Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 456/2017 del 20 de diciembre del 2017

Contestacion

DICTAMEN N.º 456/2017, de 20 de diciembre

Expediente relativo a resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora del Sector n.º 3 de las Normas

Subsidiarias de Planeamiento del municipio de La Guardia (Toledo), adjudicado a la mercantil ?W?, tramitado por el Ayuntamiento

de dicha localidad.

ANTECEDENTES

Primero. Actuaciones previas.- En sesión celebrada el 11 de octubre de 2005, el Pleno del Ayuntamiento de La Guardia acordó aprobar definitivamente el Programa

de Actuación Urbanizadora del Sector n.º 3 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio.

Posteriormente, el día 9 de abril de 2007, se suscribió un convenio entre el Alcalde del Ayuntamiento de La Guardia y el representante

legal de la mercantil W, relativo a la redacción, elaboración y ejecución del citado Programa de Actuación Urbanizadora del

Sector 3.

En la estipulación III del mismo se consigna que ?Las obras de urbanización comenzarán antes de los DOCE MESES contados desde la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización,

siempre que se haya procedido a la publicación de la adjudicación del Programa, y concluirán en todo caso en el plazo máximo

de CINCO AÑOS, a contar desde la fecha en que se hayan iniciado las mismas, quedando obligado el urbanizador a notificar tal

circunstancia a la Administración actuante, conforme a lo dispuesto en el artículo 110.3 letra b) de la LOTAU, ello sin perjuicio

de que la ejecución material se realice en varias fases conforme se detallarán en el proyecto de urbanización?.

Segundo. Informes previos al inicio del procedimiento.- Las actuaciones preparatorias del acuerdo incoatorio del referido procedimiento tienen como principal expresión la emisión

de los siguientes informes:

a) El emitido en el mes de junio de 2016 por un arquitecto a instancias del Ayuntamiento de La Guardia (Toledo), donde tras

relatar todos los antecedentes del caso, advierte la situación de claro incumplimiento de la ejecución del Programa de Actuación

Urbanizadora por parte de su adjudicatario ?W? y propone la incoación del procedimiento de resolución previsto en el artículo

125 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio

y de la Actividad Urbanística.

Señala el informante, las obras se encuentran en un avanzado estado de ejecución, pero ?el incumplimiento de la ejecución de las obras de urbanización es evidente por cuanto los plazos establecidos en el convenio

eran de cinco años para su ejecución y las obras debían comenzar antes de un año de la aprobación del proyecto. [?] el proyecto de urbanización fue aprobado definitivamente por acuerdo plenario de 26 de enero de 2007, por lo que el inicio

debía ser, según el apartado III del convenio suscrito, antes de enero de 2008. Por tanto la conclusión de las citadas obras

debería haberse producido antes del 26 de enero de 2012 [sic]. Dado que en el momento actual no consta una prórroga de ejecución del Programa, es evidente que hay un incumplimiento en

cuanto los plazos de ejecución de las obras de urbanización?.

b) El emitido el 20 de febrero de 2017 por la Secretaria del Ayuntamiento donde se determinan las normas aplicables al expediente,

las posibles causas de resolución del PAU y sus consecuencias, así como una breve exposición sobre los trámites procedimentales

a seguir para la adopción de tal medida resolutoria. Concluye que se debe proponer al Pleno la iniciación del expediente de

resolución del PAU.

Tercero. Inicio del expediente de resolución de la adjudicación del PAU.- Posteriormente, el Pleno del Ayuntamiento de La Guardia, en sesión celebrada el día 3 de marzo de 2017, adoptó acuerdo de

inicio de procedimiento resolutorio en el que, citando como antecedentes del mismo la propuesta previamente elaborada por

la Alcaldía en base a los dos informes antes aludidos, se acordaba la incoación del procedimiento resolutorio de la adjudicación

del citado PAU del Sector 3 al agente urbanizador ?W?, por las causas de resolución previstas en las letras e) y g) del artículo

111 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000,

de 16 de junio, (en adelante TRLCAP), norma vigente en el momento de acordarse la adjudicación.

Igualmente se acordada notificar el acuerdo a dicho adjudicatario, a su avalista o asegurador y a los propietarios de terrenos

o titulares de derechos concernidos por el ámbito de actuación del referido PAU, lo que se llevó a cabo mediante notificación

personal y publicación en el Boletín Oficial del Estado n.º 130, de 1 de junio de 2017 y en el tablón de edictos del Ayuntamiento,

según consta en el certificado expedido por la Secretaria el día 27 de junio de 2017.

En concreto, al agente urbanizador se intentó la notificación en dos domicilios de manera infructuosa, constando en los acuses

como ?desconocido?, por lo que se procedió a su publicación en el referido Boletín Oficial.

Cuarto. Alegaciones de la entidad avalista.- De acuerdo con el certificado emitido por la Secretaria del Ayuntamiento, únicamente ha presentado alegaciones un representante

de B y de la entidad mercantil M (propietaria de parcelas del sector). En dicho escrito, fechado el 31 de marzo de 2017, se

opone a la resolución pretendida por el Ayuntamiento, argumentando que en el acuerdo de inicio no ha quedado acreditado que

el incumplimiento del plazo de ejecución sea imputable al agente urbanizador. En relación con la incautación del aval estima

que esta no procede de manera automática y directa en su totalidad, sino que debe quedar vinculada a la determinación de los

daños y perjuicios reales por la situación de incumplimiento irrogado a la Administración.

Quinto. Informe técnico.- Figura a continuación el informe de 28 de mayo de 2017 elaborado por un arquitecto, a instancias del Ayuntamiento de La Guardia,

al objeto de conocer el alcance de las obras ejecutadas y las que están pendientes de ejecutarse con el fin de que el Ayuntamiento

pueda tomar las decisiones oportunas. El informe hace constar que las obras se encuentran paralizadas desde el año 2012 y

contiene un resumen presupuestario desglosado por capítulos de carácter meramente indicativo, pues no se ha podido llevar

a cabo una medición exacta del estado de las obras. De dicho documento concluye que ?las obras pendientes de ejecutar cuentan con un costo muy superior al valor de la garantía aportada en el presente programa

de actuación urbanizadora por el agente urbanizador?.

Sexto. Informe jurídico.- El 28 de junio de 2017, la Secretaria -Interventora emite informe jurídico, en el que tras relatar los antecedentes y pronunciarse

sobre las alegaciones presentadas por la entidad avalista, formula sus consideraciones jurídicas al respecto, para concluir

informando que ?procede la desestimación de las alegaciones presentadas, declarar la resolución de la adjudicación del Programa de Actuación

Urbanizadora del Sector 3 de la NN. SS. de La Guardia, por grave incumplimiento del plazo de ejecución de las obras, y proceder

a la incautación de la garantía prestada?.

Séptimo. Solicitud de informe a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.- El 29 de junio ulterior el Alcalde del Ayuntamiento de La Guardia cursó comunicación instando de la Comisión Regional de

Ordenación del Territorio y Urbanismo (CROTU) la emisión de informe sobre la resolución del PAU del Sector 3 planteada.

En el mismo acto se acordaba la suspensión del procedimiento hasta que se reciba el citado informe. Dicha suspensión se notificó

a los interesados y resultando desconocido el domicilio de algunos de ellos, se procedió a su publicación en el Boletín Oficial

del Estado n.º 189 de 9 de agosto de 2017.

Octavo. Informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.- Una vez atendido el requerimiento de aportación de información complementaria formulado por la CROTU, dicha Comisión, en

sesión celebrada el día 31 de octubre de 2017, acordó informar favorablemente la resolución de adjudicación propugnada por

el Ayuntamiento de La Guardia en relación con el PAU del Sector 3 de las normas de planeamiento de dicho municipio, en el

entendimiento de que concurre ?la causa de resolución prevista en la letra g) del artículo 111 del TRLCAP y no estimar la Administración actuante que existe

un interés público preponderante que haga aconsejable la continuación de la ejecución del referido PAU?.

En las consideraciones que sirven de fundamento a dicho acuerdo se argumenta que ?ha quedado acreditado en el expediente que han transcurrido más de cuatro años desde la fecha en que debían haber concluido

las obras de urbanización del PAU, sobrepasándose con creces el plazo señalado para ello en el convenio urbanístico, así como

los plazos establecidos con carácter general en el artículo 110.3, letra b), del TRLOTAU para la conclusión de las mismas,

de los que se desprende que la mercantil ?W?, ha incumplido las obligaciones urbanísticas esenciales que le incumbían en su

condición de agente urbanizador al paralizar de facto las obras de urbanización y no completar la ejecución del PAU dentro

del plazo de los cinco años siguientes a la aprobación del Proyecto de Urbanización, incurriendo con ello en la causa de resolución

del contrato recogida en el artículo 111, letra e) del TRLCAP, que englobaría a su vez, la segunda causa invocada por el Ayuntamiento

para la resolución del presente PAU, contenida en la letra g) del citado artículo, por incumplimiento de las determinaciones

recogidas en el convenio urbanístico?.

Noveno. Solicitud de dictamen al Consejo Consultivo y suspensión del procedimiento.- Con fecha 14 de noviembre, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de La Guardia dictó nueva resolución en la que se acordó

la remisión del expediente a la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, para su traslado al Consejo Consultivo,

solicitando la emisión de su dictamen con carácter de urgencia. Igualmente acordaba una nueva suspensión del procedimiento,

con base en las previsiones del artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, asociada a la solicitud de dictamen formulada

a este órgano consultivo, cursada el día 16 de noviembre.

No hay constancia en la documentación remitida de la notificación de esta suspensión a los interesados.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 22 de noviembre de 2017.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete a dictamen de este Consejo la resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) correspondiente

al Sector 3 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de La Guardia (Toledo), del que es adjudicatario la sociedad

?W?.

El artículo 125 del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), tanto

en la versión aplicable en el momento de la referida adjudicación -Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre-, como en

la versión actualmente vigente -aprobada por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo-, dispone que las relaciones derivadas

de la adjudicación de programas de actuación urbanizadora se rigen, en defecto de normativa específica, por las reglas del

contrato de gestión de servicios públicos de la legislación de contratación de las Administraciones Públicas. Dicho precepto,

por tanto, resulta aplicable a los supuestos de resolución de la adjudicación de los programas de actuación urbanizadora,

de suerte que los mismos han de regirse por las reglas relativas a la resolución de los contratos administrativos ante la

ausencia de una normativa específica, de la que no se dispuso hasta la aprobación del Reglamento de la Actividad de Ejecución

dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (RAE-LOTAU), Decreto 29/2011, de

19 de abril.

Ahora bien, en lo que a exigencias formales se refiere, como el expediente resolutorio tramitado por el Ayuntamiento de La

Guardia fue iniciado mediante acuerdo plenario de 3 de marzo de 2017, este queda sujeto al cumplimiento de las reglas procedimentales

vigentes en el momento de su adopción, en aplicación del principio tempus regit actum, por lo que se encuentra sometido a las previsiones de esa índole recogidas en el artículo 114.2 del citado RAE-LOTAU, en

cuyo epígrafe d) se establece que ?Sólo en caso de oposición a la resolución del Programa, ya sea por el urbanizador o por quien hubiere constituido la garantía

a su favor, manifestada en el trámite de audiencia, se requerirá dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que

deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. Este informe tendrá carácter preceptivo y esencial para que surta efectos,

constituyendo un defecto de forma invalidante su omisión [?]?.

En sintonía con dicho precepto, el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo

de Castilla-La Mancha, señala que las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo,

a través de la actual Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las

leyes.

Teniendo en cuenta las disposiciones indicadas, considerando que en el trámite de audiencia articulado al efecto la empresa

avalista del citado PAU se ha opuesto a la resolución del mismo, procede la emisión de dictamen por este órgano consultivo

con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento.- Con anterioridad al análisis de las cuestiones sustantivas que derivan del expediente sometido a dictamen, es preciso realizar

el examen los requisitos formales necesarios para proceder a la resolución de la adjudicación de un PAU, a fin de constatar

si en el presente caso se dio adecuado cumplimiento a los mismos.

Como se apuntó en la consideración precedente, por aplicación del principio tempus regit actum, el procedimiento instruido, iniciado por acuerdo plenario de 3 de marzo de 2017, ha de ajustarse a la regulación vigente

en ese momento, establecida por medio del RAE-LOTAU, que dispone al efecto en su artículo 114, apartados 2 y 3: ?2. El procedimiento de resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se iniciará por el órgano de

contratación de oficio o a instancia del urbanizador o de parte interesada y durante su instrucción se requerirá el cumplimiento

de los siguientes trámites: [ ] a) Cuando el procedimiento se inicie de oficio se otorgará trámite de audiencia por plazo no inferior a diez días ni superior

a quince al urbanizador y a quien le hubiera avalado o garantizado en caso de proponerse la incautación de la garantía. Igual

plazo habrá de concederse a las personas propietarias y titulares de derechos reales de los terrenos comprendidos en la unidad

de actuación. Cuando otras programaciones hayan quedado condicionadas a la ejecución de la que se pretende resolver, deberá

igualmente darse audiencia a los urbanizadores de las mismas. [ ] b) Informe técnico y del Servicio Jurídico de la Administración actuante en el plazo máximo de quince días. [ ] c) Una vez evacuados los informes previstos en la letra anterior se remitirá el expediente a la Consejería competente en materia

de ordenación territorial y urbanística para emisión de informe preceptivo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio

y Urbanismo, que deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. [ ] d) Sólo en caso de oposición a la resolución del Programa, ya sea por el urbanizador o por quien hubiere constituido la garantía

a su favor, manifestada en el trámite de audiencia, se requerirá dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que

deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. Este informe tendrá carácter preceptivo y esencial para que surta efectos,

constituyendo un defecto de forma invalidante su omisión. [ ] 3. El procedimiento finalizará mediante resolución de la Administración actuante que, en su caso, declarará la extinción del

Programa y los efectos derivados de la misma en los términos de los artículos siguientes. La resolución que declare la extinción

del Programa es inmediatamente ejecutiva y pone fin a la vía administrativa. Será objeto de inscripción en la Sección 1ª del

Registro de Programas de Actuación Urbanizadora y Agrupaciones de Interés Urbanístico. [ ] El procedimiento caducará si la Administración actuante no hubiere dictado y notificado la resolución expresa dentro del plazo

de los seis meses siguientes a su inicio?.

De tal modo, el procedimiento desarrollado, que ya se ha dejado descrito en los antecedentes, puede estimarse acorde con las

previsiones formales contempladas en dichos preceptos, si bien conviene aclarar que la notificación al agente urbanizador

se ha realizado acudiendo a la publicación del acuerdo de inicio y trámite de audiencia, tras resultar desconocido el destinatario

en las dos direcciones en que se ha intentado la notificación domiciliaria, según consta en el expediente. El desconocimiento

del lugar de notificación es uno de los supuestos previstos en el artículo 44 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común para acudir a la notificación por medio de anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del Estado?, trámite

al que se ha dado debido cumplimiento mediante la publicación en el n.º 130 de 1 de junio de 2017, de dicho boletín.

Por todo ello, no cabe apreciar la existencia de irregularidades formales que por su relevancia pudieran dar lugar a la nulidad

de la resolución que se adopte, fundada en una eventual indefensión del agente urbanizador concernido, procediendo continuar

con el examen de los aspectos sustantivos suscitados por el expediente sometido a consulta.

III

Régimen jurídico de las relaciones derivadas de la adjudicación de Programas de Actuación Urbanizadora y presupuestos para

su resolución.- Con carácter previo al análisis de las causas de resolución concretamente invocadas en el expediente, resulta oportuno efectuar

una consideración de alcance general sobre el régimen jurídico aplicable a las relaciones derivadas de la adjudicación de

programas de actuación urbanizadora.

El citado TRLOTAU, en sus sucesivas versiones, ha previsto un sistema de ejecución del planeamiento mediante actuaciones urbanizadoras

que comprende tanto la gestión directa como la indirecta. Esta última es definida en su actual artículo 117 como la efectuada

a través de un urbanizador, que podrá ser o no propietario de los terrenos afectados; en tal supuesto, el urbanizador, previa

selección efectuada en régimen de pública concurrencia, se convierte en el agente responsable de la actuación urbanizadora,

siempre por cuenta de la Administración y de conformidad o con sujeción al Convenio Urbanístico celebrado. Dicho Convenio,

que necesariamente han de suscribir la Administración y el urbanizador, tiene como contenido necesario -según dispone el artículo

110.4.2 del mismo cuerpo legal- los compromisos, plazos, garantías y penalizaciones rectores de la adjudicación.

Es doctrina jurisprudencial asentada que la relación jurídica surgida entre la Administración y el agente urbanizador como

consecuencia de la adjudicación de un PAU es de naturaleza contractual pública, siendo así que queda afectada por el marco

regulatorio aplicable a los contratos del sector público. En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero

de 2009 (Ar. RJ 2009,574) afirmaba claramente que ?esta sala ha declarado repetidamente que a las adjudicaciones de Programas de Actuación Urbanística les es aplicable la Ley

de Contratos de las Administraciones Públicas?. En forma coincidente se ha pronunciado ese alto tribunal en Sentencias de 28 de diciembre de 2006 (Ar. RJ 2007,405), 4 de

enero de 2007 (Ar. RJ 2007,473), 5 de febrero de 2008 (Ar. RJ 2008,1881) y 8 de abril de 2008 (Ar. RJ 2008,3747), entre otras

muchas. Además, como se ha apuntado en la consideración I, el propio artículo 125 del TRLOTAU hace una remisión expresa a

la normativa de contratación administrativa, al disponer que ?las relaciones derivadas de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se regirán por lo dispuesto en esta Ley

y, en el marco de la misma, en los Planes, el propio programa y los actos adoptados para su cumplimiento, así como, supletoriamente,

por las reglas del contrato de gestión de servicios públicos de la legislación de contratación del sector público?.

Ese sometimiento de las relaciones entre Administración y agente urbanizador a la normativa de contratación pública implica,

entre otras consecuencias, que la primera queda investida de determinadas prerrogativas, dentro de las cuales se halla la

potestad de resolver dicha relación jurídica, formalizada mediante el referido Convenio Urbanístico, y la determinación de

sus efectos. Dicho esto, como ha manifestado el Consejo en numerosas ocasiones respecto de los contratos administrativos -por

todos, dictamen 65/2002, de 30 de abril-, la resolución contractual se configura como medida límite o última ratio que la Administración debe ejercitar cuando el interés público lo aconseje, correspondiéndole valorar en cada caso, atendiendo

a las circunstancias concurrentes, la conveniencia que para dicho interés supondrá declarar la resolución o bien proseguir

con la ejecución de la prestación contratada.

El ejercicio de esta potestad administrativa se encuentra reglado desde el punto de vista formal y material, habiéndose determinado

previamente qué corpus normativo era el aplicable al procedimiento tramitado. De diferente modo, el citado principio tempus regit actum lleva a que el examen de las causas de resolución invocadas, de su efectiva concurrencia y de los efectos subsiguientes,

haya de verificarse de conformidad con las normas aplicables en el momento de la adjudicación del PAU, lo que en el presente

caso remite a la normativa contractual vigente en aquel tiempo, pues la regulación urbanística entonces de aplicación no establecía

causas específicas de resolución para las adjudicaciones de programas de actuación urbanizadora, a diferencia del actual artículo

114 del RAE-LOTAU.

De tal modo, como la adjudicación del referido PAU del Sector 3 del municipio de La Guardia se materializó por acuerdo plenario

de 11 de octubre de 2005, en el supuesto sometido a dictamen las relaciones derivadas de tal adjudicación quedaron sujetas

a la normativa vigente en ese momento contenida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas,

aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, habida cuenta de que la disposición transitoria primera, apartado

2, del TRLCSP establece que los contratos adjudicados con anterioridad a su entrada en vigor ?se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa

anterior?. Por consiguiente, las causas que posibilitan el ejercicio de la referida potestad resolutoria en el caso analizado, así

como su modo de aplicación y efectos, son los que se hallan recogidas en los artículos 111 a 113 del TRLCAP, que han de ser

completadas con lo agregado en artículos posteriores, relativos a las particularidades de las diversas modalidades contractuales.

En el supuesto planteado se ha invocado como motivo primordial de la resolución el incumplimiento por parte del urbanizador

de los plazos de ejecución del programa, estimando, además, que tal incumplimiento sería subsumible en las causas de nulidad

relacionadas en los epígrafes e) y g) del citado artículo 111, donde se recogen como tales: ?e) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista y el incumplimiento del plazo señalado en el artículo

71.2 letra d) [..] ?g) El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales?.

Al respecto ha de señalarse que, tanto en el ámbito de la contratación civil como de la administrativa, la jurisprudencia

ha advertido que no todo incumplimiento contractual podría dar lugar al derecho de la otra parte a resolver el contrato, distinguiéndose

por la jurisprudencia aquellos incumplimientos generadores de la posibilidad de ejercicio del derecho a la extinción del contrato

de aquellos otros que no lo conllevan, aun cuando puedan posibilitar la exigencia de indemnización por daños y perjuicios.

Tal doctrina es perfectamente aplicable en el ámbito administrativo, de forma que sólo los incumplimientos de obligaciones

contractuales esenciales pueden ser generadores del legítimo ejercicio de la potestad de resolución de dichos contratos y

ello, como ya hemos señalado, cuando sea esta opción la que más conviene al interés público en liza. Para la determinación

de la trascendencia de los diversos incumplimientos que se produzcan, el Tribunal Supremo ha manifestado reiteradamente -Sentencias

de 16 de octubre de 1984 (Ar. RJ. 1984,5655, de 9 de octubre de 1987, Ar. RJ. 1987,8324, de 23 de noviembre de 1988, Ar. RJ.

1988,9199, entre muchas otras- que ha de prestarse atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, con el fin de

dilucidar si se está ante un verdadero y efectivo incumplimiento de las obligaciones contractuales, revelador de una voluntad

clara de no atender los compromisos contraídos, o, por el contrario, más bien ante un mero retraso, desfase o desajuste en

modo alguno expresivo de aquella voluntad y, en definitiva, de un efectivo incumplimiento de la esencia de una obligación.

Por lo tanto, en este ámbito no toda irregularidad puede conllevar la habilitación a la Administración Pública para que ejercite

su potestad resolutoria, sino sólo aquellos supuestos en los que la actividad deja de realizarse o se efectúa en condiciones

tales que se lesiona el interés público que pretende satisfacerse.

Asimismo, para que proceda la resolución debe añadirse un último requisito que viene siendo exigido por la jurisprudencia

-Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2002 (RJ 2002,8053), 14 de diciembre de 2001 (RJ 2002,1433) o 1 de octubre

de 1999 (RJ 2000,1393), -así como por la propia doctrina de este Consejo, y es que, para que quede legitimada tan drástica

consecuencia, el incumplimiento ha de ser relevante en el sentido de que afecte a la prestación principal del contrato y que

se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de la prestación.

Hecho este planteamiento introductorio debe analizarse la concurrencia de las causas de resolución invocadas por la Administración

instructora, para determinar, en concreto, si se da la efectiva existencia del incumplimiento esencial imputado al adjudicatario.

IV

Concurrencia de las causas de resolución invocadas.- Como ya se ha expuesto previamente, para abordar el análisis de la cuestión de fondo planteada, esto es, la procedencia de

la resolución del PAU tantas veces mencionado, conviene reiterar que dicho examen debe efectuarse a tenor de los criterios

impuestos por la normativa que resultaba de aplicación en el momento de su adjudicación, hecho que se remonta al referido

acuerdo plenario de 11 de octubre de 2005. Es decir, las causas de resolución planteadas y los efectos de las mismas han de

ponderarse a tenor de las previsiones contenidas en el TRLCAP de 2000.

En la sesión celebrada por el Pleno Municipal el día 3 de marzo de 2017 se dice que la motivación del acuerdo de incoación

del procedimiento de resolución del PAU es la contenida en los informes que obran en el expediente, que en aquellas fechas

eran el informe técnico de junio de 2016 y el informe jurídico del día 20 de febrero de 2017.

El informe técnico indica que ?se advierte que en el momento actual ha existido un claro incumplimiento en la ejecución del presente Programa de Actuación

Urbanizadora, por parte del adjudicatario W?. Añade más adelante que ?El incumplimiento de la ejecución de las obras de urbanización es evidente por cuanto que los plazos establecidos en el convenio

eran de cinco años para su ejecución y las obras debían comenzar antes de un año de la aprobación del proyecto?. Por su parte, en el informe jurídico se estima que: ?En el presente supuesto se aprecia un posible incumplimiento de los plazos de ejecución estipulados y, por tanto, el incumplimiento

de obligaciones esenciales de la propia relación convencional; previstas en el artículo 111, apartados e) - ?la demora en

el cumplimiento de los plazos por el contratista y el incumplimiento del plazo señalado en el artículo 71.2 letra d)? y g)

?el incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales??.

Según se ha dicho en la anterior consideración, el artículo 125 del TRLOTAU, no tipifica las causas de resolución de las adjudicaciones

del PAU, remitiéndose a lo que al efecto se establece en la regulación del contrato de gestión de servicios públicos, siendo

el artículo 167 del TRLCAP el que tipifica las causas de resolución de estos contratos. Así este artículo dispone que ?Son causas de resolución del contrato de gestión de servicios públicos, además de las señaladas en el artículo 111, con la

excepción de las letras e) y f), las siguientes [?]?.

De este modo, la causa e) concerniente a ?La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista?, no resultaría, al menos formalmente, directamente aplicable a la resolución del PAU, si bien este Consejo ha admitido esta

causa de resolución en alguna ocasión, sobre la base de la naturaleza mixta del PAU -obra y servicio- (por ejemplo en el dictamen

233/2015, de 22 de julio). En todo caso, el incumplimiento del plazo estipulado en el convenio puede reconducirse a la causa

resolutoria prevista en el artículo 111, apartado g), relativo al incumplimiento de obligaciones esenciales, que también ha

sido invocada por el Ayuntamiento, tal como ya puso de manifiesto este Consejo en sus dictámenes 88/2016, de 29 de marzo,

364/2016, de 3 de noviembre, o 119/2017, de 29 de marzo.

En efecto, el acuerdo municipal de inicio del procedimiento de resolución también invoca el incumplimiento relativo a las

obligaciones esenciales, considerando como tal el incumplimiento del plazo de ejecución del PAU establecido en el convenio

urbanístico que resulta de aplicación, por lo que de concurrir, puede resultar de aplicación dado que se encuentra tipificada

en el apartado g) del artículo 111 del TRLCAP como causa de resolución de los contratos, ?el incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales?, causa que también resulta de aplicación al contrato de gestión de servicios públicos. Procede por ello examinar si el adjudicatario

del PAU ha incumplido alguna obligación esencial contenida en el convenio urbanístico y, en caso de ser así, si dicho incumplimiento

tiene la consideración de esencial.

La cláusula III del convenio urbanístico establece que ?Las obras de urbanización comenzarán antes de los DOCE MESES contados desde la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización,

siempre que se haya procedido a la publicación de la adjudicación del Programa, y concluirán en todo caso en el plazo máximo

de CINCO AÑOS, a contar desde la fecha en que se hayan iniciado las mismas?. Como se dice en el informe jurídico de 28 de junio de 2017, la aprobación definitiva del proyecto de urbanización tuvo lugar

por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento el 26 de enero de 2007, y la publicación del acuerdo de adjudicación del PAU en el

Diario Oficial de Castilla La Mancha es anterior, en concreto de 26 de octubre de 2005. Por tanto las obras debieron iniciarse

a más tardar el 26 de enero de 2008, siendo el plazo para su finalización de 5 años, el plazo para la finalización de las

obras venció en el mes de enero de 2013, lo que de forma meridiana supone que el agente urbanizador no cumplió la obligación

de la obra en el plazo comprometido. Es más, no solo no se ha producido la ejecución total de la obra en plazo, sino que las

obras se hallan en estado de abandono al menos desde 2012, según ha podido comprobar el arquitecto encargado por el Ayuntamiento,

a través de ortofotos y el urbanizador ni siquiera está localizable. Ello implica claramente su voluntad de no ejecutar el

PAU.

Como dijo este Consejo en el dictamen 136/2015, de 7 de mayo, citado en el informe jurídico, cuya doctrina se ha mantenido

en otros posteriores, como en el más reciente 139/2017, de 5 de abril, la ejecución de la urbanización en un plazo determinado

constituye una obligación esencial del urbanizador, cuyo incumplimiento puede dar lugar a la resolución de la adjudicación.

Por lo tanto, en el expediente no solo ha quedado acreditado el grave incumplimiento de la principal obligación del agente

urbanizador, que consiste en la ejecución del PAU, sino también que desde hace varios años la actuación se encuentra paralizada,

sin que se haya solicitado prórroga o suspensión alguna del plazo, lo que supone una clara conducta de incumplir la principal

obligación adquirida con la adjudicación del PAU, que era su ejecución, por lo que procede afirmar que concurre la causa de

resolución prevista en el artículo 111.g) del TRLCAP.

Por todo ello, se estima que atendiendo a las circunstancias que concurren en el presente supuesto, la causa en la que se

debe fundamentar la resolución es la que se encuentra tipificada en la letra g) del artículo 111 del TRLCAP.

V

Efectos de la resolución de la adjudicación.- En cuanto a los efectos de la resolución de la adjudicación del PAU, estos han de establecerse tomando en consideración las

previsiones del artículo 125 del TRLOTAU, donde se preceptúa que la resolución de la adjudicación del PAU determinará la cancelación

de la programación, sin perjuicio de las responsabilidades económicas que procedan. Asimismo, dicho precepto establece que

el correspondiente acuerdo deberá además y cuando proceda: ?c) Incoar, si se estima oportuno, el procedimiento pertinente para acordar una nueva programación del terreno en la que un

nuevo urbanizador asuma las obligaciones del antiguo, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la

programación cancelada a ejecutar la que la sustituya o, en otro caso, y salvo perjuicio para el interés público o tercero

sin culpa, disponer: [ ] 1º La devolución de las contribuciones a los gastos de urbanización, efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino,

a los propietarios de terrenos en los que no se vaya a acometer una nueva programación, previa modificación por el mismo procedimiento

seguido para su adopción de los correspondientes actos administrativos dictados para la ejecución del Programa cancelado;

o [ ] 2º La compensación que sea pertinente a los propietarios que hayan contribuido a los gastos de urbanización con cargo a la

ejecución de las garantías prestadas por el antiguo urbanizador, cuando ésta proceda. [ ] d) Comenzar, en su caso, la tramitación de los procedimientos declarativos del incumplimiento de deberes urbanísticos que

sean pertinentes?.

Paralelamente a este conjunto de medidas liquidatorias o resolutorias, de cariz singularmente urbanístico, por los argumentos

ya enunciados en consideraciones anteriores, los efectos de la resolución sobre la garantía depositada por el agente urbanizador

deben dilucidarse conforme dispone el artículo 113.4 del TRLCAP, el cual señala que ?Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además,

indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada?.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que procede la resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora del Sector 3 de las Normas Subsidiarias

de La Guardia (Toledo), por concurrencia de la causa prevista en el artículo 111.g) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de

16 de junio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, teniendo presente, en

cuanto a los posibles efectos derivados de la misma, las observaciones expuestas en la consideración V.

* Ponente: fernando jose torres villamor