o de uno superior

para consolidar el grado personal correspondiente al mismo.

En definitiva, este Consejo aprecia que no concurre en el acto administrativo cuya revisión se solicita la causa de nulidad

alegada por el interesado de ?que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional?, al no apreciar trato discriminatorio alguno en la aplicación de la norma reguladora del reconocimiento de grado personal,

en cuanto a la valoración de los servicios prestados tanto por funcionarios interinos como funcionarios de carrera, lo que

impide estimar una infracción del derecho a la igualdad en los términos invocados.

Finalmente, aduce el interesado de modo complementario la aplicación del supuesto de nulidad recogido en el artículo 47.2

de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo a que ?serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones

administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones

sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales?.

Obviamente, la resolución cuya legalidad se cuestiona cuenta con naturaleza jurídica de acto administrativo y no de disposición

normativa, por lo que el citado precepto no le resulta de aplicación.

En suma, a la vista de cuanto se ha expuesto es preciso concluir afirmando que procede desestimar la solicitud de revisión

de oficio al no concurrir las causas de nulidad invocadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que no apreciándose la concurrencia de las causas de nulidad de pleno derecho establecidas en el artículo 47.1.a) y 2 de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con la

resolución de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de 5 de mayo de 2022, por la

que se desestima el recurso de alzada formulado por D. [?] contra la desestimación del reconocimiento de consolidación de

grado personal, procede informar desfavorablemente la revisión de oficio promovida por dicho funcionario.

* Ponente: antonio conde bajen