Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 225/2016 del 29 de junio del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 225/2016, de 29 de junio

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial incoado a instancia de D.ª X por los daños ocasionados como

consecuencia de la errónea graduación de su visión por parte del Servicio de Oftalmología del Hospital H centro adscrito al

Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM).

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- El día 16 de diciembre de 2015, D.ª X presentó en el Hospital H, una hoja de reclamaciones, quejas, iniciativas y sugerencias,

en la que reclamaba el importe de las gafas que habían sido mal graduadas.

Adjuntaba a la reclamación fotocopia del documento nacional de identidad y de la tarjeta sanitaria.

Segundo. Informe del Servicio.- El día 15 de diciembre de 2015, el médico con número de colegiado 1345, adscrito del Hospital H, dirigió un escrito al Servicio

de Atención al Paciente de la Gerencia de Atención Integrada de Albacete, que dice lo siguiente: ?Por error nuestro en la prescripción de las gafas de Dña. X, les ruego den las instrucciones oportunas ara la modificación

de los cristales de sus gafas según la receta que le entrego con fecha de hoy?. A este documento se unen las dos recetas emitidas a nombre de D.ª X por el Servicio de Oftalmología del Complejo Hospitalario

W los días 19 de agosto de 2016 y 15 de diciembre del mismo año. En las mismas se puede comprobar la diferencia de graduación

existente entre ambas recetas, tanto en la visión de cerca como en la de lejos.

Tercero. Admisión a trámite.- Tras el requerimiento efectuado a la reclamante para que aportase las facturas que acreditasen el daño reclamado, el Gerente de

Coordinación e Inspección del SESCAM, mediante escrito de 11 de febrero de 2016, le comunicó el acuerdo de iniciación del

procedimiento de responsabilidad, señalando en dicho escrito el nombre del instructor. Asimismo se informaba que la tramitación

del expediente se sustanciaría según lo prevenido en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento

de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, comunicando que el plazo

de resolución era de seis meses, transcurrido el cual se podría entender desestimada su solicitud por silencio administrativo.

Cuarto. Facturas.- En el expediente obran dos facturas emitidas por la entidad ?M? a nombre de D.ª X. La primera está fechada el día 10 de septiembre

de 2015 y su importe asciende a 850 euros, por los conceptos de armadura y dos cristales progresivos. La segunda, emitida

el 16 de diciembre de 2015, asciende a 739 euros y en su concepto figuran dos cristales progresivos.

Quinto. Trámite de audiencia.- Instruido el expediente, con fecha 25 de febrero de 2016 se notifica a la interesada la apertura del trámite de audiencia

por un plazo de 15 días, indicando en la comunicación los documentos obrantes en el expediente.

No consta en el expediente que se hayan efectuado alegaciones, ni presentado nuevos escritos.

Sexto. Propuesta de resolución.- A la vista de lo actuado, el día 22 de marzo de 2016 la Subinspectora Enfermera de Servicios Sanitarios e instructora del

procedimiento, efectuó propuesta de resolución estimatoria reconociendo el derecho de la reclamante a percibir una indemnización

de 739 euros, por ser este el perjuicio soportada por la interesada como consecuencia del error existente en su graduación.

Séptimo. Informe del Gabinete Jurídico.- Concluye el procedimiento con el informe emitido el 2 de mayo de 2016 por el Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha, en el que este órgano informa favorablemente la propuesta de resolución.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 25 de mayo de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo

de Castilla-La Mancha, este último deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de

Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos

un euros.

Por su parte, el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común dispone que, ?para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión

de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley.

En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad

Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la que se establezca en la

correspondiente legislación autonómica?.

En el supuesto sometido a consulta la reclamante no efectúa la evaluación de la cantidad reclamada, pero dado que está acreditado

que abonó la cantidad de 739 euros por los nuevos cristales para sus gafas, esta es la cantidad que ha de entenderse como

reclamada. Por ello, el dictamen se emite con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración se encuentran recogidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, disposición mediante la que se produjo

el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Tras el análisis de las actuaciones realizadas en el curso de la instrucción, que han sido descritas suficientemente en antecedentes,

se observa que en general el procedimiento ha sido sustanciado de modo correcto sin presentar irregularidades que puedan dar

lugar a la nulidad de la resolución que se debe dictar.

No obstante lo anterior, entiende este Consejo que a la vista del contenido de la comunicación efectuada por el Oftalmólogo

del Complejo Hospitalario W al Servicio de Atención al Paciente de la Gerencia de Atención Integrada de Albacete, en la que

reconocía el error producido en la graduación de D.ª X y la necesidad de modificación de los cristales graduados, la cual

se produjo el día anterior a la presentación de la reclamación, ésta se podía haber tramitado por el procedimiento abreviado

contenido en el capítulo III del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, lo que hubiera reducido el plazo de resolución de

la reclamación.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal

en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados

por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación

a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia

del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar

también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998\9967)-.

Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, ?este carácter objetivo, tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo

y la doctrina del Consejo de Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables,

pues ello llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios

que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para apreciar

la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan solo en el

caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la responsabilidad

por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que tales perjuicios no son imputables

a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo alguno, el derecho a percibir una

indemnización?. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de 2000 declaró que ?el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es la

de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no conductas irregulares por parte de

los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar asegurado?, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que ?prestada la asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia

de la enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no

pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas?.

Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de

7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De

otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de

una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000\4049)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive

la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061),

de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto

al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece

la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: ?Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización

[...]?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Expuestos los presupuestos jurídicos exigidos legalmente para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, procede

examinar si concurren en el supuesto objeto de consulta.

En cuanto a la legitimación activa, ésta se encuentra acreditada en el expediente, ya que la reclamación ha sido presentada

por la persona que dice haber sufrido los daños por los que reclama.

También concurre la legitimación pasiva de la Administración autonómica al imputar al servicio público sanitario la responsabilidad

por el daño sufrido.

Por lo que al plazo del ejercicio de la acción se refiere, los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2

del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establecen que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto

que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En el presente supuesto, el error en la graduación fue reconocida

por la Administración el día 15 de diciembre de 2015 y la reclamación fue presentada al día siguiente, por lo que resulta

evidente que la acción no ha prescrito.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- En cuanto al daño producido, éste, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

debe ser real y efectivo, no simplemente posible, contingente o hipotético. En el presente supuesto, en el expediente ha quedado

acreditada la realidad del daño, consistente en el importe de los nuevos cristales que la interesada tuvo que adquirir en

sustitución de los anteriores incorrectamente graduados.

Expuesto lo anterior, procede examinar la concurrencia del nexo causal entre la prestación del servicio público y el daño

producido, conforme se determina en el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

La reclamación se fundamenta en la existencia de un error en la graduación de la visión por parte del Servicio de Oftalmología

del Hospital H.

El error que se imputa ha sido reconocido por el médico del Servicio de Oftalmología del citado Hospital en la nueva graduación

que fue efectuada a la paciente el día 15 de diciembre de 2015. Del examen de las dos recetas de corrección óptica se desprende

que cuando el día 19 de agosto de 2015 se efectuó la anterior graduación de la visión de la Sra. X se anotaron unos datos

que no se correspondían a los defectos visuales que tenía y estos defectos afectaban tanto a la corrección óptica que debía

efectuarse para la visión de cerca y de lejos, como al ?esquema tabo de posición de los ejes?, por lo que está justificada la necesidad de haber tenido que cambiar los cristales de las gafas que había adquirido, como

expresamente se reconoce en el informe emitido por el colegiado número 1348 en la nota interior que dirige al Servicio de

Atención al Paciente de la Gerencia de Atención Primaria de Albacete.

En consecuencia, en la instrucción del procedimiento ha quedado acreditada la relación causal existente entre el funcionamiento

del Servicio de Oftalmología del Hospital H y el daño sufrido por la actora, el cual, además, ha de calificarse como de antijurídico,

puesto que la misma no estaba obligada legalmente a soportarlo.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Aunque en el escrito de reclamación ni en ningún otro escrito se efectúa una evaluación del daño, su cuantía resulta del

examen de las facturas aportadas al expediente. En la factura emitida el día 19 de septiembre de 2015, la cantidad abonada

por la Sra. X fue de 850 euros, correspondientes a una montura y a dos cristales progresivos. En la otra factura, fechada

el 16 de diciembre del mismo año, el importe es de 739 euros, correspondiente a dos cristales progresivos, por lo que ésta

es la cantidad que tiene derecho a percibir la reclamante, al corresponderse con el daño económico sufrido por el error de

la Administración.

Ambas facturas cumplen con los requisitos exigidos en el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba

el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, no existiendo inconveniente alguno para el reconocimiento

de su derecho a percibir dicha indemnización.

La citada cantidad deberá ser, en su caso, objeto de la correspondiente actualización en los términos prevenidos en el artículo

141.3 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que existiendo relación de causalidad entre el servicio público sanitario prestado por el Hospital H y los daños sufridos

por D.ª X, derivados de un error al efectuar la graduación de su visión, procede dictar resolución estimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial examinada y reconocer a la reclamante una indemnización de 739 euros, actualizable.

* Ponente: jose sanroma