Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 315/2016 del 28 de septiembre del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 315/2016, de 28 de septiembre

Expediente relativo a anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para

2017.

ANTECEDENTES

Primero. Documentación que integra el expediente.- El expediente remitido a este Consejo sobre el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de

Castilla-La Mancha para 2017, consta de los siguientes documentos:

1.- Primer borrador del anteproyecto de Ley elaborado por la Dirección General de Presupuestos, datado el 30 de agosto de

2016.

2.- Correos electrónicos del Director General de Presupuestos, de idéntica fecha 30 de agosto, remitiendo el mencionado borrador

a las Secretarías Generales de las distintas Consejerías y al Servicio de Salud de Castilla-La Mancha.

3.- Resolución del Consejero de Hacienda y Administraciones Públicas de 1 de septiembre de 2016, por la que se ordena a la

Secretaría General, en coordinación con la Dirección General de Presupuestos, la elaboración del anteproyecto de Presupuestos

Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2017.

4.- Varias propuestas de modificación, adición y supresión al borrador de anteproyecto formuladas desde la Vicepresidencia,

la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, la Consejería de Bienestar Social, la Consejería de Fomento, el Servicio de

Salud de Castilla-La Mancha y desde la propia Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la Secretaría

General, la Intervención General, la Dirección General de la Función Pública y la Dirección General de Política Financiera,

Tesorería y Fondos Comunitarios.

5.- Memoria suscrita el 5 de septiembre de 2016 por el Director General de Presupuestos, en la que se hace alusión al marco

normativo de los presupuestos generales de la Junta de Comunidades, al procedimiento de elaboración de la norma y al contenido

del anteproyecto, recogiendo las principales innovaciones que contempla en relación con la Ley de Presupuestos Generales de

la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el ejercicio 2016. Dicho documento concluye señalando que el contenido

del anteproyecto respeta los límites materiales establecidos por el Tribunal Constitucional, incluyendo las normas directamente

relacionadas con la ejecución de los gastos e ingresos públicos que permiten el cumplimiento de los criterios de política

económica definidos por el Consejo de Gobierno, incidiendo en que desde el punto de vista formal el procedimiento se viene

llevando a cabo conforme a la legalidad vigente.

6.- Informe de evaluación de impacto de género suscrito en igual fecha 5 de septiembre por el Director General de Presupuestos,

en el que se señala que el análisis del anteproyecto se está llevando a cabo por una empresa consultora especializada en la

materia. Se prevé, asimismo, a fin de dotar la elaboración de los presupuestos generales de una perspectiva de género, que

se ponga en funcionamiento una Comisión de Igualdad como órgano bipartito formado por representantes de la Consejería competente

en materia de hacienda y del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha, cuyas competencias alcanzarán a emitir informe de

impacto de género en los anteproyectos de leyes de presupuestos, impulsar y fomentar la preparación de los presupuestos en

cada sección con perspectiva de género, y colaborar con los distintos órganos del sector público regional para incorporar

la perspectiva de género en la planificación económica. Igualmente, se constituirá con carácter estable una red de análisis

de género a través de las Unidades de Igualdad, identificando los actores implicados en cada Consejería, cuya finalidad será

promover la efectiva transversalidad de la igualdad y la incorporación de la perspectiva de género en el análisis de la realidad

y la planificación de acciones públicas que dependan de cada departamento.

7.- Informe de 5 de septiembre de 2016 del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades, en el que se analiza el referido

anteproyecto de Ley de Presupuestos anuales para 2017, contemplando singularizadamente el ámbito competencial aplicable, el

procedimiento desarrollado en su elaboración y el contenido del mismo. Concluye dicho documento informando favorablemente

el anteproyecto examinado.

8.- Informe del Secretario General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, emitido el 6 de septiembre de

2016, en el que manifiesta que en la elaboración del texto legal sometido a su consideración se han cumplido las disposiciones

legales de aplicación, pronunciándose de modo favorable a su elevación al Consejo de Gobierno para la pertinente toma en consideración.

9.- Certificado expedido por el Vicepresidente de la Junta, en su condición de Secretario del Consejo de Gobierno, acreditativo

de que el citado órgano ejecutivo colegiado, en reunión celebrada el día 6 de septiembre de 2016, acordó aprobar el referido

anteproyecto y solicitar a este Consejo Consultivo, con carácter de urgencia, la emisión del preceptivo dictamen, de conformidad

con lo dispuesto en los artículos 51.2 y 54.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo

de Castilla-La Mancha.

10.- Borrador definitivo de la norma que no aparece datado.

Segundo. Contenido del anteproyecto.- El texto del anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2017

tomado en consideración por el Consejo de Gobierno, consta de Exposición de Motivos, 68 artículos -estructurados en seis Títulos,

divididos todos en Capítulos excepto el VI-, veintiuna disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, tres disposiciones

finales y cinco anexos.

La Exposición de Motivos refleja inicialmente el marco normativo y competencial en que se inserta la disposición, aludiendo

con posterioridad a los objetivos perseguidos con la aplicación de la norma, y describiendo finalmente el contenido del anteproyecto

efectuando una descripción resumida del mismo en la que se destacan las principales novedades que aporta.

En la parte dispositiva del anteproyecto, el Título I, ?La aprobación de los presupuestos y sus modificaciones?, contiene un total de 19 artículos, estructurados en tres capítulos. El primero de ellos, denominado ?Créditos iniciales y su financiación? -artículos 1 al 5-, se ocupa de determinar el ámbito de los presupuestos, que incluye el de las Cortes de Castilla-La Mancha,

además del de la Administración de la Junta de Comunidades, el de sus cuatro organismos autónomos, el de la entidad pública

Instituto de Promoción Exterior de Castilla-La Mancha, el de otras entidades públicas y el de las empresas, fundaciones públicas

integradas en el sector público regional y otras entidades instrumentales. Seguidamente, contiene la aprobación de los estados

de gastos e ingresos de las Cortes y de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de los organismos

autónomos y del Instituto de Promoción Exterior de Castilla-La Mancha, la financiación de los créditos, la aprobación de los

presupuestos de explotación y capital de las entidades, empresas y fundaciones públicas, y los beneficios fiscales. El Capítulo

II, ?De la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera? -artículos 6, 7 y 8- dispone que los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha habrán de presentarse

y aprobarse en los términos y condiciones necesarios para la instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria;

prevé ciertos límites a la disponibilidad de los créditos cuando se aprecie riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad

presupuestaria, incluyéndose controles adicionales o de fiscalización previa de todas las actuaciones de los entes instrumentales

por parte de la consejería competente en materia de hacienda; y consigna en el capítulo V del presupuesto de gastos un fondo

de contingencia destinado a financiar necesidades que pudieran surgir en el ejercicio corriente y fueran inaplazables, de

carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado. Y el Capítulo III, ?Los créditos presupuestarios y sus modificaciones? -artículos 9 al 19-, fija la limitación y vinculación de los créditos, los principios generales que han de regir las modificaciones

de los créditos presupuestarios, establece normas específicas sobre modificaciones de los créditos que afecten a los entes

instrumentales, determina los créditos que se consideran ampliables, establece normas específicas sobre las transferencias,

imputaciones y generación de créditos -contemplando especialidades en el ámbito de los fondos europeos agrícolas-, detalla

el reparto de competencias en materia de modificaciones presupuestarias, habilita al titular de la consejería competente en

materia de hacienda para efectuar adaptaciones técnicas en los estados de ingresos y gastos, y fija el límite porcentual máximo

que puede concederse como anticipo de tesorería.

El Título II, ?De la ejecución y liquidación presupuestaria?, se divide en cuatro capítulos. El primero de ellos, ?Autorización de gastos?, regula en sus artículos 20 al 22 la competencia para la autorización de gastos por los distintos órganos de la Administración

regional, la gestión del presupuesto en los entes instrumentales, y la posibilidad de autorizar desconcentraciones y acordar

delegaciones de competencias en materia de contratación administrativa, autorización de gastos, adquisición y enajenación

de bienes muebles y concesión de subvenciones. El Capítulo II -artículos 23 al 30-, ?Otras disposiciones en materia de ejecución de gastos?, versa sobre expedientes con repercusión presupuestaria para ejercicios futuros, disposiciones específicas relativas al régimen

presupuestario del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, creación y participación en fundaciones y consorcios, aportaciones

a entidades, empresas, fundaciones y consorcios, créditos con financiación afectada, libramiento de créditos de las Cortes

de Castilla-La Mancha, libramiento de créditos por transferencias a organismos autónomos, otros entes públicos y subvenciones

nominativas, así como sobre la información de la ejecución presupuestaria. El Capítulo III, ?Gestión presupuestaria de las actuaciones de emergencia ciudadana? -artículos 31 a 33-, define las actuaciones de emergencia ciudadana, la limitación de modificaciones presupuestarias a las

que estarán sometidas y el régimen de ordenación de pagos. Finalmente, el Capítulo IV, ?Liquidación de los presupuestos? -artículo 34-, establece como fecha de liquidación presupuestaria el 31 de diciembre de 2017.

El Título III, ?De los créditos de personal?, consta de diecinueve artículos -del 35 al 53-, encuadrados en dos capítulos. El Capítulo I, ?Régimen retributivo? -artículos 35 al 41-, incluye una disposición general sobre retribuciones de los empleados públicos, normas específicas sobre

retribuciones de los altos cargos y de cargos directivos en los entes instrumentales, las retribuciones del personal sometido

a régimen administrativo y estatutario al servicio de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y

de sus organismos autónomos, de los funcionarios interinos y del personal eventual, normas específicas sobre retribuciones

de personal laboral y del personal de las instituciones sanitarias del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha. El Capítulo

II, ?Otras disposiciones en materia de personal?-artículos 42 al 53-, atiende a las competencias en materia de costes del personal al servicio del sector público, los requisitos

para la determinación o modificación de las condiciones de trabajo y modificaciones de plantilla, e incluye normas sobre plantilla

presupuestaria, la limitación del aumento de gastos de personal, relaciones de puestos de trabajo, oferta de empleo público,

nombramiento de personal funcionario interino y estatutario temporal y contratación de personal laboral temporal en el ámbito

del sector público regional, nombramiento de personal funcionario interino para la realización de programas temporales, gestión

del personal docente, el importe máximo de los anticipos de retribuciones, la prohibición de percibir ingresos atípicos para

el personal al servicio de la Administración y demás entes públicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y la

fijación de las cuantías de las indemnizaciones por razón del servicio a percibir en el ejercicio 2017.

El Título IV, ?De la gestión de los presupuestos docentes?, comprende 8 artículos -del 54 al 61- encontrándose integrado por dos capítulos; en el primero de ellos, ?Centros docentes no universitarios con unidades concertadas financiadas con fondos públicos? -artículos 54 al 60-, se regula el módulo económico de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados,

la financiación de éstos, la financiación de los servicios de orientación educativa y de las enseñanzas regladas no obligatorias,

las retribuciones del personal docente de centros concertados, la fijación de la ratio profesor/unidad concertada, y la aplicación

de medidas de mantenimiento de empleo en centros concertados y del contrato de relevo; y en el segundo se trata ?De los costes de personal de la Universidad de Castilla-La Mancha? -artículo 61- fijando los mismos diferenciadamente para el personal docente e investigador, y para el personal de administración

y servicios.

El Título V, ?De las operaciones financieras?, se divide también en dos capítulos. El I, ?Del Endeudamiento? -artículos 62 al 65-, regula las operaciones de crédito a largo plazo, otras operaciones financieras, el procedimiento relativo

a las operaciones de crédito que concierte el sector público regional y la información al Consejo de Gobierno. En el Capítulo

II, ?De los Avales? -artículo 66-, se determina el límite máximo de autorización de avales por parte del Consejo de Gobierno a las entidades

y empresas públicas que forman parte del sector público regional.

El Título VI, ?Medidas tributarias?, incluye los artículos 67 y 68 que se ocupan, respectivamente, de los tipos de gravamen de los cánones de aducción y depuración,

y de la afectación de los ingresos obtenidos por la recaudación del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en

el medio ambiente.

Las veintiuna disposiciones adicionales insertadas a continuación incorporan diversas determinaciones relativas a: ?Porcentajes de gastos generales de estructura en los contratos de obra? -primera-, ?Sustitución de la fiscalización previa por el control financiero permanente? -segunda-, ?Acceso de la Intervención General a informes de auditorías? -tercera-, ?Fiscalización de expedientes tramitados por medios informáticos, electrónicos o telemáticos? -cuarta-, ?Auditorías? -quinta-, ?Encomiendas a entidades, empresas y fundaciones públicas? -sexta-, ?Reordenación del sector público? -séptima-, ?Contratos de alta dirección? -octava-, ?Contratación de personal en las empresas públicas pertenecientes al sector público regional en 2017? -novena-, ?Contratación de personal en las fundaciones pertenecientes al sector público regional, así como en los consorcios participados

mayoritariamente por la Administración de la Junta de Comunidades o por sus organismos o entidades vinculadas o dependientes

en 2017? -décima-, ?Garantía retributiva? -undécima-, ?Recuperación de la paga extraordinaria de diciembre de 2012? -duodécima-, ?Enseñanza en régimen de concierto? -decimotercera-, ?Convenios con Corporaciones Locales en materia de educación? -decimocuarta-, ?Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Universidades de titularidad pública de Castilla-La Mancha? -decimoquinta-, ?Afectación de los recursos procedentes de la recaudación del canon eólico? -decimosexta-, ?Reserva de contratos a centros especiales de empleo y empresas de inserción? -decimoséptima-, ?Información a las Cortes de Castilla-La Mancha? -decimoctava-, ?Habilitación al Consejo de Gobierno? -decimonovena-, ?Aplicación del Acuerdo de la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos de la Administración de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha de 1 de febrero de 2016? -vigésima-, y ?Adecuación al Acuerdo de la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos de la Administración de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha de 1 de febrero de 2016? -vigesimoprimera-.

La disposición derogatoria única establece este efecto para cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo

dispuesto en la ley.

Las tres disposiciones finales versan, respectivamente, sobre: ?Retribuciones de personal? -primera-, ?Desarrollo de la presente Ley? -segunda- y ?Entrada en vigor? -tercera-.

El anexo I se refiere a la ?Agrupación por funciones de los créditos presupuestarios de los sujetos mencionados en el artículo 2.1?, el II a los ?Presupuestos de explotación y capital de entes, empresas, fundaciones y otras entidades instrumentales públicas?, el III a las ?Retribuciones a percibir durante el ejercicio 2017 por el personal funcionario y estatutario de la Administración de la Junta

de Comunidades y sus organismos autónomos?, el IV a los ?Módulos económicos de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados?, y el V a las ?Actuaciones de emergencia ciudadana?.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 7 de septiembre de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El presente dictamen sobre el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

para el año 2017, se emite con carácter preceptivo por imponerlo así el artículo 54.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre,

del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y con carácter de urgencia atendiendo a la petición que en tal

sentido ha efectuado la autoridad consultante.

II

Examen del procedimiento de elaboración del anteproyecto de Ley.- La elaboración de las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma ha de observar un procedimiento que aparece básicamente

diseñado en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, en el que se reserva la iniciativa al Gobierno,

correspondiendo a las Cortes su examen, aprobación y control.

Por su parte, los artículos 40 y 41 del texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha (en adelante TRLHCLM),

aprobado por Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, prevén que el procedimiento de elaboración del anteproyecto de

Presupuestos, la documentación precisa y los plazos para su presentación sean establecidos por Orden del titular de la Consejería

de Economía y Hacienda, determinando que las Consejerías y demás órganos con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos

remitan a tal departamento sus propuestas de gastos y que, a la vista de éstas y de las estimaciones de ingresos, la Consejería

de Economía y Hacienda elabore y someta al acuerdo del Consejo de Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos. De otro

lado, en el citado artículo 41 se indica la documentación complementaria que deberá acompañar al referido anteproyecto de

Ley.

Junto a los preceptos anteriores ha de tenerse en cuenta que el artículo 35 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno

y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, dispone, como requisitos generales para la elaboración de los anteproyectos

de ley, que estos se remitan al Consejo de Gobierno con todas las actuaciones y antecedentes necesarios a efectos de la toma

en consideración por ese órgano y, tras decidir sobre ulteriores trámites y consultas, en su caso, su posterior remisión a

este Consejo, cuyo dictamen es preceptivo a tenor de lo dispuesto, además, en el artículo 54.3 del referido cuerpo legal.

El expediente sometido a consulta se ha iniciado, en cumplimiento del aludido artículo 40.1 del TRLHCLM, con la aprobación

de la Orden de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de 25 de mayo de 2016, por la que se dictan las normas

relativas a la elaboración de los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2017.

Tras elaborarse un borrador de presupuestos, fue remitido a las Consejerías, formulándose por algunas de éstas diversas observaciones

al mismo. Figuran, por ello, propuestas de modificación del borrador de anteproyecto formuladas por la Vicepresidencia, la

Consejería de Educación, Cultura y Deportes, la Consejería de Bienestar Social, la Consejería de Fomento, el Servicio de Salud

de Castilla-La Mancha y desde la propia Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la Secretaría General,

la Intervención General, la Dirección General de la Función Pública y la Dirección General de Política Financiera, Tesorería

y Fondos Comunitarios.

El expediente ha sido completado además, con el informe emitido por el Gabinete Jurídico de acuerdo con lo previsto en el

artículo 10.1.a) de la Ley 5/2013, de 17 de octubre, de Ordenación del Servicio Jurídico de la Administración de la Junta

de Comunidades de Castilla-La Mancha, y con el informe de evaluación de impacto de género emitido por la Dirección General

de Presupuestos, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6.3 de la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Igualdad

entre Mujeres y Hombres de Castilla-La Mancha -este último, no obstante, no se pronuncia sobre el eventual impacto de género

que conllevará la norma, señalando que se está llevando a cabo por una empresa consultora especializada en la materia, plasmando

las actuaciones que se llevarán a cabo a corto plazo a fin de evaluar el impacto de género en el futuro-.

Una vez elaborado el texto definitivo del anteproyecto de Ley, ha sido elevado al Consejo de Gobierno para su toma en consideración,

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.4 del TRLHCLM, y 35.1 de la Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo. Así,

el Consejo de Gobierno, en su reunión de 6 de septiembre de 2016, ha examinado el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2017, acordando, en consonancia con lo establecido en el artículo 35.2

de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, la aprobación del mismo, así como solicitar con carácter urgente el dictamen de este

Consejo, de conformidad con lo previsto en los artículos 51.2 y 54.3 de dicho cuerpo legal.

Respecto a la urgencia con que se solicita el dictamen, tal circunstancia se justifica en la necesidad de dar cumplimiento

a los plazos establecidos legal y estatutariamente. Por ello, conforme a lo previsto en el artículo 51.2 de la Ley 11/2003,

de 25 de septiembre, el presente dictamen se emite con tal caracter.

Debe advertirse de la contradicción que supone que por el Consejero de Hacienda y Administraciones Públicas se autorice el

inicio del procedimiento y se encomiende a la Secretaría General, en coordinación con la Dirección General de Presupuestos,

la elaboración del anteproyecto de ley, en fecha posterior a la redacción del primer borrador y de su remisión a los distintos

órganos de la Administración Regional solicitando la aportación de sugerencias.

Asimismo y reiterando lo señalado por este Consejo en ocasiones anteriores, nuevamente se observa que el órgano consultante

ha optado por remitir para dictamen los datos y documentos que se refieren únicamente al articulado de la Ley, incluidos los

cinco anexos ya referidos en antecedentes, echándose en falta la documentación complementaria que ha de acompañar al anteproyecto

según el artículo 41 del citado TRLHCLM. En relación con esta carencia conviene precisar que la dicción literal del citado

precepto impone el acompañamiento de abundante documentación para completar el expediente de elaboración de la Ley en su fase

de anteproyecto -créditos iniciales, memorias explicativas de contenidos, avance del estado de ejecución del presupuesto en

curso, informe económico-financiero, anexo de proyectos de inversión pública, inventario general de la Comunidad cerrado a

31 de diciembre del ejercicio anterior y la plantilla presupuestaria del personal de la Junta de Comunidades de Castilla-La

Mancha-, como actuación que cabe relacionar primordialmente con el más adecuado sustento de la decisión del Consejo de Gobierno

de asumir la iniciativa y propiciar su conversión en el proyecto de Ley que finalmente se remita a las Cortes, pero sin que

se contemple especificidad alguna que libere de su remisión a este órgano consultivo en el trámite de dictamen ordenado por

los artículos 35.2, 53.1 y 54.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha.

A pesar de las consideraciones que en tal sentido hizo este Consejo en dictámenes precedentes -89/2012, de 9 de mayo; 205/2012,

de 25 de septiembre, 306/2013, de 23 de septiembre; 301/2014, de 18 de septiembre; o 13/2016, de 20 de enero-, sobre los anteproyectos

de las Leyes anuales de Presupuestos para 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016, respectivamente, el anteproyecto que ahora se dictamina

ha sido remitido con las mismas carencias que aquéllos, sin que se haya explicado la razón de tal proceder, ni justificado

en modo alguno que las ausencias documentales señaladas no tengan una incidencia relevante en orden a posibilitar el fundado

pronunciamiento de este Consejo sobre la nueva norma. Por ello, se hace preciso reiterar tal deficiencia como irregularidad

de índole formal, en virtud de la cual no es posible a este órgano consultivo efectuar una plena validación del procedimiento

seguido que omitió los aportes documentales impuestos por el artículo 41 del TRLHCLM.

Asimismo, en el articulado de la disposición proyectada se advierte la omisión de diversos datos numéricos, a consignar con

posterioridad, concernientes a importes de créditos, transferencias y financiación de estos, -artículos 2 y 3-, los importes

estimados de los beneficios fiscales sobre los que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha posee capacidad normativa

-artículo 5-, a la autorización de costes de personal de la Universidad de Castilla-La Mancha -artículo 61-, al límite de

endeudamiento por operaciones a largo plazo -artículo 62-, todos los referidos en los diferentes anexos -créditos por funciones,

presupuestos de explotación y capital de entes, empresas, fundaciones y entidades instrumentales, retribuciones, módulos económicos

de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados e importe destinados a paliar las diversas

actuaciones de emergencia ciudadana-, así como los correspondientes a los estados de ingresos y gastos que integran el Presupuesto

para el año 2017.

Esta falta de datos de índole eminentemente económica impide a este Consejo hacer valoración alguna sobre los mismos. Por

este motivo el presente dictamen ciñe su examen al texto articulado, a los anexos y al procedimiento de elaboración del anteproyecto

de Ley.

No obstante, pese a las carencias apreciadas en el expediente, no cabe plantearse su devolución al órgano consultante, con

suspensión del plazo para la emisión del dictamen hasta la recepción de los documentos aludidos, porque éstos no parecen imprescindibles

para emitir el informe que corresponde al Consejo, procediendo proseguir con el examen del articulado del anteproyecto y su

adecuación al ordenamiento jurídico, no sin antes hacer plasmación del marco normativo y competencial en el que se insertará

la futura norma.

III

Ámbito competencial y normativo.- En relación al ámbito normativo y competencial en el que se desenvuelve la disposición proyectada, conviene reiterar lo expresado

por este Consejo en pronunciamientos anteriores en que se han examinado anteproyectos de leyes de presupuestos -en concreto,

el dictamen 13/2016, de 20 de enero-, esbozando tanto el marco constitucional y legal que determina la configuración de dicha

Ley, como los límites a los que están sujetos este tipo de leyes presupuestarias, como vehículo de modificación del ordenamiento

jurídico de acuerdo con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional.

La Constitución, en su artículo 134, regula diferentes aspectos básicos, tanto procedimentales como materiales, en relación

con los Presupuestos Generales del Estado, sin precisar el régimen al que deben de ajustarse los Presupuestos de las Comunidades

Autónomas. Determina dicho precepto que corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales y a las Cortes

Generales su examen, enmienda y aprobación, que éstos tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos

del sector público estatal y que en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del

Estado, señalando los plazos de presentación ante el Congreso de los Diputados y la posibilidad de prórroga en el supuesto

de que los nuevos no hayan sido aprobados el primer día del ejercicio económico.

En sintonía con el referido precepto constitucional, el artículo 21 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación

de las Comunidades Autónomas, en su referencia a los Presupuestos de estas, destaca unas exigencias mínimas que éstos deben cumplir, tales como: los principios

de anualidad y estabilidad presupuestaria y la obligatoriedad de que incluyan la totalidad de los gastos e ingresos de los

organismos y entidades que integran la Comunidad Autónoma, así como el importe de los beneficios fiscales que afecten a los

tributos que tenga atribuidos; la prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior, si no se hubiesen aprobado

los nuevos antes del primer día del ejercicio económico correspondiente; y la necesidad de que sean elaborados con criterios

homogéneos, de forma que permitan su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado.

Asimismo debe hacerse mención a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,

aprobada en desarrollo del artículo 135 de la Constitución, según establece su disposición final primera, y que se ha visto

modificada desde su aprobación en diversos aspectos por las Leyes Orgánicas 4/2012, de 28 de septiembre, de modificación de

aquélla, 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, 9/2013, de 29 de

diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público y 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica

de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Esta norma contiene numerosas determinaciones que afectan a la normativa presupuestaria. Entre otras cuestiones cabe mencionar

el principio de estabilidad presupuestaria -artículos 3.1 y 11-, que exige que la elaboración, aprobación y ejecución de los

presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos se realice en un marco de estabilidad presupuestaria,

coherente con la normativa europea; el principio de plurianualidad -artículos 5 y 29-, que exige que la elaboración de los

presupuestos debe encuadrarse en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que

se rigen la aprobación y ejecución de los presupuestos, de conformidad con la normativa europea, contemplándose asimismo la

elaboración de un plan presupuestario a medio plazo en el que se enmarcará la elaboración de los presupuestos anuales y a

través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y

de deuda pública; el deber del Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales de aprobar en sus respectivos

ámbitos, un límite de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto que

marcará el techo de asignación de recursos en sus presupuestos -artículo 30.1- y el Fondo de Contingencia -artículo 31-, que

obliga a incluir en los presupuestos una dotación diferenciada de créditos presupuestarios que se destinará, cuando proceda,

a atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse

a lo largo del ejercicio. La Ley Orgánica establece que la cuantía y las condiciones de aplicación de dicha dotación serán

determinadas por cada Administración pública en el ámbito de sus respectivas competencias.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, dedica su

artículo 51 a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, estableciendo que corresponde al Consejo de Gobierno la

elaboración y aplicación del presupuesto de la Comunidad Autónoma y a las Cortes Regionales su examen, enmienda y aprobación.

Dispone el mismo precepto, al abordar la regulación de su contenido, que ?[?] el presupuesto será único, tendrá carácter anual e incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de la Junta de Comunidades

y de los organismos y entidades dependientes de la misma. Igualmente se consignará en él el importe de los beneficios fiscales

que afecten a los tributos atribuidos a la Comunidad Autónoma? -previsión esta que viene a coincidir con lo establecido en el referido artículo 21.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de

septiembre-, fijando a continuación como fecha límite para que el Consejo de Gobierno presente el proyecto de Presupuestos

a las Cortes el 1 de octubre de cada año.

Estas determinaciones configuran el contenido mínimo e indisponible que ha de presentar la Ley de Presupuestos, al que igualmente

se refiere el Título II del Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, por el que se aprobó el tan citado TRLHCLM, denominado

?De los Presupuestos Generales?, y en cuyo artículo 35 se establece que ?Los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha constituyen la expresión cifrada, conjunta y

sistemática de: [ ] a) Las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Junta de Comunidades y sus organismos autónomos y los derechos que

se prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio. [ ] b) Las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las empresas públicas que formen parte del sector público regional.

[ ] c) La totalidad de los gastos e ingresos del resto de las entidades del sector público regional a que se refiere el artículo

4 de la presente Ley?. Agrega además el referido artículo, en su apartado 2, que en los Presupuestos Generales deberá consignarse ?[?] el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos atribuidos a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha?. En preceptos posteriores de la misma Ley se contemplan el carácter anual del presupuesto -artículo 36-, la estructura de

los estados de gastos e ingresos -artículos 37, 38 y 39-, el procedimiento de elaboración -artículo 40-, la documentación

complementaria con que han de contar -artículo 41- y su remisión a las Cortes -artículo 42-.

El marco normativo autonómico que se acaba de describir ha de completarse aludiendo a la Ley 11/2012, de 21 de diciembre,

de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, modificada por

la Ley 9/2013, de 12 de diciembre, de Acompañamiento a los Presupuestos Generales de Castilla-La Mancha para 2014. Dicha Ley

fue aprobada en aplicación de lo dispuesto en el artículo 10.1 de la anteriormente mencionada Ley Orgánica 2/2012, de 27 de

abril, y de sus principios se hace eco, -al igual que la vigente Ley de Presupuestos-, el anteproyecto de Ley que se dictamina,

al incluir en su Título I el Capítulo II, en el que se atribuyen ciertas facultades al titular de la consejería competente

en materia de hacienda en caso de apreciarse un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, y se

dispone la consignación en el capítulo V del presupuesto de gastos de un fondo de contingencia.

Respecto al alcance de lo señalado en el artículo 134 de la Constitución y en los preceptos autonómicos equivalentes, el Tribunal

Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones -sentencias 63/1986, de 21 de mayo; 126/1987, de 16 de julio; 134/1987,

de 21 de julio; 65/1990, 66/1990, 67/1990, todas ellas de 5 de abril; 76/1992, de 14 de mayo; 237/1992, de 15 de diciembre;

83/1993, de 8 de marzo; 178/1994, de 16 de junio; 61/1997, de 20 de marzo; 203/1998, de 15 de octubre; 131/1999, de 1 de julio;

180/2000, de 29 de junio, y 274/2000, de 15 de noviembre; 67/2002, de 21 de marzo; 3/2003 de 16 de enero; y 202/2003, de 17

de noviembre-, acuñando una doctrina consolidada sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos deducibles del

citado artículo 134 -recopilada en la sentencia 34/2005, de 17 de febrero-, que se centra en la distinción entre un ?contenido esencial? o ?indisponible?, mínimo y necesario, concretado en la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio económico y en las

normas de naturaleza financiera que ?desarrollan y aclaran los estados cifrados para su ejecución congruente o simétrica en el respectivo período anual?; y un ?contenido eventual? o ?disponible? que puede afectar a materias distintas de ese núcleo esencial, precisando sobre este último que ?tiene su justificación en su carácter funcional como vehículo director de la política económica del Gobierno y que se concreta

en aquellas otras disposiciones que no siendo estrictamente presupuestarias, están dirigidas de modo directo a ordenar la

acción y los objetivos de política económica y financiera del sector público estatal, o, lo que es lo mismo, inciden en la

política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan [...]. La Ley de presupuestos puede acoger, en consecuencia, otras normas que, aun cuando no constituyan una previsión de ingresos

o habilitación de gastos, sí guarden una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, respondan a los criterios

de política económica del Gobierno o sirvan a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto [...]?.

IV

Principales innovaciones incorporadas al contenido del anteproyecto.- Examinado el contenido del anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

para 2017, y tomando como principal referente la memoria explicativa de su contenido emitida por la Dirección General de Presupuestos

de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, procede destacar a continuación las modificaciones de mayor relevancia

que contiene respecto a la ley reguladora de los presupuestos del ejercicio anterior.

1. Respecto al Título I:

- En el artículo 1, concerniente al ámbito de los presupuestos, no se incluye dentro del sector público la Fundación para

la Promoción de Castilla-La Mancha que se encuentra en fase de liquidación.

- En el artículo 2 relativo al estado de gastos e ingresos, se elimina el apartado 1 relativo al importe total del estado

de gastos del presupuesto y se refunden los apartados.

- En el artículo 5 regulador de los beneficios fiscales, se mejora la redacción.

- En el artículo 9, sobre limitación y vinculación de los créditos, se introducen novedades en el apartado 2.c) regulador

de la vinculación de los créditos a nivel subconcepto, aludiendo a los créditos afectados financiados con recursos de naturaleza

condicionada, los créditos dotados con fondos propios destinados a la cofinanciación de los anteriores y los créditos con

financiación específica procedentes del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), del Fondo Social Europeo (FSE), de la

Iniciativa de Garantía Juvenil (FSE-YEI) y del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). No obstante, los créditos con

tal financiación se exceptúan de la vinculación a nivel subconcepto en los supuestos del artículo 48 del Texto Refundido de

la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha ?compromisos de gastos plurianuales en los que se superan porcentajes y/o anualidades-,

siendo aplicable en este caso la vinculación general en función de la naturaleza del gasto.

- El artículo 10 alusivo a los principios generales de las modificaciones de créditos, añade que aquéllas que corresponda

autorizar al Consejo de Gobierno o al titular de la Consejería competente en materia de hacienda, requerirán informe preceptivo

y vinculante de la Dirección General competente en materia de presupuestos como último trámite antes de su autorización. Este

requisito será exigible además en aquellas modificaciones que afecten a créditos de naturaleza condicionada, los créditos

dotados con fondos propios destinados a la cofinanciación de los anteriores y los créditos con financiación específica procedentes

del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), del Fondo Social Europeo (FSE), de la Iniciativa de Garantía Juvenil (FSE-YEI)

y del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), cuya autorización corresponda a los titulares de las Consejerías y de

los órganos con dotaciones presupuestarias diferenciadas.

Asimismo, en relación a las modificaciones que afecten a créditos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI),

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Iniciativa de Garantía Juvenil (FSE-YEI), Fondo

Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) y Fondo Europeo Agrícola de Garantía

(FEAGA) se incluye la necesidad de un informe no vinculante del órgano responsable de la gestión de cada fondo ante la autoridad

estatal o comunitaria.

Se suprime el apartado que prohibía realizar modificaciones de crédito que supusieran un aumento en las necesidades de financiación

totales, salvo aquéllas de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado que se realicen

con cargo al Fondo de Contingencia.

- En el artículo 11, comprensivo de normas sobre modificaciones de crédito afectantes a entes instrumentales, se elimina la

exigencia de previo informe de la Dirección General de Presupuestos en los expedientes de modificación de créditos de diferentes

secciones de los presupuestos que afecten a transferencias o aportaciones de cualquier naturaleza a favor de empresas, fundaciones

y demás entidades integradas en el sector público regional, y cuando la modificación comporte una alteración que incremente

o disminuya en más del 20% el presupuesto inicial de explotación o capital de la sociedad, entidad o fundación.

- En el artículo 12 referente a créditos ampliables, se añade a los destinados al pago de obligaciones derivadas del cumplimiento

de sentencias judiciales firmes, los concernientes al pago de intereses de demora.

- El artículo 13, en el que se recogen normas específicas sobre trasferencias de crédito, exime de las limitaciones establecidas

en el artículo 53.1.c) del TRLHCLM a las transferencias de crédito que afecten, dentro de una misma sección presupuestaria,

a los créditos dotados con fondos propios destinados a la cofinanciación de actuaciones de naturaleza condicionada o finalista,

a los créditos con financiación específica procedentes del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), del Fondo Social

Europeo (FSE), de la Iniciativa de Garantía Juvenil (FSE-YEI) y del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), y a los

créditos consignados para las actuaciones de emergencia ciudadana previstas en el Anexo V exclusivamente.

- El artículo 15 introduce un nuevo supuesto de generación de créditos proveniente de los ingresos derivados de los procesos

de regularización de la facturación dirigida al Servicio de Salud de Castilla-La Mancha.

- El artículo 17 introduce con carácter residual la competencia del titular de la consejería con competencia en materia de

hacienda para autorizar las modificaciones presupuestarias cuya competencia se le atribuya expresamente en el articulado de

la propia ley de presupuestos.

- El artículo 18 autoriza a la consejería competente en materia de hacienda, a propuesta de la dirección general competente

en materia de fondos europeos, a realizar adaptaciones técnicas y presupuestarias para la habilitación de créditos necesarios

y, en su caso, adecuación de los créditos cofinanciados por recursos de la Unión Europea, en el proceso de implementación

de la Inversión Territorial Integrada de Castilla-La Mancha, cuyas áreas de actuación fueron definidas por el Consejo de Gobierno

el 25 de abril de 2016.

2. Respecto al Título II:

- En el artículo 21 se introduce la necesidad de informe previo de la dirección general competente en materia de presupuestos

en relación a las modificaciones de los presupuestos de explotación o capital de entidades públicas.

- El artículo 23 concreta la necesidad de contar con el informe de la dirección general competente en materia de presupuestos

para los proyectos de disposiciones de carácter general, convenios, planes programas y acuerdos en los que participen los

sujetos contemplados en el artículo 1, apartados b), c) y d) -la Administración de la Junta, organismos autónomos y el Instituto

de Promoción Exterior-.

En su apartado 3 prevé la posibilidad de que mediante orden el titular de la consejería con competencias en materia de hacienda

determine otros supuestos en que no se considere preciso emitir dicho informe, si bien no restringe la determinación de dichos

supuestos -como lo hace la Ley de presupuestos de 2016- atendiendo exclusivamente a su cuantía.

- El artículo 24 se redacta con carácter novedoso, para regular el régimen presupuestario del Servicio de Salud de Castilla-La

Mancha, partiendo de que formulará contratos-programa con cada una de sus gerencias en los que se fijarán sus directrices

de actuación, los objetivos a alcanzar y los recursos que para ello se asignen.

- El artículo 26 introduce la exención de informe de la dirección general competente en materia de presupuestos en los supuestos

de actuaciones de entidades, empresas, fundaciones y consorcios que supongan incremento de lo fijado en los presupuestos,

cuando las mismas hayan sido objeto de control por dicho órgano directivo en los expedientes de autorización de las modificaciones

presupuestarias correspondientes. Asimismo, establece que no son de aplicación las limitaciones establecidas en el artículo

48 del TRLHCLM -relativas a superación de anualidades y porcentajes- a las aportaciones económicas que en cumplimiento de

convenios, encargos, encomiendas o instrumentos similares haga la Administración Regional a entidades, empresas, fundaciones

y consorcios del sector público regional.

- En el artículo 27 comprensivo de normas específicas sobre créditos de financiación afectada, se elimina un apartado que

exigía en las modificaciones que afectaran a créditos correspondientes al Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), Fondo

Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Iniciativa de Garantía Juvenil (FSE-YEI), Fondo Europeo

Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) y Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA)

el informe previo y favorable de la dirección general competente en materia de presupuestos y una certificación de la consejería

responsable de la gestión de los fondos ante la autoridad estatal o comunitaria que acreditara la conveniencia o no de realizar

la modificación, su repercusión y su distribución temporal. Esta disposición se ha integrado en el artículo 10 relativo a

los principios generales de las modificaciones de crédito.

- El artículo 29 contempla en el apartado 2 que el libramiento de créditos correspondientes a transferencias destinadas a

financiar globalmente la actividad o la realización de actuaciones concretas en el marco de las funciones que tengan atribuidas

los organismos autónomos, las entidades, empresas y fundaciones públicas dependientes de la Administración Regional se producirá

con la periodicidad que establezca la consejería competente en materia de hacienda, pudiéndose establecer un sistema de pagos

parciales en función de la situación económica, financiera y de tesorería de los destinatarios de las transferencias -en el

precepto integrado en la ley vigente se alude solamente a las necesidades reales de tesorería-.

- En el artículo 30 se añade un segundo apartado en el que se expresa que la obligación de información sobre la ejecución

presupuestaria a las Cortes de Castilla-La Mancha prevista en el artículo 57 del TRLHCLM se entenderá cumplida con la publicación

del estado de ejecución del presupuesto, actualizado mensualmente, en la sede electrónica de la Administración de la Junta,

de acuerdo con lo establecido en la legislación vigente sobre transparencia y buen gobierno.

3.- Respecto del Título III:

- El artículo 35 supedita el incremento de las retribuciones de los empleados públicos a un eventual incremento que establezca

la legislación básica del Estado con respecto a las vigentes el 31 de diciembre de 2016.

- El artículo 38 incluye, en la conformación de la paga extraordinaria, el complemento específico determinado según las reglas

fijadas en la disposición adicional vigésima. Asimismo, la determinación de dicho concepto salarial la remite a esa disposición.

- El artículo 40 prevé, del mismo modo que el artículo 35 citado, que la masa salarial del personal laboral se incrementará

de acuerdo con el eventual incremento que establezca la legislación básica del Estado con respecto a las vigentes el 31 de

diciembre de 2016.

- El artículo 43, regulador de los requisitos para la determinación o modificación de las condiciones de trabajo o modificaciones

de plantilla, introduce el requisito indispensable de contar con el informe favorable de la dirección general competente en

materia de presupuestos una vez finalizadas las negociaciones y antes de la formalización de acuerdos, convenios, pactos o

instrumentos similares en materia de personal que tengan repercusión sobre el gasto público.

- El artículo 47 condiciona la oferta de empleo público a la regulación que se recoja en la Ley de Presupuestos Generales

del Estado para 2017.

4.- Respecto del Título IV:

- El artículo 55 condiciona los módulos económicos para el sostenimiento de los centros educativos concertados a lo que establezca

la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017.

- El artículo 61 contempla la posibilidad de que la Universidad pueda incurrir en costes de personal superiores a los indicados,

en las cuantías imprescindibles para atender incrementos de la masa salarial en sus empleados públicos que pudieran resultar

de la aplicación de la disposición adicional vigesimoprimera.

5.- Respecto al Título VI:

- El artículo 67 mejora su redacción suprimiendo reiteraciones e introduciendo de modo general la forma en que se determina

la base imponible del canon de aducción.

Se fija un tipo de gravamen de 0,20 euros por metro cúbico para el tratamiento terciario.

6.- Respecto a las disposiciones adicionales:

- La disposición adicional quinta extiende la obligatoriedad de contar con una auditoría anual a las entidades, empresas,

fundaciones consorcios y cualesquiera otros entes no incluido en el párrafo a) que se sectoricen en el subsector ?Comunidades Autónomas? a Castilla-La Mancha en el Inventario de Entes Dependientes de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 11.5 de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de

información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

- La disposición adicional duodécima se refiere a la recuperación de la paga extraordinaria y determina que en el supuesto

de que no se hubiese satisfecho antes del 31 de diciembre de 2016 la totalidad de la paga extraordinaria, paga adicional de

complemento específico o pagas adicionales equivalentes del mes de diciembre de 2012 suprimidas por Real Decreto Ley 20/2012,

de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, el personal al

servicio del sector público regional percibirá en el mes de enero de 2017, de conformidad con la disposición adicional duodécima

de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, una retribución de carácter extraordinario

cuyo importe será el equivalente a 45 días o el 24,59% de los importes dejados de percibir.

- La disposición adicional decimoquinta recalca expresamente la obligación de las universidades de titularidad pública de

Castilla-La Mancha de suministrar la información que se les requiera a fin de verificar su situación financiera y la observancia

de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

- La disposición adicional vigésima se refiere a la aplicación -con efectos de 1 de enero de 2017- del acuerdo de la Mesa

General de Negociación de los Empleados Públicos de la Administración de la Junta de Comunidades de 1 de febrero de 2016,

relativo a la minoración de coeficientes reductores aplicables a diversos conceptos retributivos, según lo previsto en la

disposición adicional cuarta de la Ley 1/2012, de 21 de febrero.

- La disposición adicional vigesimoprimera alude a la adecuación al referido acuerdo de determinados coeficientes reductores

aplicables a conceptos retributivos concernientes a personal de empresas públicas, fundaciones y de la universidad.

- Se suprimen, a su vez, dos disposiciones adicionales referidas, respectivamente, a plantillas presupuestarias y dotación

de medios materiales y humanos en cuanto a las actuaciones de emergencia ciudadana, y planificación para la reducción de la

ratio de alumnos por aula en los centros docentes no universitarios.

V

Observación esencial.- Examinado el texto del anteproyecto sometido a dictamen, se hace preciso destacar la observación que a continuación se expresa,

a la cual cabe conferir carácter esencial por las razones que se exponen.

Artículo 42. Competencias en materia de costes del personal al servicio del sector público.- El artículo 42 en su apartado 1 recoge la exigencia de solicitar y obtener el informe favorable de la dirección general competente

en materia de presupuestos previamente al inicio de la negociación por la Administración autonómica, organismos autónomos,

empresas, fundaciones y demás entidades instrumentales, de acuerdos, convenios, pactos o instrumentos similares que conlleven

un incremento de gasto de personal o ?incrementos en las retribuciones por encima del límite previsto en el artículo 35.2? de la ley.

Este último precepto establece que, con efectos a partir del 1 de enero de 2017, las retribuciones íntegras de los empleados

públicos -ya se trate de altos cargos, puestos directivos, personal funcionario, eventual, estatutario o laboral- ?experimentarán, en su caso, el incremento que establezca la legislación básica del Estado con respecto a las vigentes a 31

de diciembre de 2016 en términos de homogeneidad para los dos periodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos

de personal, como a la antigüedad del mismo?.

La legislación básica del Estado constituye, de este modo, un referente en la fijación de las retribuciones de los empleados

públicos y un límite para la misma -así lo afirma el propio inciso del artículo 42.1 que se ha transcrito-.

Sin perjuicio de ello, los términos en que está redactado el apartado contemplan la posibilidad de que el titular de la aludida

dirección general pueda pronunciarse en sentido favorable -o no- al pacto o convenio proyectado aun cuando dicho instrumento

rebase el aludido límite. Tal posibilidad debería eliminarse del texto.

Se considera, por tanto, que debería revisarse la redacción otorgada al precepto, modificando su dicción a fin de evitar la

disfunción expuesta.

VI

Otras observaciones al texto del anteproyecto.- El examen del texto de anteproyecto sometido a dictamen suscita otras observaciones conceptuales, de técnica y sistemática,

o simples extremos de redacción que, de ser atendidas, redundarían en beneficio de la calidad técnica de la norma.

Exposición de Motivos.- La Exposición de Motivos que se incorpora al texto del anteproyecto se compone de tres apartados concernientes, respectivamente,

al marco normativo en el que se inserta la disposición, a los objetivos perseguidos con la regulación y a la descripción de

su contenido.

En el apartado I se sugiere que se incorpore una breve introducción en la que se esboce su objeto, refiriendo con posterioridad

el marco normativo estatal, para con posterioridad describir el autonómico. Para mejorar la expresión, se propone que se sustituya

el verbo ?comienza? que se vincula al ?marco normativo estatal? y se recoge en la línea segunda del primer párrafo, por otro más adecuado al significado del texto como ?viene presidido? o similar. Asimismo, en el párrafo tercero debería eliminarse la referencia literal al artículo 51 del Estatuto de Autonomía

que se refleja entrecomillada, haciendo alusión en estilo indirecto a su contenido.

En el apartado II resulta reiterativa la alusión a la Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La

Mancha para 2017 que se recoge en el párrafo tercero y que ya ha sido incluida en el primero. Se sugiere, por ello, que se

aluda a ?esta ley? o similar. En el párrafo quinto señala los objetivos perseguidos por la norma en el ámbito educativo, citando entre ellos

?la reducción de la ratio de alumnos por aula?, si bien no integra el articulado precepto alguno con este objetivo.

En el apartado III descriptivo de la estructura y contenido del proyecto, tras las referencias a los títulos IV, V y VI debería

incorporarse su denominación, del mismo modo que se ha efectuado en los títulos anteriores. Igualmente, debe significarse

que el Título V se divide en dos capítulos que versan sobre el endeudamiento y los avales, circunstancia esta que también

por coherencia y en consonancia con lo expresado respecto de los títulos anteriores, debería plasmarse en el texto.

Artículo 8. Fondo de Contingencia.- Establece el precepto en su apartado 2 que las condiciones de aplicación de dicho fondo, consignado de conformidad con

lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 11/2012, de 21 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, ?se ajustarán al régimen general previsto para las modificaciones presupuestarias en el capítulo II, del título II del Texto

Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha y en esta ley?. Dado que dichas condiciones habrán de ajustarse igualmente a las limitaciones recogidas en el citado artículo 7 de la Ley

11/2012, relativas a la información trimestral que sobre modificaciones presupuestarias realizadas con cargo al mismo debe

remitirse a las Cortes y a la imposibilidad de incorporación de los remanentes de crédito a ejercicios posteriores, se sugiere

que se modifiquen los taxativos términos en que está redactado el precepto, incluyendo en el mismo una referencia a las prescripciones

del citado artículo.

Artículo 10. Principios generales de las modificaciones de los créditos.- El apartado 4 dispone que la tramitación de las modificaciones presupuestarias ?se regirá por el procedimiento establecido a tal efecto por la consejería competente en materia de hacienda?, si bien en los apartados previos del precepto se han incluido diversas normas afectantes al procedimiento -exigencia de

informe de la dirección general competente en materia de presupuestos, tramitación mediante expediente en el que debe constar

la sección, órgano gestor, programa, artículo, concepto, subconcepto y proyecto de gasto, así como las razones que justifiquen

la propuesta de modificación y si se trata de una actuación de emergencia ciudadana, informes de órganos sectoriales cuando

las modificaciones afecten a créditos procedentes de fondos estatales y comunitarios-. Se sugiere, por ello, que en aras a

la precisión de la norma, se haga alusión a que la consejería competente en materia de hacienda podrá determinar los requisitos

procedimentales adicionales que considere convenientes.

Artículo 21. Gestión del presupuesto en los entes instrumentales.- El apartado 4 reproduce el contenido del artículo 24 de la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de Medidas Complementarias para

la Aplicación del Plan de Garantías de los Servicios Sociales Básicos de Castilla-La Mancha, distinguiendo los órganos competentes

en las autorizaciones de gastos de las empresas, fundaciones o entes públicos, según la cuantía de los mismos. Carece de sentido

la reiteración de esta norma cuando no se introduce modificación en ella, estimándose que sería más adecuado incluir una mera

referencia a la misma.

Artículo 33. Régimen de ordenación de pagos.- Prevé el precepto que bajo la superior autoridad del titular de la consejería competente en materia de hacienda, el titular

del órgano directivo en materia de tesorería, como ordenador general de pagos, priorizará la ejecución de los pagos relacionados

con los créditos establecidos en un anexo indeterminado de la Ley de Medidas Administrativas y Tributarias de Castilla-La

Mancha destinados a paliar situaciones de emergencia ciudadana, conforme a las disponibilidades líquidas, efectivas o previstas

de la Tesorería. El anexo de dicha norma -Ley 3/2016, de 5 de mayo- no prevé crédito alguno, relacionando únicamente las actuaciones

de emergencia ciudadana que requerirán una tramitación de urgencia. Se estima necesario, por tanto, la revisión de la redacción

empleada.

Artículo 37. Norma específica sobre retribuciones de cargos directivos en los entes instrumentales.- El precepto se referencia al artículo 8.j) del TRLHCLM, si bien omite sin justificación alguna la alusión a los organismos

autónomos que sí contempla dicho precepto. Aun cuando tal figura podría entenderse integrada en las ?demás entidades del sector público regional? a que alude el precepto planteado en el anteproyecto, se estima que por su entidad debería figurar de modo diferenciado.

Se sugiere, por tanto, la revisión de la redacción propuesta y, en su caso, que se complete con tal determinación.

Artículo 38. Régimen retributivo del personal sometido al régimen administrativo y estatutario al servicio de la Administración

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de sus organismos autónomos.- En el apartado b) se desgranan los conceptos que componen las pagas extraordinarias. En el epígrafe 1º se recogen el sueldo

y trienios remitiendo en la determinación de su cuantía al Anexo III. En el epígrafe 2º se incluye la cuantía correspondiente

a una mensualidad de complemento de destino, concepto éste que también se plasma en el Anexo III, si bien no aparece remisión

alguna al mismo en el texto, aspecto que por coherencia se considera que debería incluirse en el precepto.

En el apartado f) se regulan las gratificaciones extraordinarias, estableciendo de modo inicial que con carácter general,

durante el ejercicio 2017, no se asignará cantidad alguna por tal concepto ?salvo en los supuestos en que exista regulación específica al respecto establecida mediante la correspondiente orden?. Añade a continuación el apartado que ?Al margen de la salvedad indicada en el párrafo anterior, las gratificaciones extraordinarias sólo podrán abonarse previa

autorización de la dirección general competente en materia de presupuestos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.2

de la Ley 1/2012, de 21 de febrero?.

La introducción a este inciso parece apuntar a que puedan existir otras gratificaciones distintas de aquéllas que vinieran

reguladas de modo específico por la correspondiente orden, lo cual parece contradictorio con la prohibición de las mismas

que se recoge inicialmente en el párrafo anterior.

Para salvar la inseguridad que deriva de la redacción empleada, se sugiere que se elimine el inciso ?Al margen de la salvedad indicada en el párrafo anterior?.

Artículo 39. Retribuciones de los funcionarios interinos y del personal eventual.- Remite el precepto la regulación de las retribuciones de ambas categoría de personal a lo previsto en los artículos 89 y

92 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, reguladores de cada una de ellas. Una mayor

precisión en la redacción aconseja que se incluya el adverbio ?respectivamente?, dado que cada uno de los preceptos regula una categoría distinta.

Artículo 40. Norma específica sobre retribuciones del personal laboral.- El apartado 3 dispone la obligación de los órganos competentes en materia de personal de todas las entidades que forman parte

del sector público regional de solicitar a la consejería competente en materia de hacienda la autorización de masa salarial,

en el plazo de dos meses a contar ?desde la aprobación de esta ley?. La seguridad jurídica resultaría favorecida si el plazo se computara desde la entrada en vigor de la norma.

Artículo 42. Competencias en materia de costes del personal al servicio del sector público.- El título otorgado al precepto no se corresponde con su contenido afectante a la necesidad de contar con informe favorable

de la dirección general en materia de presupuestos previamente al inicio de las negociaciones tendentes a la formalización

de acuerdos, convenios o similares que conlleven un incremento de gasto en materia de costes de personal, y previamente a

la formalización del mismo, trámites cuya omisión viciaría de nulidad los citados instrumentos. Se sugiere, por ello, que

se revise la denominación del precepto y se opte, en su caso, por otra más precisa.

Artículo 43. Requisitos para la determinación o modificación de las condiciones de trabajo y modificaciones de plantilla.- Exige el precepto para la formalización de convenios, acuerdos, pactos o instrumentos similares con repercusión en el gasto

público en relación a la plantilla de personal, que se emitan dos informes por la dirección general competente en materia

de presupuestos, uno previamente al comienzo de la negociación y otro favorable antes de la formalización del instrumento

correspondiente.

En el apartado 4 establece que serán nulos de pleno derecho los acuerdos adoptados en esta materia ?con omisión del trámite de informe o en contra de un informe desfavorable?, debiéndose clarificar si este supuesto de nulidad de extiende a cualquiera de los dos informes mencionados o sólo a alguno

de ellos. Debería mejorarse y precisarse la redacción que, en los términos propuestos, resulta dudosa.

Artículo 46. Relaciones de puestos de trabajo.- El apartado 3, epígrafe b) encomienda al titular de la consejería competente en materia de empleo público la aprobación de

modificaciones de las relaciones de puestos de trabajo de personal laboral. Una mayor precisión del artículo aconsejaría que

se aludiera a las modificaciones ?específicas? de dichas relaciones de puestos de trabajo, dado que en el apartado 2.a).3º encomienda al Consejo de Gobierno la aprobación

de las modificaciones de carácter general de tales relaciones de puestos de trabajo.

Artículo 64. Autorización relativa a las operaciones de crédito del sector público regional.- En el apartado 2 resultaría más preciso aludir al ?procedimiento? y no al ?régimen? de autorización, dado que el precepto incluye normas procedimentales.

Una división más coherente del precepto y un mejor entendimiento del mismo aconsejan que el párrafo siguiente, relativo a

la remisión a la consejería competente en materia de hacienda de información sobre la situación de endeudamiento, se ubique

en un apartado separado.

Artículo 66. Avales.- En el apartado 1 se hace alusión a la posibilidad de formalizar en posteriores ejercicios presupuestarios avales autorizados

en virtud de anteriores disposiciones legales y a los que ?se autorizan en este artículo?. Dado que conforme a tal precepto la autorización del aval corresponde al Consejo de Gobierno, se considera que debería precisarse

la redacción mencionando en el segundo punto a los avales que se autoricen ?en virtud de este artículo?.

Disposición adicional segunda. Sustitución de la fiscalización previa por el control financiero permanente.- En el apartado 2 se sustituye la fiscalización previa por el control financiero permanente a efectuar por la Intervención

General en los procedimientos que se relacionan en un anexo indeterminado de la Ley de Medidas Administrativas y Tributarias

de Castilla-La Mancha. Dado que tales procedimientos se refieren a las actuaciones de emergencia ciudadana, se sugiere que

se salve tal indeterminación eliminando tal referencia al anexo de la ley e introduciendo el objeto de dichos procedimientos.

Disposición adicional octava. Contratos de alta dirección.- En el apartado 1 figura una remisión errónea al artículo 34.1, cuando debería atender al 35.1.

Disposición adicional decimoctava. Información a las Cortes de Castilla-La Mancha.- Ni del título ni del contenido de la disposición se desprende con claridad los procedimientos a que afectará la obligación

de información que contempla. Dado que parece concernir a los expedientes tramitados a raíz de las actuaciones de emergencia

ciudadana, se sugiere que tal circunstancia sea mencionada tanto en el título de la disposición como en su contenido, evitando

referencias inconcretas a un anexo indeterminado de la Ley de Medidas Administrativas y Tributarias de Castilla-La Mancha.

Disposición adicional decimonovena. Habilitación al Consejo de Gobierno.- La generalidad del título empleado no deja traslucir el contenido de la disposición, por lo que se sugiere que se incluya

en el mismo una referencia a las actuaciones de emergencia ciudadana que regula.

Disposición adicional vigésima. Aplicación del Acuerdo de la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos de la Administración

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 1 de febrero de 2016.- Pretende la disposición disminuir los coeficientes reductores que, de conformidad con lo establecido en la Ley 1/2012, de

21 de febrero, de medidas complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales, se aplican a distintos

conceptos retributivos de varias categorías de personal, a fin de materializar lo acordado por la Mesa General de Negociación

de los Empleados Públicos de Castilla-La Mancha el 1 de febrero de 2016, en cuyo apartado quinto relativo a ?Recuperación de la disminución retributiva efectuada por la Ley 1/2012, de 21 de febrero?, recoge el compromiso de la Administración de hacer efectivo a partir del 1 de enero de 2017 el incremento del 1,5% de las

retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2016.

En la redacción de la disposición que se propone no se contempla la temporalidad con que se concibieron dichas medidas reductoras

-aspecto importante de cara al mantenimiento de la constitucionalidad de esta disposición-, referenciándose, además, la reducción

pretendida a ?las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2016?, alusión que, aun cuando coincide con la plasmada en el mencionado apartado quinto del Acuerdo de la Mesa General de Negociación,

resulta imprecisa.

Se sugiere, por ello, la siguiente redacción alternativa: ?Con efectos de 1 de enero de 2017 los coeficientes reductores de las retribuciones del personal previstos de forma temporal

en el artículo 5, apartados 1, 2 y 3; artículo 6, apartado 1; artículo 9, apartado 3; artículo 14, apartado 1; y en la disposición

adicional cuarta de la Ley 1/2012, de 21 de febrero, quedarán reducidos en un 50%?.

Por otro lado y para dotar al título de mayor precisión, se considera que debería consignarse en el mismo, aun resumidamente,

el objeto del Acuerdo de la Mesa General de Negociación que se aplica.

Disposición adicional vigesimoprimera. Adecuación al acuerdo de la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos de

la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 1 de febrero de 2016.- En consonancia con lo expresado en el comentario concerniente a la disposición anterior, en el título de ésta debería hacerse

mención al contenido del Acuerdo de la Mesa General de Negociación.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.- Incidiendo en lo señalado por este Consejo en anteriores dictámenes emitidos sobre el anteproyecto de ley de presupuestos

generales debe señalarse que respecto a la derogación genérica que efectúa la misma de ?cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente Ley?, procede traer a colación la doctrina de este Consejo que, siguiendo a la del Consejo de Estado, declara que las fórmulas

derogatorias genéricas no atienden a la finalidad para la que se concibieron que es dar seguridad jurídica estableciendo o

coadyuvando a establecer con claridad, con nombres y denominación, las normas que desaparecen o perviven en el ordenamiento

jurídico. Desde el punto de vista de estricta técnica normativa debe asimismo advertirse que este tipo de cláusulas derogatorias

genéricas no resultan recomendables; así se dispone en las Directrices de técnica normativa, en cuyo apartado I.g).41 se establece

lo siguiente: ?Se evitarán cláusulas genéricas de derogación del derecho vigente que en ningún caso pueden sustituir a la propia enunciación

de las normas derogadas?.

Disposición final tercera. Entrada en vigor.- Una expresión más cuidada requeriría que la entrada en vigor de la norma se fijara ?el día siguiente al de su publicación? en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha.

Anexo V. Actuaciones de emergencia ciudadana.- Recoge el anexo un cuadro con diversos apartados alusivos a la sección presupuestaria correspondiente, al área de actuación,

a la actuación propiamente dicha, a las partidas, a los proyectos de gasto y al ?importe 2016 (euros)?. La referencia al presente ejercicio parece errónea, por lo que debería revisarse y, en su caso, modificarse.

Extremos de redacción.- Se sugiere efectuar una revisión completa del texto del anteproyecto, a fin de precisar algunas expresiones y corregir posibles

anomalías gramaticales o tipográficas, tales como las que, sin ánimo exhaustivo y a modo de ejemplo, se indican seguidamente:

- En la Exposición de Motivos, apartado II en el segundo párrafo la preposición ?a? debe sustituirse por ?con?, al vincularse a ?relacionadas?.

- Las alusiones a la numeración de los capítulos presupuestarios deberían consignarse en números romanos.

- En el artículo 26.5 debe eliminarse la preposición ?a? que figura al final de la penúltima línea.

- En el artículo 35.3 debe eliminarse la referencia al ?párrafo anterior? que se incluye de modo reiterativo tras ?apartado 2?.

- En la disposición adicional novena en el segundo párrafo del apartado 1 el verbo ?serán? debe consignarse en singular, al aparecer vinculado a ?Esta limitación?.

- En la disposición derogatoria sobra la conjunción ?que? situada después del sustantivo ?rango?.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones formuladas en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno, para

su aprobación, el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2017,

señalándose como esencial la observación formulada en la consideración V.

* Ponente: enrique belda perez-pedrero