Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 272/2016 del 19 de julio del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 272/2016, de 19 de julio

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Ciudad Real a instancia

de D.ª X, por los daños padecidos tras la caída sufrida en una acera de la localidad.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- Con fecha 7 de enero de 2015 D.ª X presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Ciudad Real,

por los daños derivados de una caída sufrida en la vía pública tras tropezar en una acera. Inicialmente no cuantificaba la

indemnización solicitada.

Exponía que ?el día 20 de agosto de 2014, aproximadamente sobre las 9:10 h. se encontraba la interesada caminando por la avenida Lagunas

de Ruidera, concretamente por la acera correspondiente de los números impares de la misma, donde al llegar a la altura de

la barriada de Nuestra Señora de los Ángeles (Aproximadamente nº 28 de la acera de enfrente) la interesada tropezó al quedar

su pie enganchado en los adoquines levantados de la acera, produciéndose una aparatosa caída. En ese momento fue auxiliada

por un señor, que viendo el estado en que se encontraba pidió, mientras él sujetaba a la interesada, a otro señor que pasaba

que llamara al Servicio de Urgencia 112 ante los quejidos de dolor y sangrado abundante de la interesada. Personada la ambulancia

del Servicio 112 fue trasladada al Servicio de Urgencias del Hospital H donde fue atendida?.

Se adjuntaba a este escrito fotografías tanto de la perjudicada como del lugar donde ocurrió la caída, así como informes médicos

de la atención recibida, entre los que se encuentra el de asistencia en el Servicio de Urgencias el 20 de agosto de 2014,

a las 9:42 horas, donde se hace constar como causa de la consulta ?caída accidental?, añadiendo que la interesada, de 76 años de edad, ?acude a Urgencias por referir caída accidental con traumatismo en hombro derecho, región (ilegible), región nasal y ambas rodillas?.

Segundo. Admisión a trámite.- En atención a la documentación presentada, el Concejal Delegado de Economía y Hacienda del citado Ayuntamiento, acordó, con

fecha 23 de enero de 2015, la admisión a trámite de la reclamación de responsabilidad patrimonial, designando instructor del

procedimiento al Jefe del Servicio de Patrimonio y Oficina de Atención al Ciudadano.

Tal acuerdo fue debidamente notificado a la parte y al citado funcionario.

Tercero. Prueba.- El instructor acordó con fecha 18 de febrero de 2015 la apertura de un periodo de práctica de prueba, admitiendo la documental

presentada.

Consta la notificación de dicho acuerdo a la reclamante.

Cuarto. Informe de la Policía Local.- El 23 de febrero de 2015 el Superintendente Jefe de la Policía Local indicó que ?NO tenemos constancia de intervención con este siniestro?.

Quinto. Informe de la Sección de Mantenimiento.- En la misma fecha el Jefe de Sección de Mantenimiento del Ayuntamiento informó lo siguiente: ?En este servicio no existe constancia del hecho, ni comunicación por parte de ningún servicio municipal, de los hechos contenidos

en la citada reclamación. [?] Igualmente en los archivos y registro de este servicio no existen datos que indiquen actuaciones de mantenimiento en la citada

vía, en el lapso temporal de referencia. [?] A día de la fecha existe en tramitación la contratación de trabajos, para que por parte de empresa externa se lleve a cabo

la reparación de acerados dañados por arbolado viario, dentro de dicho pliego se halla la citada calle, por cuanto en breves

fechas se procederá a la reparación del adoquinado de la Avda. Lagunas de Ruidera. [?] El técnico que suscribe a la vista del contenido de este expediente, no puede precisar la posibilidad de que se produjera

el accidente [?]?.

Sexto. Compañía aseguradora.- Habiendo dado el Ayuntamiento conocimiento del procedimiento a la compañía M, un representante de la misma se pronunció con

fecha 16 de marzo de 2015 considerando que no era posible atender la solicitud indemnizatoria al no haber quedado acreditados

los hechos, no existiendo relación de causalidad entre los daños y el funcionamiento del servicio público.

Séptimo. Suspensión del procedimiento.- Tras presentar la reclamante, en fecha 25 de marzo de 2015, nuevo informe médico sobre el estado de sus lesiones, el 26 de

marzo siguiente el Concejal de Economía y Hacienda acordó la suspensión del procedimiento hasta la sanidad y posterior aportación

del informe correspondiente sobre secuelas, comunicándose dicho acuerdo a la interesada mediante notificación de 7 de abril

de 2015.

Octavo. Aportación de nueva documentación.- El 23 de noviembre de 2015 la reclamante presentó escrito en el que valoraba el daño sufrido en un total de 19.900,36 euros,

en concepto de días de baja y secuelas, aportando informe pericial de fecha 4 de septiembre de 2015, en el que se establecen

como días de carácter impeditivo un total de 157 días, desde el 20 de agosto de 2014 hasta el 24 de enero de 2015. Se incluyen

las siguientes conclusiones: ?1.- Traumatismo por caída con resultado de fractura luxación de hombro derecho y lesión de plexo braquial. Quedando como

secuelas una limitación de movilidad de dicho hombro y lesiones en nervio radial. [ ] 2.- La valoración de sus secuelas según el RD 8/2004 de 29 de octubre, obtiene un resultado de 33 puntos y un total de 157

días impeditivos. [ ] 3.- La lesionada presenta asimismo una limitación significativa para la realización de sus actividades habituales cotidianas

del hogar, al presentar dificultades para la realización de tareas del MSD por encima de la horizontal?.

Noveno. Levantamiento de la suspensión y trámite de audiencia.- Tras la emisión de informe por el instructor en fecha 26 de noviembre de 2015, en esta misma fecha la Alcaldesa emitió Decreto

por el que se levantaba la suspensión del procedimiento, notificando el acuerdo a la interesada el 14 de diciembre de 2015.

Dándose por instruido el procedimiento, con la misma fecha el citado instructor remitió escrito a la reclamante poniéndole

de manifiesto el expediente y otorgándole un plazo de diez días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones

pertinentes.

No consta que se efectuaran alegaciones.

Décimo. Propuesta de resolución.- En consideración a todo lo actuado, con fecha 1 de febrero de 2016 el instructor suscribió propuesta de resolución del procedimiento

en sentido desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada, al considerar que no existe relación

de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño sufrido.

En dicho documento figura además una firma del instructor en su calidad de Jefe del Servicio de Patrimonio y Oficina de Atención

al Ciudadano, expresando que ?No existe inconveniente jurídico para la aprobación de la propuesta transcrita precedentemente?.

Undécimo. Solicitud de dictamen al órgano consultivo.- De todo lo actuado dio traslado el instructor al Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas el 1 de febrero, solicitando

el dictamen del órgano consultivo autonómico.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 22 de febrero de 2016.

El Pleno de este órgano consultivo, en sesión celebrada el 29 de marzo de 2016, adoptó el siguiente acuerdo:

?Solicitar al Ayuntamiento instructor que complete el expediente con la aportación de informe complementario, aclaratorio

de las cuestiones que se relacionan y que se estiman necesarias para el pronunciamiento que este Consejo ha de efectuar sobre

la posible existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público implicado y el daño ocasionado,

así como sobre la antijuridicidad de éste, por las razones que a continuación se indican.

En el informe emitido el 23 de febrero de 2015 por el Jefe de Sección de Mantenimiento del Ayuntamiento tan sólo se hace referencia

a que, a la fecha de dicho informe, ?existe en tramitación la contratación de trabajos, para que por parte de empresa externa

se lleve a cabo la reparación de acerados dañados por arbolado viario, dentro de dicho pliego se halla la citada calle, por

cuanto en breves fechas se procederá a la reparación del adoquinado de la Avda. Lagunas de Ruidera?; pero no se detalla la

entidad de los desperfectos del acerado alegados por la interesada, concretamente la medida de la elevación de los adoquines

sobre el nivel del firme, con los cuales, presuntamente, tropezó la lesionada.

Siendo necesario para la apreciación de la existencia de un funcionamiento anormal de la Administración municipal la determinación

de la relevancia de las irregularidades detectadas en el acerado, y ante la falta de claridad de las fotografías aportadas,

se solicita que por el Servicio Municipal correspondiente se realice informe complementario donde se especifiquen las cuestiones

indicadas en el párrafo precedente, en el caso de que aún no se hubieran efectuado las anunciadas reparaciones.

Asimismo, se considera necesario que se incorporen al expediente copias más claras y detalladas de las fotografías aportadas

por la interesada junto a su reclamación, y que corresponden a la parte del acerado con los desperfectos a cuya existencia

se imputa el accidente.

De tal informe deberá darse traslado a la parte reclamante, otorgándole nuevo trámite de audiencia a fin de que pueda formular

alegaciones y presentar cuantos documentos estime convenientes a su derecho, todo ello conforme a lo previsto en el artículo

11 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los Procedimiento de las Administraciones Públicas

en materia de responsabilidad patrimonial.

Sustanciado este trámite, la Administración deberá formular nueva propuesta de resolución en la que, expresando los hechos

y fundamentos jurídicos del asunto, se valoren tanto las actuaciones complementarias como las eventuales alegaciones de la

parte, manifestando fundadamente su posición en orden al reconocimiento o no de la responsabilidad patrimonial exigida?.

Duodécimo. Remisión de documentación.- El 27 de junio de 2016 tuvo entrada en este órgano la siguiente documentación:

- Informe del Jefe de Sección de Mantenimiento del Ayuntamiento de Ciudad Real, de fecha 26 de abril de 2016, en el que se

hace constar que ?[?] En la fecha en que presuntamente se produjo la caída, agosto del año 2014, y a tenor de las fotografías aportadas por el interesado

[sic], se pueden apreciar pequeñas irregularidades en el nivel del acerado, ocasionadas por el sistema radicular del arbolado viario,

así como adoquines algo más elevados, lógicamente en la zona que está fuera del tránsito peatonal porque se alza el tronco

del árbol. [?] Dichas irregularidades en la zona de acerado, desde el punto de vista técnico, no pueden ser consideradas como deficiencias

que supongan un funcionamiento anormal de la administración actuante, dado que no se da la existencia de socavones, faltas

de piezas de acerado o desperfectos de consideración que supongan riesgos para los viandantes. [?] Tal y como se anunciaba en el informe despachado desde este servicio el pasado 23 de febrero de 2015, por parte del Ayuntamiento

de Ciudad Real se estaba llevando a cabo un proyecto de reparación de alcorques y acerado, en los que se encontraban los de

la vía Avda. Lagunas de Ruidera. Dichos alcorques fueron reparados en el proyecto de referencia, bajo la dirección del Servicio

de Infraestructuras Urbanas, encontrándose a día de la fecha reparado?.

- Fotografías originales del lugar aportadas por la interesada.

- Notificación del nuevo trámite de audiencia a la reclamante, efectuada el 10 de mayo de 2016.

- Propuesta de resolución de 13 de junio de 2016 por la que el instructor desestima la reclamación presentada, al entender

que no existe relación de causalidad entre los hechos reclamados y el funcionamiento del servicio público, ?pues no existían deficiencias en el acerado que supongan un funcionamiento anormal de esta administración actuante?.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El expediente remitido por el Ayuntamiento de Ciudad Real versa sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial de la

Administración municipal, presentada por una ciudadana como consecuencia de los daños que ha sufrido en su persona al caer

accidentalmente en una calle de la localidad.

El artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, establece los elementos esenciales del procedimiento de responsabilidad patrimonial que han de seguir

todas las Administraciones Públicas -tal y como indica su apartado 1- y, por tanto, también las Corporaciones Locales. El

apartado 3 del citado artículo en la nueva redacción otorgada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4

de marzo, de Economía Sostenible, dispone lo siguiente: ?Para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión

de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley.

En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones

reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica?.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha, dispone que este último deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes tramitados por la Administración

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos a ?reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros?; y el artículo 57 de la misma Ley establece que ?Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería

de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes?.

Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012, acordó que ?su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a los artículos 54.9.a)

y 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial tramitados

por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a seiscientos un euros?.

En el presente supuesto la reclamante solicita una indemnización de 19.900,36 euros, por lo que el dictamen se emite con carácter

preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración se encuentran recogidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento

de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, disposición mediante la

que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

El contraste de lo preceptuado en el citado Real Decreto con las actuaciones realizadas por la Administración instructora

permite emitir un pronunciamiento favorable al procedimiento instruido por cuanto el mismo se ha ajustado de forma adecuada

a lo establecido en la normativa que resulta de aplicación.

El expediente se halla adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico y enteramente foliado, disponiendo además

de un índice de los documentos que lo conforman, todo lo cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento.

Expuesto lo anterior, procede pasar a analizar las cuestiones de fondo suscitadas por la consulta, no sin antes plasmar los

presupuestos jurídicos que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal

en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados

por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación

a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia

del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar

también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998\9967)-.

Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, ?este carácter objetivo, tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo

y la doctrina del Consejo de Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables,

pues ello llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios

que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para apreciar

la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan solo en el

caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la responsabilidad

por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que tales perjuicios no son imputables

a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo alguno, el derecho a percibir una indemnización?. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de 2000 declaró que ?el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es la

de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no conductas irregulares por parte de

los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar asegurado?, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que ?prestada la asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia

de la enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no

pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas?.

Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de

7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De

otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de

una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000\4049)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive

la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061),

de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto

al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece

la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: ?Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización

[...]?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio

de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la reclamante

y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

Concurre legitimación activa en la interesada pues es la persona que sufrió la caída y los daños asociados a la misma. Así

se ha acreditado con los informes médicos aportados al procedimiento.

Corresponde la legitimación pasiva al Ayuntamiento de Ciudad Real, dado que es el titular de la acera en que se produjo el

suceso y a quien compete la pavimentación de las vías públicas, el mantenimiento y conservación de la infraestructura viaria

y de otros equipamientos de su titularidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 25.2.d) y 26.1.a) de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en la nueva redacción dada a los mismos por el artículo primero,

apartado ocho, de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Ninguna incidencia presenta tampoco el plazo en que la acción ha sido ejercitada. La caída se produjo el 20 de agosto de 2014

-aun cuando la paciente fue dada de alta el 24 de enero de 2015- y la reclamación se presentó el 7 de enero de 2015, sin transcurrir

el plazo de un año fijado en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Concreta la parte el daño sufrido en el periodo de incapacidad padecido y en la secuela resultante de limitaciones de movilidad

en el hombro derecho, así como lesión del nervio radial.

La determinación de dichos perjuicios se realiza en el informe pericial aportado de 4 de septiembre de 2015, en el que se

establecen como días de baja de carácter impeditivo un total de 157 días, desde el 20 de agosto de 2014 hasta el 24 de enero

de 2015; además se incluyen las secuelas de ?limitación de movilidad de dicho hombro y lesiones en nervio radial?; así como ?una limitación significativa para la realización de sus actividades habituales cotidianas del hogar, al presentar dificultades

para la realización de tareas del MSD por encima de la horizontal?.

Los daños descritos han de considerarse efectivos, evaluables económicamente e individualizados en la persona de la reclamante,

dando cumplimiento a los requisitos fijados en el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Prosiguiendo con el examen de la relación causal planteada, hay que reseñar que la reclamante atribuye los perjuicios padecidos

a una deficiencia de pavimentación existente en la acera correspondiente a los números impares de la avenida Lagunas de Ruidera,

?al llegar a la altura de la barriada de Nuestra Señora de los Ángeles (aproximadamente nº 28 de la acera de enfrente)?. Considera que el accidente, acaecido el 20 de agosto de 2014 sobre las 9:10 horas, habría sido provocado por la falta de

uniformidad de las piezas de solado emplazadas en la acera de dicha vía pública, señalando que su pie habría quedado ?enganchado en los adoquines levantados de la acera?.

La interesada aporta como prueba de los hechos alegados determinados informes médicos citados en antecedentes que resultan

adecuados para considerar acreditado que tuvo una caída en aquélla fecha, de la que fue atendida en el Servicio de Urgencias

a las 9:42 horas del mismo día. Aporta también unas fotografías de una calle donde se observa un ligero levantamiento en el

acerado, cuya existencia no ha sido negada por el Servicio Municipal correspondiente, admitiendo, como se ha expuesto, que

iba a ser objeto de próxima reparación.

El defecto de pavimentación aducido se documenta mediante las fotografías aportadas, que no sin dificultad, permiten apreciar

la escasa magnitud y características de las irregularidades existentes en el adoquinado, con un ligero levantamiento, y que

no obstante, como pone de manifiesto el informe emitido el 23 de febrero de 2015 por el Jefe de Sección de Mantenimiento del

Ayuntamiento, iban a ser objeto de reparación en breve.

Aun admitiéndose que el accidente pudiera producirse en el lugar y por la causa alegados por la reclamante, la existencia

de los mencionados desperfectos no es suficiente para tener por acreditado el nexo causal entre el funcionamiento del servicio

público imputado y las lesiones sufridas por aquélla. A este respecto, conviene referirse al elemento del ?riesgo relevante? para la seguridad de los usuarios de las vías públicas, que ha sido tenido en cuenta por este Consejo en dictámenes precedentes

sobre supuestos análogos, como por ejemplo en los dictámenes números 293/2012, de 5 de diciembre, o 213/2013, de 26 de junio,

en los que se ha afirmado la inexistencia de nexo causal cuando los desperfectos de la vía pública constituyen una irregularidad

mínima, de tal modo que el riesgo que podría suponer para la seguridad de los usuarios podría haber sido salvado prestando

un nivel de atención normal.

Determinar cuándo un concreto defecto de cualquier vía urbana puede ser considerado como un ?riesgo relevante?, se configura como una solución casuística, máxime cuando no ha sido establecido objetivamente y con carácter general un

estándar de funcionamiento de los servicios públicos cuyo incumplimiento podría generar responsabilidad patrimonial si concurre

relación causal. Así, a título de ejemplo, pueden traerse a colación diversos pronunciamientos de Tribunales Superiores de

Justicia en los que no se ha considerado como tal ?la existencia de unos ligeros daños en el cemento que sujeta la alcantarilla, de muy escaso tamaño? (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 23 de diciembre de 2005, JUR 2006\20432); un ?rebaje en la acera, máximo de 2 o 3 cms? (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 27 de septiembre de 2007, JUR 2008\128424); ?baldosas levantadas por efecto de las raíces de los árboles? (Sentencia del Tribunal Superior de Cataluña de 2 de mayo de 2012, JUR 2012/237271).

También merece ser citada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 27 de septiembre de 2013, (JUR 2013\310916),

al señalar que ?esta Sala en S.S. núm. 226/12, de 29 de febrero y 566/12, de 9 de mayo, considera que, con carácter general, una caída derivada

de un tropiezo en un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles entraña un daño no antijurídico, que debe soportar

el administrado desde el mismo momento que participa del servicio público de aceras o calzada, porque no se puede pretender

que la totalidad de aceras o calzadas de un casco urbano se encuentren absolutamente perfectas en su conservación y rasante

(mayormente en el actual momento económico, con escasez de recursos), estando a cargo de quien lo sufre el daño que se produce

como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano, debiendo soportar los riesgos de

una eventual falta de atención o cuidado en la deambulación por lugares de paso, como indican las ss. del T.S. de 17-7-03

y 22-2-07, toda vez que la vía pública no está exenta de peligros para el peatón y si cualquier bache, desconchado, humedad,

pendiente... se entiende causa eficiente para la producción del daño se estaría convirtiendo a la Administración (normalmente

la Local) en aseguradora universal de todo evento dañoso producido en su término municipal, el obstáculo que se dice originador

de la caída no parece susceptible de originarla sin el actuar desatento de la víctima, tropiezo fortuito, condiciones psicofísicas

de la accidentada..., y, aún con deficiente conservación de la acera o calzada por la Administración, el necesario autocontrol

en la deambulación excluye la responsabilidad de la Administración en los casos en que el desperfecto u obstáculo fuera fácilmente

aplicable o conocido por el peatón por ser persona con vinculación en la zona o de mínima entidad que impida apreciar su capacidad

para ocasionar daños en condiciones normales?.

Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en sentencia dictada el 20 de noviembre de 2006 (JUR 2007\139961)

manifestaba que ?dicha responsabilidad solo surge cuando el obstáculo en la calle supera lo que es el normal límite de atención exigible en

el deambular, por no ser exigible como fundamento de una reclamación de responsabilidad patrimonial una total uniformidad

en la vía pública, sino que el estado de la vía (hablando en un sentido comprensivo de acera y calzada) sea lo suficientemente

uniforme como para resultar fácilmente superable con un nivel de atención exigible socialmente pues de otra forma se estaría

haciendo un llamamiento a la falta de responsabilidad individual pese a constituir esa responsabilidad uno de los fundamentos

de la vida social, debiendo por tanto entrar en el estudio a la vista de las concretas circunstancias del caso de si el accidente

fue efectivamente debido a las circunstancias de la vía o por el contrario resulta imputable a una falta de atención o cuidado

exigible a la reclamante. [] En el presente caso, a la vista de la documental aportada, entendemos que las irregularidades mostradas en la calzada, son

obstáculos que prestando la atención socialmente exigible al deambular deberían haber sido superados o evitados sin ninguna

dificultad, no pudiendo por ello conforme a lo anteriormente expuesto apreciar la responsabilidad patrimonial reclamada?.

En el supuesto sometido a dictamen la irregularidad presente en el acerado ha sido descrita por Jefe de Sección de Mantenimiento

en su informe de 26 de abril de 2016, en el que se hace constar que ?[?] En la fecha en que presuntamente se produjo la caída, agosto del año 2014, y a tenor de las fotografías aportadas por el interesado

[sic], se pueden apreciar pequeñas irregularidades en el nivel del acerado, ocasionadas por el sistema radicular del arbolado viario,

así como adoquines algo más elevados, lógicamente en la zona que está fuera del tránsito peatonal porque se alza el tronco

del árbol. [?] Dichas irregularidades en la zona de acerado, desde el punto de vista técnico, no pueden ser consideradas como deficiencias

que supongan un funcionamiento anormal de la administración actuante, dado que no se da la existencia de socavones, faltas

de piezas de acerado o desperfectos de consideración que supongan riesgos para los viandantes [?]?. Las características del desperfecto deben ser entendidas como aceptadas por la parte reclamante, ya que no efectuó alegación

alguna en el trámite abierto a ese efecto.

Por lo tanto, como también lo hace constar el indicado Jefe de Sección en el informe, la magnitud de la irregularidad presente

en el pavimento no es reveladora de deficiencias de gran entidad, siendo por su tamaño perfectamente perceptible por los viandantes,

máxime en este supuesto en que la caída se produjo sobre las 9:10 de la mañana de un día de verano?tal y como la perjudicada

refiere-, con luminosidad suficiente, a lo que cabe añadir que no consta que la afectada presentara ninguna patología o deficiencia

física. Si bien es innegable que existía un pequeño desnivel en el acerado, el mismo no puede calificarse de relevante ni

supone un especial riesgo para los peatones, encontrándose dentro de los parámetros de razonabilidad en virtud de los cuales

no es posible extender la cobertura del servicio público a garantizar un perfecto estado de las aceras. Así lo ha entendido

este Consejo en supuestos similares de caídas producidas en la acera en las que el desnivel en las que tuvieron origen alcanzaba

incluso los 3 cm -baste citar los dictámenes 155 y 160 de 2014, ambos de 7 de mayo, el 44/2015, de 17 de febrero, o 226/2015,

de 16 de julio-, en los que no se apreció la concurrencia de responsabilidad patrimonial.

En suma, no habiéndose acreditado por la reclamante el nexo causal entre el daño sufrido y el funcionamiento del servicio

público municipal de conservación de las vías urbanas y sus elementos, procede desestimar la reclamación de responsabilidad

patrimonial examinada.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Sin perjuicio del sentido del dictamen, contrario al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, se hace preciso en

la presente consideración plasmar alguna observación en relación con la indemnización.

La interesada acredita los perjuicios sufridos mediante los correspondientes informes médicos, además de un informe pericial,

de fecha 4 de septiembre de 2015, en el que se determinan y valoran los días de baja y secuelas.

La valoración de los perjuicios que, en su caso, resultasen acreditados podría hacerse, como viene siendo habitual en este

Consejo, acudiendo al Baremo establecido en el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación

de Vehículos a Motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, actualizado para el año 2014 mediante

Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones de 5 de marzo de 2014, al no ser de aplicación la nueva

Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas

en accidentes de circulación, que determina la aplicación de dicho Baremo en el caso de accidentes acaecidos con anterioridad

a la entrada en vigor de la misma, como es el caso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que no habiéndose acreditado la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios municipales

de pavimentación y conservación de las vías públicas del Ayuntamiento de Ciudad Real y los daños personales sufridos por D.

ª X, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial analizada.

* Ponente: emilio sanz sanchez