Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 43/2024 del 22 de febrero del 2024

Contestacion

DICTAMEN N.º 43/2024, de 22 de febrero

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial, tramitado a instancia de D. [?], en nombre y representación

de [?], por los perjuicios que anuda al retraso injustificado en la tramitación del procedimiento de cambio de titularidad

de derechos de forestación por parte de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- Con fecha 12 de abril de 2021 D. [?], en nombre y representación de [?], presentó reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

autonómica, por perjuicios que anuda al retraso, que califica de injustificado, en la tramitación del procedimiento de cambio

de titularidad de derechos de forestación por parte de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de la Junta

de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Refería la parte reclamante que ?Con fecha 14 de marzo de 1997 Dª [?] y Dª [?] solicitaron ser consideradas beneficiarias del expediente de forestación 301/1997, en su condición de propietarias proindiviso

de la superficie afectada. [...] Después de que en el mes de marzo de 2010 [?] solicitara a la funcionaria [...] del Servicio de Forestación de Albacete la documentación precisa para cambiar la titularidad de los derechos, y como quiera

que dicha funcionaria no aceptó como documento acreditativo la Escritura Pública de extinción del proindiviso sobre la superficie

afectada, mediante escrito de 26 de mayo de 2011 D. [?], en nombre de la mercantil [?] reiteró en favor de esta sociedad el cambio de titularidad de los repetidos derechos de forestación. [...] El 30 de septiembre de 2013 el Director General de Montes y Espacios Naturales acordó iniciar expediente de reintegro contra

Dª [?] y D.ª [?] por las primas percibidas de 2006 a 2010, expediente que se resolvió mediante Resolución de la Dirección General de Montes

y Espacios Naturales de 18 de septiembre de 2014. [...] Contra la anterior resolución D.ª [?] interpuso recurso potestativo de reposición y posterior contencioso administrativo, que fueron desestimados. [...] Con fecha 27 de marzo de 2015 D. [?] en representación de [?] otorgó escritura de fusión por absorción de [?] a [?] [...] Y el día 3 de septiembre de 2015 D. [?] solicitó cambio de titularidad del expediente de forestación 301/1997 en favor de [?] siendo transmitente [?]. [...] El día 8 de marzo de 2016 se realizó por D.ª [?] el pago de 20.236,25 euros, importe del procedimiento de reintegro arriba indicado. [...] Mediante escrito de 3 de septiembre de 2016 D. [?] comunicó que la mercantil [?] se subrogaba en el expediente de forestación 301/97, solicitando que se le tuviese como el solicitante del cambio de titularidad

de dicho expediente, así como el abono de las ayudas que correspondía percibir a [?], desde la petición formulada en 2010. [...] El día 10 de julio de 2018 la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales resolvió autorizar el cambio de

titular del expediente 301/97 citado, siendo el nuevo titular [?]. [...] Se acordó transferir a dicho titular la totalidad de los derechos y obligaciones derivados del expediente, con una superficie

total repoblada de 29,33 hectáreas. Y se acordó además: [] "Ajustar las primas anuales aprobadas (mantenimiento y compensatoria) en función de la superficie fijada en cada uno de los

expedientes, y de las circunstancias personales de los titulares, según lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la Orden de 15 de mayo de 2008, con el siguiente resultado: [] EXPEDIENTE: [?], CLAVE PC: [?]. Titular: [?] [] Superficie total Repoblada: 29,33 ha Primas Anuales (Mantenimiento 7.050,93 ? y Compensatoria 3.979,04 ?). [] Las primas anuales mencionadas en apartados anteriores se abonarán a partir del año 2011 inclusive, siempre y cuando las plantaciones

se mantengan dentro de los límites establecidos en la normativa mencionada. [] Restan pendientes de abono las siguientes anualidades: (Prima de mantenimiento: 0 y Prima Compensatoria: 7)". [...] El día 14 de agosto de 2018 D. [?], en representación de [?], interpuso recurso de alzada contra la Resolución de 10 de julio de 2018, citada, solicitando expresamente lo siguiente:

[] "- Se articule el pago inmediato de las primas pendientes. [] - Se efectué el reconocimiento y cálculo de los intereses legales de demora que procedan. [] - Subsidiariamente, se inicie procedimiento de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados, [...] dada la injustificada demora en resolver. [...] Mediante Resolución de 28 de noviembre de 2019, de la Dirección General de Políticas Agroambientales se autorizó el cambio

de titularidad total del expediente del programa de forestación de tierras agrarias número [?] y clave PC [?], cuyo titular es [...] a favor de [?], por una superficie total de 29,33 hectáreas, indicando que quedaban dos primas compensatorias pendientes de abonar. [...] El día 27 de diciembre de 2019, D. [...], en representación de [?], interpuso recurso de alzada contra la Resolución de 28 de noviembre de 2019, solicitando lo siguiente: [] - "Tramitar y resolver el Recurso de Alzada formulado por [...] el 14 de agosto de 2018 contra la Resolución con clave PC [?], articulando el pago inmediato de las 7 primas compensatorias reconocidas por esta Resolución, que ascienden a 27.853,28 ?, con más los intereses de demora que procedan;

y que subsidiariamente se inicie procedimiento de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados, [...] - Tener por formulado RECURSO DE ALZADA contra las Resoluciones trasladadas por escritos de 28 de noviembre de 2019 que, aunque

dirigido uno de ellos a [...] con clave PC [?] contiene la Resolución con clave [?] siendo la segunda Resolución la trasladada con esta última clave también a [?], dictándose resolución en alzada por la que se acuerde: [] a. El abono inmediato de las 7 primas anuales compensatorias, por un importe total de 27.853,28 ?. [] b. El abono inmediato de los intereses de demora que procedan, a calcular desde el momento en que la Administración reconoce

que estuvo a su disposición la Escritura Pública de extinción del proindiviso, esto es, desde el 26 de mayo de 2011. [] - Tener por reiterada la RECLAMACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL de la Administración por los perjuicios causados, [...] Por Resolución de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de fecha 21 de septiembre de 2020 se desestimó el

recurso presentado, sin atender ninguna de las peticiones formuladas en los dos recursos presentados?.

Considera la entidad interesada que ?[...] Si la Administración hubiere resuelto en tiempo y forma la justa petición de [?] no se habría dado ninguna de las penosas circunstancias que la parte reclamante ha tenido que soportar. [...] En el mes de julio de 2018 se le comunica a [...], que se resuelve una petición que se cumplimentó debidamente y se informó favorablemente en el mes de julio de 2011, SIETE

AÑOS ANTES. [...] Lo expuesto determina la existencia de una demora injustificada en la tramitación y resolución del expediente en cuestión. [...] En el presente caso no puede justificarse en modo alguno el retraso de más de 7 años en resolver la Administración, motivo por el que se ha producido un funcionamiento anormal que ha causado daños [...] que no tienen el deber jurídico de soportar?.

En cuanto al daño alegado y su cuantificación, se reclaman los intereses de demora ?por la tardanza en resolver el procedimiento de cambio de titularidad de los derechos de forestación desde los seis meses

siguientes a la solicitud inicial (mes de mayo de 2011) hasta el pago de las anualidades de 2011, 2013, 2014 y 2015, que se

produjo el 10 de julio de 2018; y hasta el pago de las anualidades de 2016 y 2017, efectuado en el mes de diciembre de 2020?. A lo que se añade la ?pérdida de la prima compensatoria de forestación correspondiente a la anualidad de 2012, que ascendía a 3.979,04 euros? y los ?daños morales causados por la demora en la resolución del procedimiento, que esta parte cifra en 15.000 euros?.

Se adjunta correo electrónico de fecha 4 de marzo de 2010 enviado por la funcionaria del Servicio de Forestación, recurso

de alzada dirigido al Director General de Política Forestal y Espacios Naturales por el compareciente, en fecha 14 de agosto

de 2018, y otro recurso de alzada interpuesto por el mismo frente a las resoluciones de la Dirección General de Políticas

Medioambientales notificadas el 10 de diciembre de 2019.

Segundo. Requerimiento de subsanación y admisión a trámite.- Mediante oficio de 21 de abril de 2021 la Jefa de Servicio de la Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Consejería

de Desarrollo Sostenible requirió a la parte interesada para que subsanara su solicitud mediante la aportación de documento

acreditativo de la representación del compareciente de la sociedad afectada.

En cumplimiento del requerimiento efectuado, el 24 de mayo de 2021 se presentó nuevo escrito aportando escritura de ?fusión por absorción de sociedad íntegramente participada otorgada por la mercantil [?] (SOCIEDAD ABSORBENTE), y la mercantil [?] (SOCIEDAD ABSORBIDA)?; en la que consta el compareciente como representante de ambas sociedades y administrador único.

El día 18 de octubre de 2022 la Secretaria General de la Consejería de Agricultura acordó admitir a trámite la reclamación

de responsabilidad patrimonial presentada y designar instructora del procedimiento. Dicho acuerdo fue notificado a la parte

interesada el 19 de octubre siguiente, así como a la entidad aseguradora de la Administración ese mismo día.

Tercero. Informe del Servicio de Medio Rural.- El 14 de diciembre de 2022, el Jefe de Servicio del Medio Rural de la Consejería instructora puso de manifiesto: ?En relación a la tramitación del procedimiento seguido para el cambio de titularidad tanto a favor de [...], como posteriormente a favor de [?], se informa lo siguiente: [] - El expediente de origen es el que tiene clave PC [?], cuyas titulares eran [?]. [] - Para este expediente se tramitó un cambio de titularidad solicitado por [...], que mediante resolución de 10 de julio de 2018 dio lugar al expediente de clave PC [?]. [] - Este último expediente ([?]) fue objeto también de un cambio de titularidad, y mediante resolución de 28 de noviembre de 2019 dio lugar al expediente

de clave PC 84/1997/02/000/428, titularidad de [?]. [] Tanto en la resolución de fecha 10 de julio de 2018 como en la de 28 de noviembre de 2019 (se adjuntan ambas -constan-), se detallan correctamente las anualidades de primas compensatorias que restan por cobrar: en la de [...] restaban 7 anualidades para finalizar el expediente, las cuales no pudieron ser completadas porque posteriormente hubo otro cambio de

titularidad a [?], a la que le corresponden de esas 7, las dos últimas anualidades del expediente. [] Se adjunta al presente informe además, el informe sobre alegaciones a la resolución de cambio de titularidad del expediente

de forestación [?], de fecha 8 de octubre de 2018 (consta), realizado por el que era en aquel momento técnico de la sección de forestación, ante el primer recurso de alzada presentado

por D. [...] en nombre y representación de [...] el 14 de agosto de 2018; en dicho informe están reflejados los antecedentes relativos a la tramitación de este expediente,

y explicadas perfectamente las circunstancias que afectaron a dicho trámite. Desde este Servicio de Medio Rural se corrobora

el contenido de dicho informe y se está de acuerdo en todos los puntos expuestos. [] Este primer recurso de alzada fue desestimado según resolución de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de

fecha 14 de septiembre de 2020. [] En este informe también se describe con detalle la incidencia que el procedimiento de reintegro de primas llevado a cabo en

relación con las titulares iniciales [?] tiene sobre los posteriores procedimientos de cambio de titularidad de los expedientes de forestación a favor de [...] y [?]. [] Se adjunta también informe realizado por este Servicio en fecha 3 de julio de 2020 (consta), en relación a un segundo recurso de alzada presentado por D. [...], esta vez en representación de [?] con fecha 27 de diciembre de 2019. Este recurso fue desestimado también según resolución de la Consejería de Agricultura,

Agua y Desarrollo Rural de fecha 21 de septiembre de 2020. [] Cabe destacar que las primas compensatorias pendientes de cobro que tenía [?] (correspondientes a las anualidades 2016 y 2017) ya están abonadas (se pagaron con fecha 23 de diciembre de 2020), por lo

que el expediente [?] está finalizado. [] Por último, en la petición de informe realizada por el Servicio de Contratación y Patrimonio, se solicita que se adjunte una

serie de resoluciones y se entiende que se refieren a otras similares que son las que se adjuntan a este informe (en cursiva

se hace referencia a lo solicitado): [] - ?Resolución de la Dirección General de Política Territorial de 18 de julio de 2018?: se entiende que se refiere con esta

referencia a la Resolución de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales, de fecha 10 de julio de 2018,

por la que se resuelve autorizar el cambio de titularidad total del expediente del programa de forestación de tierras agrarias

número [?] y clave PC [?], cuyo titular es [?]. [] - ?Resolución de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural, de 21 de diciembre de 2020?: se entiende que se refiere

a la Resolución de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural, de 21 de septiembre de 2020, por la que se desestima

el recurso de alzada interpuesto por D. [...] en nombre y representación de [?]. Hasta la fecha de hoy no se tiene constancia por parte de este Servicio de que esta resolución haya sido recurrida en vía

contenciosa-administrativa?.

Cuarto. Trámite de audiencia. - La instructora designada mediante acuerdo de 1 de febrero de 2023 acordó conferir trámite de audiencia a la parte reclamante y a la aseguradora de la Administración por el plazo de 10 días,

adjuntando a dicho escrito un índice de los documentos obrantes en el expediente. Se acredita la notificación a sus destinatarios.

El representante de la interesada presentó escrito el 17 de febrero de 2023 solicitando la remisión de determinados documentos, reiterando sus fundamentos iniciales y alegando asimismo que ?[...] La apertura de un expediente de reintegro dirigido contra las anteriores titulares, además de que reglamentariamente -artículo

24 de la Orden de Repoblación Forestal- no procedía por ser las beneficiarias terceros a efectos del discutido incumplimiento

reglamentario y no debía haber impedido la tramitación del expediente de cambio de titularidad pues no afectaba a [?], tuvo una motivación prospectiva de la que tendrá que responder su causante?.

En fecha 28 de febrero de 2023 la entidad reclamante presentó nuevo escrito de alegaciones, poniendo de manifiesto que habría quedado acreditada la relación

causal entre el retraso en la tramitación alegado y los perjuicios detallados, pues considera improcedente el expediente del

reintegro de primas así como la inexistencia de transmisión de las parcelas forestadas.

Quinto. Propuesta de resolución.- Una vez nombrado nuevo instructor del procedimiento mediante resolución de la Secretaria General de la Consejería consultante

de fecha 25 de septiembre de 2023, y previa notificación de dicho acuerdo a las partes interesadas, con fecha 17 de noviembre de 2023 el citado instructor suscribió propuesta de resolución del procedimiento en sentido desestimatorio de la reclamación, al

considerar, entre otros fundamentos, en primer lugar, que ?[...] el hecho que se considera que ha de marcar el plazo para interponer la reclamación de responsabilidad patrimonial es el momento

en el que se han producido los respectivos pagos. Así, el pago de las anualidades 2011, 2013, 2014 y 2015 fueron abonadas

a favor de [...] el 3 de mayo de 2019, sin que se incluyera la anualidad 2012 al no haberlo solicitado el titular debidamente, emitiéndose

resolución de pérdida de anualidad tal y como se indica en Informe del Técnico de 3 de julio de 2020. Por su parte el 23 de

diciembre de 2020 se produce el abono de las anualidades de 2016 y 2017 a favor de [?]. Por tanto, en virtud del artículo 67 de la Ley 39/2015 reproducido anteriormente el plazo para reclamar el pago de las anualidades

2011, 2013, 2014 y 2015, habría prescrito el 3 de mayo de 2020, no así el pago de las anualidades 2016 y 2017, pues tuvo lugar

en diciembre de 2020, siendo la fecha de presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial el 12 de abril de 2021. [] Nos hallamos, por tanto, ante dos solicitudes independientes con diferentes reclamantes, materializándose el pago de las anualidades

en fechas distintas, desde las cuales ha de computarse el plazo de prescripción de un año al ser el momento en que se materializó

su derecho a las primas derivadas de los derechos de forestación y en el que, en su caso, se habrían producido los daños y

perjuicios alegados. [...] Así pues, procede solamente entrar a conocer el fondo del asunto en relación a la reclamación de responsabilidad patrimonial

relativa al abono de las anualidades de 2016 y 2017?. Y en segundo término, se considera que ?no se ha producido una dilación indebida de la Administración pues el expediente ha sufrido una serie de circunstancias,

tales como la tramitación del procedimiento de reintegro (la Orden prevé que no podrán transmitirse aquellos expedientes (?) cuyo beneficiario (?) no se halle al corriente de las obligaciones por reintegro de subvenciones (?) mientras perduren dichas circunstancias?) y los recursos interpuestos y que cuando han sido resueltos se ha procedido al pago

de las cantidades debidas por las anualidades 2016 y 2017. [...] Por otra parte, la mercantil interesada en el cambio de titularidad del expediente, no comunica a la Administración de Castilla-La

Mancha en el plazo de 3 meses la extinción pro indiviso de la superficie afectada por los derechos de forestación mediante

Escritura Pública de 26 de abril de 2010, lo cual constituye incumplimiento de la condición impuesta en el artículo 24 de la Orden 15 de mayo de

2008, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se regulan las ayudas para fomentar la primera forestación

de tierras agrícolas. En el mismo sentido, el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre de 2003, al disponer que: ?(?) procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés

de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro

(?) en los siguientes casos: f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras

y beneficiarios (?)?.

Sexto. Informe del Gabinete Jurídico.- De tal propuesta y del expediente del que trae causa se dio traslado al Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades solicitando

la emisión de informe. A dicho requerimiento dio contestación, el 2 de febrero de 2024, una Letrada adscrita a dicho órgano,

informando favorablemente la propuesta de resolución sometida a su consideración.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 8 de febrero de 2024.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete a dictamen del Consejo un expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración instruido por la Consejería

de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, y tramitado conforme al artículo 81.2 de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha, en la redacción dada por la Ley 3/2020, de 19 de junio, cuya entrada en vigor se produjo el 4 de julio de 2020, dispone

que este último deberá ser consultado en los expedientes referidos a ?Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, incluidas las que tramiten las Entidades Locales, cuando la cuantía de la reclamación

sea superior a quince mil un euros?.

En el supuesto sometido a consulta la parte reclamante solicita una indemnización total mínima de 18.979,04 euros, cantidad

que excede de la citada en el párrafo precedente por lo que, en aplicación de las disposiciones mencionadas, se emite el presente

dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- El examen del procedimiento sustanciado debe circunscribirse a la comprobación del cumplimiento de los requisitos formales

establecidos en el Título IV de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, denominado ?De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?, que incorpora varios preceptos singulares relativos al modo de tramitación de esta específica clase de procedimientos de

responsabilidad patrimonial, tales como los acogidos en los artículos 61.4, 65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

Partiendo de tales referentes normativos, el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que ya han

sido suficientemente descritas en los antecedentes, no suscita la presencia de irregularidades o carencias formales que comprometan

la validez de la resolución con la que se ponga fin al procedimiento.

No obstante, debe ponerse de manifiesto la dilación existente en la tramitación del mismo que ha superado ampliamente el plazo

de seis meses previsto en el artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. La demora advertida es reprochable por contrariar

los principios de celeridad y eficacia que deben guiar la actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1

de la Constitución, 3.1 de la, del Régimen Jurídico del Sector Público y 71.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tantas veces

citada, lesionando la confianza de los ciudadanos en la obtención de una respuesta en plazo. Debe significarse además que,

aun cuando la parte interesada tiene a su alcance la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ante la desestimación presunta

de su reclamación por el transcurso del plazo fijado para resolver sin que haya recaído resolución expresa, ex artículo 91.3

referido, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia respecto del interés general, de la legalidad

objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de este Consejo Consultivo en el procedimiento

de responsabilidad patrimonial sustanciado; y, por supuesto, respecto de la resolución que adopte la Administración.

Señalado todo lo anterior, procede pasar a examinar las cuestiones de fondo suscitadas por el expediente, no sin antes exponer,

de modo genérico, los presupuestos que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la LPAC, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada LPAC, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración

imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia

en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal

Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363),

21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar. RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC, el derecho a reclamar

prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus

efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la LPAC, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio

de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la parte

reclamante y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

Por lo que alcanza a la legitimación activa la reclamación ha sido interpuesta por la persona que consta como administrador

único y representante de la mercantil [?], circunstancias debidamente acreditadas en el expediente mediante la correspondiente

escritura pública; entidad que ha resultado perjudicada por el retraso presuntamente injustificado en la tramitación del procedimiento

de cambio de titularidad de derechos de forestación, durante el cual se subrogó en los derechos de la entidad [?], parte interesada

de aquél.

Por otro lado, corresponde la legitimación pasiva a la Administración Autonómica, puesto que el procedimiento demorado en

su tramitación fue instruido por el Servicio de Medio Rural de la Delegación Provincial de la Consejería instructora en Albacete,

dependiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Continuando con el examen del momento en que ha sido planteada la acción indemnizatoria, establece el artículo 67.1 de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre que ?el derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto

lesivo?.

En el caso examinado, el hecho al que la parte reclamante anuda el perjuicio aducido, esto es, pérdida de primas de forestación

e intereses correspondientes, además de unos presuntos daños morales, se identifica con el retraso o demora, que califica

de injustificado, en la tramitación de un procedimiento de cambio de titularidad en los derechos de forestación de determinadas

parcelas, al que siguió otro de las mismas características pero con una nueva mercantil interesada subrogada en los derechos

de la primera.

El primero de dichos procedimientos, y al que expresamente se imputa el perjuicio, finalizó mediante resolución de la Dirección

General de Política Forestal y Espacios Naturales, de fecha 10 de julio de 2018, y el segundo también por resolución de la

misma Dirección General de 28 de noviembre de 2019 (folios 95 a 99).

Teniendo en cuenta las premisas descritas, el artículo 67.1 precitado ha de ponerse en relación con el principio general de

actio nata. En virtud del mismo, el cómputo del plazo de prescripción no puede realizarse sino desde el momento en que resulta posible

el ejercicio de la acción por estar plenamente determinados los dos elementos del concepto de lesión, como son el daño y la

constatación de su ilegitimidad (entre otras muchas, Sentencias de 23 de enero de 2001, RJ 2001\2408, y de 13 de octubre de

2004, RJ 2004\7410). Debiendo tenerse asimismo presente que la doctrina de la Sala 3ª de dicho Alto Tribunal ha afirmado que

?la prescripción, como limitación del ejercicio tardío de los derechos en beneficio de la seguridad jurídica, excluye una

interpretación rigorista, por tratarse de una institución que, al no hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer

un trato restrictivo, hasta el punto de que el plazo prescriptivo no puede ser aplicado en forma absoluta que no permita ponderadas

y racionales interpretaciones? (Sentencias de 4 de noviembre de 2000, RJ 2001\945, de 5 de marzo de 2001, RJ 2001\1530, o de 16 de enero de 2002, RJ 2002\1081).

En el caso analizado, la aplicación del mencionado principio en relación con el hecho en el que se residencia la causa de

los daños por los que se interpone la reclamación, como es el retraso que se considera injustificado en la tramitación de

un procedimiento de cambio de titularidad de derechos de forestación, supone considerar que el dies a quo del plazo de prescripción deberá establecerse en la fecha en la que se tuviera por finalizado el mismo, momento a partir

del cual se podrían determinar los elementos fácticos y jurídicos que permitirían el ejercicio de la acción.

Pues bien, como se ha indicado anteriormente, el procedimiento al que expresamente se imputa el retraso causante de los perjuicios

alegados es aquél que, iniciado mediante solicitud de 26 de mayo de 2011, fue resuelto por la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales en fecha 10 de julio de

2018.

Frente a dicha resolución, se interpuso recurso de alzada mediante escrito presentado el 14 de agosto de 2018 (folio 11),

en el que, entre otros pedimentos, y de manera subsidiaria, se solicitaba que ?se inicie procedimiento de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados, [...] dada la injustificada demora en resolver?.

Dicha petición puede ser calificada como un medio de interrupción de la prescripción y no como una reclamación de responsabilidad

patrimonial en sí misma, en primer término, porque se efectúa en procedimiento distinto, esto es, recurso de alzada frente

a resolución de cambio de titularidad de derechos de forestación; y en segundo término, porque no reúne los requisitos establecidos

en los artículos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, para ser considerada como tal.

Respecto a la interrupción de la prescripción, en la legislación administrativa sobre la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Públicas, no encontramos un precepto que expresamente contemple la interrupción del plazo de prescripción

para el ejercicio de la acción, por lo que procede acudir a lo establecido en el artículo 1973 del Código Civil, aplicable

a la responsabilidad civil extracontractual o aquiliana, a cuyo tenor: ?La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor

y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor?.

Así, la petición subsidiaria de inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial efectuada en procedimiento distinto,

en trámite de interposición de un recurso de alzada frente a resolución autorizadora de cesión de derechos de forestación,

puede ser interpretada como ?reclamación extrajudicial del acreedor? o lo que resulta análogo, declaración de voluntad del interesado de interponer la correspondiente reclamación de responsabilidad

patrimonial, de manera implícita, en un momento posterior.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2013 (RJ\2013\888), recoge

los requisitos necesarios para que determinada actuación del interesado produzca los correspondientes efectos interrupción

de la prescripción. Fundamenta que ?es doctrina reiterada de esta Sala Tercera y sección sexta, sirvan como ejemplo de ello las sentencias de 29 de marzo de

2012 (RJ 2012,5628) (recurso contencioso administrativo nº 431/2009), de 17 de octubre [sic] de 2010 (RJ 2010,8520) (recurso de casación nº 901/2009) y de 11 de diciembre de 2009 (RJ 2010,2192) (recurso contencioso

administrativo nº 572/2007), que << la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no

aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración

responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la

Administración por alguna de las vías posibles para ello [...]?. Afirmando, asimismo, que para que una comunicación a la Administración tenga ese efecto interruptivo de la prescripción

ha de informar del ?lugar, momento y circunstancias en que se produjo el daño, así como la identidad del perjudicado y la entidad y alcance de

los daños, [...]?. Circunstancias todas ellas que se ponen de manifiesto en el escrito de 14 de agosto de 2018, en el que se identificaba la

persona perjudicada, el hecho al que se imputaba el perjuicio y el detalle de éstos, coincidente con los recogidos en la correspondiente

reclamación de responsabilidad patrimonial iniciadora del presente procedimiento.

Consecuencia de todo los razonamientos anteriores es que el dies a quo para el cómputo del plazo de un año de prescripción habría de establecerse en la fecha de notificación -que no consta- de

la reiterada resolución de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales de 10 de julio de 2018, si bien,

considerándose interrumpido aquél mediante la solicitud subsidiaria, efectuada en el recurso de alzada presentado contra aquélla

resolución, el 14 de agosto de 2018, a partir de esta última fecha procedería computar el año de prescripción. En consecuencia,

presentada la reclamación de responsabilidad patrimonial el 12 de abril de 2021, la acción ejercitada ha de considerarse prescrita.

Y a misma conclusión ha de llegarse aun cuando, con una interpretación más extensiva del principio pro actione, pero que no se ajustaría al hecho al que se anuda el daño, si se tomara como referencia la fecha de la segunda resolución

de autorización de transmisión de titularidad (respecto a la cual no se imputa retraso injustificado ni el perjuicio alegado),

de fecha 28 de noviembre de 2019, respecto a la cual también se interpuso recurso de alzada, incluyendo la misma solicitud

subsidiaria, el 27 de diciembre de 2019 (folio 15), tomándose en cuenta, asimismo, la suspensión de plazos de prescripción

establecida en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el Estado

de Alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que se dejó sin efecto por la disposición

derogatoria única del Real Decreto 537/2020, de 20 de mayo, por el que se prorroga el Estado de Alarma; estableciendo el artículo

10 de esta disposición que ?con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones?.

Señalado lo que precede, no ha de entrarse a conocer de los restantes requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad

patrimonial alegada, debiendo concluirse que, al haber sido admitida la reclamación instruyendo el procedimiento administrativo

correspondiente, procede la desestimación de la reclamación interpuesta por prescripción, ?dado que las causas que pudieran dar lugar a la inadmisión se transforman en causas de desestimación cuando la reclamación

es admitida a trámite por la Administración? (Dictamen 42/2019, de 30 de enero, entre otros).

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que, habiendo prescrito la acción para reclamar, procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta

por D. [...], en nombre y representación de [?], a causa del retraso en la tramitación de un procedimiento de cambio de titularidad

en los derechos de forestación.

* Ponente: josé miguel mendiola garcía