Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 283/2016 del 14 de septiembre del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 283/2016, de 14 de septiembre

Expediente relativo a resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora de la Unidad de Reparcelación UR-13

del Plan de Ordenación Municipal de Cabanillas del Campo (Guadalajara), adjudicado a la entidad ?W?, tramitado por el Ayuntamiento

de dicha localidad.

ANTECEDENTES

Primero. Actuaciones preparatorias.- Con fecha 7 de abril de 2014 el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Cabanillas del Campo (Guadalajara) ordenó la emisión

de varios informes jurídicos y técnicos en relación con el estado de tramitación y desarrollo del Programa de Actuación Urbanizadora

(PAU) correspondiente a la Unidad de Reparcelación UR-13 del Plan Municipal de Ordenación (POM) de dicha localidad, que había

sido aprobado con fecha 28 de febrero de 2007 por el órgano plenario de la entidad local, así como adjudicado a la sociedad

?W? con imposición de determinados condicionantes y exigencias de modificación. Para motivar los trámites requeridos se alude

a la posibilidad de tener que instruir un procedimiento resolutorio de dicha adjudicación por incumplimiento del citado PAU.

Segundo. Informes emitidos por el personal del Ayuntamiento.- En cumplimiento de lo ordenado fueron emitidos los siguientes informes:

- a) Informe del Arquitecto Municipal del Ayuntamiento, emitido el 11 de abril siguiente, donde se reflejan las principales

incidencias y datos descriptivos del grado de desarrollo del referido PAU, indicando que su aprobación quedó supeditada al

cumplimiento de diversos condicionantes especificados en sendos informes emitidos en su día por ese mismo Arquitecto y por

el Secretario-Interventor del Ayuntamiento, los cuales debían tener repercusión en el contenido del anteproyecto de urbanización,

la proposición jurídico económica y la propuesta de Convenio presentados por ?W?, de los que habrían de aportarse por el adjudicatario

nuevas versiones rectificadas.

Se añade que el 24 de enero de 2012 la sociedad ?W? presentó nueva documentación relativa al mencionado PAU, que comprendía

una propuesta de Convenio Urbanístico, Proposición Jurídico-Económica, Memoria del PAU y Anteproyecto de Urbanización. Seguidamente

refiere que, tras dicha aportación documental, se han recibido escritos de los propietarios del terreno comprendido en la

UR-13 instando la declaración de caducidad o resolución del PAU, y también otros del adjudicatario, pidiendo al Ayuntamiento

que prosiga con el impulso del procedimiento y efectúe a su favor la adjudicación definitiva. Finalmente, señala el informante

que no le consta ?que se hayan iniciado las obras recogidas en la documentación del PAU?.

- b) Informe de 22 de abril de 2014 del Secretario-Interventor del Ayuntamiento consultante donde se hace una extensa descripción

de las numerosas incidencias acontecidas antes y después del acto de aprobación y adjudicación del referido PAU. Dicho informe

es acompañado de abundante documentación ilustrativa de las observaciones sucesivamente efectuadas, concluyendo el informante

que la sociedad ?W? no ha constituido la garantía financiera prevista en la propuesta de Convenio Urbanístico, que este tampoco

ha sido suscrito por el adjudicatario y el Ayuntamiento, que no se ha producido la publicación del acuerdo de aprobación del

PAU, que el adjudicatario no ha abonado cantidad alguna al Ayuntamiento y que no hay constancia de se haya procedido al inicio

de las obras de urbanización.

- c) Informe jurídico del Secretario-Interventor del Ayuntamiento, de igual fecha, que analiza la posibilidad de acordar la

resolución de una adjudicación de PAU. A ese efecto se hace una amplia y genérica exposición sobre la naturaleza contractual

de las relaciones jurídicas derivadas de este tipo de actos de adjudicación urbanística y las normas aplicables a las mismas

por virtud del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de las Administraciones Públicas (TRLOTAU) de Castilla-La

Mancha y de la legislación básica de contratos de las Administraciones Públicas. También se señala, sobre la pretensión del

adjudicatario de obtener un acto de reimpulso de las actuaciones, después de haber mantenido una completa pasividad durante

casi cinco años, que ello constituye un mero artificio orientado a soslayar el grave incumplimiento de plazos en que ha incurrido,

indicando que por parte de la propiedad de los terrenos comprendidos en la UR-13 se ha instado la resolución de la adjudicación

por incumplimiento ya desde julio del año 2009. Finalmente, se expone que el procedimiento para resolver la adjudicación de

un PAU se encuentra actualmente regulado en el artículo 114 del Reglamento de la Actividad de Ejecución Urbanística (RAEU),

aprobado por Decreto 29/2011, de 19 de abril -que transcribe parcialmente-, concluyendo que la competencia para iniciar y

resolver dicho procedimiento correspondiente al Pleno de la Corporación.

Tercero. Inicio del expediente de resolución de la adjudicación del PAU.- El Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el día 22 de abril de 2014, adoptó acuerdo incoatorio, cuyo apartado primero

dispone: ?Se acuerda el inicio de oficio del procedimiento de resolución de la adjudicación a W., mediante acuerdo de Pleno de 28 de febrero de 2007, de la ejecución del Programa de Actuación Urbanizadora de la Unidad de

Reparcelación UR-13 del POM. Sin perjuicio de lo que pueda resultar de la tramitación del expediente, se entiende que podrían

concurrir las causas de resolución por incumplimiento culpable del adjudicatario siguientes: [ ] a) La falta de prestación de ?...garantía, financiera o real, prestada y mantenida por el adjudicatario seleccionado como

urbanizador, por el importe mínimo que reglamentariamente se determine, que nunca podrá ser inferior al siete por ciento del

coste previsto de las obras de urbanización...?, exigida en el artículo 110.3.d) TRLOTAU 2004, por aplicación de la causa

establecida en el artículo 111.d) del TRLCAP, en relación con el artículo 125 TRLOTAU 2004. [ ] b) ?Cuando por causas imputables al contratista no se pudiese formalizar el contrato dentro del plazo...?, causa establecida

en los artículos 54.3 y 113.1 TRLCAP, que habrá de entenderse referida a la imposibilidad de formalizarse el correspondiente

convenio urbanístico. [ ] c) ?El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales?, causa establecida en el artículo 111.g) TRLCAP,

por la renuncia de facto a la adjudicación. [ ] d) ?Aquellas que se establezcan expresamente en el contrato?, causa establecida en el artículo 111.h) del TRLCAP, por incumplimiento

de las condiciones del acuerdo plenario de aprobación y adjudicación del PAU?.

Cuarto. Trámite de audiencia y alegaciones.- Tras la notificación del trámite de audiencia previsto en el acuerdo anteriormente referido, se ha recibido un escrito de

alegaciones formulado por la sociedad adjudicataria afectada, presentado el 2 de junio de 2014, donde se hacen diversas manifestaciones

contrarias a la iniciativa resolutoria emprendida, argumentando al efecto: que cuando le fue notificado el acuerdo de adjudicación

del PAU el 13 de marzo de 2007 no se le confirió plazo alguno para cumplimentar el requerimiento documental inherente a la

satisfacción de los condicionantes impuestos por el Ayuntamiento, sin que tampoco, posteriormente, se reiterara requerimiento

alguno o hubiera pronunciamiento relativo a las consecuencias derivadas de su demora en la aportación de dicha documentación;

que la prestación de garantía invocada como causa de resolución no es obligatoria en el momento de tramitación en que se halla

el procedimiento, dado que el PAU no ha sido aprobado definitivamente, ni el Convenio Urbanístico se ha formalizado; que el

motivo por el que dicho Convenio sigue sin formalizar es que aún no se ha producido la aprobación definitiva del PAU; que

la documentación necesaria para atender los condicionantes a los que se supeditó la aprobación del PAU fueron presentados

por la sociedad alegante con fecha 24 de enero de 2012, sin que luego se haya resuelto nada al respecto por parte del Ayuntamiento;

que no puede imputarse un incumplimiento de obligaciones esenciales al adjudicatario cuando quien no ha observado la legalidad

ha sido el propio Ayuntamiento -según los deberes de actuación y opciones contemplados en los artículos 42, 76 o 92 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre-, toda vez que en siete años no ha adoptado medida alguna, ni para afrontar la situación derivada

de la inactividad del adjudicatario en la cumplimentación de las condiciones impuestas en el acto de adjudicación, ni, posteriormente,

para dar respuesta a su pretensión de reimpulsar el procedimiento, tras haberse verificado la aportación documental previamente

aludida. Finalmente, se estima insostenible afirmar que se han producido incumplimientos de obligaciones esenciales, sin haberse

firmado el instrumento contractual del que estas derivarían.

Quinto. Informe de los servicios urbanísticos.- A la vista de las alegaciones efectuadas por la sociedad adjudicataria, se ha emitido un nuevo informe del Arquitecto Municipal

del Ayuntamiento de Cabanillas del Campo -fechado el 14 de julio de 2014-, donde se hace una mera ratificación en el contenido

de sus anteriores consideraciones, informando favorablemente la resolución de adjudicación pretendida.

Sexto. Informe del Secretario-Interventor.- Posteriormente, se integró en el expediente un nuevo informe del Secretario-Interventor del Ayuntamiento concernido, de 18

de julio de 2014, donde se hace un examen pormenorizado de las alegaciones formuladas por ?W?, insistiendo en que concurren

las causas de resolución enumeradas en el acuerdo de inicio del procedimiento.

En apoyo de tal conclusión se afirma que es improcedente el planteamiento del adjudicatario respecto a la existencia de una

supuesta adjudicación provisional del PAU y que este se hallaría pendiente de un acuerdo de adjudicación definitiva, afirmando,

entre otras muchas cosas, que el acuerdo adoptado con fecha 28 de febrero de 2007 fue una adjudicación definitiva, ?y que las condiciones del acuerdo plenario son práctica habitual en la aplicación el TRLOTAU y que desde luego el cotejo

de su cumplimiento no estaba sujeto a acuerdo de aprobación plenario al no ser sustanciales?, no obstante lo cual la adjudicataria ?podría haber renunciado a la adjudicación si no aceptaba las mismas? -ex artículo 122.6 del TRLOTAU-, cosa que no hizo. Se afirma también que la relación contractual derivada del acto de adjudicación

está perfeccionada por la adopción del propio acto, sin necesidad de formalización posterior, añadiendo que sí se hizo un

requerimiento de formalización, contenido en el propio acuerdo de adjudicación notificado al interesado, pues en su apartado

Quinto, se dice ?requerir al Urbanizador para que proceda a la firma del Convenio Urbanístico en el plazo señalado en el convenio desde la

notificación del acuerdo de aprobación y adjudicación del Programa y del texto definitivo del Convenio, de conformidad con

lo dispuesto en el artículo 12.4 de la LOTAU. No obstante, deberá aportar previamente Alternativa Técnica y Proposición Jurídico

Económica corregidas en los términos reseñados en los informes técnicos obrantes en el expediente?.

Séptimo. Informe a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.- Posteriormente, se requirió el informe preceptivo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CROTU)

respecto a la resolución del acto de adjudicación del PAU sometida a dictamen.

Como consecuencia de ello, en sesión celebrada el 26 de septiembre de 2014, la CROTU acordó informar favorablemente la resolución

de adjudicación propugnada por el Ayuntamiento de Cabanillas del Campo en relación con el PAU de la UR-13, al estimar acreditada

la ?falta de presentación en plazo de la garantía a que se refiere el artículo 110.3, letra d) del TRLOTAU, por parte del urbanizador,

constituyendo ello causa de resolución prevista en el artículo 111, letra d) del TRLCAP?. En las consideraciones que sirven de fundamento a dicho acuerdo se argumenta que, desde una perspectiva cronológica, la

primera de las causas de resolución barajadas que concurre en el tiempo y que, por tanto, resulta operativa, viene dada por

la falta de presentación por el adjudicatario de la garantía prevista en el artículo 110.3.d) del TRLOTAU -por importe del

7% del coste de las obras de urbanización-, entendiendo que el plazo del que se disponía para cumplimentar dicha obligación

era de 15 días a contar desde la notificación del acto de adjudicación, conforme a lo previsto en el artículo 41.1 del TRLCAP.

Octavo. Solicitud de dictamen al Consejo Consultivo.- Con fecha 14 de octubre siguiente el Alcalde-Presidente de Cabanillas del Campo dictó resolución instando el preceptivo dictamen

del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha y decretando la suspensión del procedimiento, al amparo del artículo 42.5.c)

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En el estado de tramitación descrito este Consejo examinó la documentación recibida, acordando, en su reunión de 19 de noviembre

de 2014, instar de la entidad local consultante la aportación de diversa documentación complementaria, la ampliación del contenido

de los informes emitidos, así como la redacción de una propuesta de resolución finalizadora del procedimiento.

Noveno. Declaración de caducidad del expediente y nueva incoación del mismo.- Atendiendo a lo instado por el agente urbanizador, con fecha 15 de febrero de 2016 el Pleno del Ayuntamiento de Cabanillas

del Campo acordó declarar la caducidad del expediente de resolución instruido, así como su reinicio, con base en las mismas

cuatro causas de resolución ya reseñadas en el anterior acuerdo de 22 de abril de 2014, declarando la conservación de todas

las actuaciones practicadas en el expediente caducado, la articulación de otras medidas de instrucción propuestas por este

Consejo y el traslado del acuerdo a los interesados.

Décimo. Informes complementarios.- Con fecha 31 de marzo posterior fue emitido informe por parte del Arquitecto Municipal del Ayuntamiento, donde se analiza

de forma singularizada el contenido de la documentación aportada por ?W? con fecha 24 de enero de 2012 y su limitado e insatisfactorio

grado de respuesta a los condicionantes impuestos en el acuerdo aprobatorio del PAU de 28 de febrero de 2007. A tal efecto,

se señala que tales condicionantes eran económicamente asumibles por el agente urbanizador, en la medida en que el nuevo anteproyecto

de urbanización por él aportado los incorpora, pero sin variar su presupuesto de ejecución, ni tampoco la proposición jurídico-económica.

En cuanto al condicionante planteado respecto al contenido de este último documento, atinente a la rectificación de ?la cuota de porcentaje de permuta?, se indica que el agente urbanizador optó por su supresión, con lo cual no ha subsanado el reparo formulado.

En la misma fecha anterior fue también emitido informe jurídico por el Secretario-Interventor del Ayuntamiento donde se aborda

el examen de las cuestiones planteadas por este Consejo en su acuerdo de 19 de noviembre de 2014, concluyendo al respecto

que la documentación aportada por ?W? con fecha 24 de enero de 2012 ?no se considera suficiente, ni quedan cumplimentadas las exigencias de modificación en lo relativo al informe de Secretaría

de febrero de 2007?.

Undécimo. Trámite de audiencia.- El día 25 de abril de 2016 fueron despachadas las notificaciones del acuerdo plenario de 15 de febrero anterior, con ofrecimiento

de audiencia a todos los interesados: los propietarios de los terrenos comprendidos en la unidad de actuación y el referido

agente urbanizador; la de este último hubo de ser reiterada y practicada mediante inserción del correspondiente anuncio en

el Boletín Oficial del Estado de 27 de mayo de 2016, ante la imposibilidad de su entrega en la sede social de la empresa ?W?

en Cabanillas del Campo, que se encontró ?cerrada y sin actividad?.

Duodécimo. Propuesta de resolución.- La documentación conformadora del expediente concluye ahora con la formulación de una propuesta de resolución, suscrita el

24 de junio de 2016 por el Secretario-Interventor del Ayuntamiento, donde se propugna declarar la resolución de la adjudicación

del PAU de la UR-13 por concurrir las cuatro causas resolutorias enunciadas en el acuerdo de incoación antedicho, así como

la adopción de diversas medidas relativas a los efectos derivados de dicha resolución.

Decimotercero. Solicitud de dictamen y suspensión del plazo de resolución.- En igual fecha el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento consultante cursó la oportuna solicitud de dictamen a este Consejo,

con carácter urgente, informando de que simultáneamente había procedido a acordar la suspensión del plazo de resolución del

procedimiento, al amparo del artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Decimocuarto. Otra documentación obrante en el expediente.- El expediente incorpora otra diversa documentación relativa a la tramitación del citado PAU y a otras actuaciones desarrolladas

tras su adjudicación, sujeta a procedimiento de resolución, entre la que merece destacada referencia:

a) Los informes técnicos y jurídicos comprensivos de los condicionantes impuestos a la entidad ?W?, en el controvertido acto

de adjudicación adoptado por el órgano plenario del Ayuntamiento con fecha 28 de febrero de 2007, así como certificación literal

del mismo y justificante de su notificación al adjudicatario.

b) Proposición jurídico-económica y propuesta de Convenio Urbanístico contenidos en el PAU de la UR-13, aportados inicialmente

por ?W? y fechados en noviembre de 2006.

c) Escrito del adjudicatario de fecha 24 de enero de 2012, mediante el que hizo presentación de una documentación denominada

Programa de Actuación Urbanizadora de la UR-13, así como la principal documentación adjuntada al mismo.

d) Otros tres escritos ulteriores del adjudicatario, de fecha 26 de noviembre de 2012, 28 de enero de 2013 y 26 de septiembre

de 2013, en los que se insta al Ayuntamiento de Cabanillas del Campo a continuar con la tramitación del procedimiento de ejecución

del referido PAU y a dar respuesta a sus peticiones al respecto.

e) Escritos presentados por los propietarios de la única parcela conformadora de la UR-13 -de 25 de julio de 2009, 22 de junio

de 2012 y 10 de julio de 2012-, donde se pide al Ayuntamiento la adopción de medidas para poner fin a la situación de bloqueo

en que se encuentra el citado PAU, instando del mismo que acuerde la resolución de la adjudicación o la declaración de su

caducidad, y se formulan graves reservas atinentes a la falta de capacidad financiera del adjudicatario, sobre cuya supuesta

situación de insolvencia aportan varios documentos.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 8 de julio de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete a dictamen de este Consejo la resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) correspondiente

a la Unidad de Reparcelación UR-13 del Plan de Ordenación Municipal (POM) de Cabanillas del Campo (Guadalajara), del que es

adjudicataria la sociedad ?W?.

El artículo 125 del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), tanto

en la versión aplicable en el momento de la referida adjudicación -aprobada por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre-,

como en la versión actualmente vigente -Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo-, dispone que las relaciones derivadas de

la adjudicación de programas de actuación urbanizadora se rigen, en defecto de normativa específica, por las reglas del contrato

de gestión de servicios públicos de la legislación de contratación de las Administraciones Públicas. Dicho precepto, por tanto,

resulta de aplicación a los supuestos de resolución de la adjudicación de los programas de actuación urbanizadora, de tal

modo que, en ausencia de una normativa específica -de la que el ordenamiento autonómico careció hasta la aprobación del Reglamento

de la Actividad de Ejecución dictado en desarrollo de la LOTAU (RAE-LOTAU), aprobado por Decreto 29/2011, de 19 de abril-,

estos han de atenerse a las reglas aplicables a la resolución de los contratos administrativos.

Ahora bien, en lo que a exigencias formales se refiere, como el expediente resolutorio tramitado por el Ayuntamiento de Cabanillas

del Campo fue reiniciado mediante acuerdo plenario de 15 de febrero de 2016, este queda sujeto al cumplimiento de las reglas

procedimentales vigentes en el momento de su adopción, por aplicación del principio tempus regit actum, de tal suerte que se encuentra sometido a las previsiones de esa índole recogidas en el artículo 114.2 del citado RAE-LOTAU,

en cuyo epígrafe d), se establece que ?[?] sólo en caso de oposición a la resolución del Programa, ya sea por el urbanizador o por quien hubiere constituido la garantía

a su favor, manifestada en el trámite de audiencia, se requerirá dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que

deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. Este informe tendrá carácter preceptivo y esencial para que surta efectos,

constituyendo un defecto de forma invalidante su omisión?. De tal modo, el precepto aludido viene a ser continuador de la misma situación impuesta por el artículo 59.3.a) del Real

Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, aprobatorio del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas (TRLCAP), según el cual ?será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los

casos de [...] resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista?.

En sintonía con ambos preceptos, el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo

de Castilla-La Mancha, señala que las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo,

a través de la actual Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las

leyes.

Teniendo en cuenta las disposiciones indicadas, considerando que en el trámite de audiencia articulado al efecto la empresa

adjudicataria del citado PAU y agente urbanizador, ?W?, expresó su oposición a la resolución del mismo, con los argumentos

que se han reflejado de forma resumida en el antecedente cuarto, procede la emisión de dictamen por este órgano consultivo

con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento.- Con anterioridad al análisis de las cuestiones sustantivas que derivan del expediente sometido a dictamen, es preciso realizar

el examen de los requisitos formales necesarios para proceder a la resolución de la adjudicación de un PAU, a fin de constatar

si en el presente caso se dio adecuado cumplimiento a los mismos.

Como se apuntó en la consideración precedente, a tenor del principio tempus regit actum el procedimiento desarrollado, reiniciado por acuerdo plenario de 15 de febrero de 2016, debe ajustarse a la regulación vigente

en ese momento, establecida por medio del citado RAE-LOTAU, que dispone al efecto en los apartados 2 y 3 de su artículo 114:

?2. El procedimiento de resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se iniciará por el órgano de

contratación de oficio o a instancia del urbanizador o de parte interesada y durante su instrucción se requerirá el cumplimiento

de los siguientes trámites: [ ] a) Cuando el procedimiento se inicie de oficio se otorgará trámite de audiencia por plazo no inferior a diez días ni superior

a quince al urbanizador y a quien le hubiera avalado o garantizado en caso de proponerse la incautación de la garantía. Igual

plazo habrá de concederse a las personas propietarias y titulares de derechos reales de los terrenos comprendidos en la unidad

de actuación. Cuando otras programaciones hayan quedado condicionadas a la ejecución de la que se pretende resolver, deberá

igualmente darse audiencia a los urbanizadores de las mismas. [ ] b) Informe técnico y del Servicio Jurídico de la Administración actuante en el plazo máximo de quince días. [ ] c) Una vez evacuados los informes previstos en la letra anterior se remitirá el expediente a la Consejería competente en materia

de ordenación territorial y urbanística para emisión de informe preceptivo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio

y Urbanismo, que deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. [ ] d) Sólo en caso de oposición a la resolución del Programa, ya sea por el urbanizador o por quien hubiere constituido la garantía

a su favor, manifestada en el trámite de audiencia, se requerirá dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que

deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. Este informe tendrá carácter preceptivo y esencial para que surta efectos,

constituyendo un defecto de forma invalidante su omisión. [ ] 3. El procedimiento finalizará mediante resolución de la Administración actuante que, en su caso, declarará la extinción del

Programa y los efectos derivados de la misma en los términos de los artículos siguientes. La resolución que declare la extinción

del Programa es inmediatamente ejecutiva y pone fin a la vía administrativa. Será objeto de inscripción en la Sección 1ª del

Registro de Programas de Actuación Urbanizadora y Agrupaciones de Interés Urbanístico. [ ] El procedimiento caducará si la Administración actuante no hubiere dictado y notificado la resolución expresa dentro del plazo

de los seis meses siguientes a su inicio?.

Así, cabe conceptuar como trámites necesarios del expediente instruido para resolver la adjudicación de un PAU: su iniciación

mediante acuerdo adoptado por el órgano plenario del Ayuntamiento; tras ello, y previos los actos de instrucción que se estimen

precisos, la audiencia al agente urbanizador, a su avalista y a los demás interesados por plazo no inferior a diez días ni

superior a quince; la obtención de los informes técnico y jurídico del Ayuntamiento actuante; así como el informe de la Comisión

Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CROTU), trámite este también previsto expresamente en el artículo 125 del

TRLOTAU. A la vista de todo lo actuado conforme a lo expuesto previamente, debe concluirse con la formulación de una propuesta

de resolución y, en caso de haberse mostrado oposición por el adjudicatario, cursarse solicitud de dictamen preceptivo a este

órgano consultivo, el cual posee carácter final, según el artículo 40.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno

y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

De tal modo, el procedimiento desarrollado por la entidad local consultante, descrito suficientemente en los antecedentes,

puede estimarse acorde con las previsiones formales contempladas en dichos preceptos, por lo que procede continuar con el

examen de los aspectos sustantivos suscitados por el expediente sometido dictamen.

III

Régimen jurídico de las relaciones derivadas de la adjudicación de Programas de Actuación Urbanizadora y presupuestos para

su resolución.- Con carácter previo al análisis de las causas de resolución concretamente invocadas en el expediente, resulta oportuno efectuar

una consideración sobre el régimen jurídico aplicable a las relaciones derivadas de la adjudicación de programas de actuación

urbanizadora.

El citado TRLOTAU, en sus sucesivas versiones, ha previsto un sistema de ejecución del planeamiento mediante actuaciones urbanizadoras

que comprende tanto la gestión directa como la indirecta. Esta última es definida en su actual artículo 117 como la efectuada

a través de un urbanizador, que podrá ser o no propietario de los terrenos afectados. En ese supuesto, el urbanizador, previa

selección efectuada en régimen de pública concurrencia, se convierte en el agente responsable de la actuación urbanizadora,

siempre por cuenta de la Administración y de conformidad o con sujeción al Convenio Urbanístico celebrado. Dicho Convenio,

que necesariamente han de suscribir la Administración y el agente urbanizador, tiene como contenido necesario, según dispone

su artículo 110.4.2, los compromisos, plazos, garantías y penalizaciones rectores de la adjudicación.

Es doctrina jurisprudencial asentada que la relación jurídica surgida entre la Administración y el agente urbanizador derivada

de la adjudicación de un PAU goza de naturaleza contractual pública, de manera que se encuentra mediatizada por la legislación

de contratos del sector público. Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2009 (Ar. RJ 2009,574) se llegaba

a afirmar que ?esta sala ha declarado repetidamente que a las adjudicaciones de Programas de Actuación Urbanística les es aplicable la Ley

de Contratos de las Administraciones Públicas?. En igual sentido se ha pronunciado este alto tribunal en Sentencias de 28 de diciembre de 2006 (Ar. RJ 2007,405), 4 de enero

de 2007 (Ar. RJ 2007,473), 5 de febrero de 2008 (Ar. RJ 2008,1881) y 8 de abril de 2008 (Ar. RJ 2008,3747), entre otras muchas.

Además, como se ha apuntado en la consideración I, el propio artículo 125 del TRLOTAU hace una remisión expresa a la normativa

de contratación administrativa, al disponer que ?las relaciones derivadas de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se regirán por lo dispuesto en esta Ley

y, en el marco de la misma, en los Planes, el propio programa y los actos adoptados para su cumplimiento, así como, supletoriamente,

por las reglas del contrato de gestión de servicios públicos de la legislación de contratación del sector público?.

Esa afectación de las relaciones entre Administración y agente urbanizador por la normativa de contratación pública tiene,

junto a otras consecuencias, que la primera queda investida de determinadas prerrogativas, entre las que se halla la potestad

de resolver dicha relación jurídica, formalizada mediante la suscripción del referido Convenio Urbanístico, y la determinación

de sus efectos.

Como ha manifestado este Consejo en anteriores ocasiones en relación con los contratos administrativos -valga por todos el

dictamen 65/2002, de 30 de abril-, la resolución contractual se configura como medida límite o última ratio que la Administración debe ejercitar cuando el interés público lo aconseje, correspondiéndole valorar en cada caso, atendiendo

a las circunstancias concurrentes, la conveniencia que para dicho interés supondrá declarar la resolución o bien proseguir

con la ejecución de la prestación contratada. El ejercicio de esta potestad administrativa se encuentra reglado desde el punto

de vista formal y material, habiéndose determinado previamente qué corpus normativo era el aplicable al procedimiento tramitado.

De diferente modo, el citado principio tempus regit actum lleva a que el examen de las causas de resolución invocadas, de su efectiva concurrencia y de los efectos subsiguientes,

haya de verificarse de conformidad con las normas aplicables en el momento de la adjudicación del PAU, lo que en el presente

caso remite, en principio, a la normativa contractual vigente en aquel tiempo, pues la regulación urbanística de aplicación

no establecía causas específicas de resolución para las adjudicaciones de programas de actuación urbanizadora, a diferencia

del actual artículo 114.1 del RAE-LOTAU. Así, como la adjudicación del referido PAU se materializó por acuerdo plenario de

28 de febrero de 2007, en el supuesto sometido a dictamen las relaciones derivadas de tal adjudicación habrían quedado sujetas

a la normativa vigente en ese momento contenida en el citado TRLCAP, habida cuenta de que la disposición transitoria primera,

apartado 2, del vigente texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto Legislativo

3/2011, de 14 de noviembre, establece que los contratos adjudicados con anterioridad a su entrada en vigor ?se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa

anterior?. Por consiguiente, las causas que posibilitan el ejercicio de la potestad resolutoria en el caso analizado, así como su modo

de aplicación y efectos, son las que se hallan recogidas en los artículos 111 a 113 del TRLCAP, completadas con las agregadas

en artículos posteriores, relativos a las particularidades de las diversas modalidades contractuales.

Dicho lo anterior, para abordar el examen de las dos primeras causas de resolución invocadas, asociadas a la falta de presentación

de la garantía definitiva y la consiguiente falta de formalización del contrato, dada su actual desaparición dentro del elenco

de motivos de resolución contemplados en el vigente (TRLCSP), cabe remontarse a consideraciones suscitadas al respecto en

asuntos planteados cuando aquellas todavía eran operativas, como, por ejemplo, los dictámenes 61/2007, de 11 de abril, o 89/2009,

de 29 de abril, anticipando, para delimitar adecuadamente el escenario normativo en el que ha de situarse lo que luego se

dirá, que la desaparición de ambas causas de resolución en la actual normativa contractual ha ido de la mano del cambio introducido

en las reglas determinantes del momento de perfeccionamiento del contrato.

El antiguo TRLCAP, norma contractual básica vigente al tiempo de adjudicación del citado PAU UR-13, determinaba en su artículo

53 que ?los contratos se perfeccionan mediante la adjudicación realizada por el órgano de contratación?. En coherencia con esa concepción del momento de perfeccionamiento del contrato, el artículo 111.d) del mismo cuerpo legal

incluía entre las causas potestativas de resolución de un contrato -ya perfeccionado- ?la falta de prestación por el contratista de la garantía definitiva y [?] la no formalización del contrato en plazo?.

La ulterior Ley de Contratos del Sector Público de 30 de octubre de 2007 (LCSP) mantuvo inicialmente ese mismo criterio temporal

determinante del nacimiento del contrato, estableciendo en su versión primitiva que ?Los contratos de las Administraciones Públicas, en todo caso, y los contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos

los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17, se perfeccionan mediante su adjudicación definitiva, cualquiera

que sea el procedimiento seguido para llegar a ella? -artículo 27.1-. Paralelamente, en el artículo 206.d) seguía recogiéndose como causa de resolución: ?La no formalización del contrato en plazo?. Sin embargo, a partir de la reforma de la LCSP verificada mediante la Ley 34/2010, de 5 de agosto, se produjo una modificación

sustancial de la cuestión, estableciendo al respecto que ?Los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionan con su formalización? -artículo 27.1-, siendo así que la causa de resolución anteriormente plasmada en el artículo 206.d) desapareció del listado

de supuestos enumerados en dicho artículo.

De otro lado, se ha invocado también como causa resolutoria, en tercer lugar, la comisión de un incumplimiento de las obligaciones

esenciales del adjudicatario; motivo este que ha sido analizado en numerosas ocasiones por esta Consejo, cabiendo remitirse,

por ejemplo, a lo dicho en el reciente dictamen 173/2016, de 25 de mayo, significando: ?tanto en el ámbito de la contratación civil como de la administrativa, la jurisprudencia ha advertido que no todo incumplimiento

contractual podría dar lugar al derecho de la otra parte a resolver el contrato, distinguiéndose por la jurisprudencia aquellos

incumplimientos generadores de la posibilidad de ejercicio del derecho a la extinción del contrato de aquellos otros que no

lo conllevan, aun cuando puedan posibilitar la exigencia de indemnización por daños y perjuicios. Tal doctrina es perfectamente

aplicable en el ámbito administrativo, de forma que sólo los incumplimientos de obligaciones contractuales esenciales pueden

ser generadores del legítimo ejercicio de la potestad de resolución de dichos contratos y ello, como ya ha sido señalado,

cuando sea esta opción la que más conviene al interés público en juego. Para la determinación de la trascendencia de los diversos

incumplimientos que se produzcan, el Tribunal Supremo ha manifestado reiteradamente -Sentencias de 16 de octubre de 1984 (RJ.

1984,5655), de 9 de octubre de 1987 (RJ. 1987,8324), de 23 de noviembre de 1988 (RJ. 1988,9199), entre muchas otras- que ha

de prestarse atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, con el fin de dilucidar si se está ante un verdadero

y efectivo incumplimiento de las obligaciones contractuales, revelador de una voluntad clara de no atender los compromisos

contraídos, o, por el contrario, más bien ante un mero retraso, desfase o desajuste en modo alguno expresivo de aquella voluntad

y, en definitiva, de un efectivo incumplimiento de la esencia de una obligación. Por lo tanto, en este ámbito no toda irregularidad

puede conllevar la habilitación a la Administración Pública para que ejercite su potestad resolutoria, sino sólo aquellos

supuestos en los que la actividad deja de realizarse o se efectúa en condiciones tales que se lesiona el interés público que

pretende satisfacerse. [ ] Asimismo, para que proceda la resolución debe añadirse un último requisito que viene siendo exigido por la jurisprudencia

-Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2002 (RJ 2002,8053), 14 de diciembre de 2001 (RJ 2002,1433) o 1 de octubre

de 1999 (RJ 2000,1393)- así como por la propia doctrina de este Consejo, y es que, para que quede legitimada tan drástica

consecuencia, el incumplimiento ha de ser relevante en el sentido de que afecte a la prestación principal del contrato y que

se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de la prestación?.

En cuanto a la última de las causas de resolución invocadas, que hace alusión a aquellas contingencias así ?establecidas expresamente en el contrato?, deberá ser el análisis de su clausulado el que, en cada caso y de forma específica, pueda revelar la concurrencia de la

causa resolutoria que se esgrime.

IV

Concurrencia de las causas de resolución invocadas.- Prosiguiendo con el examen de las causas de resolución de la adjudicación específicamente suscitadas, a fin de pronunciarse

sobre su efectiva operatividad en el procedimiento instruido a tal efecto, conviene reseñar, primeramente, que, del contenido

del acuerdo incoatorio e informes incorporados al procedimiento, se extrae que han sido planteados cuatro distintos motivos

de resolución, expresados en los siguientes términos:

a) ?Falta de prestación de ?...garantía, financiera o real, prestada y mantenida por el adjudicatario seleccionado como urbanizador,

por el importe mínimo que reglamentariamente se determine, que nunca podrá ser inferior al siete por ciento del coste previsto

de las obras de urbanización...?, exigida en el artículo 110.3.d) TRLOTAU 2004, por aplicación de la causa establecida en

el artículo 111.d) del TRLCAP, en relación con el artículo 125 TRLOTAU 2004?.

b) ??Cuando por causas imputables al contratista no se pudiese formalizar el contrato dentro del plazo...?, causa establecida en los artículos 54.3 y 113.1 TRLCAP, que habrá de entenderse referida a la imposibilidad de formalizarse

el correspondiente convenio urbanístico?.

c) ??El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales?, causa establecida en el artículo 111.g) TRLCAP, por la renuncia de facto a la adjudicación?.

d) ??Aquellas que se establezcan expresamente en el contrato?, causa establecida en el artículo 111.h) del TRLCAP, por incumplimiento de las condiciones del acuerdo plenario de aprobación

y adjudicación del PAU?.

Conviene reiterar, primeramente, que este examen debe efectuarse a tenor de los criterios impuestos por la normativa aplicable

en el momento de la adjudicación del PAU, recaída por acuerdo de 28 de febrero de 2007, por lo que las causas de resolución

planteadas y los efectos subsiguientes han de ponderarse a tenor de las previsiones contenidas en el tan citado TRLCAP. De

otro lado, ante el fenómeno de la eventual concurrencia de una pluralidad de causas resolutorias de contratos o convenios

rectores de PAUS, circunstancia que se plantea con frecuencia, este Consejo viene declarando insistentemente la necesidad

de determinar cuál fue su orden cronológico de aparición -véanse, por ejemplo, los dictámenes 328/2012, de 27 de diciembre;

142/2013, de 2 de mayo; o 200/2013, de 19 de junio-. Así, en el referido dictamen 328/2012, de 27 de diciembre, se manifestó

para un caso en el que se suscitaba esa misma problemática: ?Podrían por tanto concurrir [?] diferentes causas de resolución [?], con un alcance diferente, en principio, en lo que atañe a las consecuencias de la extinción contractual (incautación y pérdida

de las garantías prestadas y comunicación de la resolución contractual a las Juntas Consultivas de Contratación Administrativa

a los efectos previstos en los artículos 20,c) y 21.4 TRLCAP, sobre prohibición de contratar con la Administración). [ ] El Consejo de Estado ha manifestado la improcedencia de pretender fundamentar la extinción de un contrato administrativo en

varias causas de resolución, debiendo aplicarse en tales supuestos, la primera causa de resolución que aparezca en el tiempo

(dictamen 1475/2002, de 18 de julio, entre otros), doctrina adoptada por este Consejo Consultivo que, afirma, [?] que [?] cuando son alegadas varias posibles causas de resolución procede aplicar la primera que se haya producido en el tiempo siempre,

claro está, que haya quedado acreditada?.

Partiendo de todas estas premisas, procede examinar la eventual concurrencia de las cuatro causas de resolución planteadas.

Pues bien, en relación con las dos primeras, el artículo 111 del tan citado TRLCAP recoge como causa resolutoria en su epígrafe

d) ?[?] La falta de prestación por el contratista de la garantía definitiva o las especiales o complementarias de aquella en plazo

en los casos previstos en la Ley y la no formalización del contrato en plazo?.

Ciertamente, para los programas de actuación urbanizadora el artículo 110.3.d) del TRLOTAU dispone que el adjudicatario seleccionado

como urbanizador debe prestar garantía financiera o real por el importe mínimo que reglamentariamente se determine, que nunca

podrá ser superior al siete por cien del coste previsto de las obras de urbanización, en caso de actuaciones a ejecutar por

gestión indirecta, como es el caso.

En el expediente ha quedado acreditado que, tras la notificación del acuerdo de adjudicación del PAU -subordinada a la introducción

de modificaciones que afectaban a la alternativa técnica, el anteproyecto de urbanización, la proposición jurídico-económica

y la propuesta de convenio- para proceder a la firma del correspondiente Convenio Urbanístico, el agente urbanizador se demoró

durante casi cinco años la aportación de la documentación que se le requería, impidiendo así toda posibilidad de suscripción

del Convenio, sin aportar tampoco la garantía definitiva contemplada en el citado artículo 110, con todo lo cual hizo inviable

su formalización; y ello, a pesar de que en la notificación del acto de adjudicación se hizo expresa mención al artículo 12.4

del TRLOTAU, donde se expresa respecto a la firma de los citados instrumentos: ?4. El convenio deberá firmarse dentro de los quince días siguientes a la notificación del texto definitivo a la persona o

personas interesadas. Transcurrido dicho plazo sin que tal firma haya tenido lugar, se entenderá que renuncian a aquél. [ ] Los convenios urbanísticos se perfeccionan y obligan desde su firma, tras la ratificación de su texto definitivo en la forma

dispuesta en el número anterior?.

Es más, aunque la entidad local consultante, sorprendentemente, tampoco parece haber emprendido actuación alguna durante los

dos años ulteriores a la recepción de la documentación aportada por el agente urbanizador -de forma tan extemporánea-, en

orden a constatar su suficiencia y a proseguir o poner fin al procedimiento de gestión urbanística paralizado, los informes

integrados en el expediente con fecha 31 de marzo de 2016 revelan ahora la insuficiencia de aquella documentación para satisfacer

los requerimientos de cambio impuestos en el acuerdo aprobatorio del PAU de 28 de febrero de 2007, siendo así deducible que

el requerimiento de actuación articulado mediante la notificación del referido acuerdo plenario se habría dejado sin atender

por parte del adjudicatario.

Asimismo, el artículo 111.d) del TRLCAP considera como causa de resolución la no formalización del contrato en plazo, afirmación

que hay que entender referida al Convenio Urbanístico exigido en el artículo 12.4 del TRLOTAU, que en este caso se encuentre

indisolublemente vinculada a la falta de prestación de la garantía definitiva, toda vez que para poder proceder a la formación

resulta exigible con carácter previo la constitución de la garantía.

Es así que, al igual que se señalara en el dictamen 58/2013, de 6 de marzo, concerniente a la resolución de la adjudicación

de otro PAU tramitado en el mismo municipio de Cabanillas del Campo, donde tampoco llegó a depositarse la preceptiva fianza

por el agente urbanizador ni a formalizarse el Convenio Urbanístico, también en este caso sería advertible la concurrencia

de la causa resolutoria de la adjudicación contemplada en el artículo 111.d) del TRLCAP, tesis que asume en su informe la

CROTU, a pesar de que, según el artículo 12.4 del TRLOTAU, cabría entender que el Convenio Urbanístico subsiguiente al acto

de adjudicación aún no se hallaría perfeccionado.

En cuanto al incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, dicho motivo no tendría encaje en este

caso, pues tal tipo de inobservancia, que se encuentra tipificada como causa de resolución en la letra g) del artículo 111,

parte del presupuesto previo de que se haya suscrito un contrato o convenio, lo que al no haber sucedido, difícilmente permite

hablar de un incumplimiento del mismo. Por lo que respecta a la última de las causas de resolución relacionadas, el expediente

adolece de referencias que permitan concretar el hecho al que se vincula la aplicabilidad de este presupuesto, asociado a

una concreta causa de resolución reflejada en el clausulado del Convenio, máxime cuando ni este ha sido formalizado, ni cabe

entender que haya llegado a presentar el carácter de texto definitivo.

En todo caso, siendo de aplicación la doctrina prealudida, de que en caso de concurrencia de causas de resolución debe ser

preferida aquella que primero se perfeccione en el tiempo, dado que las citadas en último término por el Ayuntamiento traen

su causa de las dos primeras, esto es, de la falta de constitución de la garantía exigible para poder formalizar el Convenio

Urbanístico e iniciar su ejecución, a juicio de este Consejo, cabe estimar apreciable la existencia de la causa de nulidad

consistente en la falta de prestación de la garantía financiera o real exigible al adjudicatario de un PAU, así como la no

formalización del Convenio Urbanístico en plazo; criterio este que ha prevalecido también en la decisión adoptada por la CROTU,

al emitir su informe favorable de 26 de septiembre de 2014, argumentando ?falta de presentación en plazo de la garantía a que se refiere el artículo 110.3, letra d) del TRLOTAU, por parte del urbanizador,

constituyendo ello causa de resolución prevista en el artículo 111, letra d) del TRLCAP?, en el entendimiento de que el plazo del que se disponía para cumplimentar dicha obligación era de 15 días a contar desde

la notificación del acto de adjudicación, conforme a lo previsto en el artículo 41.1 del TRLCAP.

V

Sobre las eventuales consecuencias de la falta de perfeccionamiento del Convenio Urbanístico.- Las singulares circunstancias concurrentes en el supuesto objeto de consulta dan pie también a analizar la posibilidad de

utilizar otra vía de terminación de la relación convencional que no precise, en puridad, de un acuerdo resolutorio de la adjudicación,

como pasa a explicarse seguidamente.

En el caso examinado, a diferencia del analizado en el dictamen 58/2013, de 6 de marzo, la entidad local concernida no ha

llegado a cursar al agente urbanizador adjudicatario del PAU un requerimiento expreso para constituir la fianza y formalizar

el Convenio, con advertencia del entendimiento de renuncia y de la posible incursión en causa resolutoria. También constituye

elemento diferencial que en el caso que ahora se dictamina no cabe entender que se haya llegado a conformar un texto definitivo

del Convenio Urbanístico, ya que el contenido del mismo quedó supeditado en el acto de adjudicación a la introducción de varias

modificaciones con proyección sobre la proposición jurídico-económica, la alternativa técnica, el anteproyecto de urbanización

y, consiguientemente, el propio proyecto de Convenio presentado por el agente urbanizador, habiéndose elucidado, finalmente,

que la documentación aportada por el agente urbanizador, cinco años después de que le fuera requerida, no satisfacía las exigencias

que le fueron planteadas en el acto de adjudicación.

Es así que, bien porque quepa hablar de una adjudicación no definitiva en sus términos obligacionales, o bien de la falta

de un texto definitivo del instrumento convencional, cabe también plantearse que el Convenio Urbanístico sometido a procedimiento

resolutorio no se halla perfeccionado, siendo discutible en tal caso la necesidad de proceder a su resolución.

Como se avanzó previamente, el contenido del artículo 12 del TRLOTAU, que se ocupa de regular el procedimiento para la celebración

de los Convenios Urbanísticos y su perfeccionamiento, indica en sus apartados 3 y 4 -inalterados desde su primitiva redacción

en el Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre-: ?[?] 3. Tras la información pública, el órgano que hubiera negociado el convenio deberá, a la vista de las alegaciones, elaborar

una propuesta de texto definitivo del convenio, de la que se dará vista a la persona o a las personas que hubieran negociado

y suscrito el texto inicial para su aceptación, reparos o, en su caso, renuncia. El texto definitivo de los convenios deberá

ratificarse: [ ] a) [?] [ ] b) Por el Ayuntamiento Pleno cuando se hayan suscrito inicialmente en nombre o representación del respectivo Municipio. [ ] 4. El convenio deberá firmarse dentro de los quince días siguientes a la notificación del texto definitivo a la persona o

personas interesadas. Transcurrido dicho plazo sin que tal firma haya tenido lugar, se entenderá que renuncian a aquél. [ ] Los convenios urbanísticos se perfeccionan y obligan desde su firma, tras la ratificación de su texto definitivo en la forma dispuesta en el número anterior?.

En concordancia con este planteamiento, que supone un adelanto en el ámbito urbanístico de Castilla-La Mancha del giro producido

pocos años después en la normativa básica de contratación sobre el momento de perfeccionamiento del contrato, el propio TRLOTAU

contempla la posibilidad de una renuncia a la adjudicación ya otorgada, como medida de respuesta principalmente vinculada

a la facultad administrativa de introducir cambios en la oferta realizada por el candidato a agente urbanizador. Así, el artículo

122.1 del TRLOTAU prevé que, ?Concluidas las anteriores actuaciones, el Ayuntamiento Pleno podrá aprobar un Programa de Actuación Urbanizadora previa elección

de una alternativa técnica y una proposición jurídico-económica entre las presentadas, con las modificaciones parciales que

estime oportunas?, añadiendo en el apartado 6 del mismo artículo que ?El adjudicatario deberá suscribir los compromisos, asumir las obligaciones y prestar las garantías correspondientes. No obstante,

podrá renunciar a la adjudicación si ésta supone compromisos distintos de los que él ofreció. La renuncia por otras causas, no justificadas,

conllevará, en su caso, la pérdida de las garantías provisionales reguladas en el número 4 del artículo 118 y la selección

de un nuevo adjudicatario?.

La situación de provisionalidad en la que queda sumida una adjudicación de PAU cuando se otorga supeditada a la introducción

de cambios por parte del agente urbanizador -como en este caso-, ha sido abordada con mayor grado de detalle en el ulterior

RAE-LOTAU, agregando algunas precisiones particularmente reveladores sobre el grado de eficacia de la adjudicación de un PAU.

Así, el artículo 94.3 de dicho Reglamento indica que ?[?] la aprobación de un Programa de Actuación Urbanizadora implicará la atribución a la persona adjudicataria de la condición

de Agente responsable de la gestión de la ejecución de la correspondiente actuación urbanizadora por cuenta de la Administración

actuante y según el convenio estipulado, no surtiendo efecto alguno hasta que este haya sido formalizado?.

Posteriormente, el artículo 97 del citado RAE-LOTAU, relativo a la formalización de la adjudicación del PAU ahonda en los

rasgos de provisionalidad de la adjudicación, significando que ?La adjudicación de la ejecución del Programa de Actuación Urbanizadora se formalizará mediante convenio urbanístico a suscribir,

de una parte, por el urbanizador y, de otro, tanto por el Municipio [?]? y que ?[?] con carácter previo a la suscripción del convenio la persona adjudicataria deberá haber aportado la garantía establecida en

las Bases. Una vez aprobado definitivamente un Programa de Actuación Urbanizadora y con él la correspondiente propuesta de

convenio, el Municipio emplazará a la persona adjudicataria para que aporte tal garantía y suscriba seguidamente el texto

definitivo del convenio dentro del plazo de los quince días siguientes. El emplazamiento podrá contenerse en la misma resolución

por la que se apruebe el Programa de Actuación Urbanizadora. [ ] 3. La persona adjudicataria podrá renunciar a la adjudicación si ésta supone compromisos distintos de los que ella ofreció,

si bien tal renuncia no cabrá siempre que las modificaciones se ajusten al límite establecido en el párrafo segundo del número

2 del artículo 96 de este Reglamento. [ ] La renuncia por otras causas, no justificadas, conllevará, en su caso, la pérdida de la garantía provisional que las Bases

hubieren podido establecer y del derecho al reembolso de los gastos regulado en el número 1 del artículo siguiente, pudiendo

procederse a la selección de una nueva persona adjudicataria. [ ] 4. La adjudicación del Programa no surtirá efecto alguno hasta que no se dé cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Si se desatendiere el emplazamiento para la entrega de la garantía y firma del convenio, el Municipio podrá dejar sin efecto la adjudicación y proceder a la selección de una nueva persona adjudicataria, lo que conllevará, en su caso, la pérdida de la garantía provisional

que las Bases hubieren podido establecer y del derecho al reembolso de los gastos regulado en el número 1 del artículo siguiente?.

Aunque pudiera oponerse la eventual inaplicabilidad de estos últimos preceptos, toda vez que la aprobación del RAE-LOTAU fue

posterior al acto de adjudicación del PAU de la UR-13, sin embargo, una lectura de sus normas de derecho transitorio apuntarían

en sentido contrario. Las disposiciones transitorias primera y segunda del RAE-LOTAU establecen para los procedimientos en

curso en el momento de su entrada en vigor -mayo de 2011-: ?Disposición transitoria primera. Instrumentos de gestión urbanística en ejecución [ ] Los instrumentos de gestión urbanística en ejecución al entrar en vigor este Decreto se terminarán de ejecutar conforme a

la normativa anterior y a los acuerdos de Programación adoptados, por los importes y en los plazos en ellos establecidos.

[ ] Las modificaciones de dichos instrumentos que pudieran disponerse se tramitarán y ejecutarán conforme a este Decreto.

Disposición transitoria segunda. Instrumentos de gestión urbanística en tramitación [ ] Los instrumentos y procedimientos regulados en este Decreto y que hayan sido iniciados antes de su entrada en vigor podrán

continuar su tramitación conforme a la normativa anterior, si bien su resolución se adecuará a las previsiones del presente

Decreto. [ ] A tal efecto se considerarán iniciados los instrumentos y procedimientos cuando se hayan publicado los anuncios de información

pública preceptivos, o de no ser exigibles estos, cuando se haya presentado la solicitud de inicio con toda su documentación

completa?.

A la vista de esta regulación, como, según el citado artículo 12.4 del TRLOTAU, el Convenio Urbanístico correspondiente a

la UR-13 no se encuentra perfeccionado, cabe entender que el PAU aprobado por acuerdo de 28 de febrero de 2007 no se encuentra

aún en fase de ejecución, quedando, en consecuencia, bajo la órbita regulatoria prevista en la mencionada disposición transitoria

segunda, que abre la puerta a la aplicabilidad del RAE-LOTAU.

En cualquier caso, el análisis de la problemática suscitada por el asunto analizado adquiere aún mayor complejidad ante la

dicotomía que sugiere el contenido del TRLOTAU, en cuanto que parece permitir disociar entre la resolución de la adjudicación

de un PAU -artículo 125- y la del subsiguiente Convenio Urbanístico, como elementos separables y susceptibles de un tratamiento

diferenciado a tales efectos resolutorios.

Con esas cautelas, cabe indicar que el examen de la documentación obrante en el expediente denota que en el procedimiento

de aprobación y formalización del Convenio Urbanístico del PAU de la citada UR-13 se ha producido una situación de mutua y

dilatada pasividad, residenciable en ambas partes y difícilmente comprensible.

Tras el acto de aprobación definitiva del PAU y de adjudicación del mismo con condicionantes a favor de ?W?, dicho acuerdo

fue notificado al adjudicatario -el 13 de marzo de 2007, según el Secretario de la Corporación-, figurando en el texto de

dicho acuerdo plenario: ?[?] TERCERO: Supeditar la aprobación de la proposición jurídico-económica y el Convenio a que el promotor modifique el mismo [sic] en orden a que se cumplan las determinaciones del informe del Arquitecto Municipal y del Secretario de la Corporación. [ ] [?] QUINTO: Requerir al Urbanizador para que proceda a la firma del Convenio urbanístico en el plazo señalado en el convenio [sic] desde la notificación del acuerdo de aprobación y adjudicación del Programa y texto definitivo del Convenio, de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 12.4 de la LOTAU. No obstante, deberá aportar previamente Alternativa Técnica y proposición

jurídico-económica corregidas en los términos reseñados en los informes técnicos obrantes en el expediente?. Sin embargo, la documentación necesaria para satisfacer las exigencias de corrección impuestas al adjudicatario no fue presentada

por este hasta cinco años después -en enero de 2012-, sin que el Ayuntamiento adoptara con anterioridad medida alguna. Es

más, una vez recibida dicha documentación, la entidad local consultante tampoco parecer haber emprendido actuación alguna

durante los dos años posteriores, en orden a constatar la suficiencia de la documentación recibida y a proseguir o poner fin

al procedimiento de gestión urbanística por tanto tiempo paralizado.

Ante todo este insólito conjunto de circunstancias, difícilmente encuadrables en previsiones legales o reglamentarias concebidas

para afrontar la situación, a juicio del Consejo se ha producido, de forma implícita, una situación de inacción y de tolerancia

administrativa equivalentes a un desistimiento o renuncia -quizás mutuo- a la adjudicación recaída, atendiendo, principalmente,

a que en el plazo de un año fijado legalmente para el inicio de la ejecución material de un PAU -previsto en el artículo 110.3.b)

del TRLOTAU y también aludido en la estipulación primera de la propuesta de Convenio Urbanístico presentada por el agente

urbanizador-, dicha ejecución no solo no comenzó, sino que ni tan siquiera se había producido la concreción del texto definitivo

de dicho Convenio y su perfeccionamiento.

Es así que, ante la falta de perfeccionamiento del Convenio Urbanístico cabría entender innecesaria su resolución, pues, como

señala respecto de los contratos el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias: ?al no estar perfeccionado el contrato [?] no existe la causa de resolución contractual imputada [?]? -Sentencia de 2 de octubre de 1985, FD 6º (Ar. RJ 1985,4585)-. En sentido concordante, por ejemplo, Sentencia de 13 de diciembre

de 1995, FD 4º (Ar. RJ 1995,8999).

En virtud de todo lo expuesto con anterioridad, ante las complejas circunstancias en que se ha desarrollado el frustrado proceso

de formalización del Convenio Urbanístico sometido a procedimiento resolutorio, cabe también considerar que no ha tenido lugar

el perfeccionamiento de aquel, siendo así que le resultarían inaplicables las causas de resolución contempladas en el epígrafe

d) del artículo 111 del TRLCAP y, con mayor razón aún, los motivos enumeradas en los epígrafes g) y h) de ese mismo artículo,

dado que la falta de perfeccionamiento del citado Convenio impide el nacimiento de las obligaciones propias de su fase de

ejecución.

Con este planteamiento, cabe concluir que el procedimiento de adjudicación del PAU de la UR-13 se halla en un estado de parálisis

en el que, ante la implícita renuncia de las partes a su formalización y perfeccionamiento, cabría igualmente dejar sin efectos

la adjudicación, en sintonía con las previsiones de los artículos 94.3 y 97 del RAE-LOTAU, sin que el seguimiento de una u

otra vía de extinción de la relación parezca generar diferentes consecuencias para las partes e interesados, dado que no hay

constancia de la constitución de una garantía provisional por parte del agente urbanizador.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que procede resolver o dejar sin efecto la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora de la UR-13 del POM de Cabanillas

del Campo (Guadalajara), fundada en la causa enunciada en el artículo 111.d) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de

junio, aprobatorio del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas o en los argumentos expresados

en la consideración V.

* Ponente: jose sanroma