Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 259/2016 del 19 de julio del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 259/2016, de 19 de julio

Expediente relativo a proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 71/2014, de 24 de julio, por el que se regula

el Plan de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016

de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

Primero. Memoria.- Se inicia el procedimiento de tramitación del proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 71/2014, de 24 de julio,

por el que se regula el Plan de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación

urbanas 2013-1016 de Castilla-La Mancha con la memoria suscrita el día 10 de mayo de 2016 por el Director General de Vivienda

y Urbanismo.

Dicha memoria se inicia con la cita de la normativa en la que se enmarca la modificación que se propone, así como de la Orden

de 1 de abril de 2015, de la Consejería de Fomento, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para el programa

de fomento de la rehabilitación edificatoria. Tras ello se hace referencia al objeto de la modificación, la cual se refiere

exclusivamente a la línea 2 del programa de fomento de rehabilitación edificatoria, destinada a la rehabilitación de zonas

privativas de las viviendas y edificios de una sola vivienda. Su objetivo principal es, según dice, ?incluir en el seno del Programa, y de la convocatoria en sí, al colectivo de personas con discapacidad, entendiendo que éste

presenta en la cuestión rehabilitadora de sus viviendas unas especialidades y unas necesidades que a día de hoy no están debidamente

recogidas en dicha convocatoria?. Para ello, resulta conveniente modificar el artículo 34.2 a fin de eximir de los requisitos allí establecidos a aquellos

inmuebles en los que habiten personas con discapacidad o mayores de 65 años, siempre y cuando las actuaciones que en ellos

se propongan vayan destinadas a mejorar sus condiciones de accesibilidad. También es objeto de la modificación que se propone

la regulación que actualmente se contiene en el artículo 38.2.1 con la finalidad de incrementar las cuantías máximas de las

ayudas.

A continuación se analiza el aspecto económico en el que se incardina la modificación, señalando que la cantidad máxima destinada

al programa de ayudas presupuestada es de 4.000.000 de euros y que a fecha 15 de abril de 2016 se ha consumido un total de

186.638,91 euros, por lo que la modificación es asumible dentro del presupuesto actualmente aprobado.

Finalmente, en la memoria se incluye la redacción de la propuesta que se somete a la consideración de la Secretaria General

de la Consejería de Fomento.

Segundo. Autorización.- A la vista de la anterior memoria, la Consejera de Fomento, mediante resolución de 11 de mayo de 2016, autorizó la tramitación

del proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 71/2014, de 24 de julio, por el que se regula el Plan de fomento

del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016 de Castilla-La

Mancha.

Tercero. Informes y escritos.- Al expediente se han incorporado los siguientes informes:

- Informe emitido el 12 de mayo de 2016 por el Jefe de Servicio de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Fomento, en el

que tras exponer el procedimiento que resulta de aplicación al proyecto, finaliza informando favorablemente el mismo.

- Informe de impacto de género efectuado el 17 de mayo siguiente por el Jefe de Servicio de Coordinación y Gestión de Ayudas,

con el visto bueno del Director General de Vivienda y Urbanismo, en el que se concluye que ?la puesta en marcha de las actuaciones recogidas en el Decreto producirá un impacto de género nulo y en ningún caso tendrá

impacto de género negativo?.

- Escrito del Director General de Arquitectura, Vivienda y Suelo del Ministerio de Fomento en el que manifiesta que dicho

Ministerio no puede financiar con cargo al Plan estatal 2013-2016 los supuestos de la nueva excepción que se recogen en el

artículo 34.2 del programa de fomento de rehabilitación edificatoria, por lo que las ayudas concedidas al amparo de la nueva

excepción incluida en el proyecto de Decreto debería financiarse exclusivamente a cargo de los presupuestos de la Junta de

Comunidades de Castilla-La Mancha.

- Informe de la Inspección General de Servicios sobre la adecuación a la normativa vigente en materia de normalización y racionalización

de procedimientos, suscrito el día 2 de junio de 2016 por la Inspectora General de Servicios, en el que se considera que el

contenido del proyecto de Decreto se ajusta y cumple con la normativa aplicable en la actualidad sobre racionalización y simplificación

de procedimientos administrativos.

- Informe emitido el día 16 de junio de 2016 por el Interventor General de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en

el que se informa favorablemente las normas que se contienen en el proyecto de Decreto.

Cuarto. Informe del Gabinete Jurídico.- Solicitado informe al Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, éste fue emitido el 8 de junio

de 2016, en sentido favorable al texto propuesto, si bien dicho informe señala que el expediente debería completarse con los

informes de la Comisión Regional de la Vivienda, de la Inspección General y de la Intervención General, los cuales no obraban

en el expediente remitido.

Quinto. Informe de la Comisión Regional de la Vivienda.- En el expediente se incluye el acta de la reunión celebrada el día 24 de mayo de 2016 por la Comisión Regional de la Vivienda,

en cuyo punto segundo del orden del día estaba incluido el anteproyecto de Decreto de referencia. En dicho acta se reflejan

las intervenciones efectuadas por diversos miembros de la Comisión.

Sexto. Contenido del proyecto.- El texto del proyecto de Decreto que se somete a dictamen consta de un preámbulo, un artículo y una disposición final.

La parte expositiva se inicia con la definición del marco competencial en el que se inserta la norma que se proyecta. A continuación

refiere que es objeto del Decreto tener en cuenta las necesidades específicas en materia de vivienda de las personas con discapacidad

o con movilidad reducida, señalando la finalidad que se pretende en cada una de las normas del Decreto 71/2014, de 24 de julio,

que son objeto de modificación.

Mediante el artículo único se modifica el apartado 2 del artículo 34, referido al objeto del programa y el apartado 2.1. del

artículo 38, referente a los tipos y cuantías de las ayudas.

La disposición final única dispone la entrada en vigor del Decreto el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial

de Castilla-La Mancha.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 21 de junio de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete al Consejo Consultivo el proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 71/2014, de 24 de julio, por el que

se regula el Plan de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas

2013-2016 de Castilla-La Mancha.

El artículo 54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece

que el Consejo Consultivo deberá ser consultado ?en los siguientes asuntos: [...] 4.- Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones?.

La norma que se pretende modificar mediante el proyecto normativo que se ha remitido fue objeto del dictamen 240/2014, de

16 de julio, al tratarse de una norma dictada en desarrollo de la Ley 2/2002, de 7 de febrero, por la que se establecen y

regulan las diversas modalidades de viviendas de protección pública en Castilla-La Mancha.

En consecuencia, el presente dictamen también tiene el carácter de preceptivo.

II

Procedimiento de elaboración del anteproyecto.- El ejercicio de la potestad reglamentaria se regula en el ámbito de esta Comunidad Autónoma con carácter general en el artículo

36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que la atribuye al

Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la facultad de sus miembros de dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus

competencias. En su apartado 2 el referido artículo establece que el ejercicio de dicha potestad ?requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o Consejero competente

en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia

de la norma que se pretende aprobar?, añadiéndose en el apartado 3 que ?en la elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios

se estimen convenientes. [ ] Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someterá a información pública de forma

directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente

la improcedencia o inconveniencia de dicho trámite?.

Según se desprende del examen del expediente, la elaboración del proyecto de Decreto se inició con la memoria a la que se

refiere el artículo 36.2 transcrito, a la que siguió la autorización conferida al efecto por la Consejera de Fomento. En su

tramitación se han requerido los informes de la Asesoría Jurídica de la Consejería, de impacto de género, de la Inspección

General de Servicios, de la Intervención General y del Gabinete Jurídico, siendo todos ellos favorables al proyecto normativo.

También se ha dado audiencia al Ministerio de Fomento y a la Comisión Regional de la Vivienda, por lo que cabe concluir que

el procedimiento seguido en la elaboración del proyecto resulta adecuado a lo exigido en la normativa que resulta de aplicación.

III

Marco normativo y competencial.- El artículo 47 de la Constitución española, integrado en el Capítulo III del Título I, bajo la denominación ?de los principios rectores de la Política social y económica?, dispone que ?todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones

necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo

con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística

de los entes públicos?.

Respecto a la mencionada previsión constitucional, el Tribunal Constitucional ha afirmado en su Sentencia 152/1988, de 20

de julio, ?La política de vivienda, junto a su dimensión estrictamente económica, debe tener un señalado acento social, en atención

al principio rector que establece el art. 47 de la Norma fundamental, siendo así que uno y otro aspecto -el económico y el

social- se revelan difícilmente separables. Sin embargo, el art. 47 no constituye por sí mismo un título competencial autónomo

en favor del Estado, sino un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos

(art. 53 de la Constitución), en el ejercicio de sus respectivas competencias?.

En materia de vivienda, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha tiene asumida una competencia exclusiva en virtud de lo

dispuesto en el artículo 31.1.2ª del Estatuto de Autonomía, correspondiendo así a la Junta de Comunidades la potestad legislativa,

la potestad reglamentaria y la función ejecutiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

Ahora bien, como ya dijo este Consejo en su dictamen 152/2003, de 17 de diciembre, la rotundidad de esta afirmación estatutaria

de exclusividad competencial de la Comunidad Autónoma en materia de vivienda, ha de interpretarse atendiendo a su engranaje

con el resto de competencias ejercidas por el Estado y que inciden en este sector, tales como las bases y coordinación de

la planificación económica general (artículo 149.1.13º de la Constitución), lo que ha fundamentado la intervención del Estado

en la materia, habiendo señalado el Tribunal Constitucional en la sentencia referida que habida cuenta de la competencia exclusiva

que tenía la Comunidad Autónoma recurrente en materia de vivienda (exclusiva), ?la posibilidad del Estado de incidir sobre la misma, mediante una regulación propia, se ciñe a aquellos extremos que puedan

entenderse comprendidos en las bases y coordinación de la planificación económica [?] Es decir, el Estado puede aportar recursos vinculados al ejercicio de sus competencias materiales y en garantía de su efectividad.

Por el contrario, no está legitimado para fomentar cualquier actividad en materia de vivienda, regulándola directamente, sino

en tanto y en cuanto las medidas de fomento se justifiquen por razón de sus atribuciones sobre las bases de la planificación

y la coordinación de la actividad económica y sobre las bases de ordenación del crédito. Si se admitiera una competencia general

e indeterminada de fomento de las actividades productivas por parte del Estado se produciría, junto a la indicada alteración

del sistema competencial, una distorsión permanente del sistema ordinario de financiación autonómica?.

Posteriormente refiere en su fundamento jurídico cuarto que ?Por lo que se refiere al subsector económico de la vivienda, no cabe duda de que puede ser comprendida en la competencia

del Estado a que se refiere el art. 149.1.13 de la Constitución la planificación básica de determinadas actuaciones de construcción

y rehabilitación de viviendas de protección oficial, [?] En cualquier caso, ello no significa que las Comunidades Autónomas con competencias en materia de vivienda hayan de quedar

absolutamente desprovistas de cualquier atribución por lo que se refiere a las actuaciones protegibles en el sector. Por un

lado, es evidente que, en función de aquellas competencias estatutarias, pueden definir y llevar a cabo una política de vivienda

propia, complementando las actuaciones de protección y promoción previstas por el Estado, con cargo a sus propios recursos [?] Pero además, para la ejecución de la normativa estatal reguladora de las actuaciones protegibles que, como diremos más adelante,

les corresponde, las Comunidades Autónomas deben contar con un margen de libertad de decisión que les permita aplicar las

medidas estatales adaptándolas a las peculiares circunstancias de su territorio, sin perjuicio del respeto debido a los elementos

indispensables que las normas estatales arbitran para alcanzar los fines de política económica general propuestos. [ ] Sólo de esta manera es posible conciliar el ejercicio de las competencias del Estado sobre la planificación y coordinación

en el sector económico de la vivienda, incluida la utilización instrumental de sus competencias sobre las bases de ordenación

del crédito, con las competencias autonómicas en materia de vivienda. Así, si las primeras legitiman una intervención del

Estado que condiciona en parte la globalidad de la política de vivienda de cada Comunidad Autónoma, dicha intervención no

puede extenderse, so pretexto de un absoluto igualitarismo, a la regulación de elementos de detalle de las condiciones de

financiación que la priven de toda operatividad en determinadas zonas del territorio nacional. Antes bien, a las Comunidades

Autónomas corresponde integrar en su política general de vivienda las ayudas reguladas por el Estado para el cumplimiento

de las finalidades a que responden, con capacidad suficiente para modalizar, en su caso, las reglas generales, al objeto de

conseguir una sustancial igualdad de resultados?.

Con base en el esquema de distribución competencial esbozado, la normativa estatal que afecta a la materia objeto del proyecto

normativo que se dictamina está constituido por el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, que regula el Plan Estatal de fomento

del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016, así como la

Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

Por lo que al ámbito autonómico se refiere, ha de citarse especialmente el Decreto 71/2014, de 24 de julio, que es la norma

parcialmente afectada por la modificación reglamentaria que se dictamina.

IV

Observación general.- Expuesto el marco normativo y competencial en el que se ampara la norma proyectada, procede plasmar a continuación la siguiente

consideración respecto al contenido y finalidad que se pretende conseguir con la modificación que se propone.

En la memoria se dice que ?La modificación planteada se refiere exclusivamente a la Línea 2 del programa de Fomento de la Rehabilitación Edificatoria?, con la finalidad de incluir en la misma a las personas con discapacidad y que para ello se modifica el artículo 34.2 a fin

de eximir de los requisitos indicados en el apartado 1 del mismo a aquellos inmuebles en los que habiten personas con discapacidad

o mayores de 65 años, siempre y cuando las actuaciones que en ellos se propongan vayan destinadas a mejorar sus condiciones

de accesibilidad.

Esta loable intención que, según se dice en el párrafo tercero del preámbulo del proyecto de Decreto, se enmarca dentro de

la política de vivienda que desarrolla la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de tener en cuenta las necesidades específicas

de las personas con discapacidad o con movilidad reducida permanente, estima este Consejo que no se consigue totalmente con

la forma en la que están redactados los artículos modificativos que se incluyen en el proyecto de Decreto.

Según se dice en el artículo 34.1 del Decreto 71/2014, de 24 de julio, el objeto del programa de fomento de la rehabilitación

edificatoria comprende actuaciones en dos ámbitos diferentes: a) obras y trabajos de mantenimiento e intervención en las instalaciones

fijas y equipamiento propio, así como en los elementos y espacios privativos comunes, de edificios de tipología residencial

colectiva y b) obras en zonas privativas de las viviendas y en edificios de una sola vivienda. Para poder ser beneficiario

de este programa se exige cumplir los requisitos que se establecen en las letras a), b) y c) de dicho artículo.

De forma excepcional, dice el actual apartado 2 del referido artículo, se admitirán en este programa ?edificios de viviendas?, sin que a ellos les sea aplicable los requisitos exigidos en el apartado 1, en los dos supuestos que prevé, siendo este

apartado el que es objeto de modificación, mediante la adicción de un nuevo supuesto que en el proyecto se configura como

letra b), además de la aclaración que a propuesta del representante de F se asumió por la Comisión Regional de Vivienda.

El nuevo supuesto que se pretende incluir como letra b) reza de la siguiente forma: ?Estén habitadas por personas con discapacidad o mayores de 65 años, siempre que las actuaciones vayan dirigidas a realizar

los ajustes razonables en materia de accesibilidad. Solo para actuaciones subvencionadas con cargo a los presupuestos de la

Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha?. Al estar este nuevo supuesto incluido en el apartado correspondiente al programa de ?edificios de viviendas?, la interpretación lógica que de ello se deriva, es que para poder ser beneficiarios de la ayuda, las viviendas habitadas

por personas con discapacidad o mayores de 65 años han de estar ubicadas en un edificio de viviendas, lo que excluiría los

edificios de una sola vivienda, también denominadas viviendas unifamiliares, cuando esto no parece que sea lo que se pretende

con la reforma, según se deduce de la lectura de la nueva redacción que se da al apartado 2.1 del artículo 38, en el que se

hace expresa referencia a edificios de una sola vivienda y, también, al colectivo que pretende ser protegido por la proyectada

nueva letra b) del apartado 2 del artículo 34.

Dado que el apartado 2.1 del artículo 38 (cuantía máxima de subvenciones) está directamente vinculado con el apartado 1.1

del artículo 34 (viviendas en edificios colectivos y unifamiliares) y no con el apartado 2 del mismo precepto (solo viviendas

en edificios colectivos), se estima que para conseguir la finalidad que se declara en el preámbulo de la norma, una solución

podría ser incluir el contenido que en el proyecto se contiene en la letra b) del apartado 2 del artículo 34, a continuación

del apartado 1.1 de este artículo, cuya redacción pudiera quedar de la siguiente forma: ?Además? y cumplan con los requisitos anteriores, salvo para el caso de que dichas viviendas estén habitadas por alguna persona

con discapacidad o mayor de 65 años, siempre que las actuaciones vayan dirigidas a realizar los ajustes razonables en materia

de accesibilidad?. De ser así, ya no sería preciso añadir que esta actuación sería subvencionada con cargo a los presupuestos de la Junta de

Comunidades de Castilla-La Mancha, porque ya lo dice el apartado 2.1 del artículo 38.

De esta forma, la redacción de la norma estaría en consonancia con lo manifestado por el Director General de Urbanismo y Vivienda,

en el sentido de que la modificación únicamente pretende operar en la Línea 2 del programa de fomento de rehabilitación edificatoria,

la cual comprende, según dice en la memoria, la ?Rehabilitación de zonas privativas de las viviendas y edificios de una sola vivienda? y no sólo los edificios de viviendas, que es a los que exclusivamente se refiere el apartado 2 del artículo 34.

V

Observaciones específicas al contenido del proyecto.- Procede hacer, a continuación, algunas consideraciones que suscita el contenido del proyecto de Decreto cuya observancia podría

contribuir a mejorar su interpretación y posterior aplicación.

Parte expositiva.- El apartado tercero hace referencia a las necesidades que en materia de vivienda tienen las personas con discapacidad ?o movilidad reducida permanente?, cuando en el articulado se consideran como posibles beneficiarios del programa de fomento de la rehabilitación edificatoria,

además de las personas con discapacidad, las ?mayores de 65 años? sin otros condicionantes, lo que implica que pueden ser beneficiarios los mayores de 65 años aunque en el momento de solicitar

la ayuda no tengan reducida su movilidad. Por ello, se estima que es más correcto sustituir la expresión de ?movilidad reducida permanente? por la de ?mayores de 65 años?, ya que como dice la regla 12 de las directrices de técnica normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio

de 2005, la parte expositiva debe cumplir la función de describir su contenido, pero no contener declaraciones didácticas

o otras análogas, máximo si ello pudiera dar lugar a alterar la interpretación del articulado de la norma.

En el mismo precepto se cita el ?Decreto 71/2014, de 24/7/2014?, reiterando el año de aprobación. Según la regla 73 de las directrices de técnica normativa, la cita debería efectuarse de

la siguiente forma ?Decreto 71/2014, de 24 de julio?.

En el supuesto de que como consecuencia de lo que se ha dicho en la anterior consideración general se modifique el apartado

Uno del artículo único del proyecto de Decreto, ello debiera ser tenido en cuenta para ajustar la redacción del apartado quinto

de la parte expositiva.

Artículo único.- De optar el órgano consultante por mantener la redacción que se propone de la letra b) del apartado 2 del artículo 34, se

estima que debería sustituirse la expresión ?Estén habitadas por personas con discapacidad o mayores de 65 años?, por la de ?Estén habitadas por alguna persona con discapacidad o mayor de 65 años?, pues de lo contrario podría interpretarse que se precisa que todas las personas que convivan en dicha vivienda deban tener

la condición de personas con discapacidad o ser mayores de 65 años. Igualmente, el segundo inciso que comienza por ?Sólo para actuaciones subvencionadas con cargo?? queda técnicamente mejor redactado de la siguiente forma ?Estas actuaciones solo serán subvencionadas con cargo??.

En mérito de lo dispuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno

para su aprobación el proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 71/2014, de 24 de julio, por el que se regula

el Plan de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016

de Castilla-La Mancha, sin que ninguna de las efectuadas tenga carácter esencial.

* Ponente: fernando jose torres villamor