Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 428/2016 del 15 de diciembre del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 428/2016, de 15 de diciembre

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Olivares del Júcar (Cuenca)

a instancia de D.ª T, en representación de D. X, por los daños sufridos por este último al tropezar en una zanja abierta en

unas obras existentes en la vía pública en la citada población.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- Con fecha 8 de abril de 2016 D.ª T, actuando en representación de D. X, presentó reclamación de responsabilidad patrimonial

ante el Ayuntamiento de Olivares del Júcar (Cuenca), por los daños sufridos por aquél al tropezar en una zanja abierta en

unas obras existentes en la vía pública en la citada población. Cuantificaba la indemnización solicitada en 1.625 euros.

Describía los hechos indicando que ?con fecha 3 de diciembre de 2015, una empresa que trabaja para el Ayuntamiento de Olivares del Júcar abrió tres zanjas en

la calle Santo Niño nº 2, 4 y 6, dejándolas sin tapar. La empresa que realiza las obras es una subcontrata del Ayuntamiento

de Olivares del Júcar, M. Puesto que las zanjas no dejaban hueco para el paso, y no estaban señalizadas, mi representado acudió

en varias ocasiones a solicitar su señalización y medidas de precaución por los operarios del Ayuntamiento tales como tablones

para tapar tales zanjas y evitar así cualquier tipo de accidente toda vez que por su minusvalía total le resultaba imposible

saltar dichas zanjas ya que no podía acceder a su casa, a lo que obtuvo respuesta por parte de uno de los Concejales [?] que el Ayuntamiento de Olivares no contaba con medios para cubrir dichas zanjas ni para poder señalizarlas. [] [?] Es por ello que con la ayuda de algunos vecinos pusieron una valla para evitar accidentes?.

Continuaba expresando que ?en fecha 5 de diciembre de 2015, alrededor de las 17:00 de la tarde, al pasar mi representado por encima de una zanja valiéndose

de una tabla que previamente habían situado los vecinos y él, cedió la tabla y se accidentó el tobillo derecho al caer dentro

de la zanja y dolor en la espalda, acudiendo éste a urgencias y dándole allí como diagnóstico esguince de tobillo?.

Significaba que, además de dicho daño, como consecuencia de las obras la ambulancia no había podido recogerlo para llevarlo

a rehabilitación tras una grave operación de espalda a que fue sometido.

Tras los hechos citados presentó denuncia ante la Guardia Civil, sustanciándose diligencias previas que, concluyeron con auto

de sobreseimiento provisional y archivo de actuaciones.

Concluía solicitando que le fuera abonada una indemnización por el importe señalado en párrafos precedentes, suma en la que

incluía el periodo de incapacidad de 15 días hasta la curación del tobillo -a razón de 75 euros diarios- y otros 500 euros

en concepto de daño moral causado por el accidente.

Acompañaba a su reclamación los siguientes documentos:

- Escrito dirigido a la letrada actuante por el Colegio de Abogados de Cuenca el 7 de marzo de 2016 en el que se le comunicaba

su designación como representante en defensa de los intereses del afectado en el presente procedimiento.

- Parte de lesiones de fecha 5 de diciembre de 2015.

- Informe emitido el 7 de enero de 2016 por un facultativo médico adscrito al Consultorio de Olivares del Júcar, en el que

se expresa que el paciente ?presentó el día 05/12/15 esguince tobillo D y dolor en reg. lumbar y prelumbar D tras accidente en vía pública según relata.

El esguince mejoró en aprox. 15 días, persistiendo molestias en la zona prelumbar?.

- Dictamen médico facultativo y resolución de calificación del grado de minusvalía suscrita por el Delegado Provincial de

Bienestar Social el 16 de mayo de 2007, en la que se reconoce al afectado un grado de afectación del 42,5%.

- Tarjeta sanitaria del interesado.

- Diligencia de comparecencia expedida por un agente de la Guardia Civil en La Almarcha (Cuenca) el día 7 de diciembre de

2015, al personarse ante él el reclamante, en la que consta que éste declaró que ?desde el día 03 de diciembre una empresa que trabaja para el ayuntamiento de Olivares ha abierto tres zanjas en la calle,

las cuales han dejado sin tapar. No quedando acera para el paso. Las zanjas se han hecho para que pase el desagüe del agua.

Que en ningún momento se han protegido los huecos. Que por dicho motivo el denunciante llamó al concejal de obras [?] para que pusieran unas vallas y le facilitaran la entrada y salida, pero le dijo que no había nada. Entonces con ayuda de

los vecinos pusieron una valla para evitar los accidentes. [] Que el pasado sábado día 5 de diciembre de 2015, sobre las 17:00 horas aproximadamente pasó por encima de una zanja, a la

que previamente había puesto una tabla por encima, ya que está operado de la espalda y tiene dificultad para saltar. Entonces

cedió la tabla y se dobló el tobillo derecho, además se hizo daño en la espalda y no se cayó porque se agarró a la pared?.

Añadía que ?desde que se abrieron las zanjas no se han tomado medidas para evitar los accidentes ya que no han tapado los huecos. Además

las ambulancias no pueden pasar a recoger al denunciante que está haciendo rehabilitación por una operación de espalda?.

- Auto dictado por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.º 3 de Cuenca el 21 de diciembre de 2015, mediante el que

se acordaba el sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones.

- Reportaje fotográfico en el que pueden observarse los huecos en la calzada, los cuales se corresponden con los destinados

a sostener las rejillas de alcantarillado que atraviesan la misma.

Segundo. Recurso contencioso-administrativo.- El posterior 20 de mayo de 2016 tuvo entrada en el registro municipal un escrito dirigido al Ayuntamiento desde el Juzgado

de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Cuenca solicitando la aportación del expediente de responsabilidad por tales hechos,

al haberse presentado por el interesado recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada.

El citado recurso imputaba al Ayuntamiento una omisión de la señalización de las obras y de la adopción de medidas de seguridad

para los peatones, al no haber tapado las zanjas.

Consta en el expediente la comunicación dirigida por la aseguradora al Ayuntamiento en la que se manifestaba su personación

en el proceso iniciado.

Tercero. Informe del Secretario Municipal.- A instancia de lo solicitado por el Alcalde, con fecha 5 de julio de 2016 el Secretario Municipal emitió informe en el que

se reflejaban los presupuestos jurídicos que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial y se describía el

iter a seguir para su tramitación.

Cuarto. Admisión a trámite.- A la vista de la reclamación presentada, con fecha 8 de julio de 2016 el Alcalde acordó admitir a trámite la misma e iniciar

el expediente para determinar la responsabilidad o no del Ayuntamiento en el asunto.

Identificaba, asimismo, al instructor del procedimiento, y designaba secretario al de la Corporación, quienes resultarían

afectados por las causas de abstención y recusación previstas en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Tal designación se puso en conocimiento del instructor mediante escrito firmado por el Secretario el 15 de julio siguiente.

No consta la recepción efectiva del mismo por el destinatario.

Quinto. Prueba.- Para impulsar el procedimiento, con fecha 29 de julio de 2016 el instructor acordó la admisión de los documentos incorporados

por el interesado junto a su reclamación.

Asimismo, acordaba que por parte de los Servicios Técnicos del Ayuntamiento se emitiera informe sobre la valoración de daños

causados y el informe del Servicio cuyo funcionamiento haya causado la presunta lesión indemnizable.

Dichos informes no han sido incorporados a la tramitación.

Sexto. Trámite de audiencia al contratista y a la aseguradora.- Figuran seguidamente sendos escritos dirigidos por el Secretario el 7 de septiembre de 2016 a la entidad contratista M y

a la aseguradora, en los que se otorgaba a ambos un periodo de audiencia por plazo de diez días, a fin de que pudieran aportar

cuantas alegaciones y justificaciones estimaran convenientes a su derecho.

Conforme a la posibilidad otorgada un representante de dicha mercantil suscribió escrito de alegaciones el 15 de septiembre

posterior, en el que señalaba que fue adjudicataria de la obra de acondicionamiento de un muro en una calle. Señalaba que

?durante la ejecución de los trabajos no se tuvo conocimiento ni de forma verbal ni escrita de la existencia de los supuestos

daños producidos a D. X con origen en la obra indicada?.

Indicaba que ?el procedimiento de trabajo de esta empresa en la mencionada obra fue el siguiente: [] Durante la ejecución de la zanja/canaleta solo se destapaba la parte de la misma en la que se ejecutaban los trabajos, procediendo

inmediatamente y una vez actuado en la zona abierta a taparla. [] Durante los trabajos, en la zona de paso de las viviendas afectadas por los trabajos se colocaron chapas para facilitar el

acceso de los vecinos a las viviendas. [] Durante la ejecución de la obra la calle ha sido cortada al paso peatonal y al transporte?.

Concluía afirmando que ?no existe responsabilidad de la que deba responder?.

Acompañaba a su escrito dos fotografías en las que podían apreciarse las obras ejecutadas, consistentes en la instalación

de varias líneas de rejillas de alcantarillado atravesando la calzada de la calle.

Séptimo. Trámite de audiencia al reclamante.- Para proseguir la tramitación del procedimiento, se otorgó trámite de audiencia a la parte reclamante mediante escrito del

Secretario de fecha 7 de octubre de 2016, poniéndole de manifiesto parcialmente el expediente y concediéndole un plazo de

diez días para que pudiera formular alegaciones.

Conforme a la posibilidad otorgada, con fecha 19 de octubre siguiente la letrada representante presentó escrito de alegaciones

reiterando los argumentos expuestos en la reclamación. Aducía ?Que se cortase el paso a los peatones no ha quedado acreditado, ya que la empresa afirma en su propio escrito que, en la

zona de paso a las viviendas afectadas por los trabajos se colocaron chapas para facilitar el acceso de los vecinos a las

viviendas, que no es cierto que se cortase el paso a los vehículos con una señalización pero sí es cierto que los vehículos

debido al mal estado de la vía no podían pasar, inclusive la ambulancia no pudo acceder a recoger a mi representado?. Concluía reiterando el abono de la indemnización en la cuantía referida en el antecedente primero.

Octavo. Propuesta de resolución.- En consideración a todo lo actuado, con fecha 21 de octubre de 2016 el instructor suscribió propuesta de resolución en sentido

desestimatorio a la reclamación formulada, al no haberse acreditado la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento

del servicio público. Manifestaba que ?quien causó el accidente fue el propio interesado, quien desobedeciendo la valla que cortaba el acceso a la calle por la

calzada, decidió no utilizar la acera de la calle (por la cual sí se podía transitar) y mover las tablas que la contratista

de la obra había puesto, para después pasar por encima de ellas?.

Noveno. Solicitud del dictamen del Consejo Consultivo.- Del expediente hasta aquí tramitado dio traslado el Alcalde a la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas con fecha

24 de octubre de 2016, solicitando la emisión del dictamen por el órgano consultivo.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 7 de noviembre de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete a dictamen del Consejo Consultivo un expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración instruido por

el Ayuntamiento de Olivares del Júcar, y tramitado conforme al procedimiento general previsto en la ya derogada Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo

142.3 disponía: ?para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general [?] [en el que] será preceptivo el dictamen del Consejo Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones

reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica?. El actual artículo 81.2 de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, mantiene en términos muy similares el contenido del precepto transcrito con anterioridad, estableciendo que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?. De tal modo, las previsiones contempladas en la disposición transitoria tercera -epígrafe a)- de la citada Ley 39/2015,

de 1 de octubre, sobre el ?régimen transitorio de los procedimientos?, resultan intrascendentes a los efectos examinados, pues, tanto en las normas procedimentales anteriores a su entrada en

vigor -aplicables en este caso, por razón de la fecha de inicio del expediente-, como en las recogidas en la nueva regulación

legal, se contienen determinaciones análogas sobre las circunstancias determinantes de la intervención preceptiva de este

órgano consultivo en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha, dispone que este último deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes tramitados por la Administración

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos a ?reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros?; y el artículo 57 de la misma Ley establece que ?Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería

de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes?.

Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012, acordó que ?su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a los artículos 54.9.a)

y 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial tramitados

por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a seiscientos un euros?.

En el presente supuesto el reclamante solicita una indemnización de 1.625 euros, por lo que el dictamen se emite con carácter

preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial

formuladas a la Administración se encuentran plasmadas actualmente en el Título IV de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre

-vigente a partir del día 2 de octubre de 2016-, que incorpora varios preceptos singulares relativos al modo de tramitación

de esa específica clase de procedimientos, tales como los acogidos en los artículos 61.4, 65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

No obstante, debe tenerse en cuenta que el epígrafe a) de la disposición transitoria tercera de dicho cuerpo legal expresa

sobre el régimen aplicable a los procedimientos iniciados con anterioridad a su entrada en vigor que a los mismos no les será

de aplicación la nueva Ley, ?rigiéndose por la normativa anterior?. En consecuencia, el procedimiento instruido a causa de la reclamación de responsabilidad patrimonial analizada debió acomodar

sus trámites a las previsiones de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,

aprobatorio del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial.

Partiendo de tales referentes normativos, ante el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que

ya han sido suficientemente descritas en los antecedentes, es preciso poner de manifiesto como primera observación, dada su

mayor entidad, que no se ha incorporado al expediente el informe del servicio cuyo funcionamiento haya podido causar la presunta

lesión indemnizable, conforme requiere el artículo 10.1 de la norma reglamentaria citada, sin que se hayan pronunciado los

servicios municipales sobre el desarrollo y ejecución de la obra en la que se produjo el accidente -ni se haya aportado la

documentación contractual correspondiente-, sobre la señalización de la misma y acerca del estado que presentaba el hueco

de las rejillas de alcantarillado en el que se produjo el tropiezo. Dicho trámite se contempla en la norma como una actuación

de preceptivo cumplimiento en el procedimiento. Sin perjuicio de tal omisión, siempre reprochable, se ha incorporado al procedimiento

a instancia del instructor el informe de la empresa contratista de las obras en el que se reflejan tales aspectos. La omisión

de dicho trámite preceptivo no afecta en modo alguno, por tanto, al derecho del reclamante, por lo que se estima que la carencia

señalada no presenta carácter esencial en este caso -en el que, además, como después se verá, existe una ausencia de prueba

del nexo causal-, sin que se considere precisa la retroacción de las actuaciones sustanciadas para su subsanación.

Atendiendo a otras observaciones menores, ha de destacarse que no consta que se haya notificado al reclamante la admisión

a trámite de la reclamación y la designación de instructor. No obstante, tal irregularidad no es susceptible de viciar de

nulidad el procedimiento, ya que fue otorgado trámite de audiencia al afectado sin que por él se haya objetado nada al respecto.

Cabe aludir, asimismo, a otro defecto procedimental que muestra la tramitación llevada a cabo, cual es que las notificaciones

del trámite de audiencia otorgado a la entidad contratista y a la compañía aseguradora se realizaron con anterioridad a la

dirigida al reclamante, sin ponerles de manifiesto el expediente ni, por tanto, contener la relación de documentos que exige

el artículo 11 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, tratándose más bien de un trámite de informe o alegaciones integrado

en la fase instructora. Tal deficiencia, no obstante, no presenta carácter esencial en el presente supuesto, pues sea calificado

el trámite como fuere, éste ha permitido, en definitiva, que la contratista haya podido manifestar cuantas alegaciones y justificaciones

ha considerado convenientes a su derecho.

Finalmente, no puede dejar de destacarse que el interesado ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la desestimación

presunta de su reclamación apenas un mes después de presentada la misma. El artículo 13 del Real Decreto 429/1993, de 26 de

marzo, fija un plazo de seis meses para resolver el procedimiento, calificando como negativo el sentido del eventual silencio

administrativo que se produciría si transcurriera dicho plazo y no se hubiera dictado resolución expresa en el procedimiento

de responsabilidad patrimonial. A la vista de dicha regulación ha de considerarse que el recurso se ha interpuesto prematuramente,

cuando la Administración se encontraba todavía en plazo para dictar resolución expresa.

El expediente no cuenta con un índice documental, y aun cuando sus documentos se encuentran ordenados desde una perspectiva

cronológica, no se hallan numerados ni foliados, lo que hubiera facilitado un adecuado examen y conocimiento de su contenido.

Expuesto lo anterior, procede pasar a analizar las cuestiones de fondo suscitadas por el supuesto examinado, no sin antes

plasmar los presupuestos jurídicos que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro

lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una

conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363), 21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar.

RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o

estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio

de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la parte

reclamante y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

Concurre legitimación activa en el reclamante, al ser quien padeció un esguince de tobillo derecho y dolor en zona prelumbar.

Así lo acredita con el informe emitido por un médico del Consultorio de Olivares del Júcar que ha incorporado al expediente.

Actúa por medio de letrada representante, aportando al efecto resolución del Colegio de Abogados de Cuenca en la que se designa

a aquélla en representación de los intereses del afectado en el procedimiento, modo de acreditación que ha de estimarse válido

de acuerdo con lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Corresponde la legitimación pasiva al Ayuntamiento de Olivares del Júcar, como titular de la vía urbana en que se produjo

el suceso -aspecto que, si bien no se ha acreditado en el expediente, no cabe poner en duda en cuanto ha sido asumido por

la entidad local- y quien ostenta la competencia sobre la infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad conforme

a lo previsto en el artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en su nueva

redacción dada por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

No distorsiona el reconocimiento de la legitimación pasiva de la Administración municipal el hecho de que, en el presente

supuesto, exista un contratista adjudicatario de la obra de acondicionamiento de la vía en la que se incluía el tramo en el

que se produjo el siniestro, sobre quien podría recaer el defecto de señalización y de adopción de medidas de seguridad que

se imputa. Es doctrina consolidada de este Consejo (expuesta, entre otros, en sus dictámenes 6/2008, de 16 de enero; 41/2008,

de 12 de marzo; 121/2008, de 11 de junio; 54/2010, de 28 de abril; o 70/2012, de 18 de abril) que en estos supuestos ha de

admitirse no sólo la legitimación pasiva de la Administración para conocer de la reclamación planteada, sino también la posibilidad

de que el procedimiento instruido concluya con un pronunciamiento estimatorio que declare la obligación de pago del contratista

interviniente, si éste fuere el responsable del hecho lesivo por el que se insta indemnización.

Por lo que al plazo del ejercicio de la acción se refiere, los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2

del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establecen que ?el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto

lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación

del alcance de las secuelas?. En el presente supuesto, el tropiezo en el que se originó el daño tuvo lugar el 5 de diciembre de 2015 -tardando quince

días en curar-, presentándose la reclamación el 8 de abril de 2016. Puede entenderse, por ende, que la acción fue ejercitada

sin superar el plazo de un año legalmente establecido, sin que sea posible apreciar prescripción de la acción.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Reclama la parte interesada por el periodo de incapacidad de quince días producido hasta la curación del esguince de tobillo

que sufrió y por el daño moral derivado del accidente. Asimismo -y aunque no lo cuantifica en la indemnización requerida-,

aduce el perjuicio derivado de la imposibilidad de ser recogido en su domicilio por una ambulancia para trasladarlo a rehabilitación

después de haber sufrido una intervención de espalda.

La situación de incapacidad resulta acreditada con el informe emitido por un facultativo médico del Consultorio de Olivares

del Júcar, en el que manifiesta que el paciente ?presentó el día 05/12/15 esguince tobillo D y dolor en reg. lumbar y prelumbar D tras accidente en vía pública según relata.

El esguince mejoró en aprox. 15 días, persistiendo molestias en la zona prelumbar?.

El daño de 15 días de incapacidad impeditivos ha de considerarse efectivo, evaluable económicamente -sin perjuicio de que

la cuantificación efectuada por la parte no se ajusta a baremo objetivo alguno- e individualizado en la persona del reclamante,

dando cumplimiento a los requisitos contemplados en el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En cuanto al daño moral aducido por aquel ha de afirmarse que no puede entenderse efectivo, dado que ha sido invocado genéricamente

y sin más concreción ni prueba, vinculándolo al propio accidente, por lo que se entendería integrado en la incapacidad reconocida.

En lo que concierne al perjuicio derivado de la imposibilidad de acceder la ambulancia hasta su domicilio, debe significarse

que tal circunstancia no ha resultado probada, sin que ni siquiera hayan sido descritas por la parte las consecuencias dañosas

asociadas a la misma. Igualmente, tampoco se ha aportado prueba alguna relativa a la intervención de espalda que afirma que

se le practicó, ni a las eventuales consultas de rehabilitación que se pautaron para su restablecimiento. El perjuicio citado

carece, por ende, del requisito de la efectividad.

Vincula el interesado la producción del daño al tropiezo que padeció en una de las zanjas abiertas en la vía, en las que la

empresa contratista no había instalado protección alguna para los viandantes, pese a haberlas requerido expresamente el propio

afectado a la Corporación municipal, lo que requirió la instalación por su parte de una tabla para proteger el hueco existente.

Imputa, por ende, la omisión en la obra de medidas de seguridad para los peatones y la ausencia de señalización. Expresaba

así que ?una empresa que trabaja para el Ayuntamiento de Olivares del Júcar abrió tres zanjas en la calle Santo Niño nº 2, 4 y 6,

dejándolas sin tapar. [?] Puesto que las zanjas no dejaban hueco para el paso, y no estaban señalizadas, mi representado acudió en varias ocasiones

a solicitar su señalización y medidas de precaución por los operarios del Ayuntamiento tales como tablones para tapar tales

zanjas y evitar así cualquier tipo de accidente [?], a lo que obtuvo respuesta por parte de uno de los Concejales [?] que el Ayuntamiento de Olivares no contaba con medios para cubrir dichas zanjas ni para poder señalizarlas. [] [?] Es por ello que con la ayuda de algunos vecinos pusieron una valla para evitar accidentes?.

Describía, de este modo, los hechos indicando que ?al pasar mi representado por encima de una zanja valiéndose de una tabla que previamente habían situado los vecinos y él,

cedió la tabla y se accidentó el tobillo derecho al caer dentro de la zanja y dolor en la espalda, acudiendo éste a urgencias

y dándole allí como diagnóstico esguince de tobillo?.

Tales manifestaciones no han sido respaldadas por prueba de ningún tipo -el interesado ni siquiera ha señalado algún testigo

que pudiera dar fe del acaecimiento de los hechos, pese a afirmar que fueron varios vecinos los que colaboraron con él en

la colocación de una tabla sobre la zanja-, limitándose a afirmar en el trámite de audiencia que ?Estos hechos fueron puestos de manifiesto ante el Alcalde de la localidad de Olivares del Júcar, pero de igual modo ha hecho

caso omiso al respecto? -afirmación que, aun cuando fuera cierta, tampoco acreditaría los hechos, ya que el conocimiento del caso por la citada autoridad

devendría de las propias manifestaciones del interesado-.

Por idéntica razón no puede otorgarse valor probatorio tampoco a la diligencia de comparecencia expedida por la Guardia Civil

o al informe emitido por el facultativo del Consultorio Local aportados por el interesado, pues en ambos documentos se describen

los hechos refiriéndolos a las declaraciones del propio afectado.

Tampoco de la labor instructora desplegada en el procedimiento -aun con la carencia que supone la ausencia del informe del

servicio correspondiente- se ha podido concluir en la existencia real del accidente y en la concurrencia de las circunstancias

aludidas motivadoras de aquél.

Tan sólo la entidad contratista ha manifestado -sin que la parte haya hecho objeción a ello- que ?esta empresa desconoce si los daños producidos a D. X provienen de los trabajos ejecutados para la realización de las obras?; y que ?durante la ejecución de los trabajos no se tuvo conocimiento ni de forma verbal ni escrita de la existencia de los supuestos

daños producidos a D. X con origen en la obra indicada?.

La falta de acreditación de la forma en que se produjeron los hechos conduce por sí misma a informar desfavorablemente la

reclamación de responsabilidad presentada, al afectar directamente a la prueba del nexo causal. Incidiendo en lo expresado

por este Consejo Consultivo en supuestos similares al presente -basten por todos los dictámenes 13/2015, de 21 de enero u

88/2015, de 18 de marzo, con cita de otros tantos-, debe reiterarse que el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil,

en su apartado 2 dispone que ?Corresponde al actor y al demandado reconviniente la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se

desprenda, según las normas jurídicas de ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda

y de la reconvención? y así ha sido interpretado por la doctrina y la jurisprudencia, pudiéndose citar al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo

de 9 de mayo de 1991 (RJ 1991\4325) que señala: ?Al no acreditarse la forma en que se produjo el hecho no es posible atribuir a la Administración la responsabilidad objetiva

que la constituiría en la obligación de indemnizar al no probar el reclamante el requisito mencionado de la existencia de

una ?relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña? entre el daño alegado y el funcionamiento

del servicio correspondiente?, doctrina que ha reiterado en posteriores sentencias; y así en la de 17 de diciembre de 1998 (RJ 1998\10310) dijo que ?lo cierto es que con arreglo al artículo 1214 del Código Civil la prueba de las obligaciones incumbe a quien reclama su cumplimiento,

en consecuencia es a la recurrente a quien correspondía probar la existencia del nexo causal indispensable para que surja

la obligación de indemnizar?.

Cabe citar también pronunciamientos de tribunales inferiores, así la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón

de 16 de noviembre de 2009 (JUR 2010\380464), en un supuesto de daños por caída en la vía pública, al decir que ?es a la parte actora a quien corresponde, en principio, la carga de la prueba de las cuestiones de hecho determinantes de

la existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión, así como del substrato fáctico de la

relación de causalidad que permita la imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración?.

Las deficiencias de orden probatorio advertidas, que sólo cabe atribuir al propio peticionario, sobre quien recaía la carga

de la prueba, conducen inexorablemente a informar en sentido desfavorable la reclamación, del mismo modo que así se hizo en

la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el día 21 de enero de 2010 (JUR 2010,120678) o por el

Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 12 de febrero de 2010 (JUR 2010,156702), resolutorias ambas de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial por daños derivados de caídas en la vía pública; o en las sentencias del Tribunal Superior de

Justicia de Extremadura de 20 de enero, 27 de enero, y 17 de febrero de 2003 (JUR 2003\65787;121713; y 84987, respectivamente),

o del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de septiembre de 2006 (JUR 2007\167199), por daños producidos por accidentes

y caídas ocasionadas por obstáculos.

A similar conclusión llega el Consejo de Estado en supuestos semejantes, baste por todos su dictamen 98/2002, de 31 de enero,

en el que afirmaba lo siguiente: ?ha quedado acreditado en el expediente que el reclamante ha sufrido unos daños, pero no se ha probado la existencia de la

relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y dichos daños. Estos extremos sólo encuentran justificación

en la afirmación del solicitante, lo que no es bastante para tenerlos como ciertos. Los servicios administrativos no los han

podido verificar. [] La carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos ?necesitas probandi incumbit ei

qui agit? y ?onus probandi incumbit actori? y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No habiéndose acreditado

pues la relación de causalidad entre el servicio público y el daño procede desestimar la reclamación, al no concurrir los

requisitos exigidos por el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre?.

En suma, el interesado no ha acreditado la realidad del accidente ni, por tanto, que el daño sufrido tenga relación directa

con el funcionamiento del servicio público dispensado por el Ayuntamiento de Olivares del Júcar procediendo, por ende, desestimar

la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.

Sin perjuicio de tal conclusión de ausencia de acreditación del nexo causal -y aun a meros efectos dialécticos-, conviene

destacar en lo que al título de imputación se refiere, concerniente a la ausencia de medidas de seguridad y señalización en

la obra para los peatones, que el propio reclamante afirma haber sufrido el tropiezo al pasar por encima de una tabla que

él mismo había instalado junto a varios vecinos sobre una zanja abierta en la vía, al no haber previsto la empresa medida

de precaución alguna. Aportaba al efecto varias fotografías en las que puede observarse la tabla instalada sobre la zanja.

No obstante, dichas imágenes permiten apreciar también la presencia de varias vallas de señalización en la vía -que además

de impedir la circulación de vehículos advertían a los viandantes de la situación de eventual peligro existente, la cual era

conocida por el afectado desde varios días previos a la producción del percance-; la escasa dimensión de las zanjas -fáciles

de sortear-; y la existencia de aceras en la calle bordeando la calzada -que permitían el paso peatonal sin necesidad de tener

que invadir la misma-, aspectos todos ellos que vienen a desvirtuar la versión del reclamante.

Sus manifestaciones resultan cuestionadas, además, por las alegaciones efectuadas por la empresa contratista en el trámite

de audiencia, en el sentido de que ?Durante la ejecución de la zanja/canaleta solo se destapaba la parte de la misma en la que se ejecutaban los trabajos, procediendo

inmediatamente y una vez actuado en la zona abierta a taparla. [] Durante los trabajos, en la zona de paso de las viviendas afectadas por los trabajos se colocaron chapas para facilitar el

acceso de los vecinos a las viviendas. [] Durante la ejecución de la obra la calle ha sido cortada al paso peatonal y al transporte?.

Finalmente y no por su menor entidad, no puede dejar de mencionarse el argumento relativo a que el reconocimiento por parte

del reclamante de haber tropezado en la tabla puesta por él mismo, implicaría la incidencia de la acción del propio perjudicado

en la producción del daño, lo que llevaría consigo la ruptura del nexo causal y, por ende, la inexistencia de responsabilidad

patrimonial.

Por todo lo expuesto, y aun si el expediente no hubiera presentado deficiencias probatorias, no podría haber sido estimada

la reclamación de responsabilidad patrimonial propugnada al no existir nexo causal entre el daño sufrido por el afectado y

el funcionamiento del servicio público municipal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que no habiendo sido acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de infraestructura

viaria que compete al Ayuntamiento de Olivares del Júcar (Cuenca) y el daño sufrido por D. X, en cuyo nombre actúa D.ª T,

a consecuencia del tropiezo en una zanja abierta en una obra que se estaba ejecutando en la Calle Santo Niño de la localidad,

procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.

* Ponente: enrique belda perez-pedrero