Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 245/2020 del 25 de junio del 2020

Contestacion

DICTAMEN N.º 245/2020, de 25 de junio

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Salobre (Albacete) a instancia

de D.ª [?], actuando en representación de D.ª [?], por los daños derivados de la caída sufrida en una vía pública de la localidad.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- Con fecha 1 de agosto de 2019 D.ª [?], actuando en representación de D.ª [?], presentó reclamación de responsabilidad patrimonial

ante el Ayuntamiento de Salobre, por los daños sufridos por esta última a consecuencia de una caída padecida en la acera de

una vía pública de la localidad por la que transitaba. No cuantificaba la indemnización requerida.

Describía los hechos indicando que ?el día 15 de octubre de 2018 Dª [?] sufrió una caída en Reolid, Albacete, sobre las 12:00 horas, cuando caminaba en compañía de su esposo D. [?] por la Calle Carretera de Jaén nº 22, Carretera Nacional 322, al encontrarse una baldosa de la acera mal colocada, a la altura

del número indicado y con un desnivel de suficiente entidad que provocó que tropezara y cayera en la acera, siendo primeramente

atendida por dicha caída en la Farmacia de la localidad a escasos metros donde se produjo el suceso?.

Continuaba expresando que ante el dolor progresivo e intenso que padecía en el brazo derecho, y dado que se encontraban alojados

en [?], acudió al médico de dicho centro, quien la remitió al Servicio de Urgencias del Hospital [?]. Tras efectuar radiografía,

fue diagnosticada en este centro sanitario de luxación inferior glenohumeral derecha, regresando al balneario en taxi. Precisó

rehabilitación que comenzó en el propio balneario, continuando en el Hospital [?] desde el 5 de diciembre de 2018 hasta el

18 de febrero de 2019. Posteriormente y efectuada resonancia magnética, se incluyó a la interesada en lista de espera quirúrgica

por afectación al manguito de los rotadores.

Afirmaba que la paciente ha estado impedida para sus actividades habituales desde el momento en que se produce la caída, sin

que se pudiera determinar en ese momento su tiempo total de curación, ni las eventuales secuelas.

Tras exponer genéricamente los presupuestos que caracterizan la responsabilidad patrimonial, concluía manifestando que ?si la alcantarilla [sic] hubiera estado bien colocada, no se hubiese producido la caída con la consecuente lesión?.

Concluía solicitando que se reconociera a favor de la damnificada una indemnización por los daños personales y/o materiales

sufridos.

Adjuntaba a la reclamación los siguientes documentos:

- Informe del médico del Balneario, emitido el 15 de octubre de 2018, en el que expresaba ?Acude al sufrir caída, presenta dolor intenso en el brazo derecho. Se remite a Urgencias Hospital [?] para hacer Rx y ser valorada JD: posible fractura?.

- Informe emitido en la misma fecha por el Servicio de Urgencias del citado centro hospitalario, en el que se recoge ?Refiere traumatismo en hombro derecho tras caída casual?. Efectuado estudio radiográfico se diagnosticó de ?Luxación inferior glenohumeral derecha?. Se pautó analgesia, recomendando a la paciente que tuviera el brazo en cabestrillo, citándola para consulta externa de Traumatología

en dos semanas.

- Controles de tratamiento rehabilitador efectuado desde el 15 de diciembre de 2018 hasta el 18 de febrero de 2019.

- Solicitud de resonancia magnética nuclear suscrita el 16 de enero de 2019.

- Hoja de indicación quirúrgica de 15 de febrero de 2019, por desgarro o rotura inespecíficos del manguito de los rotadores.

- Solicitud de inclusión en lista de espera quirúrgica y petición de pruebas preoperatorias.

- Justificante de pago de servicio de taxi por 22 euros.

Segundo. Subsanación.- A la vista de la reclamación formulada, en fecha 4 de octubre de 2019 el Alcalde dirigió a la interesada requerimiento de

subsanación, a fin de que especificara el lugar de la caída, aportando fotografías de la baldosa o alcantarilla que estuvo

en el origen del percance.

A tal requerimiento dio contestación la representante de la afectada mediante escrito datado el 28 de octubre posterior, junto

al que aportaba cuatro fotografías del lugar de los hechos, en las que se reflejaba la calle en que concurrió y la baldosa

que dio origen al tropiezo.

Tercero. Informe del Secretario Municipal.- A instancia del Alcalde, con fecha 15 de noviembre de 2019 el Secretario Municipal emitió informe, en el que se plasmaban

los presupuestos generales que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial y se describía el procedimiento

a seguir para su tramitación.

Cuarto. Admisión a trámite.- En atención a las actuaciones descritas, en fecha 20 de noviembre de 2019 el Alcalde acordó admitir a trámite la reclamación

y designar instructor del procedimiento al Secretario de la Corporación, quien estaría sometido a las causas de abstención

y recusación legalmente previstas.

De tal acuerdo se dio traslado por el Secretario tanto a la parte reclamante, como a la compañía aseguradora del Ayuntamiento.

Consta en el expediente la efectiva recepción de tales notificaciones por las destinatarias.

Quinto. Prueba.- Para impulsar la tramitación, en fecha 27 de noviembre de 2019 el instructor acordó que se practicaran las siguientes pruebas:

acreditación por la reclamante de la baldosa que originó la caída; emisión de informe por el testigo de los hechos -esposo

de la afectada- sobre cómo se produjo la caída y el origen de la misma, y si había alguna persona más que la presenciara;

y requerimiento al Capataz de Mantenimiento del Ayuntamiento para que emitiera informe sobre el estado de la acera y la baldosa

en cuestión.

Consta que tal acuerdo fue debidamente notificado tanto a la parte reclamante, como a la compañía aseguradora.

Sexto. Informe del Capataz de Mantenimiento.- Conforme a lo acordado, se ha incorporado al procedimiento el informe emitido el 4 de diciembre de 2019 por el Capataz de

Mantenimiento del Ayuntamiento, en el que tras describir las contradicciones que presentaba la reclamación para la determinación

del origen de los hechos -hablaba de tropiezo en baldosa y posteriormente en alcantarilla-, señalaba que con las fotografías

aportadas la zona quedaba perfectamente identificada.

Manifestaba que, revisada la zona, se observa que ?Es un tramo de acerado amplio, de 2,5 metros de anchura, junto a la travesía de la Ctra. N-322, construido hace unos 12 años.

Desde el 15/10/2018 hasta el día de hoy no se ha realizado por el Servicio Municipal de Obras ninguna reparación en dicho

tramo de acerado?.

Añadía que ?El acerado no está formado por baldosas, sino que está formado por adoquines macizos con un peso de 7,325 kgs cada uno, e

incrustados a presión mediante unas ranuras laterales que encajan uno con otro, y están dispuestos encima de una capa de grava

que permite su reparación y extracción sencilla para facilitar el arreglo de averías de agua sin la destrucción de los mismos.

[] No existe en dicha zona ningún adoquín mal colocado, y lo único que se ha podido observar es algún desperfecto muy ligero

en alguno de ellos, con un ligero hundimiento de 1 cm, no apreciándose que haya desplazamiento de los mismos ni que quede

hueco alguno entre ninguno de ellos, estando muy bien conservado el mismo?.

Proseguía indicando que el Servicio de Mantenimiento de Obras realiza durante todo el año tareas de mantenimiento sencillas,

sobre pequeños desperfectos que puedan existir en las vías públicas, producido principalmente por acceso rodado de vehículos

y por la acción de las bajas temperaturas invernales y la utilización de sal para combatir el hielo.

Concluía afirmando que ?si bien este Servicio de Obras está obligado a conservar las vías públicas en idóneas condiciones, no puede exigírsele que

en todo tiempo y lugar del viario acometa la reparación eficaz e instantánea de todo desconchado, protuberancia, rotura o

similar que se presente, sino aquello que represente por sus singulares circunstancias un peligro real y pueda el Ayuntamiento

garantizar su pronta y eficaz solución?.

Séptimo. Declaración del testigo.- Figura a continuación escrito de la parte reclamante, presentado en fecha 13 de diciembre de 2019, al que adjuntaba una fotografía

del lugar de concurrencia del siniestro en la que destacaba la baldosa en que se produjo el tropiezo.

Asimismo, acompañaba declaración del esposo de la afectada, suscrita el 11 de diciembre previo, en la que afirmaba que ?Mi esposa [?] cayó en la acera al tropezar por la existencia de una baldosa que se encontraba desnivelada, siendo esta la causa de los daños

que sufrió, con la caída se le salió el hombro y se rompió los tendones?. Añadía que ?en el momento en que se produjo la caída pasaban dos matrimonios, porque además el día en que se cayó mi mujer había mercadillo

en Reolid, pero que no puedo identificar, lo que sí puedo indicar es que al caer mi esposa la Sra. Farmacéutica, cuya Farmacia

se encuentra muy próxima al lugar de la caída, fue la que llamó al Balneario, y vinieron a recogernos con un coche del balneario

e inmediatamente la vio el médico del mismo balneario. También una vecina de allí mismo donde cayó mi esposa salió al oír

jaleo, pero sus datos personales no los conozco, pero sí sé, al menos en el momento en que sucedió esto, que era limpiadora

de un hotel que hay en el balneario que se llama [?]?.

Octavo. Resultado de la fase probatoria.- De la prueba practicada y su resultado se ha dejado constancia en el expediente mediante certificado expedido por el Secretario

Municipal en fecha 15 de enero de 2020.

Noveno. Trámite de audiencia.- Instruido el procedimiento, en fecha 29 de enero de 2020 el instructor otorgó trámite de audiencia a la interesada y a

la compañía aseguradora, poniéndoles de manifiesto el expediente y concediéndoles un plazo de diez días para que pudieran

formular cuantas alegaciones consideraran convenientes a su derecho.

Constan los acuses de recibo acreditativos de la recepción de ambas notificaciones.

Dentro del plazo otorgado, la reclamante presentó escrito el 11 de febrero posterior, en el que solicitaba la obtención de

copia de todos los documentos obrantes en el expediente administrativo y una ampliación del plazo de alegaciones concedido.

Adjuntaba documento en el que la interesada otorgaba la representación, suscrito por ella, por su representante y por el Secretario

del Ayuntamiento de Montealegre del Castillo, localidad donde la damnificada tenía su domicilio.

Accediendo a lo solicitado, en fecha 19 de febrero siguiente el instructor remitió a la parte copia del expediente y le otorgó

un nuevo plazo de diez días para presentar alegaciones.

Conforme a la posibilidad otorgada, el 2 de marzo la interesada presentó escrito de alegaciones en el que, tras reiterar los

hechos, significaba que ?esas tareas de mantenimiento por los desperfectos, observados en alguno de esos adoquines (¿pero no en el del lugar en el

que se produce la caída?) es que no se realizan con regularidad para dar cumplimiento a la obligación de conservación de aceras

de forma inmediata, exacta, completa y eficaz en todo momento, por tanto casa mal que se diga en el informe que no existe

ningún adoquín mal colocado, y al tiempo se diga que, tanto por las dimensiones o por la profundidad de los desperfectos observados en alguno de esos adoquines, podemos explicar

que existen multitud de baches o desperfectos en la localidad?.

Continuaba expresando ?Que el daño o lesión sufrido es consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos ha quedado acreditado,

porque el deber de mantenimiento sobre las vías públicas, principalmente los viales, precisamente por ser zonas de dominio

y uso público, exige a la Administración, en este caso Local, al Ayuntamiento, la obligación de mantener y de realizar operaciones

de conservación, sin que al usuario se le pueda exigir que para su utilización deba llevar a cabo una diligencia extraordinaria,

uno camina normalmente partiendo del hecho de que, en circunstancias de normalidad, no se va a encontrar con ningún tipo de

obstáculo, por muy pequeño que este sea?.

Incidía en que aún no era posible cuantificar el daño, al no haber obtenido el alta médica.

Adjuntaba informe de alta de hospitalización emitido tras la intervención quirúrgica llevada a cabo el 27 de enero anterior.

Se le citaba a consulta de revisión de Cirugía Ortopédica y Traumatología en un mes.

Mediante certificado expedido el 11 de marzo el Secretario acreditó que las únicas alegaciones presentadas en el trámite de

audiencia fueron las mencionadas.

Décimo. Propuesta de resolución.- En consideración a todo lo actuado, con fecha 21 de mayo de 2020 el instructor suscribió propuesta de resolución en sentido

desestimatorio de la reclamación, al no existir relación de causalidad entre la producción del daño y el funcionamiento del

servicio público.

Undécimo. Solicitud de dictamen al Consejo Consultivo.- Llegados a este punto del procedimiento, en idéntica fecha 21 de mayo el Alcalde acordó solicitar el dictamen del órgano

consultivo, actuación que materializó a través de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 28 de mayo de 2020.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El expediente remitido por el Ayuntamiento de Salobre versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

municipal presentada por una ciudadana que sufrió una caída en una acera de la localidad, al tropezar en un desnivel que presentaba.

El artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,

establece que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha, dispone que este último deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes tramitados por la Administración

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos a ?reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros?; y el artículo 57 de la misma Ley establece que ?Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería

de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes?.

Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012, acordó que ?su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a los artículos 54.9.a)

y 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial tramitados

por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a seiscientos un euros?.

En el presente supuesto no se cuantifica por la parte el daño reclamado, sin que tampoco haya sido requerida por la Administración.

Sin perjuicio de ello, dado que el mismo se ha conformado atendiendo al periodo incapacitante sufrido por la afectada -que

ascendió al menos a un año y cuatro meses, contados desde la producción del percance hasta la revisión posterior a la intervención

quirúrgica-, y teniendo en cuenta que aplicando de modo orientativo la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema

para la valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, la valoración de dicho concepto

dañoso superaría, sin duda, el escaso límite económico fijado en los preceptos citados, ha de concluirse afirmando que el

dictamen se emite con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- El examen del procedimiento sustanciado debe circunscribirse a la comprobación del cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el Título IV

de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, denominado ?De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?, que incorpora varios preceptos singulares relativos al modo de tramitación de esta específica clase de procedimientos de

responsabilidad patrimonial, tales como los acogidos en los artículos 61.4, 65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

Partiendo de tales referentes normativos, ante el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que

ya han sido suficientemente descritas en los antecedentes, es preciso poner de manifiesto que se practicó prueba testifical

aportando al procedimiento la declaración del esposo de la afectada, presente en el lugar del siniestro. Dicha declaración

se ha emitido a instancia del instructor, quien formuló las preguntas oportunas al testigo. Aun cuando conforme a lo dispuesto

en el artículo 289 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, la práctica de la prueba testifical debe realizarse

de modo contradictorio, no se ha producido en este caso un acto específico de prueba en el que pudiera haberse personado la

parte, a fin de haber podido formular al testigo cuantas preguntas y cuestiones hubiera estimado convenientes a su derecho.

Sin perjuicio de ello, no puede apreciarse en este caso que de dicha ausencia derive indefensión alguna para la interesada,

ya que el requerimiento de la declaración testifical se recabó a través de su representante -quien, por ende, tuvo conocimiento

del mismo- y dicho testimonio vino a acreditar la concurrencia de la caída y que el origen de la misma estuvo en el desnivel

existente en el firme -tal como la reclamante pretendía-, sin que ella haya manifestado en el trámite de audiencia su voluntad

de ampliar el testimonio aportado en relación a algún otro aspecto complementario.

Asimismo, no puede dejar de mencionarse la dilación existente en la tramitación del procedimiento que ha alcanzado el plazo

de diez meses, rebasando así en más de la mitad el máximo de seis meses fijado en el artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1

de octubre. La demora advertida es reprochable por contrariar los principios de celeridad y eficacia que deben guiar la actuación

administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución, 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen

Jurídico del Sector Público y 71.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tantas veces citada, lesionando la confianza de los

ciudadanos en la obtención de una respuesta en plazo. Debe significarse además que, aun cuando la parte interesada tiene a

su alcance la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ante la desestimación presunta de su reclamación por el transcurso

del plazo fijado para resolver sin que haya recaído resolución expresa, ex artículo 91.3 referido, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia respecto del interés general,

de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de este Consejo Consultivo en el

procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado; y, por supuesto, respecto de la resolución que adopte la Administración.

El expediente cuenta con un índice documental y se halla ordenado desde una perspectiva cronológica, lo que ha posibilitado

un adecuado examen y conocimiento de su contenido.

Señalado todo lo anterior, procede pasar a examinar las cuestiones de fondo suscitadas por el expediente, no sin antes exponer,

de modo genérico, los presupuestos que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro

lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una

conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363), 21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar.

RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o

estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio

de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la parte

reclamante y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

Concurre legitimación activa en la reclamante, pues es la persona que sufrió los daños físicos por los que se solicita indemnización.

Así lo ha acreditado con los diferentes informes médicos aportados y con la declaración del testigo incorporada al procedimiento.

Actúa por medio de letrada representante, acreditando el otorgamiento de dicha representación mediante declaración firmada

por ambas en presencia de funcionario público. Tal modo de actuar da cumplimiento cabal a la exigencia prevista en el artículo

5.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que prevé

que se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado en comparecencia personal del interesado.

Corresponde la legitimación pasiva al Ayuntamiento de Salobre, dado que es el titular de la vía en que se produjo el suceso

y quien ostenta competencia sobre infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad, correspondiéndole la conservación

y mantenimiento de la misma en condiciones de seguridad para los usuarios, conforme establecen los artículos 25.2.d) y 26.1.a)

de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local en su nueva redacción otorgada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Ningún problema presenta el plazo en el que la acción ha sido ejercitada, ya que el incidente del que derivaron los daños

se produjo el 15 de octubre de 2018 -recibiendo posteriormente rehabilitación y siendo intervenida quirúrgicamente la afectada

el 27 de enero de 2020, sin que conste la fecha de alta definitiva- y la reclamación se presentó en el registro municipal

el 1 de agosto de 2019, sin transcurrir claramente el plazo de un año fijado en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre. No ha operado, por tanto, la prescripción de la acción.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Reclama la interesada por el periodo incapacitante que sufrió a consecuencia de la caída padecida, lapso temporal que no

determina.

Resulta acreditado, a la vista de los informes médicos aportados al expediente, que la afectada sufrió una caída el 15 de

octubre de 2018, lesionándose el hombro derecho. Tras ser diagnosticada de luxación inferior glenohumeral derecha, se sometió

a rehabilitación hasta el 18 de febrero de 2019. Habiéndose constatado mediante resonancia magnética que había sufrido un

desgarro o rotura del manguito de los rotadores, se indicó la procedencia de cirugía el 15 de febrero previo, incluyéndose

a la paciente en lista de espera quirúrgica. La intervención se practicó el 27 de enero de 2020, programándose revisión en

un mes, sin que conste la fecha de alta definitiva.

Ha resultado probado, de este modo, el periodo incapacitante derivado de dicho proceso curativo transcurrido entre las fechas

señaladas, el cual ha de considerarse un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en la persona de la reclamante,

dando cumplimiento a los requisitos previstos en el artículo 32.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público.

No quedan dudas de la producción del accidente, pues en la declaración del testigo aportada por la interesada junto a la reclamación

se expresa que ?cayó en la acera al tropezar por la existencia de una baldosa que se encontraba desnivelada, siendo esta la causa de los

daños que sufrió, con la caída se le salió el hombro y se rompió los tendones?; a lo que añadía que ?al caer mi esposa la Sra. Farmacéutica cuya Farmacia se encuentra muy próxima al lugar de la caída, fue la que llamó al Balneario,

y vinieron a recogernos con un coche del balneario e inmediatamente la vio el médico del mismo balneario?. En consonancia con tales afirmaciones se aporta informe emitido en la fecha del percance por el médico del balneario, en

el que se constata que la paciente ?acude al sufrir caída, presenta dolor intenso en el brazo derecho. Se remite a Urgencias del Hospital [?] para hacer Rx y ser valorada JD: posible fractura?. La producción del percance en el lugar señalado en la reclamación ha sido admitida por la Administración, constatando el

instructor que no resultaba necesaria la práctica de prueba complementaria alguna.

Asimismo, han de entenderse probadas, por la declaración del testigo, las circunstancias por las que se produjo la caída,

esto es, que vino provocada por el tropiezo en un desnivel existente en la acera.

En el examen de la eventual relación de causalidad debe partirse de que la interesada vincula el daño sufrido a un funcionamiento

anormal del servicio público de vigilancia y mantenimiento de vías urbanas en condiciones de seguridad que corresponde al

Ayuntamiento, pues en la reclamación apunta la parte el desnivel existente en la acera como causa de la caída. Señalaba, al

efecto, que ?al encontrarse una baldosa de la acera mal colocada, a la altura del número indicado y con un desnivel de suficiente entidad

[?] provocó que tropezara y cayera en la acera?. En el escrito de alegaciones, presentado en el trámite de audiencia, manifestaba ?Que el daño o lesión sufrido es consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos ha quedado acreditado,

porque el deber de mantenimiento sobre las vías públicas, principalmente los viales, precisamente por ser zonas de dominio

y uso público, exige a la Administración, en este caso Local, al Ayuntamiento, la obligación de mantener y de realizar operaciones

de conservación, sin que al usuario se le pueda exigir que para su utilización deba llevar a cabo una diligencia extraordinaria,

uno camina normalmente partiendo del hecho de que, en circunstancias de normalidad, no se va a encontrar con ningún tipo de

obstáculo, por muy pequeño que este sea?.

Dicho título ha de ser examinado, como viene siendo habitual en los pronunciamientos de este Consejo en relación con reclamaciones

de responsabilidad patrimonial con origen en similares hechos, analizando el grado de cumplimiento del estándar exigible al

Ayuntamiento en el desenvolvimiento del servicio público de control y mantenimiento de vías urbanas que le compete.

Este órgano ha señalado en numerosas ocasiones que no puede requerirse a la Administración municipal un nivel de cumplimiento

tan estricto y exacerbado que le obligue a responder de cualquier desperfecto en las vías urbanas por nimio que fuera, desplazando

el riesgo de caída propio de toda deambulación a la esfera de la responsabilidad de las administraciones públicas. En este

punto es preciso atender al elemento del ?riesgo relevante? para la seguridad de los usuarios de las vías públicas, que ha sido tenido en cuenta por este Consejo en numerosos dictámenes

precedentes sobre supuestos semejantes -de los que son muestra los números 10/2015, de 21 de enero; 44/2015, de 17 de febrero;

226/2016, de 29 de junio; 129/2017, de 29 de marzo; 61/2018, de 14 de febrero; o 184/2020, de 7 de mayo-, en los que se ha

negado la existencia de nexo causal cuando los desperfectos de la vía pública constituyen una irregularidad mínima, de tal

modo que el riesgo que podría suponer para la seguridad de los usuarios podría haber sido salvado prestando un nivel de atención

normal.

Determinar cuándo un concreto defecto de cualquier vía urbana puede ser considerado como un ?riesgo relevante?, se configura como una solución casuística, máxime cuando no ha sido establecido objetivamente y con carácter general un

estándar de funcionamiento de los servicios públicos cuyo incumplimiento podría generar responsabilidad patrimonial si concurre

relación causal. Así, a título de ejemplo, pueden traerse a colación diversos pronunciamientos de Tribunales Superiores de

Justicia en los que no se ha considerado como tal ?un desnivel existente en la acera, ya que dos baldosas del paseo estaban hundidas aproximadamente un centímetro en sentido

oblicuo? (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 13 de julio de 2001, JUR 2001\308904); un ?rebaje en la acera, máximo de 2 o 3 cms? (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 27 de septiembre de 2007, JUR 2008\128424); un ?ligero desnivel o elevación encontrándose alguna de las losetas fracturadas? (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2 de mayo de 2012. JUR 2012\237271): o incluso la ausencia de

?una fila de baldosas? (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 14 de junio de 2016, JUR\2016\242613).

También merece ser citada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 27 de septiembre de 2013, (JUR 2013\310916),

al señalar que ?esta Sala en S.S. núm. 226/12, de 29 de febrero y 566/12, de 9 de mayo, considera que, con carácter general, una caída derivada

de un tropiezo en un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles entraña un daño no antijurídico, que debe soportar

el administrado desde el mismo momento que participa del servicio público de aceras o calzada, porque no se puede pretender

que la totalidad de aceras o calzadas de un casco urbano se encuentren absolutamente perfectas en su conservación y rasante

(mayormente en el actual momento económico, con escasez de recursos), estando a cargo de quien lo sufre el daño que se produce

como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano, debiendo soportar los riesgos de

una eventual falta de atención o cuidado en la deambulación por lugares de paso, como indican las ss. del T.S. de 17-7-03

y 22-2-07, toda vez que la vía pública no está exenta de peligros para el peatón y si cualquier bache, desconchado, humedad,

pendiente... se entiende causa eficiente para la producción del daño se estaría convirtiendo a la Administración (normalmente

la Local) en aseguradora universal de todo evento dañoso producido en su término municipal, el obstáculo que se dice originador

de la caída no parece susceptible de originarla sin el actuar desatento de la víctima, tropiezo fortuito, condiciones psicofísicas

de la accidentada..., y, aún con deficiente conservación de la acera o calzada por la Administración, el necesario autocontrol

en la deambulación excluye la responsabilidad de la Administración en los casos en que el desperfecto u obstáculo fuera fácilmente

aplicable [sic] o conocido por el peatón por ser persona con vinculación en la zona o de mínima entidad que impida apreciar su capacidad

para ocasionar daños en condiciones normales?.

Asimismo, resulta clarificador mencionar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 20 de noviembre de

2006 (JUR 2007\139961) que afirma que ?[?] dicha responsabilidad solo surge cuando el obstáculo en la calle supera lo que es el normal límite de atención exigible en

el deambular, por no ser exigible como fundamento de una reclamación de responsabilidad patrimonial una total uniformidad

en la vía pública, sino que el estado de la vía (hablando en un sentido comprensivo de acera y calzada) sea lo suficientemente

uniforme como para resultar fácilmente superable con un nivel de atención exigible socialmente pues de otra forma se estaría

haciendo un llamamiento a la falta de responsabilidad individual pese a constituir esa responsabilidad uno de los fundamentos

de la vida social, debiendo por tanto entrar en el estudio a la vista de las concretas circunstancias del caso de si el accidente

fue efectivamente debido a las circunstancias de la vía o por el contrario resulta imputable a una falta de atención o cuidado

exigible a la reclamante. [] En el presente caso, a la vista de la documental aportada, entendemos que las irregularidades mostradas en la calzada, son

obstáculos que prestando la atención socialmente exigible al deambular deberían haber sido superados o evitados sin ninguna

dificultad, no pudiendo por ello conforme a lo anteriormente expuesto apreciar la responsabilidad patrimonial reclamada?.

Incide en tal fundamentación la sentencia del mismo Tribunal Superior de Justicia, de 2 de mayo de 2012 (JUR 2012\237271),

que consideró que ?la responsabilidad de la Administración surge cuando el obstáculo en la calle supera lo que es el normal límite de atención

exigible en el deambular y que no puede exigirse una total uniformidad en la vía pública, pero sí que el estado de la vía

(hablando en un sentido comprensivo de acera y calzada) sea lo suficientemente uniforme como para resultar fácilmente superable

con un nivel de atención exigible socialmente. Que cuando se requiera un nivel de atención superior surge la relación de causalidad

al no romperse la citada relación por hecho de tercero o de la propia víctima. [ ] Atendido todo ello, y partiendo de que compete a la Administración municipal el cuidado y atención de sus aceras y calzada

como bienes de dominio público que son atendidas las competencias que le atribuye el artículo 25.d de la Ley de Bases y de

Régimen Local, esta Sala ya ha declarado en anteriores ocasiones que la socialización de riesgos no permite extender la responsabilidad

objetiva de la Administración a un evento que aun producido en un espacio de la competencia de aquel, no constituye, a falta

de acreditación, un elemento de riesgo que no resulte fácilmente superable o que exija un nivel de atención en los términos

ya expresados?.

En el supuesto sometido a dictamen la reclamante describe la magnitud de la irregularidad presente en el pavimento de la acera

afirmando que es ?de suficiente entidad? para provocar la caída. Tal circunstancia se ha visto contrastada por el Capataz de Mantenimiento quien, tras girar visita

de inspección a la zona, afirma que ?El acerado no está formado por baldosas, sino que está formado por adoquines macizos con un peso de 7,325 kgs cada uno, e

incrustados a presión mediante unas ranuras laterales que encajan uno con otro, y están dispuestos encima de una capa de grava

que permite su reparación y extracción sencilla para facilitar el arreglo de averías de agua sin la destrucción de los mismos.

[] No existe en dicha zona ningún adoquín mal colocado, y lo único que se ha podido observar es algún desperfecto muy ligero

en alguno de ellos, con un ligero hundimiento de 1 cm, no apreciándose que haya desplazamiento de los mismos ni que quede

hueco alguno entre ellos, estando muy bien conservado el mismo?.

Estas afirmaciones sobre el estado de la acera se cohonestan con las fotografías aportadas por la propia reclamante, en las

que incluso resulta complejo discernir la irregularidad que se invoca.

La insignificante magnitud de la deficiencia presente en el pavimento -desnivel de 1 cm- no es reveladora de desperfectos

de gran entidad, siendo por su tamaño y características perfectamente superable por los viandantes. Si bien es innegable que

existía este pequeño desnivel en el acerado -así lo ha reconocido la propia Administración-, no es menos cierto que el mismo

no puede calificarse de relevante ni supone un especial riesgo para los peatones, encontrándose dentro de los parámetros de

razonabilidad en virtud de los cuales no es posible extender la cobertura del servicio público a garantizar un perfecto estado

de las aceras. Así lo ha entendido este Consejo en supuestos similares de caídas producidas en la acera en las que el desnivel

en las que tuvieron origen alcanzaba incluso los 3 cm -baste citar los dictámenes 155 y 160 de 2014, ambos de 7 de mayo, o

el 44/2015, de 17 de febrero-, en los que no se apreció la concurrencia de responsabilidad patrimonial.

A lo anterior cabe añadir que el accidente tuvo lugar a plena luz del día, hacia las 12:00 horas, según afirma la propia reclamante

y el testigo presencial de los hechos y corrobora el informe del Servicio de Urgencias del Hospital [?], en el que consta

como hora de ingreso de la paciente las 14:54. El mínimo desperfecto en la vía era, por tanto, susceptible de ser perfectamente

perceptible y sorteable, -pues la acera tiene suficiente anchura como para transitar por la parte no afectada por aquel- prestando

la normal atención exigible al deambular por cualquier vía pública que exige mirar de vez en cuando el suelo.

Por lo expuesto, ha de concluirse afirmando que no es posible apreciar en el presente caso el incumplimiento del estándar

exigible en el funcionamiento de conservación de vías públicas en condiciones de seguridad para los usuarios, pues tal como

afirma el Capataz de Mantenimiento ?si bien este Servicio de Obras está obligado a conservar las vías públicas en idóneas condiciones, no puede exigírsele que

en todo tiempo y lugar del viario acometa la reparación eficaz e instantánea de todo desconchado, protuberancia, rotura o

similar que se presente, sino aquello que represente por sus singulares circunstancias un peligro real y pueda el Ayuntamiento

garantizar su pronta y eficaz solución?.

En suma, por todo lo expuesto debe concluirse afirmando que no existe relación de causalidad entre el daño sufrido por la

reclamante y el funcionamiento del servicio público de conservación de las vías públicas en condiciones de seguridad para

los usuarios que compete al Ayuntamiento de Salobre, por lo que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial

examinada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que no existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de vías

públicas urbanas dispensado por el Ayuntamiento de Salobre (Albacete) y los daños sufridos por D.ª [?] tras padecer una caída

cuando transitaba por una acera de la localidad, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad

patrimonial examinada.

* Ponente: araceli muñoz de pedro