Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 306/2016 del 21 de septiembre del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 306/2016, de 21 de septiembre

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado a instancia de D. M, en nombre

y representación de la empresa ?W? por los daños causados derivados del accidente sufrido por un vehículo de dicha compañía

en la carretera CM-4104.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- El día 21 de marzo de 2016 tuvo entrada en la Consejería de Fomento la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada

por D. M, en nombre y representación de la empresa ?W? en la que solicita una indemnización de 27.220,97 euros por los daños

sufridos por la empresa a consecuencia del accidente originado por el impacto de una grúa que se encontraba en la carretera

CM-4104.

Expone el reclamante que el objeto social de la mercantil que representa es la de operador de transporte, transporte de mercancías

y de viajeros y es propietaria del camión Renault, con matrícula T. El día 4 de septiembre de 2015 el citado camión circulaba

a la altura del punto kilométrico 12 de la carretera CM-4104, lugar donde se encontraba detenido ocupando un carril de la

vía el camión grúa Renault, matrícula S, propiedad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, realizando labores sobre

la vía. Cuando los operarios dieron paso a los vehículos para superarlo por el carril izquierdo, la grúa del camión, que estaba

en movimiento, impactó sobre la caja del vehículo de mi representada.

Estima el reclamante que la zona de trabajo del camión grúa estaba mal señalizada, dado que de lo contrario no se habría dado

paso a los vehículos que circulaban por el carril donde el mismo estaba detenido a la zona de giro de la grúa. Además, el

operario que manejaba la grúa se encontraba en el arcén derecho de modo que no podía observar la presencia de los vehículos

en el otro carril.

Como consecuencia del accidente, sigue diciendo, el vehículo propiedad de su representada sufrió daños materiales valorados

en la cantidad de 8.451,85 euros. Además, dicho vehículo tuvo que estar en el taller para su reparación desde el 10 de septiembre

hasta el 10 de noviembre, por lo que tuvo que contratar un vehículo de sustitución, cuyo importe ascendió a 18.769,12 euros,

cantidad que es inferior a la resultante de aplicar el periodo de estancia por el importe de cada día de paralización.

A la reclamación adjunta, entre otros, la siguiente documentación:

1.- Poder para pleitos.

2.- Documentación del vehículo.

3.- Declaración amistosa del accidente.

4.- Informe pericial y factura de los daños.

5.- Certificados de entrada, permanencia y salida del vehículo del taller.

6.- Facturas abonadas por la contratación del vehículo de sustitución.

7.- Certificado gremial.

Segundo. Admisión a trámite.- Con fecha 29 de marzo de 2016 la Secretaria General de la Consejería de Fomento acordó iniciar el procedimiento de responsabilidad

patrimonial y designar a la persona que debía actuar como instructora. Esta resolución fue trasladada al reclamante por el

instructor mediante escrito de 31 del mismo mes, en el que, además, se requirió diversa documentación.

Tercero. Informe del servicio.- A petición del instructor, el 22 de abril de 2016 el Jefe de la Zona 3ª de Conservación emitió el siguiente informe:

?1º. El accidente se produjo con fecha 4 de Septiembre del pasado 2015, estando nuestro vehículo situado sobre la calzada

de la carretera CM-4104, p.k.11+950, encontrándose recogiendo la pluma-grúa tras haber realizado la reparación de un blandón

en el firme sobre la calzada.

La actuación estaba señalizada, pero por circunstancias achacables al operador de dicha pluma-grúa, dada la nula visibilidad

que tiene dicho operador desde el puesto de mando, dicha pluma sobresalió de la zona protegida, impactando sobre el camión

que circulaba por el carril habilitado para ello?.

Cuarto. Trámite de audiencia.- Con fecha 9 de mayo de 2016 el instructor comunicó al reclamante la apertura del trámite de audiencia por plazo de 10 días,

relacionando en dicho escrito los documentos integrantes del expediente.

No consta en el expediente la presentación de alegaciones ni documentos.

Quinto. Propuesta de resolución.- El día 16 de junio de 2016 el instructor emitió propuesta estimatoria de la reclamación al entender que había quedado acreditada

la existencia de relación causal entre el daño producido a la empresa y la actuación de la Administración.

Sexto. Informe del Gabinete Jurídico.- A continuación, el día 8 de julio de 2016 el Gabinete Jurídico de la Administración de la Junta de Comunidades informó que

procedía la estimación parcial de la reclamación, proponiendo que se reconociera únicamente la indemnización correspondiente

a la reparación del vehículo.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 15 de julio de 2016.

A la vista de estos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El procedimiento objeto de dictamen tiene origen en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración que

se halla sometida a las reglas formales aplicables a dicho instituto jurídico, regulado sustancialmente por la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo

artículo 142.3 -versión resultante de la modificación operada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4

de marzo, de Economía Sostenible-, se dispone que ?para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general [?] [en el que] será preceptivo el dictamen del Consejo Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones

reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica?.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha, prevé que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta

de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las

mismas exceda de 601 euros.

Así, como quiera que los daños materiales objeto de reclamación han sido cifrados en 27.220,97 euros, excediendo dicha cuantía

del importe al que se anuda la obligatoriedad de la consulta, ha de conferirse al presente dictamen carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento.- Las normas aplicables a los expedientes tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración se encuentran plasmadas primordialmente en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento

de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, disposición mediante la

que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Examinado el expediente remitido, se observa que, en lo esencial, se ha dado cumplimiento al procedimiento descrito en la

normativa que resulta de aplicación.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal

en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados

por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación

a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia

del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar

también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998\9967)-.

Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, ?este carácter objetivo, tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo

y la doctrina del Consejo de Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables,

pues ello llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios

que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para apreciar

la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan solo en el

caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la responsabilidad

por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que tales perjuicios no son imputables

a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo alguno, el derecho a percibir una indemnización?. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de 2000 declaró que ?el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es la

de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no conductas irregulares por parte de

los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar asegurado?, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que ?prestada la asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia

de la enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no

pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas?.

Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de

7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De

otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de

una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000\4049)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive

la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061),

de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto

al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece

la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: ?Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización

[...]?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los requisitos de fondo exigidos para el reconocimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de las legitimaciones activa y pasiva

ligadas a la pretensión indemnizatoria planteada por la parte reclamante y el plazo de ejercicio de la acción.

En cuanto a la legitimación activa de quien ha planteado la reclamación, la misma ha quedado acreditada en el expediente al

ser la empresa reclamante la propietaria del vehículo siniestrado y resultar la afectada por la paralización de la actividad

que se prestaba con dicho vehículo.

En el plano opuesto, también concurre la legitimación pasiva de la Administración de la Junta de Comunidades, dado que el

accidente ocurrió en una carretera de su titularidad con motivo de la actuación de una grúa propiedad de la misma.

Por lo que al plazo de ejercicio de la acción se refiere, hay que poner de manifiesto que el artículo 142.5 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, establece el plazo de un año, debiéndose computar dicho plazo desde la fecha en que acaece el hecho que

motive la indemnización o desde la curación o la determinación de las secuelas en caso de daños de carácter físico o psíquico.

En este supuesto, existiendo tan sólo daños materiales para la empresa, la fecha de inicio del cómputo del plazo es la de

producción del accidente, esto es, el 4 de septiembre de 2015, por lo que al haberse presentado la reclamación el 21 de marzo

de 2016, la misma se encuentra en plazo.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- Establece el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que ?En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona

o grupo de personas?. En la documentación presentada por el reclamante se encuentra acreditada tanto el coste de reparación del vehículo como las

facturas correspondientes a la contratación de rutas de transporte por parte de la empresa ?W?, por lo que el daño ha de tenerse

por acreditado, sin perjuicio de lo que al efecto se dirá en la siguiente consideración, procediendo por ello a analizar la

relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño.

El reclamante fundamenta su reclamación en el hecho de que cuando el camión con matrícula T transitaba por el carril indicado

por un operario de las obras que se estaban efectuando en el punto kilométrico 12 de la carretera autonómica CM-4104, la grúa

del camión utilizado en las labores de reparación impactó con la cabina del camión de la empresa a la que representa.

La versión expuesta en la reclamación coincide en lo esencial con lo que consta en el parte de declaración amistosa del accidente

y ha sido ratificada en el informe aportado por el Servicio de Carreteras en el que se imputa la responsabilidad del accidente

al operador de la pluma-grúa, así como a la nula visibilidad que tenia dicho operador desde su puesto de mando, dando lugar

a que la pluma del camión sobresaliese de la zona protegida impactando con el camión que circulaba por el carril habilitado

para ello.

La rotundidad de los hechos descritos acredita que el accidente es achacable exclusivamente a la Administración, puesto que

el conductor del vehículo siniestrado estaba circulando por el carril habilitado por el personal de la carretera y no tuvo

responsabilidad en su producción.

En consecuencia, procede declarar la existencia de relación de causalidad entre el daño producido en el camión y la actuación

del servicio público de carreteras prestado por la Administración autonómica, así como la antijuridicidad del daño, puesto

que el reclamante no se encontraba obligado a soportar aquél.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Aceptada la existencia de relación de causalidad de la actividad de la Administración con respecto a los daños sufridos procede

analizar la indemnización a reconocer.

En la reclamación se identifica el daño con el coste de reparación y con el perjuicio derivado del tiempo que el vehículo

estuvo en el taller para ser reparado.

Los daños materiales del vehículo han quedado acreditados con la factura emitida por la empresa ?F? y con el extracto del

K de la transferencia efectuada a este taller.

En el escrito de reclamación también se solicita el abono de 18.769,12 euros, los cuales, dice, se corresponden con el coste

de asumir la contratación de un vehículo para sustituir al siniestrado, reseñando el reclamante que este coste es inferior

del que hubiera resultado de aplicar el coste medio de paralización del camión por causas no imputables al transportista,

a cuyo efecto adjunta un certificado expedido por la Federación Nacional de Asociaciones de Transporte de España.

Según consta en la documentación aportada por el taller que reparó el camión, éste permaneció en sus instalaciones desde el

día 15 de septiembre hasta el 10 de noviembre de 2015. También queda acreditado con las facturas aportadas, que la empresa

?R? expidió una factura a nombre de ?W? por importe de 5.856 euros, en concepto de rutas de transporte realizadas en el mes

de septiembre de 2015 y que la empresa ?G? giró dos facturas a nombre de ?W? por el concepto de rutas de transporte, la primera

por importe de 10.241,44 correspondiente al mes de octubre y la segunda por importe de 2.671,68 euros, por los 10 primeros

días del mes de noviembre.

En consecuencia, a juicio de este Consejo, el daño producido por la paralización del camión siniestrado no tiene el carácter

de lucro cesante, sino de daño efectivo.

Por otra parte, las citadas facturas cumplen los requisitos de contenido previstos en el artículo 6 del Real Decreto 1619/2012,

de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación.

Es de reseñar, no obstante, que respecto a las facturas correspondientes a la contratación de rutas de transporte en el expediente

únicamente se encuentra acreditado el pago de la factura correspondiente al mes de septiembre, por lo que con anterioridad

del abono de la indemnización se debería requerir a la empresa reclamante la justificación de que ha abonado las facturas

de los meses de octubre y noviembre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que existiendo relación de causalidad entre el daño sufrido por la empresa ?W? y la actuación del servicio público de carreteras,

procede dictar resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada, reconociendo el derecho

de la entidad interesada a recibir una indemnización en los términos señalados en la consideración VI.

* Ponente: enrique belda perez-pedrero