Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 313/2016 del 28 de septiembre del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 313/2016, de 28 de septiembre

Expediente relativo a consulta formulada por el Consejero de Hacienda y Administraciones Públicas sobre la jornada de trabajo

de los miembros de los Cuerpos de Policía Local de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

Primero. Formulación de la consulta.- El asunto sometido a dictamen de este Consejo queda concretado en la nota interior que el Director General de Protección

Ciudadana de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas dirige al Secretario General de la Consejería en la que

se expone que ?se considera oportuno realizar la consulta al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en relación a si sería suficiente

con la remisión de una circular a las Entidades Locales informando sobre la necesidad de tener en cuenta las limitaciones

previstas en la Directiva 2003/88/CE por entender que los preceptos citados no contradicen la mencionada Directiva o si en

cambio sería necesario modificar los mencionados preceptos del Reglamento de desarrollo de la Ley 8/2002, de 23 de mayo, de

Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha?.

Se fundamenta la consulta en que desde la Dirección General de Relaciones Institucionales de la Vicepresidencia de la Junta

de Comunidades de Castilla-La Mancha les comunican que la Comisión Europea había realizado una ?solicitud de información? en relación con el marco legal aplicable al personal al que se refiere la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas

y Cuerpos de Seguridad y, en particular, de las fuerzas de policía local, con especial atención a su compatibilidad con el

artículo 8 de la Directiva 2003/88/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de noviembre de 2003, formulada en el marco

del procedimiento piloto 8333/16/EMPL, en el que se abordan cuestiones referentes a problemas de aplicación del Derecho de

la Unión Europea que pueden resolverse sin necesidad de abrir un procedimiento de infracción del artículo 258 del Tratado

Fundacional de la Unión Europea (TFUE).

En el referido trámite, la Dirección General de Protección Ciudadana manifestó que a su entender, del marco normativo que

resultaba de aplicación ?no cabe deducir - como parece desprenderse del informe que ha elaborado el Gabinete de Coordinación y Estudios de la Secretaría

de Estado de Seguridad del Ministerio de Interior- que las Comunidades Autónomas tengan la capacidad de regular la cantidad

de tiempo o el número de horas en que los funcionarios de las policías locales deban prestar servicios de forma efectiva al

día, a la semana, al mes o al año (es decir, su jornada de trabajo)?.

Estima el referido Centro Directivo que el establecimiento de la jornada de trabajo de los Cuerpos de Policía Local de Castilla-La

Mancha corresponde a las Entidades Locales porque no cabe entender incluida esta materia en el marco de las competencias en

materia de coordinación de las actuaciones de la policía local previstas en el artículo 39 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13

de marzo y que, por otra parte, el artículo 47 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico de los Empleados Públicos,

aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (EBEP), dispone que corresponde a cada Administración Pública

establecer la jornada general y las especiales de trabajos de sus funcionarios públicos.

Añade que, no obstante, si bien en la Ley 8/2002, de 23 de mayo, de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha

no establece nada al respecto, su reglamento de desarrollo, aprobado por el Decreto 110/2006, de 17 de octubre, en sus artículos

25 y 97.q) señala que la jornada de trabajo de los miembros de los Cuerpos de Policía Local no podrá prolongarse más de doce

horas continuadas. Ello, continúa diciendo, si bien no contradice lo establecido en la Directiva 2003/88/CE, podría llevar

a confusión al no contemplar la limitación regulada para el trabajador nocturno en dicha Directiva.

Segundo. Documentación incluida en el expediente de consulta.- En el expediente se ha incluido la siguiente documentación:

1. Solicitud de información a las autoridades nacionales efectuado por la Comisión Europea.- El origen de esta solicitud es la denuncia presentada por un policía local que alega que debe prestar su trabajo de forma

regular durante más de 8 horas dentro de un periodo de 24 horas, aún cuando su trabajo implica riesgos especiales o tensiones

físicas o mentales importantes, por lo que plantea dudas acerca de la compatibilidad del Derecho nacional con los requisitos

establecidos en el artículo 8 de la Directiva 2003/88/CE.

Tras examinar el marco jurídico se dice que ?parece que existe un problema de incompatibilidad del Derecho nacional aplicable a todos los trabajadores con las disposiciones

sobre el límite absoluto de ocho horas para el trabajo nocturno que implique peligros especiales o tensiones importantes?. Añade que la Comisión ha tomado nota de la intención de modificar el Estatuto de los Trabajadores, así como los convenios

colectivos aplicables al Cuerpo de Policía Nacional a fin de garantizar el cumplimiento del artículo 8, letra b) de la Directiva,

pero que dichos cambios no garantizarían la incorporación de las disposiciones del artículo 8 a los trabajadores excluidos

del Estatuto de los Trabajadores y a los que no estén cubiertos por los convenios colectivos aplicables a los trabajadores

del Cuerpo Nacional de Policía y, en particular a las fuerzas de policía local.

Como consecuencia de lo anterior, se solicita diversa información en relación con el personal al que le resulta de aplicación

la Ley 2/1986 y que les confirmen el marco legal aplicable a los trabajadores de las fuerzas de policía local, así como que

se explique ?de qué manera estos acuerdos garantizan la transposición plena y efectiva del artículo 8 de la Directiva 2003/88/CE?. Asimismo requiere ?que confirmaran si, con arreglo al Derecho nacional aplicable, los trabajadores de las fuerzas de policía local que llevan a cabo un trabajo nocturno que implica riesgos especiales o tensiones físicas o mentales importantes pueden trabajar

más de ocho horas en cualquier período de veinticuatro horas durante el cual realicen trabajo nocturno?. En el supuesto de ser esta cuestión afirmativa se expliquen las razones para ello así como las medidas adoptadas, solicitando

?que nos transmitan el texto de las disposiciones legales nacionales pertinentes?.

2. Informe del Ministerio del Interior.- El 26 de abril de 2016 el Gabinete de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de Seguridad emitió un informe

en relación con la solicitud de información anterior en el que se define el marco legal de las condiciones de trabajo en el

Cuerpo Nacional de Policía y en la Guardia Civil. En lo referente al marco legal que resulta de aplicación en las Policías

Locales, tras reproducir los artículos 39, 51 y 52 de la Ley Orgánica 2/1986, concluye que ninguna de las citadas normas atribuyen

al Ministerio del Interior competencias sobre creación y organización de las Policías Locales y que la disposición adicional

décima de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local se refiere a la regulación de funciones relacionadas

con la seguridad ciudadana no al régimen estatutario de los funcionarios de la Policía Local.

3. Comunicación de la Dirección General de Relaciones Institucionales y Asuntos Europeos a la Dirección General de Coordinación

de Políticas Comunes y de Asuntos Generales de la Unión Europea.- Como último documento del expediente figura un fax suscrito por el Jefe de Servicio de Relaciones Institucionales el día

15 de junio de 2016, en el que se trasladan las siguientes conclusiones: A) Los policías locales son funcionarios de carrera

del municipio respectivo a los que resulta de aplicación un régimen estatutario heterogéneo constituido por el texto refundido

de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley Orgánica 2/1986 y la Ley 7/1985. B) En el caso de que la limitación

de la jornada debiera ser establecida por norma o acuerdo, dicha norma o acuerdo debe adoptarse en el ámbito estatal. C) La

sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2012 fundamentó su fallo respecto de los artículos 97 y 98 del Decreto

110/2006 en que los derechos y los deberes de los funcionarios de los Cuerpos de Policía Local que allí se establecían se

limitaban a reconocer los derechos y deberes ya contemplados en la Ley Orgánica 2/1986.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 29 de julio de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El artículo 54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, determina

los casos en que este último órgano debe ser consultado de forma preceptiva, relacionando en los diez apartados que lo conforman

los diferentes supuestos de ineludible consulta. Seguidamente, el artículo 55 del mismo cuerpo legal permite plantear consulta

en otros casos, estableciendo para ello que ?podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo, en aquellos asuntos, no incluidos en el artículo anterior, que por su

especial trascendencia o repercusión lo requieran?.

Posteriormente, el artículo 56 del citado cuerpo legal dispone que ?El dictamen del Consejo Consultivo podrá ser recabado por el Presidente de la Junta de Comunidades, el Presidente de las

Cortes de Castilla-La Mancha o el Consejero competente?.

En el presente supuesto, ninguna norma exige la emisión del dictamen solicitado, por lo que el mismo debe calificarse como

de carácter facultativo.

II

Procedimiento de aplicación.- Afirmada la naturaleza facultativa del dictamen que se insta de este Consejo, procede seguidamente analizar si se han observado

las prescripciones formales aplicables al caso.

La petición de dictamen ha sido cursada por el titular de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas a través de

oficio dirigido a este Consejo. Previamente, el día 19 de julio de 2016, el Director General de Protección Ciudadana había

formulado al Secretario General de la Consejería la conveniencia de efectuar la consulta que se contiene en dicho escrito.

La Ley reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha no somete la tramitación de las consultas de

tipo facultativo a otros requisitos que los generales sobre determinación del órgano competente para su formulación -artículos

56 y 57 del referido texto-, la exigencia de que el asunto presente ?especial trascendencia o repercusión? -artículo 55-, y que la petición de consulta vaya acompañada de toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada.

En el presente caso, la especial trascendencia y repercusión de la consulta queda reflejada en el escrito del Director General

de Protección Ciudadana, pues afecta a un posible incumplimiento en la transposición de la Directiva 2003/88/CE.

III

Análisis de la consulta.- Aunque la consulta se limita a requerir de este Consejo su opinión respecto de si sería suficiente con la remisión de una

Circular a las Entidades Locales informándoles sobre la necesidad de tener en cuenta lo dispuesto en la Directiva 2003/88/CE

por entender que los preceptos del Decreto 110/2006 no contradicen la mencionada Directiva o si sería necesario modificar

dichos preceptos, lo cierto es que en la nota interior del Director General de Protección Ciudadana se plantea la falta de

competencia de la Junta de Comunidades para efectuar la regulación de la jornada de los Cuerpos de Policía Local de Castilla-La

Mancha, por lo que resulta necesario efectuar un análisis previo del marco normativo y competencial de aplicación.

La falta de competencia autonómica también es alegada en el escrito que la Dirección General de Relaciones Institucionales

y Asuntos Europeos dirigió el día 15 de junio de 2016 a la Dirección General de Coordinación de Políticas Comunes y de Asuntos

Generales de la Unión Europea, en el que se dice que en el caso de que debiera establecerse alguna limitación a la duración

de la jornada diaria, ello debiera ser efectuado por norma o acuerdo, pero en el ámbito estatal.

Sin embargo, esta opinión no es compartida por el Ministerio del Interior, quien alega que según se desprende de la Ley Orgánica

2/1986, el Ministerio no tiene competencias sobre creación y organización de las Policías Locales y que las competencias que

esta Ley le atribuye se limitan a la autorización para la protección de autoridades de las corporaciones locales fuera del

término municipal y a la autorización de acuerdos de colaboración entre municipios para la prestación de servicios de policía

local. Tampoco la disposición adicional décima de la Ley 7/1985, atribuye al Estado ninguna competencia en la materia referente

a las condiciones de trabajo de los Policías Locales, ya que el mandato que allí se recoge se refiere a la regulación de funciones

relacionadas con la seguridad ciudadana y no al régimen estatutario de los Policías Locales.

1.- Examen del marco normativo

El análisis del marco normativo y competencial debe partir del examen de la Directiva 2003/88/CE, que regula determinados

aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo. En la misma, tras definir en su artículo 2 lo que se entiende por período

nocturno y trabajador nocturno, dispone en el artículo 8 ?Duración del trabajo nocturno? que ?Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que:

a) El tiempo de trabajo normal de los trabajadores nocturnos no exceda de ocho horas como media por cada período de 24 horas.

b) Los trabajadores nocturnos cuyo trabajo implique riesgos especiales o tensiones físicas o mentales importantes no trabajen

más de ocho horas en el curso de un período de 24 horas durante el cual realicen un trabajo nocturno.

A los efectos de la letra b), el trabajo que implique riesgos especiales o tensiones físicas o mentales importantes será definido

por las legislaciones y/o las prácticas nacionales, o por convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores

sociales, tomando en consideración los efectos y los riesgos inherentes al trabajo nocturno?.

El precepto transcrito contiene un mandato dirigido a los Estados miembros para que transpongan a su legislación nacional

las disposiciones de las Directivas, y ello con independencia de que la competencia para ello recaiga en España, según el

bloque de la constitucionalidad, en el Estado o las Comunidades Autónomas. En la letra a) del artículo 8 se establece que

?como media? el tiempo de trabajo normal de los trabajadores nocturnos no exceda de 8 horas por cada período de 24 horas y la letra b)

contiene un límite absoluto de 8 horas para el trabajo nocturno que implique riesgos especiales o tensiones importantes.

Con fecha 28 de mayo de 2015, la Comisión Europea emitió el dictamen motivado n.º 2014/4169, dirigido al Reino de España por

infracción. Según la institución comunitaria, España no habría transpuesto el artículo 8, letra b) de la Directiva 2003/88/CE,

de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo del trabajo, en lo que se refiere

al límite absoluto de ocho horas para el trabajo nocturno cuando implique riesgos especiales o tensiones importantes para

la salud. Este dictamen motivado traía causa de una carta de emplazamiento de 17 de octubre de 2014, a la que España había

dado respuesta no satisfactoria con fecha 14 de enero de 2015.

En cumplimiento del citado dictamen, el Estado aprobó el Real Decreto 311/2016, de 29 de julio, por el que se modifica el

Real Decreto 1561/1995, de 21 de septiembre, sobre jornadas especiales de trabajo en materia de trabajo nocturno, por el que

se desarrollan determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores. La incorporación al Derecho nacional se efectuó añadiendo

a este último Real Decreto el artículo 33. Sin embargo, este precepto no resulta de aplicación a los funcionarios, los cuales

están excluidos del ámbito de aplicación del Estatuto de los Trabajadores, por lo que es obligado que por la Administración

competente se dé cumplimiento al mandato recogido en el artículo 8.b) de la Directiva 2003/88/CE.

2.- Examen del ámbito competencial

Para examinar el marco competencial y por ende, determinar quién es la Administración que resulta obligada a transponer el

mandato del artículo 8.b) de la Directiva respecto de la Policía Local, procede efectuar un examen del sistema de atribución

competencial en esta materia.

La Ley Orgánica 2/1986 contiene diversos preceptos que son de aplicación directa a las Policías Locales. En primer lugar se

encuentra el artículo 39 en el que se establecen las competencias de las Comunidades Autónomas, señalando que ?Corresponde a las Comunidades Autónomas, de conformidad con la presente Ley y con la de Bases de Régimen Local, coordinar

la actuación de las Policías Locales en el ámbito territorial de la Comunidad, mediante el ejercicio de las siguientes funciones:

a) Establecimiento de las normas-marco a las que habrán de ajustarse los Reglamentos de Policías Locales, de conformidad con

lo dispuesto en la presente Ley y en la de Bases del Régimen Local.

b) Establecer o propiciar, según los casos, la homogeneización de los distintos Cuerpos de Policías Locales, en materia de

medios técnicos para aumentar la eficacia y colaboración de éstos, de uniformes y de retribuciones.

c) Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos

niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que, en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a Graduado Escolar.

d) Coordinar la formación profesional de las Policías Locales, mediante la creación de Escuelas de Formación de Mandos y de

Formación Básica?.

Asimismo, dedica el Título V, denominado ?De las Policías Locales?, en cuyos artículos 51 y siguientes se establece lo siguiente:

?Artículo 51. Cuerpos de Policías Locales.

1. Los municipios podrán crear cuerpos de policía propios, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley, en la Ley de Bases

de Régimen Local y en la legislación autonómica.

2. En los municipios donde no exista policía municipal, los cometidos de ésta serán ejercidos por el personal que desempeñe

funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de guardas, vigilantes, agentes,

alguaciles o análogos.

3. Dichos cuerpos sólo podrán actuar en el ámbito territorial del municipio respectivo, salvo en situaciones de emergencia

y previo requerimiento de las autoridades competentes.

No obstante, cuando ejerzan funciones de protección de autoridades de las corporaciones locales, podrán actuar fuera del término

municipal respectivo, con autorización del Ministerio del Interior o de la correspondiente autoridad de la Comunidad Autónoma

que cuente con cuerpo de policía autonómica, cuando desarrollen íntegramente esas actuaciones en el ámbito territorial de

dicha Comunidad Autónoma.

Artículo 52. Régimen Estatutario.

1. Los Cuerpos de Policía Local son Institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada, rigiéndose,

en cuanto a su régimen estatutario, por los principios generales de los Capítulos II y III del Título I y por la Sección 4º

del Capítulo IV del Título II (derogada) de la presente Ley, con la adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas

al respecto por las Comunidades Autónomas y los Reglamentos específicos para cada Cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes

Ayuntamientos.

2. Por lo que respecta al ejercicio de los derechos sindicales, y en atención a la especificidad de las funciones de dichos

Cuerpos, les será de aplicación la Ley que se dicte en cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional segunda,

apartado 2, de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

3. Será también de aplicación a los miembros de dichos Cuerpos lo dispuesto, respecto a los Cuerpos de Policía de las Comunidades

Autónomas, en el artículo 41.3 de la presente Ley; si bien la facultad que en el mismo se atribuye a las Juntas de Seguridad

corresponderá al Gobernador civil respectivo.

Artículo 53. Funciones.

1. Los Cuerpos de Policía Local deberán ejercer las siguientes funciones:

a) Proteger a las autoridades de las Corporaciones Locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e instalaciones.

b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación.

c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano.

d) Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de

su competencia.

e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el artículo 29.2 de esta Ley.

f) La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma prevista

en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil.

g) Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos en el marco de

colaboración establecido en las Juntas de Seguridad.

h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades

Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando

sean requeridos para ello.

i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.

2. Las actuaciones que practiquen los Cuerpos de Policía Local en el ejercicio de las funciones previstas en los apartados

c) y g) precedentes deberán ser comunicadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes.

3. En los municipios de gran población y en las Ciudades con Estatuto de Autonomía podrá asignarse, por el Pleno de la Corporación

o por sus respectivas Asambleas, al ejercicio exclusivo de las funciones previstas en el párrafo b) del apartado 1 a parte

de los funcionarios pertenecientes a las mismas, que tendrán la consideración de agentes de la autoridad, subordinados a los

miembros de los respectivos Cuerpos de Policía Local, sin integrarse en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de manera que

ello no comporte un incremento en el número de efectivos ni en los costes de personal.

Los funcionarios integrantes de los Cuerpos referidos en el párrafo anterior se regirán por las normas contenidas en la Ley

30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (en la actualidad esta remisión ha de efectuarse

al EBEP), y las demás normas que se dicten en desarrollo y aplicación de la misma?.

Del examen de las disposiciones transcritas se desprende que corresponde a las Comunidades Autónomas el establecimiento de

las normas-marco a las que habrán ajustarse los Reglamentos de Policías Locales y que en cuanto a su régimen estatutario,

se rigen por las disposiciones específicas de la Ley Orgánica 2/1986 a las que se remite, por el EBEP, por las disposiciones

dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas, por los Reglamentos específicos y demás normas dictadas por los correspondientes

Ayuntamientos, sin que las competencias que dicha Ley atribuye al Ministerio de Interior tengan relación alguna con el régimen

estatutario de estos funcionarios ni con la jornada de trabajo, por lo que este Consejo no comparte la conclusión que se expresa

en el escrito del Jefe de Servicio de Relaciones Institucionales de que la limitación de la jornada nocturna debe adoptarse

o pactarse en el ámbito estatal. Es de tener en cuenta al respecto que lo que dice la disposición final tercera de la Ley

7/1985, es que el personal de las Policías Municipales ?gozará de un Estatuto específico, aprobado reglamentariamente?, en el que se deberá tener en cuenta lo establecido en la Ley Orgánica 2/1986, y este estatuto, en Castilla-La Mancha, se

encuentra recogido en el Decreto 110/2006.

Por su parte, el Director General de Protección Ciudadana estima que la competencia para establecer la jornada de la Policía

Local corresponde a los Ayuntamientos, pues así se dice en el artículo 47 del EBEP. Este precepto dispone que ?Las Administraciones Públicas establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos. La

jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial?. A la vista de esta disposición, resulta claro que tanto el establecimiento de la jornada general como las especiales corresponde

a los Ayuntamientos con sujeción, en su caso, a lo que pueda determinarse en la normativa básica sobre esta materia.

Sin embargo, una cosa es la jornada, esto es el tiempo de trabajo y su forma de distribución, que es una cuestión que afecta

directamente a la capacidad de autoorganización de las Administraciones Públicas, aunque tenga incidencia en los derechos

de los funcionarios, y otra son las limitaciones que en materia de jornada se puedan establecer por motivos de salud de los

empleados públicos, cuyo fundamento no tiene naturaleza organizativa, sino de salvaguardia de la salud de los trabajadores

que, según el artículo 40.2 de la Constitución se constituye en uno de los principios rectores de la política social y económica,

mandatando a los poderes públicos a velar por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizando el descanso necesario mediante

la limitación de la jornada laboral.

Como dijo el Consejo de Estado en su dictamen 533/2016, de 14 de julio, sobre el proyecto de Real Decreto de modificación

del Real Decreto 1561/1995, los principios protegidos por el artículo 40 de la Constitución, también tienen su reconocimiento

en otros instrumentos jurídicos de ámbito superior al nacional. En este sentido, señala en el dictamen ?existen hoy instrumentos normativos de protección de la seguridad y salud de los trabajadores en el ámbito internacional

-Convenio nº 155 de la Organización Internacional del Trabajo- y en el marco de la Unión Europea. El impulso de esta última

a la promoción de la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores vino determinado, fundamentalmente, con la aprobación

del Acta Única Europea en 1986. Actualmente, se prevé expresamente en el artículo 153.1.a) del Tratado de Funcionamiento de

la Unión Europea (antiguo artículo 137 del TCE). En esta línea de protección de los derechos de los trabajadores, han sido

aprobadas diversas directivas tendentes a la armonización de las legislaciones en la materia. Cabe a este respecto destacar

la Directiva 89/391/CEE, relativa a la aplicación de las medidas para la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores

en el trabajo, o la Directiva 2003/88/CE, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos en la ordenación del

tiempo de trabajo, cuya transposición parcial se realiza a través de la norma proyectada?.

Ello supone que el contenido del artículo 8.b) de la Directiva 2003/88/CEE engarza directamente con la competencia que el

artículo 39.a) de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad atribuye a las Comunidades Autónomas de aprobar las normas-marco

a las que han de ajustarse los Reglamentos de la Policía Local, que en nada incide en la competencia que tienen los Ayuntamientos

para establecer la jornada laboral de sus funcionarios, así como la forma en que dicha jornada deba ser prestada por los funcionarios

de la Policía Local para adecuarla a las necesidades que los servicios demanden. Es de señalar que esta es la situación que

concurre actualmente en la legislación sobre la Policía Local en Castilla-La Mancha, puesto que la limitación de la jornada

diaria a 12 horas continuadas se encuentra recogida en el artículo 25 del Decreto 110/2006, en el cual se regula la forma

de prestación del servicio y en el artículo 97.q) como uno de los derechos de los miembros de los Cuerpos de la Policía Local.

Dicho lo anterior, ha de añadirse que la limitación absoluta en la prestación de 8 horas en el curso de un período de 24 horas

no es aplicable en todo caso a los miembros de los Cuerpos de la Policía Local, sino únicamente será de aplicación cuando

concurran las circunstancias a las que se refiere la letra b) del artículo 8 de la Directiva, esto es, que el ?trabajo implique riesgos especiales o tensiones físicas o mentales importantes?. La definición de estos riesgos o tensiones puede regularse en la norma que se apruebe para dar cumplimiento a este apartado

de la Directiva o efectuarse mediante acuerdos celebrados entre los interlocutores sociales, que es la opción que ha sido

recogida en el Real Decreto 311/2016, pero lo que resulta indudable que de la mera lectura del artículo 53 de la Ley Orgánica

2/1986, se desprende que no todas las funciones que allí se atribuyen a la Policía Local implican riesgos especiales o tensiones

físicas o mentales importantes, como pudiera ser, por ejemplo, la de Policía Administrativa u otras que tiene correspondencia

con las excepciones que al artículo 8 se contienen en el artículo 17 de la Directiva 2003/88/CE.

3. Forma de llevar a cabo la transposición del artículo 8.b) de la Directiva 2003/88/CE.

Expuesto lo anterior, procede pasar a dar respuesta a la cuestión que ha sido planteada por la autoridad consultante referente

a si sería suficiente con remitir una circular a las Entidades Locales informando de su deber de tener en cuenta lo dispuesto

en la Directiva o sería necesario proceder a la modificación de los preceptos autonómicos que regulan esta materia.

Las directivas son disposiciones normativas de Derecho comunitario. Según dice el artículo 288 del TFCE ?La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a

las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios?. Esto es, las directivas contienen mandatos a aquellos para que transpongan a su Derecho interno lo dispuesto en la misma,

aunque deje libertad a los Estados en la forma de llevar a cabo la transposición, y en este sentido, Directiva 2003/88/CE

dispone en su artículo 8 que ?Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que:?, esto es, aunque no obliga a los Estados a adoptar un instrumento jurídico concreto para la transposición, el carácter coercitivo

que se contiene en la misma implica que en España la transposición del ordenamiento comunitario haya de efectuarse mediante

una norma, dependiendo su clase de la materia a la que afecte. Ello implica que al carecer la circular de la naturaleza de

disposición de carácter general la transposición de una Directiva no puede efectuarse mediante una circular que únicamente

tendría la función de nota informativa de la existencia de una disposición comunitaria.

Así lo ha entendido el Consejo de Estado quien en el Dictamen 523/2016, ya citado, dijo que ?una circular no es el instrumento adecuado para transponer una directiva de la Unión Europea?, y eso que en el caso examinado se trataba de una circular dictada por la Dirección General de la Policía cuyos destinatarios

tenían la condición de subordinados, lo que en el presente supuesto resulta más palmario pues los Ayuntamientos no tienen

esa condición respecto de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por lo que dado el carácter

vinculante que para los Estados tienen las directivas, implica que su transposición se debe efectuar a través de un instrumento

jurídico que también tenga carácter vinculante para sus destinatarios, tanto Administraciones Públicas como para los ciudadanos.

Dicho lo anterior, se estima que lo que procede es transponer el artículo 8.b) de la Directiva 2003/88/CE mediante una norma

que resulte de aplicación a los Cuerpos de Policía Local de Castilla-La Mancha, lo cual puede efectuarse modificando el Decreto

110/2006, modificación que es compatible con el mantenimiento de lo que en la actualidad se establece en el apartado 4 del

artículo 25, dado que la limitación de 12 horas que en este precepto se establece, lo es con carácter general y el de las

8 horas en un período de 24 lo es únicamente en los supuestos de trabajos que impliquen riesgos especiales o tensiones físicas

o mentales importantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha es competente para transponer al derecho interno aplicable a los Cuerpos de

Policía Local de Castilla-La Mancha lo que se dispone en el artículo 8.b) de la Directiva 2003/88/CE y que dicha transposición

no se puede entender hecha mediante una circular, sino que es necesario la aprobación de una norma de carácter general.

* Ponente: fernando andujar hernandez