Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 446/2016 del 21 de diciembre del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 446/2016, de 21 de diciembre

Expediente relativo a proyecto de Decreto por el que se unifica el marco de concertación con las Entidades Locales para la

prestación de Servicios Sociales de Atención Primaria en Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

Primero. Memoria justificativa.- Con fecha 26 de julio de 2016 el Director General de Acción Social y Cooperación elaboró una memoria en la que se indica

que el objetivo del proyecto normativo propuesto es ?unificar el marco de concertación de los distintos convenios que se venían formalizando con las Corporaciones Locales en

materia de Servicios Sociales de Atención Primaria en un único convenio que aglutine las distintas prestaciones técnicas que

se venían financiando, lo que supondría un paso más en la simplificación de procedimientos y agilización de trámites en el

marco del Plan que al respecto se ha aprobado por el Gobierno regional, así como afianzar la Atención Primaria, dotándola

de mayor estabilidad financiera?.

Se hace referencia a las dos posibilidades de concertación para el desarrollo y financiación de las prestaciones sociales

de atención primaria: convenios en el marco del Plan Concertado y convenios en el ámbito supramunicipal.

La prestación de los Servicios Sociales de Atención Primaria por la Comunidad Autónoma y las Corporaciones Locales, tanto

en el ámbito de gestión como de financiación, tiene su desarrollo normativo en la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de Servicios

Sociales de Castilla-La Mancha, la cual a su vez establece la colaboración financiera entre ambas Administraciones, instrumentalizada,

hasta el momento, a través de convenios celebrados en el marco del Decreto 181/2009, de 1 de diciembre, sobre Convenios de

Colaboración con las Entidades Locales para el desarrollo de las Prestaciones Sociales Básicas de la Red Pública de Servicios

Sociales.

Tras reflejar el marco competencial y normativo en que se desenvuelve la materia, la memoria detallaba el contenido de la

norma, y negaba que su aprobación vaya a suponer un aumento de medios personales y materiales necesarios para la financiación

de los Servicios Sociales de Atención Primaria, ni un incremento de los créditos destinados a dicha financiación.

Proseguía destacando la conveniencia de la iniciativa, pues con ella además se podrá ?garantizar la atención y la protección social de forma ininterrumpida a todas aquellas personas residentes en la región que

pudieran presentar una situación de necesidad?.

Concluía analizando el impacto jurídico, señalando que no supondrá coste económico alguno y que tampoco contiene ninguna discriminación

por razón de género, ni genera impacto alguno sobre la competitividad de las empresas.

Segundo. Memoria económica.- El 26 de julio de 2016 el Director General de Acción Social y Cooperación suscribió memoria económica, a fin de determinar

el gasto que derivará de la aprobación de la disposición normativa propuesta.

Contempla este documento, de un lado, los porcentajes de participación de la Administración Autonómica y de las Entidades

Locales en la financiación de los convenios, en función de los diferentes conceptos financiables (gastos de personal, mantenimiento

de los centros, desarrollo de proyectos y planes locales y servicio de ayuda a domicilio) y atendiendo al número de habitantes

de las Entidades Locales, con diferente participación según que se trate de convenios en el marco del Plan Concertado o en

el ámbito supramunicipal. De esta manera, si los municipios están integrados en el Programa Regional de Acción Social, el

convenio se financia con fondos propios de la Consejería en un 100%; mientras que en los convenios en el marco del Plan Concertado,

la financiación de la Consejería es menor y está vinculada al tamaño poblacional del municipio.

De otro lado, la memoria económica contempla una previsión de gasto a realizar durante el ejercicio 2017 de 50.302.340 euros,

según los siguientes tipos de convenios:

- Convenios para el desarrollo de las prestaciones de servicios sociales de atención primaria en el marco del Plan Concertado:

26.915.807,41 euros.

- Convenios para el desarrollo de las prestaciones de servicios sociales de atención primaria de ámbito supramunicipal: 4.624.702,59

euros.

- Convenios específicos para la prestación de la ayuda a domicilio en el marco del Programa Regional de Acción Social (PRAS):

18.761.830 euros.

Conforme a la memoria económica, en el ejercicio 2016, el crédito asignado a las mismas partidas presupuestarias que serán

destinadas a dar efectividad a las disposiciones del proyecto de decreto y a la financiación de los convenios regulados en

el mismo, ascendió a la cantidad de 50.102.320 euros. Es decir, la previsión de gasto para 2017 es de 200.020 euros más, que

los empleados en este año que termina para idénticas partidas presupuestarias.

Tercero. Autorización de la iniciativa reglamentaria.- A la vista de la memoria, la Consejera de Bienestar Social, mediante resolución de 27 de julio de 2016, autorizó la tramitación

del proyecto de Decreto.

Cuarto. Primer borrador del texto proyectado.- Figura en el expediente un primer borrador del proyecto reglamentario en tramitación, sin fechar, que consta de una parte

expositiva, trece artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

Quinto. Informe sobre impacto de género.- Elaborado el primer borrador del anteproyecto, la Secretaria General de la Consejería de Bienestar Social emitió informe

sobre impacto de género el día 30 de agosto de 2013.

Tras destacar el objetivo vinculado a la igualdad de oportunidades, el contexto, ámbito de actuación y características principales

de la iniciativa, analizaba los posibles efectos de la nueva norma sobre la igualdad de género -atendiendo a la identificación

de los objetivos de políticas marco sobre igualdad de oportunidades, el análisis de cómo afectará la iniciativa a hombres

o mujeres en relación a esa igualdad y la incidencia sobre los roles y estereotipos-, y concluía afirmando que ?ninguna de las previsiones del Proyecto de Decreto por el que se unifica el marco de concertación con las Entidades Locales

para la prestación de Servicios Sociales de Atención Primaria en Castilla-La Mancha contiene ningún tipo de alusión, preferencia,

prioridad, ventaja o diferencia alguna por razón del género, ya que los destinatarios de la norma no son personas físicas,

sino las Entidades Locales que van a prestar, en colaboración con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, los Servicios

Sociales de Atención primaria?, por lo que hacía una valoración del impacto de género neutra, no siendo discriminatoria.

Sexto. Informe de la Secretaría General.- El anterior borrador fue informado favorablemente por la Secretaría General de la Consejería de Bienestar Social el día 31

de agosto de 2016.

Séptimo. Información pública.- Con fecha 7 de septiembre de 2016 se sometió a información pública mediante resolución de la Secretaria General de Bienestar

Social de 30 de agosto, el primer borrador de la norma proyectada, haciéndose público en la página web de la Junta de Comunidades, y otorgando plazo para formular alegaciones a cuantos estuvieran interesados.

Se incorpora en el expediente certificación de 20 de octubre de 2016, por medio de la cual la Inspectora General de Servicios

de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas constata que el 8 de septiembre de 2016 se publicó en el tablón

de anuncios electrónico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la apertura del trámite de información pública, hasta

el día 30 de septiembre de 2016.

Consta en el expediente que, dentro del plazo concedido, presentaron alegaciones al texto el Colegio Oficial de Educadores

Sociales de Castilla-La Mancha; los Servicios Sociales del Plan Concertado Camuñas-Urda, El Toboso-Quero, Polán, Esquivias,

y Campo de Criptana.

Octavo. Otros informes emitidos.- Figuran incorporados al expediente los siguientes informes emitidos en relación con el Decreto proyectado:

- Informe del Servicio del Fondo Social Europeo de la Viceconsejería de Economía, Empresas y Empleo, de 8 de septiembre de

2016.- Tras la cita de la normativa aplicable, se informaba favorablemente el borrador del decreto, en los términos establecidos

en la versión que el propio Servicio adjuntaba. Así, matizaba que ?podrán cofinanciarse por el Fondo Social Europeo exclusivamente los proyectos vinculados a la prestación de prevención y

atención integral ante situaciones de exclusión social, así como a los gastos del personal estructural vinculado al desarrollo

de esta prestación. Estos proyectos podrán consistir en equipos técnicos de inclusión, proyectos de mediación socioeducativa

o planes integrales en barrios?.

- Informe del Director General de Presupuestos de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, de 28 de septiembre

de 2016.- Por imperativo del artículo 23.1 de la Ley 1/2016, de 22 de abril, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha para 2016, y tras exponer los diferentes tipos de convenios que se pretenden celebrar, de conformidad

con la disposición reglamentaria proyectada, y la participación financiera de la Administración Regional en cada uno de ellos,

con un gasto total para el ejercicio 2017 de 50.302.340 euros, La Dirección General de Presupuestos informó favorablemente

el proyecto, ?considerando que, en cualquier caso, los gastos a imputar en ejercicios futuros quedarán supeditados a las dotaciones presupuestarias

que para tal fin se consignen en las correspondientes y sucesivas leyes de presupuestos, teniendo en cuenta el cumplimiento

del objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que se establezca para la Comunidad Autónoma de Castilla-La

Mancha?.

- Informe del Consejo Regional de Municipios de Castilla-La Mancha.- En sesión celebrada el 6 de octubre de 2016, el referido

Consejo acordó informar favorablemente el proyecto normativo elaborado. Así se acredita en el expediente mediante certificado

expedido el día 10 de octubre por la Secretaria de dicho órgano colegiado, con el visto bueno de su Presidente.

- Informe del Consejo Asesor de Servicios Sociales, de 13 octubre de 2016.- Según certificación emitida por su Secretaria, con el visto bueno de la Presidenta, consta que con fecha 3 de octubre de 2016

el texto reglamentario en tramitación fue examinado por el Consejo Asesor de Servicios Sociales, quien emitió informe favorable

al contenido del mismo.

Noveno. Informe sobre alegaciones.- A la vista de las alegaciones y propuestas formuladas, el Director General de Acción Social y Cooperación, con fecha 20 de

octubre de 2016, emitió informe en el que se indicaban los motivos concretos de denegación y/o rechazo de las alegaciones

formuladas. No obstante, el informe concluía incorporando una serie de mejoras en el borrador del Decreto, que tienen su origen

en las propuestas realizadas y en las dudas planteadas en los escritos presentados, tales mejoras hacían referencia al lenguaje

de género utilizado en el texto de la disposición proyectada, a la clarificación de los contenidos del decreto y a la redacción

del mismo, para la incorporación de la previsión establecida en el artículo13.5 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero,

de Protección Jurídica del Menor.

Décimo. Segundo borrador del decreto.- Como resultado del período de información pública y del informe sobre las alegaciones presentadas, se elaboró un segundo

borrador del texto reglamentario, sin fechar, de idéntica estructura que el anterior.

Undécimo. Informe del Gabinete jurídico.- Remitido el borrador de Decreto al Gabinete Jurídico para su informe, éste fue emitido el día 3 de noviembre de 2016 a través

de uno de sus Letrados, con el visto bueno de su Directora, informando el mismo favorablemente.

Duodécimo. Informe sobre condiciones de racionalización y simplificación administrativa.- A la vista del texto redactado, con fecha 15 de noviembre de 2016 el Coordinador de Calidad de la Consejería de Bienestar

Social emitió un informe sobre la trascendencia del proyecto sometido a su consideración, desde la perspectiva de la búsqueda

de la racionalización y simplificación administrativas, y la reducción de cargas, abogando por un procedimiento único que

suponga la reducción de tres (un procedimiento para cada tipo de convenio de los previstos en el Decreto) a uno, ?con una sola solicitud, que contemple la posibilidad de indicar todas las pretensiones posibles en materia de prestaciones

de servicios sociales de atención primaria de la entidad local, y con un solo convenio, en el que se materialicen todas las

especialidades de la Prestación Social de Atención Primaria?.

Por lo que se refiere a la reducción de cargas administrativas, afirmaba el informe que ?no existen variaciones sustanciales entre la norma anterior (Decreto 181/2009, de 1 de diciembre) y el Proyecto que se estudia?.

El informe concluía que ?aceptando el procedimiento único y presumiendo como básico el Convenio específico para la prestación de ayuda a domicilio

en el marco del Programa Regional de Acción Social, reducirá el número de procedimientos y lo que ello conlleva, el número

de solicitudes y el número de convenios?.

Decimotercero. Proyecto de Decreto.- El proyecto de Decreto sometido a dictamen, carente de fecha, consta de una parte expositiva, trece artículos, dos disposiciones

adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo se centra en exponer el marco normativo sobre la materia, constituido por la Ley 14/2010, de 16 de diciembre,

de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha, en la cual se establecen las competencias de la Administración Autonómica y de

las Corporaciones Locales en organización y gestión de los Servicios Sociales de Atención Primaria; la financiación que a

cada una de tales Administraciones Públicas corresponde en el ejercicio de sus respectivas competencias; y la formalización

de convenios de colaboración como instrumento jurídico adecuado para garantizar dicha financiación.

Asimismo se citan los precedentes normativos a nivel autonómico, señalando el Decreto 181/2009, de 1 de diciembre, sobre los

convenios de colaboración con las Entidades Locales para el desarrollo de las Prestaciones Sociales Básicas de la Red Pública

de Servicios Sociales, en cuyo seno se ha venido materializando aquella colaboración financiera entre la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha y las Corporaciones Locales, a través de la celebración de diversos convenios.

A continuación, incorpora la justificación de incluir en la norma proyectada los convenios específicos para la prestación

de ayuda a domicilio en el marco del PRAS, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 14/2010, de 16 de diciembre; así como

la financiación de los Planes Locales de Servicios Sociales, regulados en el artículo 46 de la misma ley.

Finalmente, la parte expositiva contiene una referencia al objeto que se persigue con la aprobación de esta nueva disposición

reglamentaria.

El artículo 1, sobre el ?Objeto?, concreta el objeto de la norma, así como las prestaciones del Catálogo de Atención Primaria que serán financiadas por la

vía del convenio de colaboración.

El artículo 2, establece los ?Tipos de convenios de colaboración y destinatarios?, que se encuentran dentro del ámbito de aplicación del Decreto proyectado, distinguiendo entre los convenios para el desarrollo

de las prestaciones de servicios sociales de Atención Primaria en el marco del Plan Concertado, los convenios para el desarrollo

de las prestaciones de servicios sociales de Atención Primaria en el ámbito supramunicipal y los convenios específicos para

la prestación de ayuda a domicilio en el marco del Programa Regional de Acción Social (PRAS).

El artículo 3, regula los ?Conceptos y los costes financiables? asociados a cada uno de los tipos de convenios susceptibles de formalización.

En el artículo 4 se establece la ?Participación financiera de las partes?, en función del tipo de convenio.

El artículo 5 dispone que los ?Criterios para establecer la financiación de los convenios de colaboración? se fijarán mediante orden, con el objeto de adaptar la financiación a las necesidades del territorio.

El artículo 6, sobre el ?Fondo Social Europeo?, establece la posibilidad de cofinanciar proyectos vinculados a la prestación de prevención y atención integral ante situaciones

de exclusión social y a los gastos de personal vinculado al desarrollo de dicha prestación, todo ello, con respeto a las prioridades

fijadas por la Unión Europea en materias concretas y determinadas, y con sujeción al Programa Operativo Regional FSE 2014-2020

de Castilla-La Mancha.

El artículo 7 contempla la ?Tramitación de los convenios de colaboración? que se celebren por las Entidades Locales en el año 2017 y sucesivos.

El artículo 8 prevé que la ?Actualización de importes y modificación de los convenios? se lleve a cabo anualmente mediante anexo de cuantías actualizadas, en el primer caso, y mediante previa solicitud de la

Entidad Local correspondiente, presentada con dos meses de antelación a la finalización de cada ejercicio. Asimismo, se contempla

la posibilidad de minorar la cuantía consignada en el convenio y de renunciar a las cantidades que se prevea no van a ser

ejecutadas.

El artículo 9 establece los ?Órganos competentes para la tramitación y suscripción de los convenios?.

En el artículo 10 se dispone el plazo de ?Formalización de los convenios? y de los anexos de actualización de cuantías.

El artículo 11 remite a cada convenio en cuanto a la ?Forma de pago?, distinguiendo entre los convenios financiados por la Administración Regional y aquellos otros que cuentan con fondos procedentes

del Ministerio competente en materia de servicios sociales.

El artículo 12 regula la forma de ?Justificación? del gasto, en cuanto a los períodos y trámites a cumplimentar a los efectos de justificar el gasto total, en función del

tipo de convenio que se celebre.

El artículo 13, sobre la ?Vigencia de los convenios?, fija el momento de entrada en vigor de los convenios, el plazo máximo de su vigencia y la posibilidad de prórroga. El apartado

2 se refiere al período de actualización de las cuantías económicas de los convenios.

Las dos disposiciones adicionales regulan, respectivamente, la ?Tramitación de convenios para municipios, mancomunidades o agrupaciones de municipios que ya tuvieran convenio en 2016? y la ?Aportación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha?.

La disposición derogatoria prevé la ?Derogación normativa?, relacionando expresamente las normas que perderán vigencia tras la aprobación de la nueva norma reglamentaria.

Las dos disposiciones finales se dedican, respectivamente, a la ?Habilitación normativa? que se otorga al titular de la Consejería competente en materia de servicios sociales; y a la ?Entrada en vigor? del Decreto, que se fija en el día 1 de enero de 2017.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo con carácter urgente, en el

que tuvo entrada con fecha 30 de noviembre de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- La Consejera de Bienestar Social ha solicitado el dictamen del Consejo Consultivo de conformidad con lo previsto en el artículo

54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, cuyo apartado 4 dispone

que este órgano deberá ser consultado en los expedientes de ?proyectos de reglamento o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones?.

El proyecto de Decreto sometido a consideración de este órgano consultivo se dicta en desarrollo de la Ley 14/2010, de 16

de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha, cuyo artículo 64, referido a la financiación de los servicios sociales

de Atención Primaria dispone que ?La financiación de estos servicios se garantizará en la Comunidad Autónoma mediante la forma jurídica de colaboración entre

las administraciones públicas responsables del Sistema Público de Servicios Sociales que sea adecuada para garantizar los

principios de financiación expresados en el artículo 62 de la presente Ley?, añadiendo en su apartado 2 que ?La participación financiera de cada una de las Administraciones se establecerá reglamentariamente, previa propuesta de la

Comisión de Cooperación Interadministrativa?.

El Decreto proyectado tiene, por tanto, el carácter de reglamento dictado en ejecución de la ley, por lo que en virtud del

artículo 54.4 citado se emite el presente dictamen con carácter preceptivo.

Se solicita el mismo con carácter de urgencia y, en consecuencia, conforme al artículo 51.2 de la indicada Ley 11/2003, de

25 de septiembre, se emite en el plazo de 15 días.

II

Examen del procedimiento tramitado.- El examen del procedimiento sustanciado debe circunscribirse a la comprobación del cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el artículo

36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que regula el ejercicio

de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno.

Tras el análisis de las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento, que han sido descritas suficientemente en antecedentes,

y su contraste con las previsiones contenidas en el aludido precepto, se hace preciso poner de manifiesto las observaciones

que a continuación se relacionan.

Así, ha de hacerse notar que en el proceso de elaboración de la norma se dio participación al Consejo Regional de Municipios

y al Consejo Asesor de Servicios Sociales, quienes al ser informados sobre la iniciativa en curso emitieron al respecto informes

favorables al texto sometido a su consideración. Ahora bien, en el expediente remitido a este órgano consultivo no se acompañan

las actas respectivas de las reuniones mantenidas al efecto por dichos órganos, ni documentación alguna en la que se exprese

el debate habido en el seno de los mismos o las eventuales apreciaciones y observaciones que hayan podido manifestarse al

respecto, lo que limita las fuentes de conocimiento para el pronunciamiento de este Consejo.

Finalmente cabe indicar que la remisión del expediente a este órgano consultivo solicitando su dictamen se ha efectuado con

carácter de urgencia. En este sentido, debe señalarse que la apelación al citado plazo abreviado de emisión de dictamen se

ha fundado por la autoridad consultante en la necesidad de que la norma entre en vigor el día 1 de enero de 2017, justificación

que lleva implícita la consideración de que la reducción de tiempo obtenida con la emisión de dictamen por el procedimiento

de urgencia resulta determinante para que la Consejería promotora de la norma pueda proceder a la suscripción de los nuevos

convenios conforme al nuevo régimen financiero previsto, o a la actualización y/o modificación de los ya existentes en la

forma establecida en la disposición proyectada. No obstante, a la vista del texto del decreto proyectado, no se considera

justificada tal motivación, toda vez que para la formalización de nuevos convenios se exige la presentación de previa solicitud

antes del 30 de octubre del año anterior (artículo 7.2 del borrador normativo); para la modificación de cuantías de un convenio

ya suscrito, tanto a instancias de una Entidad Local como de la Consejería competente en materia de servicios sociales, es

requisito imprescindible la solicitud formulada por la Entidad Local correspondiente, en el primer caso, o la notificación

a la Entidad Local afectada, en el segundo caso, dentro los dos meses anteriores a la finalización de cada ejercicio (noviembre

y diciembre) (artículo 8.3 y 8.6 del decreto proyectado); y finalmente para renunciar a las cuantías económicas establecidas

en el convenio es preceptiva comunicación motivada a los órganos competentes de la Administración autonómica entre los días

1 y 31 de octubre de cada año (artículo 8.5 del proyecto). Es decir, que al tiempo de emitirse el presente dictamen han transcurrido

los plazos establecidos para poder solicitar la celebración de nuevos convenios en el ejercicio 2017, así como la modificación

y renuncia de cuantías de los convenios ya celebrados, con sujeción a las reglas del texto reglamentario que se propone, lo

que deja sin virtualidad la urgencia invocada.

Pese a ello, se emite el pronunciamiento del órgano consultivo en el plazo reducido fijado en el artículo 51.2 de la Ley 11/2003,

de 25 de septiembre, si bien el acortamiento del plazo en la emisión del dictamen supone una merma en la garantía de acierto,

tanto en las consideraciones que formula el dictamen, como en la posibilidad de que sus observaciones sean debidamente atendidas

en el texto resultante que vaya a convertirse en proyecto de decreto.

El expediente sustanciado y el proyecto de Decreto resultante del mismo han sido remitidos finalmente a este Consejo a fin

de instar el preceptivo dictamen previsto en el artículo 54.4 de la citada Ley 11/2003, de 25 de septiembre, disponiendo el

primero de un índice numerado descriptivo de los documentos que lo conforman y encontrándose correctamente ordenado y completamente

foliado, todo lo cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento.

Señalado lo anterior, procede pasar a examinar las restantes cuestiones planteadas por la iniciativa reglamentaria objeto

de consulta.

III

Marco normativo y competencial en el que se inserta la disposición.- La Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, aprobatoria del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, establece en su artículo

31.1.20ª que la Junta de Comunidades ostenta competencias exclusivas en materia de asistencia social y servicios sociales,

promoción y ayuda a los menores, jóvenes, tercera edad, emigrantes, minusválidos y demás grupos sociales necesitados de especial

atención, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación.

En relación con este título competencial cabe recordar lo ya señalado por este Consejo en anteriores dictámenes y es que aún

reconociéndose con carácter exclusivo a la Comunidad Autónoma, el mismo no se haya desprovisto de límites en cuanto a su ejercicio,

teniendo especial incidencia sobre él la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas que

garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales,

establecida en el artículo 149.1 de la Constitución.

En el ámbito autonómico castellano-manchego, cuya competencia exclusiva en materia de asistencia y servicios sociales resulta,

como ya se vio, del artículo 31.1.20ª de su Estatuto de Autonomía, se dictó la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de Servicios

Sociales de Castilla-La Mancha, en cuyo objeto figura determinar la ordenación y estructura del Sistema Público de Servicios

Sociales, el cual está integrado por el conjunto de prestaciones y equipamientos de titularidad pública organizados en red,

así como los de titularidad privada con los que la Administración establezca alguna forma de colaboración. La Ley autonómica

organiza el Sistema Público de Servicios Sociales en torno a dos niveles de atención:

a) Los Servicios Sociales de Atención Primaria, que son servicios de titularidad y gestión pública, cuya organización y gestión

se realizará por la Administración autonómica y las Corporaciones Locales.

b) Los Servicios Sociales de Atención Especializada que dan respuesta a necesidades específicas de las personas que requieran

una atención de mayor especialización técnica o un dispositivo que trasciende el ámbito de los Servicios Sociales de Atención

Primaria y que podrán ser de titularidad pública y privada con los que se haya establecido alguna forma de colaboración con

la Administración Pública.

Asimismo, la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, en su Título VIII atribuye competencias en materia de servicios sociales tanto

a órganos de la propia Administración autonómica como a los Ayuntamientos y a las Diputaciones Provinciales (artículos 59

y 60, respectivamente), correspondiendo a los primeros, entre otras, las de gestionar las prestaciones del catálogo correspondientes

al nivel de atención primaria.

En el ámbito reglamentario, aún no se ha procedido a realizar un desarrollo completo de la Ley 14/2010, de 16 de diciembre,

manteniéndose vigentes diversas normas reglamentarias dictadas en desarrollo de la anterior Ley 3/1986, de 16 de abril, de

Servicios Sociales de Castilla-La Mancha, entre las que cabe citar el Decreto 287/2004, de 28 de diciembre, que regula la

estructura territorial de las Zonas y Áreas de Servicios Sociales y la estructura funcional del Sistema Público de Servicios

Sociales de Castilla-La Mancha, y el Decreto 181/2009, de 1 de diciembre, de Convenios de Colaboración con las Entidades Locales

para el desarrollo de las prestaciones básicas de la Red Pública de Servicios Sociales, norma esta última que ahora se deroga,

habiendo sido objeto de tres modificaciones mediante los Decretos 293/2011, de 3 de noviembre; 30/2013, de 6 de junio, de

régimen jurídico de los servicios de atención domiciliaria; y de 27 de febrero de 2014.

Dada la materia objeto del presente proyecto, relativa a convenios con entidades locales para financiación de servicios sociales,

resulta imprescindible referirse al nuevo sistema de delimitación competencial derivado de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que afecta, entre otras muchas materias, a los servicios sociales.

Esta Ley establece un marco competencial de las Entidades Locales más estrecho que el que definía hasta entonces la Ley 7/1985,

de 2 de abril de Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL). En concreto, en el ámbito de los servicios sociales

se pasa de la genérica ?prestación de servicios sociales y la promoción y reinserción social? a establecer como competencia propia únicamente ?la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de

exclusión social?. Asimismo, suprime el contenido del artículo 28 de la LBRL que permitía a los Municipios realizar actividades complementarias

a las propias de otras Administraciones Públicas.

Esta regulación básica -que entró en vigor el día 31 de diciembre de 2013- eventualmente implicaría una revisión de la normativa

autonómica en materia de servicios sociales para su adaptación a la misma, afectando, entre otros muchos preceptos, a los

artículos 59 y 60 de la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de servicios sociales de Castilla-La Mancha, que enumeran las competencias

que corresponden a los Ayuntamientos y a las Diputaciones Provinciales en materia de servicios sociales, respectivamente.

Antes de la aprobación de dicha Ley básica estatal, en el ámbito local, la LBRL establecía en su artículo 25.2.k) que el Municipio

ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia

?de prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social? y su artículo 26.1.c) determinaba que los municipios con población superior a 20.000 habitantes debían prestar, en todo caso,

?servicios sociales?.

La nueva regulación ha modificado ambos preceptos, limitando las competencias de los municipios en esta materia a la ?Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión

social? (artículo 25.2.e) y que los municipios con población superior a 20.000 habitantes deberán prestar obligatoriamente, entre

otros servicios, el de ?evaluación e información de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social? (artículo 26.1.c).

Desde la entrada en vigor de la nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, las Entidades Locales únicamente podrán ejercer competencias

distintas de las propias y de las que le sean atribuidas por delegación por el Estado o la Comunidad Autónoma, ?cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos

de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea

del mismo servicio público con otra Administración Pública? (artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, apartado introducido por artículo 1, apartado 3, de la Ley 27/2013, de 27

de diciembre). A tal fin el precepto exige, con carácter vinculante la emisión de dos informes previos, el de la Administración

competente por razón de la materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades y el de la Administración que tenga

atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

En relación con lo anterior, el artículo 57.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, (redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de

diciembre), permite que ?La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las

Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario,

bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o los

convenios administrativos que suscriban?.

El citado artículo exige además en su apartado 2, que la suscripción de estos convenios ?deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de

estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera?.

IV

Observaciones al texto del proyecto de Decreto.- Pasando al examen del proyecto de Decreto sometido a dictamen, puede afirmarse que, en términos generales, su contenido se

adecua al ordenamiento jurídico, al ser respetuoso tanto con el ámbito competencial atribuido a la Comunidad Autónoma como

con el conjunto normativo conformado por la legislación estatal básica y la autonómica de la que la norma proyectada constituye

desarrollo reglamentario.

Procede, no obstante, efectuar a continuación varias observaciones de distinto alcance, atinentes a cuestiones de orden conceptual,

de técnica y sistemática normativa o simples extremos de redacción que, sin merecer la calificación de esenciales, pretenden

contribuir a la mejor comprensión, interpretación y aplicación de la norma proyectada.

Parte expositiva.- En la parte expositiva se hace referencia al marco competencial y normativo de la materia objeto del decreto proyectado, centrándose

en la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha, en cuyo articulado se atribuyen a los

Ayuntamientos las competencias de desarrollo y gestión del Sistema Público de Servicios Sociales (artículos 56 y 59). Asimismo,

con fundamento en el artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL),

se justifica el recurso a los convenios de colaboración para la prestación y gestión de Servicios Sociales de Atención Primaria

por las Entidades Locales, respaldados normativamente en el Decreto 181/2009, de 1 de diciembre, con la colaboración financiera

de ambas administraciones.

Todo ello tenía su razón de ser hasta la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración

Local, pero con ella se produce una modificación de la LRBRL y, más concretamente, de su artículo 25, por lo que, a partir

de aquella ley, el marco competencial propio de las Corporaciones Locales se limita, en materia de servicios sociales, a ?la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de

exclusión social? (artículo 25.2.e) LRBRL). De lo cual resulta, que el desarrollo y gestión de los servicios sociales, previstos en la Ley

14/2010, de 16 de diciembre, dejan de ser competencias propias de los municipios, y que sólo por delegación, al amparo del

artículo 27.3.c) de la LRBRL, podrán ser ejercidas tales competencias por las Entidades Locales, ?con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a

la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos?, siempre y cuando, como prescribe el artículo 7.4 de la LRBRL (en la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre),

?no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos

de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea

del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos

de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración

que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias?.

Hasta la fecha, no se ha producido la adaptación de la normativa sobre Servicios Sociales al nuevo modelo de delimitación

competencial, ni tampoco se ha determinado, ni se menciona en el proyecto normativo sometido a dictamen, que la Administración

regional haya optado por la delegación en el ejercicio de las competencias relativas a la prestación de los servicios sociales.

Sin embargo, atendido el texto reglamentario proyectado, no cabe hacer otra interpretación que esta, motivo por el cual, deberá

incorporarse a la parte expositiva del decreto, a continuación del párrafo noveno (?Este decreto tenía como finalidad [?]?), otro que contenga la aclaración, normativamente fundada, sobre la titularidad de la competencia de la materia objeto de

regulación, la expresa delegación de su ejercicio en las Entidades Locales que suscriban alguno de los convenios incluidos

en el ámbito de aplicación de la disposición reglamentaria, y que tales convenios interadministrativos deberán formalizarse

cumpliendo los requisitos de validez, eficacia y contenido exigidos por los artículos 48 y 49 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,

de Régimen Jurídico del Sector Público.

La ausencia de tales aclaraciones en la parte expositiva del decreto sometido a dictamen podría interpretarse como una extralimitación

normativa, que permite, por omisión, cualquier fórmula concertada que se celebre al margen de aquellas consideraciones básicas

de titularidad competencial, con la consabida vulneración de la legislación estatal básica sobre la materia (LRBRL), no solo

del proyecto de decreto examinado, sino también de la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, y de todas las disposiciones normativas

que se dicten con fundamento en esta última, o en su desarrollo. En tales casos, la presente se convertiría en una observación

de carácter esencial.

Por otro lado, y como quiera que en el párrafo sexto del preámbulo se hace referencia a la financiación de los Servicios Sociales

de Atención Primaria, con cita de los artículos 62 y 64 de la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, se recomienda hacer una transcripción

más literal de tales preceptos, a fin de respectar lo más fielmente posible el sentido de su letra, sobre todo del 64, especificando

en este último caso que se trata del artículo 64.1, pues solo a dicho apartado se circunscribe lo expuesto en el preámbulo.

Artículo 2. Tipos de convenios de colaboración y destinatarios.- El apartado a).2º del precepto prevé la suscripción de convenios para el desarrollo de las Prestaciones de Servicios Sociales de Atención Primaria

en el marco del Plan Concertado, por ?las Entidades Locales que deseen incorporarse al Plan Concertado, cuya población supere los 3.500 habitantes, previa solicitud

de estas, cuando su participación coincida con los criterios de ordenación territorial?. Se aconseja adicionar a continuación ?de la Red Pública de Servicios Sociales?, a fin de concretar el marco territorial de ordenación a que se está haciendo referencia.

Artículo 3. Conceptos y costes financiables.- El artículo 3 lleva por rúbrica ?conceptos y costes financiables?, motivo por el cual, su contenido debe quedar reducido a la enumeración y definición, en su caso, de cada uno de los conceptos

y costes asociados a los convenios de colaboración tipificados en el artículo 2 que puedan ser cofinanciados por la Consejería

competente en materia de servicios sociales y la Entidad Local correspondiente.

Por ello, huelga el apartado 2.d), en sus subapartados 1º, 2º y 3º, en cuanto que, al sentar criterios para la financiación, exceden del contenido propio del artículo 3, debiendo ser trasladados

al artículo 5 del mismo decreto, sobre el que nos pronunciaremos a continuación.

Dentro de este apartado de prestaciones de ayuda a domicilio y, por afinidad, dentro del apartado 3, sería conveniente articular

alguna fórmula de inclusión obligatoria en los convenios que se celebren, en virtud de la cual se impidan las situaciones

de duplicidad en la prestación y recepción de servicios de ayuda a domicilio por quienes tengan reconocido un grado de dependencia

y se encuentren dentro del ámbito de aplicación del Decreto 3/2016, de 26 de enero, por el que se establece el Catálogo de

servicios y Prestaciones Económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia.

De otro lado, el apartado 3, relativo a los convenios específicos para la prestación de ayuda a domicilio en el marco del Programa Regional de Acción

Social (PRAS), no guarda homogeneidad de forma con el resto de los apartados del precepto, formulándose como si de un título

se tratara, para enumerar en párrafo separado e independiente cuáles son los conceptos y costes financiables en este tipo

de convenios. Se sugiere que se adapte su redacción de manera que comience igual que el apartado anterior y se suprima el

espacio existente entre el enunciado del tipo de convenio y la relación de conceptos y costes susceptibles de financiación,

en los siguientes términos: ?3. En los convenios específicos para la prestación de ayuda a domicilio en el marco del Programa Regional de Acción Social

(PRAS), serán conceptos y costes financiables [?]?.

Por idénticos motivos que al analizar el apartado 2.d).1º, 2º y 3º, la remisión a los criterios de financiación en él establecidos,

deberá entenderse hecha a los que se contengan en el artículo 5.

Artículo 4. Participación financiera de las partes.- Establece la participación financiera de cada una de las partes firmantes del convenio, en función del tipo de convenio de

que se trate. A fin de evitar reiteraciones innecesarias que alarguen el contenido del precepto, se aconseja suprimir los

subapartados c).1º y c).2º, del apartado 3, y sustituirlos por una remisión expresa a las normas de participación que vienen establecidas en los apartados 2.a) y 2.b)

del mismo precepto, puesto que en ambos casos se fijan los mismos porcentajes de participación de las diferentes partes en

la financiación de los convenios.

Artículo 5. Criterios para establecer la financiación de los convenios de colaboración.- El precepto dispone que ?Los criterios de financiación para fijar las cuantías de los convenios del Plan Concertado, supramunicipal y ayuda a domicilio,

se establecerán mediante orden, con el objeto de adaptar la financiación a las necesidades que se detecten en el territorio?. Contiene, por tanto, una postulación demasiado genérica y ambigua, impropia de una disposición reglamentaria de la que se

espera, cuando menos, establecer unos criterios mínimos y básicos que, para este caso concreto, permitan conocer o anticipar

a las partes firmantes del convenio cuáles puedan ser aquellas necesidades susceptibles de adaptación financiera, como ya

hacía el Decreto 181/2009, de 1 de diciembre, que ahora se deroga.

En tal sentido, deberán incorporarse a este artículo los criterios que en el borrador se contienen en el artículo 3.2.d),

y a los que se remite el artículo 3.3; así como los criterios básicos para cada tipo de convenio de los regulados en el proyecto

reglamentario, sin perjuicio de concretar mediante orden, con posterioridad, parámetros más específicos.

Artículo 7. Tramitación de los convenios de colaboración.- Pese a su rúbrica, el precepto se limita a regular la forma, plazo y documentación necesaria para solicitar la suscripción

de un nuevo convenio en el año 2017 y sucesivos.

El apartado 1 establece que ?a las Entidades Locales que tuvieran ya suscrito alguno de los convenios regulados en el presente decreto les será de aplicación

lo establecido en la disposición adicional primera?. Como quiera que dicha disposición adicional primera contempla la ?tramitación de convenios para Municipios, Mancomunidades o Agrupaciones de Municipios que ya tuvieran convenio en 2016?, se recomienda la supresión del apartado 1 del artículo, en cuanto que no comprende regulación alguna sobre la solicitud

de un nuevo convenio, que es lo que constituye el objeto del artículo 7.

Artículo 13. Vigencia de los convenios.- El apartado 1 regula la vigencia de los convenios, estableciendo una duración máxima de seis años, con posibilidad de prórroga

hasta por cuatro años más.

El apartado 2 dispone que ?las cuantías económicas de los convenios se actualizarán por años naturales o de forma plurianual, salvo que se produzca

denuncia expresa y por escrito por cualquiera de las partes, realizada con un mes de antelación a la finalización de cada

ejercicio?. Si bien este apartado podía tener su sentido en el anterior Decreto 181/2009, de 1 de diciembre, en el borrador sometido

a dictamen carece de él tras la incorporación del artículo 8 sobre ?Actualización de importes y modificación de los convenios?, toda vez que el artículo 13.2, de un lado, es reiterativo de lo prescrito en el artículo 8 y, de otro lado, es contradictorio,

en cuanto en este último precepto se establecen actualizaciones anuales, mientras que en el artículo 13.2 se prevén actualizaciones

plurianuales.

Con base en los argumentos anteriores, se aconseja suprimir el apartado 2 del artículo 13, y adaptar su contenido dentro del

texto del artículo 8, mediante la inclusión, al término de su apartado 1, de la excepción a la actualización mediante fórmula

de la denuncia expresa y por escrito, de manera que el artículo 8.1 podría quedar con el siguiente tenor literal: ?1. Cada año se procederá a actualizar el importe de los convenios mediante un anexo, en el que se establecerán las cuantías

actualizadas, de acuerdo con los criterios de financiación que se establezcan mediante orden, tal y como recoge el artículo

5. Tales actualizaciones se llevarán a cabo salvo que se produzca denuncia expresa y por escrito por cualquier de las partes,

realizada con un mes de antelación a su vencimiento?.

Correcciones gramaticales y otros extremos de redacción.- Se sugiere, por último, una lectura final y sosegada de la norma para la subsanación de incorrecciones y erratas de las que,

sin ánimo exhaustivo, se citan los siguientes ejemplos:

1.- Conforme determina el apartado I.k) 80 de las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros

de 22 de julio de 2005, referido a la primera cita y citas posteriores de normas, ?La primera cita, tanto en la parte expositiva como en la parte dispositiva, deberá realizarse completa y podrá abreviarse

en las demás ocasiones señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha?. Esta directriz debería aplicarse a las citas que de la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla-La

Mancha se efectúan en el párrafo once de la exposición de motivos y artículo 3.2.a).

De otro lado, el modo de identificación cronológica de las normas aludidas tanto en el título del propio decreto como en el

párrafo diez de la parte expositiva y en la disposición derogatoria, en formato numérico, difieren de la forma de identificación

ordinaria consistente en la expresión del tipo de norma, número y año, en su caso, y fecha expresada en números el día y en

letra el mes.

2.- No se aprecia una correcta observancia de los criterios sobre el uso de siglas enunciados en los Apéndices (V) de las

referidas Directrices de Técnica Normativa, cuyo apartado b) expone al respecto: ?b) Uso específico de siglas. [ ] El uso de las siglas puede justificarse dentro de una disposición, para evitar formulaciones farragosas y repeticiones cansinas,

siempre que se explique, cuando aparezcan por primera vez (fuera del título y de la parte expositiva), mediante su inclusión

entre paréntesis o entre comas precedida de la expresión «en adelante» y se escriban en mayúsculas sin puntos ni espacios

de separación?.

Es así que el uso de las siglas PRAS y FSE, utilizadas fundadamente y en sucesivas ocasiones a lo largo del texto proyectado,

no respeta dichas reglas cuando se prescinde de su empleo de forma inopinada en los artículos 2.c), 3.3, 4.4, 6.3, 7.3 y 12.4

del texto proyectado.

3.- Existe alguna falta de uniformidad en el uso de letras mayúsculas o minúsculas en varios términos, como ?Plan Concertado? y ?plan concertado? (artículos 2, 3, 4, 5, disposición adicional primera); ?ámbito Supramunicipal? y ?ámbito supramunicipal? (artículos 2, 3, 4, 5, disposición adicional primera); ?Entidad Local? y ?Entidad local? (parte expositiva, parte dispositiva y parte final); ?convenios de Ayuda a domicilio? y ?convenios de ayuda a domicilio? (artículos 2, 3, 4, 5, 7, 12). Incluso, dentro de un mismo precepto el mismo concepto aparece escrito con inicial mayúscula

y con inicial minúscula, como así figura ?Supramunicipal? en la disposición adicional primera.

También deberá escribirse con inicial mayúscula el término ?Pleno? del artículo 3.2.e), en cuanto identifica un órgano colegiado de representación.

4.- Correcciones de redacción:

- En el primer párrafo del preámbulo suprimir el artículo determinado ?la? que precede a ?materia de asistencia social?.

- Introducir un salto de línea entre los párrafos cuarto y quinto de la parte expositiva.

- En el párrafo quinto, penúltima línea, ?constituya? deberá escribirse en plural (?constituyan?), en cuanto se está refiriendo a ?centros y servicios?.

- En la primera línea del párrafo diez de la parte expositiva, el término ?vinculado? ha de ponerse en femenino, puesto que la vinculación se establece respecto de la prestación de ayuda a domicilio.

- En el artículo 2.b).2º, transformar el artículo ?las? al singular, toda vez que acompaña a ?la Prestación?, y sustituir la contracción ?al? que precede a ?ámbito? por el artículo determinado ?el?.

- Escribir con inicial mayúscula ?Cuerpo Administrativo?, ?Cuerpo Auxiliar? y ?Personal Laboral? del artículo 3.2.a). 3º, 4º y 5º, en cuanto definen categorías y/o grupos profesionales.

- En el artículo 3.3.d).1º, la fórmula verbal ?tengan solicitado? figura incompleta.

- En el artículo 3.3.d).2º, escribir en singular el tiempo verbal ?vinieran?, puesto que se refiere al ?desplazamiento?.

- Se sugiere escribir con inicial mayúscula los nombres ?Gobierno? del párrafo doce de la parte expositiva, y ?Administración? del artículo 11.2.

- Deben acentuarse los sustantivos ?períodos? y ?período? de los artículos 12.1 y 13.1, respectivamente.

- Finalmente, se recomienda efectuar una lectura detenida de todo el texto a fin de poner signos de puntuación y quitar otros

que pueden resultar innecesarios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno, para

su aprobación el Decreto por el que se unifica el marco de concertación con las Entidades Locales para la prestación de Servicios

Sociales de Atención Primaria en Castilla-La Mancha, sin que se señale como esencial ninguna de las consideraciones formuladas.

* Ponente: fernando andujar hernandez