Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 214/2021 del 10 de junio del 2021

Contestacion

DICTAMEN N.º 214/2021, de 10 de junio

Expediente relativo a resolución de discrepancias suscitadas en el deslinde de los términos municipales de Alhambra y Manzanares,

ambos en la provincia de Ciudad Real.

ANTECEDENTES

Primero. Exteriorización de las discrepancias.- Como colofón a los trabajos desarrollados durante meses anteriores, al amparo de un Convenio de Colaboración suscrito entre

la Consejería de Fomento y el Centro Nacional de Información Geográfica del Ministerio de Fomento para la recuperación y mejora

geométrica de líneas jurisdiccionales en municipios de Castilla-La Mancha para el periodo 2017-2020, con fecha 21 de noviembre

de 2017 se reunieron los representantes de los municipios de Alhambra y Manzanares, ambos de la provincia de Ciudad Real,

junto con los de las dos Administraciones suscriptoras del convenio, a fin de aprobar el acta adicional determinante de la

ubicación de los puntos comunes delimitadores de dichos términos municipales.

En el citado documento se identifican geodésicamente los 41 mojones principales conformadores de la referida línea fronteriza,

definida a partir de los trabajos de deslinde plasmados en acta de esa índole levantada el 25 de abril de 1963, instaurándose

en siete de sus tramos -correspondientes al recorrido de sendos caminos- nuevos mojones intermedios destinados a aportar mayor

detalle al trazado de dicha línea jurisdiccional. No obstante, los representantes del Ayuntamiento de Alhambra expresaron

su disconformidad con el emplazamiento asignado a los mojones identificados con los números 20 al 28, consignándose al efecto:

?[?] la Comisión del ayuntamiento de Alhambra no reconoce las coordenadas de los mojones del M20 al M28. Tampoco reconoce el trazado

de la línea límite entre los mojones M19-M20, M28-M29, así como el resto de uniones entre los mojones no reconocidos. [ ] La Comisión del ayuntamiento de Manzanares quiere hacer constar que sí está de acuerdo con todo el resultado del replanteo

expresado por coordenadas en la presente acta adicional [?]?.

Consta en el expediente que el contenido del acta adicional de deslinde previamente referida recibió el respaldo del órgano

plenario del Ayuntamiento de Manzanares en sesión celebrada el 28 de noviembre de 2017, así como la del Pleno del Ayuntamiento

de Alhambra en sesión de 27 de diciembre de 2017, en este segundo caso con las mismas objeciones ya manifestadas por sus representantes

corporativos respecto de los mojones 20 al 28 de su límite jurisdiccional con el Ayuntamiento de Manzanares.

Segundo. Promoción del expediente.- En la referida sesión de 27 de diciembre de 2017 el órgano plenario del Ayuntamiento de Alhambra acordó también instar de

la Administración Regional la incoación de un expediente encaminado a resolver las discrepancias territoriales surgidas en

relación con una parte del deslinde de términos municipales formalizado mediante el acta adicional aludida en el antecedente

primero, haciendo suya una Memoria elaborada al efecto por su propia Comisión Municipal de Deslinde, así como el acuerdo adoptado

por esta el 20 de diciembre anterior, que presenta el siguiente tenor: ?[?] Se da cuenta de la discrepancia que se ha observado entre el Acta Adicional levantada el 21 de noviembre de 2017, de conformidad

con el art. 21 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades del Estado, entre las Comisiones de

Deslinde de Manzanares y Alhambra y en la que para el amojonamiento se ha tenido en cuenta el Acta levantada por el Instituto

Geográfico el 25 de abril de 1963 y que deja sin efecto, de forma parcial la de 30 de octubre de 1984 [sic], sin que en el Acta de 1963, que por otra parte, resulta esencial en el proceso administrativo, se motivara, la causa por

la cual se alteran los mojones existentes desde el año 1984 [sic], y que exactamente corresponden a los denominados en el Acta Adicional como M20, M21, M22, M23, M24, M25, M26, M27 y M28,

y que ya fueron objeto de discrepancia y reserva en la reunión de 21 de noviembre de 2017. [ ] Además, resulta que sin perjuicio de que el catastro no deja de ser un registro fiscal, desde la existencia de los levantamientos

catastrales de 1944, siempre ha coincidido la delimitación catastral con la que resultaba en el Acta del Instituto Geográfico

de 1884. [ ] Los asistentes, considerando que en la representación que ostentan, deben velar en la defensa del territorio de Alhambra,

no considerando que exista motivación técnica que pueda motivar el dejar sin efecto, de forma parcial el deslinde de 1884,

en el año 1963, debe incoarse el oportuno expediente [?] para resolver discrepancias existentes con el levantamiento de Manzanares en los mojones M20, M21, M22, M23, M24, M25, M26,

M27 y M28, previa por su aprobación por el Pleno, conforme el Acta de 1884?.

El 28 de mayo de 2018 los referidos acuerdos y Memoria fueron remitidos por el Ayuntamiento de Alhambra a la Consejería de

Hacienda y Administraciones Públicas, a efectos de instrucción del consiguiente procedimiento de resolución de discrepancias

territoriales, junto a diversa documentación relativa a la cuestión litigiosa suscitada, entre la que figura un informe técnico

pericial encargado al efecto por dicha entidad local y ponderado para la toma de sus decisiones.

Tercero. Posicionamiento de las Comisiones Municipales de Deslinde.- Tras la práctica de varias diligencias y de una convocatoria de reunión que resultó infructuosa, el día 22 de enero de 2020

se mantuvo una reunión entre los integrantes de las dos respectivas Comisiones Municipales de Deslinde, los representantes

del Instituto Geográfico Nacional (IGN) y el representante de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, durante la cual

se exteriorizó formalmente el mantenimiento de las desavenencias existentes, que quedó plasmado en los siguientes términos:

?Los representantes de los municipios de Alhambra y de Manzanares se ratifican en sus posiciones apoyando el Acta de Deslinde

de 1884 y 1963 respectivamente, y se informa por los representantes del IGN de la necesidad de remitir las Actas de Disconformidad

al Órgano Instructor del expediente?.

La postura sostenida por la Comisión de Deslinde de Alhambra fue ratificada por acuerdo de su órgano plenario de 31 de enero

de 2020.

Por parte de la Comisión Municipal de Deslinde de Manzanares, su posición quedó concretada en reunión mantenida el 27 de abril

de 2020, donde se hizo constar textualmente: ?[?] No compartimos, por tanto, la posición del Ayuntamiento de Alhambra, que pretende que se realice un deslinde en contra del

previamente aprobado por ese Ayuntamiento, [?] sin que, desde esa fecha, 23 de octubre [sic] de 1963, se haya realizado alteración del término municipal. [ ] Tampoco podemos compartir la posición del Ayuntamiento de Alhambra [?] de aceptar parte del contenido del deslinde de fecha 22 de septiembre de 1884, la parte que le beneficia (zona verde del plano

adjunto II), pero no la parte del deslinde que le perjudica (zona azul del plano adjunto II). Lo cual hace, aún más, inviable

la estimación de la pretensión del Ayuntamiento de Alhambra. [ ] III.- El Ayuntamiento de Alhambra pretende ir en contra de sus propios actos y apartarse del acta del deslinde aprobado por

ese Ayuntamiento en fecha 23 de octubre [sic] de 1963 y del deslinde realizado en el año 2017 por los propios técnicos del ministerio, fundamentándose en un acta del año

1884 que ese propio Ayuntamiento de Alhambra ha anulado y ello sin proceder a revisión de oficio ni declaración de lesividad

del acto y, además de ello, lo pretende realizar utilizando solo la parte del acta anulada de 1884 que le beneficia, no la

parte que le perjudica [?]?; tales alegaciones fueron asumidas por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Manzanares en sesión celebrada el día

4 de mayo posterior.

Cuarto. Informe del IGN.- Seguidamente, obra en el expediente el informe emitido el 28 de abril de 2020 por la Ingeniera Topógrafa asignada al mismo,

en el que se hacen las siguientes manifestaciones sobre la controversia territorial suscitada y lo que se propone por dicho

organismo: ?Cuando constan en un Expediente de deslinde varias Actas sobre la línea límite entre dos ayuntamientos, para fundamentar

su propuesta el IGN ha de aplicar los criterios establecidos por la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto

y doctrina de Consejo de Estado, que establecen que la Administración [?] ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores, practicados de conformidad con los municipios interesados,

y sólo a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores, deberán tenerse en cuenta aquellos otros documentos que,

aun no siendo de deslinde, indiquen o reflejen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión, así como por último,

los que se refieran a fincas o heredades que se encuentran enclavadas en el terreno litigioso y las demás pruebas que contribuyan

a formar juicio sobre la cuestión planteada y de los que pueda deducirse con certeza a cuál de las partes favorece la posesión

de hecho. [?] [ ] En este Expediente, obran dos actas de deslinde de diferentes fechas para la línea límite entre Alhambra y Manzanares, la

más antigua de las cuales es de 1884, cuya anulación en 1963 parece que no está suficientemente justificada (desde el punto

de vista de la técnico que suscribe, cuyos conocimientos jurídicos son limitados), por lo que será la que, en principio, según

la jurisprudencia, deberá considerarse en primer lugar. [ ] Por consiguiente la línea límite propuesta por el IGN en el tramo en litigio se fundamenta en el Acta levantada de común acuerdo

el día 22 de septiembre de 1884 y su documento geométrico asociado (cuaderno de campo)?.

Seguidamente, el informe se ocupa de determinar la ubicación geográfica exacta de los mojones comprendidos entre los números

20 al 29 de la serie de 41 enumerados en el acta adicional de 21 de noviembre de 2017, a los que se constriñe la divergencia

de pareceres motivadora del expediente, coincidiendo dos de ellos con el emplazamiento de los mojones 9 y 10 del primitivo

deslinde practicado en 1884. El informe se acompaña de la muy abundante documentación histórica, fotográfica o topográfica

que habría sido manejada para su realización, finalizando con una plasmación cartográfica de la línea divisoria propuesta

por el IGN -folios 533 y 534 del expediente-, que resulta muy similar, aunque no idéntica, a la propugnada por el Ayuntamiento

de Alhambra.

Quinto. Informe complementario del IGN.- Dada la ulterior recepción de las alegaciones efectuadas por la Comisión de Deslinde del Ayuntamiento de Manzanares, la

Viceconsejería de Administración Local y Coordinación Administrativa instructora del expediente instó la emisión de un informe

ampliatorio por parte del IGN, el cual fue emitido por la técnica asignada al caso el 14 de octubre siguiente, haciendo las

siguientes consideraciones: ?En cuanto a la alegación [?] de que el Ayuntamiento de Alhambra sólo ha tomado la parte del deslinde de 1884 que le beneficia: [ ] El ámbito del Expediente, o parte de la línea límite que se encuentra en desacuerdo, es fijada por ambos municipios en las

sucesivas reuniones que ambas mantienen y más en concreto en la que mantienen con el IGN, reunión celebrada el 22 de enero

de 2020, de la que se adjuntó el Acta en el informe original y donde consta que ambas corporaciones están conformes con que

el Expediente estudiara tan sólo la zona señalada a priori por Alhambra (entre los mojones 19 al 29 del Acta de 1963, no estando

en desacuerdo ni el 19 ni el 29). [ ] En cuanto a la alegación de [?] que el Ayuntamiento de Alhambra pretende ir contra sus propios Actos y apartarse del acta de deslinde aprobada por ese Ayuntamiento

en 1963, etc.: [ ] Estas apreciaciones tan específicamente jurídicas serán mejor resueltas por el Órgano instructor, que se encuentra más autorizado

en estas cuestiones, ya que hay sentencias del Tribunal Supremo en diferentes sentidos dependiendo de las circunstancias que

concurren en cada Expediente de deslinde?.

Sexto. Trámite de audiencia.- Consta en el expediente, a continuación, que con fecha 15 de enero de 2021 se procedió al ofrecimiento de audiencia a los

dos Ayuntamientos concernidos, por espacio de 15 días, mediante sendas comunicaciones cursadas por la Viceconsejería instructora.

En uso del citado trámite, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Manzanares adoptó un acuerdo -el 1 de febrero de

2021- mediante el que se ratifica en sus anteriores alegaciones de 28 de abril [sic] de 2020, atinentes a la prevalencia del

deslinde practicado en el año 1963.

Séptimo. Informe jurídico.- El 31 de marzo posterior la Jefa del Servicio de Régimen Jurídico de la Viceconsejería actuante emitió informe en relación

con el procedimiento tramitado, mostrando su conformidad con la propuesta delimitadora plasmada en el informe del IGN aludido

en el antecedente cuarto, significando al respecto: ?[?] De la jurisprudencia resulta que en los deslindes jurisdiccionales deben, ante todo, tenerse en cuenta, y por tanto darle

prioridad, a deslindes anteriores practicados de conformidad con los municipios interesados (Sentencia del Tribunal Supremo

de 4 de diciembre de 1987) [ ] Teniendo en cuenta lo anterior, y aceptando la autoridad técnica que en su ámbito propio indiscutiblemente posee el Instituto

Geográfico Nacional, se concluye que se ha de estar a la propuesta técnica del IGN de fecha 28 de abril de 2020 y en su complementario

de 14 de octubre de 2020, la resolución de las divergencias planteadas entre los municipios de Alhambra y Manzanares, la línea

límite contenida en el Acta levantada de común acuerdo el día 22 de septiembre de 1884 y su cuaderno de campo topográfico

asociado?. Tras esas manifestaciones, el informe incorpora un cuadro Anexo donde constan las coordenadas geográficas y demás referencias

descriptivas del conjunto de puntos de deslinde objeto de controversia, en términos coincidentes con el citado informe del

IGN.

Octavo. Propuesta de resolución.- A resultas de la multiplicidad de actuaciones practicadas, con fecha 27 de abril de 2021 el Viceconsejero de Administración

Local y Coordinación Administrativa suscribió una propuesta de resolución para el procedimiento, en cuya parte dispositiva

se determina: ?Resolver las divergencias suscitadas en el deslinde de los términos municipales de Manzanares y Alhambra, considerando como

válida y vigente la línea límite jurisdiccional establecida en el acta de 22 de septiembre de 1884 y en su cuaderno de campo

topográfico. [ ] Se acompaña como anexo al acta la relación de las coordenadas asignadas a los mojones M20 al M28, ambos inclusive, suministradas

en el Informe del Instituto Geográfico Nacional de 28 de abril de 2020 [?]?.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 13 de mayo de 2021.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El artículo 10 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRDLVMRL), aprobado

por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establece que ?Las cuestiones que se susciten entre Municipios sobre deslinde de sus términos municipales serán resueltas por la correspondiente

Comunidad Autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y dictamen del órgano consultivo superior del Consejo

de Gobierno de aquélla, si existiere o, en su defecto, del Consejo de Estado?. En términos muy similares, el artículo 24 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, aprobatorio del Reglamento de Población

y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RPDTEL), exige para esos mismos supuestos de desavenencia sobre los límites

territoriales municipales el dictamen del órgano consultivo competente.

Asimismo, y como singularidad de interés atinente a los casos específicos en que esa discrepancia jurisdiccional de naturaleza

territorial afecte a municipios radicados en diferentes Comunidades Autónomas, el artículo 50.3 de la Ley 7/1985, de 2 de

abril, Reguladora de Bases del Régimen Local -insertado en ella por medio de la Ley 11/1999, de 21 de abril-, establece para

esa clase de asuntos: ?Las cuestiones que se susciten entre municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas sobre deslinde de sus términos

municipales se resolverán por la Administración del Estado, previo informe del Instituto Geográfico Nacional, audiencia de

los municipios afectados y de las respectivas Comunidades Autónomas y dictamen del Consejo de Estado?. En sentido concordante, el posterior Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre, regulador del procedimiento de deslinde

de términos municipales pertenecientes a distintas Comunidades Autonómicas, determina en el apartado 11 de su artículo 3 -dedicado

al ?procedimiento en caso de divergencias?-, que ?La Dirección General para la Administración Local elevará el expediente al Ministro de Administraciones Públicas para su

remisión al Consejo de Estado junto con su propuesta de resolución dentro de los veinte días siguientes, a efectos de la emisión

del preceptivo Dictamen?.

Todo lo anterior ha de ponerse en conexión con el artículo 54.9.f) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y

del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, según el cual este último órgano debe ser consultado en los expedientes tramitados

por la Administración de la Junta de Comunidades que versen sobre ?Creación o supresión de Municipios, así como la alteración de términos municipales y en los demás supuestos previstos en

la legislación sobre régimen local?.

En consecuencia, como la discrepancia espacial exteriorizada en el procedimiento de deslinde de términos municipales objeto

de consulta -que implica a los Ayuntamientos de Alhambra y Manzanares, radicados en la provincia de Ciudad Real-, no afecta

a municipios de otra Comunidad Autónoma, corresponde a este Consejo emitir el presente dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- El procedimiento general para llevar a cabo un deslinde de términos municipales queda descrito en los artículos 17 a 25 del

citado RPDTEL, contemplándose como trámites necesarios: el nombramiento de una Comisión en cada uno de los Ayuntamientos afectados,

que habrá de levantar acta en la que se manifieste la posición de cada Corporación, aportando todos los datos, antecedentes

y detalles necesarios; la remisión de esas actas al órgano competente de la Comunidad Autónoma, quien las reenviará al Instituto

Geográfico Nacional (IGN) para designación del perito que deba personarse en el lugar y examinar el terreno a deslindar junto

a las citadas Comisiones; la emisión de informe técnico por parte del citado organismo; y, por último, el dictamen del órgano

consultivo competente, previo a la adopción del acuerdo de resolución de divergencias que fuere pertinente.

Partiendo de esos referentes normativos, aplicables en nuestra Comunidad Autónoma por ausencia de una regulación propia que

se ocupe de tales supuestos específicos de demarcación, deslinde y amojonamiento de términos municipales, puede señalarse

que las distintas actuaciones llevadas a cabo durante la instrucción del expediente remitido para dictamen, que ya han sido

suficientemente descritas en los antecedentes, se atienen a la tramitación prevista en la indicada normativa estatal, dada

la disconformidad surgida entre los representantes de los dos Ayuntamientos involucrados respecto al trazado de una sección

de la línea fronteriza común que separa ambos municipios.

Admitida así la validez de las actuaciones desarrolladas durante el procedimiento instruido en su fase previa a la petición

de dictamen, debe formularse, no obstante, una observación atinente a las actuaciones finales que tendrán lugar con posterioridad

a su emisión y que concierne a la titularidad de la competencia para adoptar el acuerdo con el que se ponga fin al procedimiento.

En ese sentido, el informe del Servicio de Régimen Jurídico aludido en el antecedente séptimo hace una última reflexión sobre

la materia, afirmando que, tras la recepción del dictamen de este órgano consultivo, el expediente deberá ser remitido ?al Consejo de Gobierno, cuya decisión ha de revestir forma de "Acuerdo" (se coincide en este punto con la opinión del Consejo

Consultivo expresada en su dictamen 40/1998, de 28 de abril) [?]?.

Ahora bien, pese a la contrastada autoría del lejano precedente doctrinal citado al efecto por la funcionaria informante -que

se centraba en el examen de la forma del acto aprobatorio finalizador del procedimiento, sin cuestionar la titularidad competencial

de decisión propugnada por el órgano consultante-, este Consejo estima ahora conveniente mostrar sus reservas sobre las referidas

consideraciones competenciales, por las razones que seguidamente se exponen:

En primer lugar, debe señalarse que ni en el referido informe jurídico, ni en la propuesta de resolución insertada al término

de las actuaciones, se hacen consideraciones de ningún tipo sobre las razones por las que se entiende que la competencia resolutoria

en el presente procedimiento recae en el Consejo de Gobierno, como tampoco mención alguna identificativa de los preceptos

eventualmente aplicables a ese respecto; estas carencias dialécticas y de contenido ya alertan sobre el problema de inseguridad

jurídica aquí subyacente.

Ante este panorama de incertidumbre debe tenerse en cuenta que la normativa estatal de régimen local citada en la consideración

precedente y aplicable al caso no contiene, como es lógico, ninguna especificación sobre qué órgano de la Comunidad Autónoma

ostenta la competencia resolutoria en esta clase de procedimientos de deslinde municipal donde se han exteriorizado divergencias

entre las corporaciones locales implicadas.

Un repaso del contenido de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, que dedica su Título

I a la regulación de las tres diferentes modalidades de alteración de términos municipales allí contempladas -consistentes

en: ?fusión e incorporación? (capítulo II), ?segregación para la agregación? (capítulo III) y ?segregación para constituir municipio independiente? (capítulo IV)-, revela que el procedimiento común a todas ellas establecido en su capítulo V no está destinado a los supuestos

de mero deslinde municipal como el abordado en el presente expediente. Por tanto, la asignación de la competencia resolutoria

al Consejo de Gobierno prevista en el artículo 20.6 de dicho cuerpo legal no resulta propiamente aplicable al caso, cuando

menos sin venir acompañada de una valoración jurídica fundada que permita pasar a ponderar la eventual aplicabilidad del principio

de analogía plasmado en el artículo 4 del Código Civil, ligado a la previa detección de una inequívoca laguna normativa.

De otro lado, ni en la Ley 11/2003, de 25 de septiembre -artículo 11-, ni en los sucesivos Decretos de Estructura de la Administración

Regional, se contienen preceptos de los que quepa inferir que la competencia resolutoria para este específico tipo de expedientes

recae en el Consejo de Gobierno. Por su parte, tampoco en el Decreto 80/2019, de 16 de julio, que establece la estructura

orgánica de la actual Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, es posible hallar determinaciones que lleven a residenciar

la competencia resolutoria para esta modalidad de asuntos en alguno de los órganos de esa consejería contemplados en la misma,

citados en sus artículos 2 y 3.

Ante esa compleja coyuntura, a juicio de este Consejo, para dilucidar la cuestión resulta determinante lo preceptuado en el

artículo 8.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, revestido de carácter básico, que

establece: ?Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá

que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia

y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir

y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos?.

La traslación de esas pautas de elucidación competencial al entramado orgánico diseñado en el ya citado Decreto 80/2019, de

16 de junio, llevan a colegir que, como en dicha estructura organizativa es posible hallar más de un órgano de rango inferior

y potencialmente ejerciente de la controvertida competencia decisoria -primordialmente, la Viceconsejería de Administración

Local y Coordinación Administrativa, y las Delegaciones Provinciales concernidas por razón del territorio-, correspondería

al titular de la consejería, como superior jerárquico común a ellas, la competencia para dictar resolución en el procedimiento

de deslinde sin avenencia tramitado.

Es más, con independencia del alcance que pudiera cobrar en este caso la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal enunciada

en el inciso final del artículo 149.3 de la Constitución, cuya aplicación suele también generar arduos problemas hermenéuticos,

la racionalidad material de esta medida quedaría visiblemente respaldada por la solución arbitrada para los procedimientos

de deslinde entre municipios de diferentes Comunidades Autónomas regulados en el ya citado Real Decreto 3426/2000, de 15 de

diciembre, en cuyo artículo 3.12, se establece para los referidos casos de discrepancia: ?A la vista del dictamen del Consejo de Estado, el Ministro de Administraciones Públicas dictará la resolución motivada que

proceda [?]?.

III

Doctrina general sobre la naturaleza de las operaciones de deslinde.- Conforme a lo previsto en el artículo 12 de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, ?El término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias?. De tal modo, la fijación de los límites espaciales de los municipios debe quedar establecida con nitidez, razón por la cual

el legislador ha previsto mecanismos específicos encaminados a superar las dudas o discrepancias surgidas entre municipios

acerca de la realidad y exactitud de los confines territoriales de sus términos; a esa necesidad responde el régimen de deslinde

instaurado en los artículos 50.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y 10 del TRDLVMRL, así como en el Real Decreto 3426/2000,

de 15 de diciembre, y en las artículos 17 a 25 del RPDTEL, grupo regulatorio, este último, que resulta de aplicación supletoria

en nuestra Comunidad Autonómica, como ya se dijo, en ausencia de regulación propia localizada en la citada Ley 3/1991, de

14 de marzo, o en otras disposiciones del ordenamiento autonómico.

Dicho esto, para ofrecer una visión general de la materia es obligado remitirse a la consolidada doctrina enunciada por el

Consejo de Estado sobre asuntos similares, reiterando que ?[?] el deslinde de términos municipales es el procedimiento arbitrado para concretar la línea o líneas geométricas determinantes

de los términos municipales que, por cualquier hecho o circunstancia, aparecen confusos o controvertidos. Puede decirse, pues,

que el deslinde no implica sino una determinación; se dirige a concretar el campo de lo incierto, haciendo cierto lo que,

en un determinado tiempo se ofrece dudoso o controvertido o necesitado, en términos de principio, de una concreción y fijación

que contribuya a la pacificación de eventuales discrepancias entre los pueblos? -por todos, dictamen n.º 1625/1993, de 3 de febrero de 1994-. También en ese dictamen y en algunos otros ulteriores -como

los n.º 853/1999 y 897/1999, ambos de 29 de abril- se añade por el alto órgano consultivo estatal que ?La naturaleza misma de la operación pone en evidencia la importancia del juicio técnico y, desde la realidad de esta apreciación

fáctica o técnica, la función del Consejo de Estado se proyecta más en el campo de las garantías que en el de las estimaciones

técnicas, una vez apreciadas la regularidad, justificación y coherencia de las apreciaciones de los técnicos, a la luz de

las divergencias entre los Municipios, plasmadas o resultantes de la confrontación crítica reflejada en las actas de las Comisiones

de los Ayuntamientos en discordia [...]?.

Ahondando en lo expuesto por parte del Consejo de Estado, cuya doctrina es necesariamente tributaria de la jurisprudencia

existente en la materia, cabe sintetizar la posición mantenida por ese alto órgano consultivo mediante una parcial reproducción

del contenido de algunos de los dictámenes emitidos en los últimos años, donde se ha manifestado: ?[?] en la resolución de un procedimiento de deslinde han de ser objeto de consideración las alegaciones de las Corporaciones locales

afectadas, verificadas a la luz de los antecedentes -lejanos o próximos- y sometidas a criterios técnicos -para lo que está

prevista la intervención del Instituto Geográfico Nacional- y a criterios jurídicos -lo que justifica la intervención del

Consejo de Estado-, de modo que se fundamente de manera consistente el pronunciamiento que tiene y solo puede tener un valor

declarativo. [ ] Por otro lado y según se infiere de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (desde las Sentencias de 23 de octubre de 1902

hasta la más reciente de 19 de septiembre de 2006) y la doctrina del Consejo de Estado (dictámenes números 40.334, 53.447,

1.245/93, 1.625/93 y 897/99 citados en los recientes dictámenes números 355/2012, de 24 de mayo y 415/2014, de 17 de junio),

la Administración, para resolver expedientes de deslinde, ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores

practicados de conformidad con los municipios interesados, dando preferencia a los antaño denominados deslindes jurisdiccionales

que delimitaban el ámbito de competencias locales, frente a los deslindes de carácter meramente fiscal o practicados a otros

específicos o singulares efectos. Solo a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores debidamente practicados, consentidos

y aprobados -pues si los hay no pierden eficacia ya que los acuerdos administrativos firmes, aun tácitos, no caducan por el

transcurso del tiempo como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1967-, debe atenderse al estado de hecho

y a otros datos entre los que destacan los documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la situación

de los terrenos en cuestión o los actos reveladores de la potestad administrativa en la zona de litigio. [ ] Esa exigencia de que, al resolver un procedimiento de deslinde, deba estarse a deslindes anteriormente practicados responde

a la conveniencia de dotar de estabilidad a los términos municipales, que se refleja asimismo en la prohibición destacada

por la jurisprudencia de que los deslindes ya realizados puedan ser modificados por uno posterior, ejemplo de la cual puede

citarse la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Alto Tribunal de 8 de abril de 1967, a cuya doctrina

se hace mención en la más reciente de 1 de julio de 2008 [?]. [ ] En fin, esta prohibición de modificar los deslindes anteriormente efectuados, que la jurisprudencia viene señalando desde

finales del siglo XIX, ha sido recogida por el vigente artículo 19 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial,

a cuyo tenor: "cuando los Ayuntamientos interesados estén conformes en los límites existentes en la actualidad, cualquiera

que sea la fecha de las actas en que hubieran sido establecidos, no procederá nueva fijación, salvo casos excepcionales en

que documentalmente se justifiquen errores materiales o vicios de procedimiento en la delimitación anterior". El carácter

excepcional y tasado de las causas de modificación de las lindes de los términos municipales se impone así, incluso en el

caso de que exista avenencia de los municipios interesados, en garantía de la estabilidad de los límites territoriales que

debe observarse por razones de interés público? -v. gr. dictamen n.º 151/2016, de 5 de mayo-.

En obvia correspondencia con esas insistentes manifestaciones doctrinales, el acervo jurisprudencial de referencia en la materia

-que para esta concreta categoría de asuntos es muy profuso y se remonta largamente en el tiempo-, nos ofrece una visión similar

de la cuestión, a cuyo fin cabe remitirse al contenido de las dos sentencias del Tribunal Supremo que se citan seguidamente,

de singular valor recopilatorio:

- Así, en la sentencia de 11 de marzo de 2009 (Ar. RJ 2009,3696), se hace una clara exposición enumerativa de los tradicionales

criterios de prevalencia aplicados en este ámbito, significando: ?[?] toda la normativa se orienta hacia el acuerdo entre municipios (la exposición de motivos [del Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre] habla del "criterio de no intervención estatal" y el art. 7.1 declara la inamovilidad de los límites acordados por los propios

municipios, en copia casi literal de la STS de 30 de octubre de 1979; faltando dicho acuerdo, como acontece en el supuesto

de autos, bien puede acudirse a la jurisprudencia tradicional del Tribunal Supremo, según la cual la Administración ha de

estar, en primer lugar, a lo resultante de los deslindes anteriores. [ ] Los deslindes a considerar son, para la jurisprudencia, los más antiguos. Así se afirma, por ejemplo, en la STS de 19 de enero

de 1970, insistiendo en la línea previamente marcada por las SSTS de 25 de octubre de 1952, 13 de octubre de 1953, 26 de noviembre

de 1953, 16 de marzo de 1959, 13 de enero de 1965 y 25 de octubre de 1965, según la cual el hecho de la antigüedad de los

deslindes no puede tener "relevancia alguna negativa [ya que aquellos] no caducan por el transcurso del tiempo, permaneciendo

inalterables sus pronunciamientos", sin que estos puedan ser enervados por la posesión de hecho. Sin embargo, esta misma doctrina

admite la posibilidad de considerar "datos de amillaramiento, padrones y otros análogos, que puedan apoyar indicios para suplir,

pero no para contrarrestar los datos comprobatorios de actos de jurisdicción". [ ] Paralelamente, la jurisprudencia ha ido reconociendo que puede acudirse a otros documentos e incluso a otros criterios de

deslinde, en ausencia de claridad de los deslindes jurisdiccionales anteriores. Por ejemplo, la STS de 23 de junio de 1941

señaló que "si los elementos aportados por ambos Ayuntamientos no acreditan de forma clara el preferente derecho de ninguno

de ellos [se admite] la situación de hecho existente, dividiendo por igual la superficie en discordia", y la ya citada STS

de 13 de enero de 1965 afirmó que, en defecto de conformidad de las partes interesadas, debía estarse a los elementos de prueba

que justificaran el continuado ejercicio de jurisdicción sobre la zona en litigio. Más rotundamente, la STS de 13 de abril

de 1976 declaró que no ha de dudarse en acudir a la situación de hecho, a falta de deslindes jurisdiccionales aceptados por

ambas partes u otros documentos subsidiarios de los que claramente resulte la fijación del estado de derecho de sus respectivos

límites, admitiéndose incluso que la Administración pueda acudir a un sistema de ponderación geográfico-administrativo en

el que se conjugan los factores de población, extensión y riqueza. [ ] Podemos sintetizar toda esta doctrina con la STS de 26 de febrero de 1983 (o con la STS de 10 de diciembre de 1984, muy similar),

según la cual "La jurisprudencia del TS tiene declarado en numerosas Sentencias, entre las que se encuentran las de 23 de

octubre de 1902, 20 de marzo y 15 de noviembre de 1928, 18 de enero, 6 de mayo, 2 de octubre de 1936 y 4 de junio de 1941,

que la Administración para resolver los expedientes de deslinde ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes

anteriores, practicados de conformidad con los municipios interesados y que sólo a falta de documentos comprensivos de deslindes

anteriores, deberán tenerse en cuenta aquellos otros documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la

situación de los terrenos en cuestión y, por último, los que resulten de fincas o heredades que se encuentren enclavadas en

el terreno litigioso, y demás pruebas que contribuyan a formar juicio sobre la cuestión planteada y de los que pueda deducirse

con certeza cuál de las partes favorece la posesión de hecho"?.

- Asimismo, cabe remitirse a lo expuesto en la sentencia de 1 de julio de 2008 (Ar. RJ 2008,3402), donde se da claro sostén

al llamado principio de inamovilidad de los deslindes preexistentes, significando: ?La Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1967 dice expresivamente, al respecto, "que las Reales Ordenes de 11 de

mayo de 1898 y 4 de enero de 1906 habían reconocido ya que era jurisprudencia constante que los deslindes consignados en un

documento público no pueden modificarse por un nuevo deslinde que carecería de finalidad y que no pueden suscitarse cuestiones

sobre límites jurisdiccionales en pueblos limítrofes cuando dichos límites hayan sido fijados y reconocidos de común acuerdo

entre los representantes de los pueblos interesados, lo que reiteraron las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril,

30 de mayo y 13 de diciembre de 1930 y de 7 de marzo de 1932", estableciendo la doctrina de que, en materia de deslindes de

términos municipales, hay que estar "en primer término a la línea que resulta de deslindes anteriores consentidos por los

Ayuntamientos interesados", añadiendo que "los acuerdos administrativos firmes no caducan por el transcurso del tiempo"?.

IV

Examen del supuesto sometido a consulta.- Del contenido del expediente se infiere que en el curso de unas operaciones ordinarias de verificación de puntos conformadores

de la línea divisoria de dos términos municipales -Alhambra y Manzanares-, llevadas a cabo en el marco de un instrumento convencional

suscrito entre el Ministerio de Fomento y la Consejería de Fomento, ha surgido la desavenencia territorial originadora del

expediente, habiendo quedado claramente objetivadas las posiciones discrepantes de cada parte en las reuniones mantenidas

por sus representantes o por las ulteriores Comisiones Municipales de Deslinde, tanto en una primera reunión desarrollada

el día 21 de noviembre de 2017 -aludida en el antecedente primero-, como en la celebrada el 22 de enero de 2020 -aludida en

el antecedente tercero-, donde las referidas comisiones municipales corroboraron su falta de avenencia sobre la ubicación

de nueve mojones previamente identificados el 21 de noviembre de 2017.

Así ha quedado reflejado en las actas descriptivas de lo acaecido en ambas reuniones, consignándose en la primera de ellas

que ?[?] la Comisión del ayuntamiento de Alhambra no reconoce las coordenadas de los mojones del M20 al M28. Tampoco reconoce el trazado

de la línea límite entre los mojones M19-M20, M28-M29, así como el resto de uniones entre los mojones no reconocidos. [ ] La Comisión del ayuntamiento de Manzanares quiere hacer constar que sí está de acuerdo con todo el resultado del replanteo

expresado por coordenadas en la presente acta adicional [?]?.Asimismo, tras explicarse con mayor detalle por la Comisión Municipal de Alhambra que la causa de su disconformidad se sustenta

en la existencia de un acta de deslinde anterior a la inicialmente utilizada por el IGN para llevar a cabo sus trabajos, se

formaliza plenamente la discrepancia en la reunión celebrada el 22 de enero de 2020, donde se consigna a tal efecto: ?Los representantes de los municipios de Alhambra y de Manzanares se ratifican en sus posiciones apoyando el Acta de Deslinde

de 1884 y 1963 respectivamente [?]?. A partir de ese momento, solo una de las dos entidades locales implicadas ha hecho nuevas aportaciones argumentales en defensa

de sus posiciones, afirmándose el 27 de abril de 2020 por los comisionados del Ayuntamiento de Manzanares que ?[?] Tampoco podemos compartir la posición del Ayuntamiento de Alhambra [?] de aceptar parte del contenido del deslinde de fecha 22 de septiembre de 1884, la parte que le beneficia (zona verde del plano

adjunto II), pero no la parte del deslinde que le perjudica (zona azul del plano adjunto II). [?] [ ] El Ayuntamiento de Alhambra pretende ir en contra de sus propios actos y apartarse del acta del deslinde aprobado por ese

Ayuntamiento en fecha 23 de octubre [sic] de 1963 y del deslinde realizado en el año 2017 por los propios técnicos del ministerio, fundamentándose en un acta del año

1884 que ese propio Ayuntamiento de Alhambra ha anulado y ello sin proceder a revisión de oficio ni declaración de lesividad

del acto y, además de ello, lo pretende realizar utilizando solo la parte del acta anulada de 1884 que le beneficia, no la

parte que le perjudica [?]?.

Para terciar en esa polémica surgida en materia de demarcación de límites municipales, el informe preceptivo del IGN aludido

en el antecedente cuarto se decanta abiertamente en favor de la tesis defendida por los representantes de la corporación local

de Alhambra, propugnando en el referido documento: ?[?] En este Expediente, obran dos actas de deslinde de diferentes fechas para la línea límite entre Alhambra y Manzanares, la

más antigua de las cuales es de 1884, cuya anulación en 1963 parece que no está suficientemente justificada (desde el punto

de vista de la técnico que suscribe, cuyos conocimientos jurídicos son limitados), por lo que será la que, en principio, según

la jurisprudencia, deberá considerarse en primer lugar. [ ] Por consiguiente la línea límite propuesta por el IGN en el tamo en litigio se fundamenta en el Acta levantada de común acuerdo

el día 22 de septiembre de 1884 y su documento geométrico asociado (cuaderno de campo)?; tales conclusiones no se ven alteradas por las afirmaciones adicionales efectuadas por el citado organismo en respuesta

a las últimas alegaciones formuladas por el Ayuntamiento de Manzanares, según lo plasmado en el antecedente quinto.

En virtud de lo previamente señalado, a juicio de este Consejo, la disputa jurisdiccional sometida a dictamen puede recibir

una solución diáfana mediante el empleo de los criterios jurisprudenciales y doctrinales que ya han sido largamente expuestos

en la consideración precedente, conducentes al mismo desenlace propugnado en su informe por el IGN, tanto respecto a la prioridad

del primitivo deslinde practicado en el año 1884, como a las consecuencias dimanantes del principio de inamovilidad de los

actos de delimitación producidos con consenso, según el cual estos no pueden quedar desvirtuados por modificaciones ulteriores

que se produzcan sin una clara exteriorización de esa vocación innovadora y de las razones de diversa índole que pudieran

sustentarla. Y en ese sentido resulta determinante que, tras una lectura detenida del contenido del acta de deslinde de 25

de abril de 1963 -obrante en los folios 354 al 376 del expediente- no se aprecia en ella indicación alguna de la que puedan

inferirse esa necesaria voluntad de cambio de los límites precedentes y, menos aún, las razones sustentadoras de la alteración

operada de facto.

Por ello, y como referencia ejemplificadora de cierre, puede hacerse una singular remisión a la solución arbitrada para un

supuesto similar en la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2014 (Ar. RJ 2014,6781), donde el Alto Tribunal

confirmó la sentencia recurrida en casación, que había fundamentado su decisión con la siguiente argumentación: ?[?] La parte recurrente pretende restaurar la validez del deslinde realizado en el año 1897 (y de su acta complementaria del año

1897); no obstante, esta pretensión no puede merecer favorable acogida y ello puesto que dicha Acta [?] no trata de ser una modificación del deslinde anterior y no se hace mención a ninguna consideración que permita justificar

que la voluntad de los allí comparecientes fuera modificar, rectificar ni aclarar el deslinde anterior. [ ] Por lo tanto, el acta de 1897 no trata de ser una modificación de deslinde anterior (el de 1756) pero menos aún trata de ser

modificación alguna el de fecha 1987 cuya finalidad es mantener el anterior con la simple modificación consistente en el cambio

del nombre de Orihuela por el de Pilar de la Horadada y ello puesto que se levanta dicha acta con ocasión de la segregación

de este último municipio [?]. [ ] [?] del texto de dicha acta no resulta la voluntad de efectuar ninguna modificación del deslinde anterior puesto que aunque habla

de que la línea de termino entre los mojones 1 y 2 es la recta que los une, no consta la voluntad de efectuar ninguna forma

de modificación del deslinde precedente, por lo que, contando con un deslinde claramente justificado y motivado en el que

se detallan los términos y criterios de la línea descrita, y tomando en consideración los criterios señalados por la jurisprudencia

que hemos citado, lo procedente es la ratificación del deslinde aprobado en 1756 pues no se ha acreditado voluntad ni acuerdo

para su modificación o rectificación posterior. [ ] Del texto del Acta de 1897 no se obtiene ningún elemento que permita apreciar que los dos ayuntamientos concurrentes pretendían

efectuar ninguna modificación del deslinde previo que, constando constatado y firme, debe ser confirmado. [ ] [?] Es cierto que un deslinde por acuerdo podría ser modificado por otro deslinde efectuado también de acuerdo pero ello exigiría

dos circunstancias que no concurren en este caso y que obligan a la desestimación de la demanda: [ ] - Que se acredite acuerdo posterior (que no consta producido en el año 1897) [ ] - Que existiera voluntad de modificar un deslinde anterior que debiera sustituirse por el nuevo acordado? -fundamento de derecho séptimo-. Partiendo de lo expuesto por el tribunal a quo, se concluye por el Tribunal Supremo: ?[?] Lo que la Sentencia afirma en el fundamento de derecho séptimo es que el deslinde de 1897 no pretendió modificar el deslinde

anterior de 1756 -que a su vez respetaba el de 1441-. De lo que se trata mediante el deslinde que ahora se impugnaba en la

instancia era resolver determinadas discrepancias entre los Ayuntamiento afectados respecto al trazado del deslinde, y la

Sala lo hace a partir del efectuado en 1756, entendiendo que las delimitaciones practicadas en 1897 no pretendían modificarlo.

[ ] La parte no justifica en el motivo ninguna razón que acredite cosa distinta respecto al alcance del deslinde de 1897, por

lo que su denuncia de infracción de los preceptos reglamentarios citados carece de contenido argumental. Es cierto que existiendo

un acuerdo no es procedente un nuevo deslinde, pero la cuestión debatida no es esa, sino la fijación de la línea de deslinde,

que de conformidad con la argumentación de la Sala, no fue modificada en 1897. Debe pues rechazarse el motivo?.

Corolario de todo lo expuesto con anterioridad es que puede darse validez a lo propuesto y razonado por el IGN, ponderando

la objetividad y el grado de cualificación técnica de sus profesionales, sin que quepa poner objeciones a las determinaciones

recogidas en su informe preceptivo de 28 de abril de 2020 -confirmado por el de 14 de octubre del mismo año- o a las precisiones

de carácter geodésico y topográfico plasmadas en el mismo para fijar con exactitud la localización de la serie de mojones

objeto de discrepancia -inicialmente, del 20 al 28-, sus líneas de enlace, así como las de unión con sus mojones antecedente

y precedente -el 19 y el 29-, según lo reseñado en las páginas 14 y 15 de dicho documento, que suponen aplicar las referencias

geográficas extraídas de la tan citada acta de deslinde de 22 de septiembre de 1884 y su traslación al tiempo y realidad actuales.

Basta añadir a ello que las últimas alegaciones formuladas por los representantes corporativos del Ayuntamiento de Manzanares,

reflejadas en el antecedente tercero, no afectan en modo alguno a lo previamente razonado, ya que se proyectan sobre cuestiones

de demarcación territorial ajenas al sustrato material del procedimiento instruido, cuyo alcance sustantivo quedó fijado por

las partes en las cruciales reuniones mantenidas el 21 de noviembre de 2017 y el 22 de enero de 2020; todo ello sin perjuicio

de que fuera de ese acotado ámbito material de decisión quepa plantear otras diferentes desavenencias que pudieran tener que

dirimirse a través de los mismos cauces procedimentales de actuación.

En suma, este Consejo estima acertada y razonable la conclusión expresada en la propuesta de resolución sometida a dictamen,

fundada en el detallado informe emitido al efecto por el IGN, debiendo estarse así a su propuesta técnica en el sentido expresado

con anterioridad, que da prevalencia al acta de deslinde suscrita el día 22 de septiembre de 1884 y su documentación auxiliar,

en los términos que fueron concretados por parte del citado organismo estatal.

No obstante, conviene hacer una última puntualización para poner de manifiesto que, como en el citado informe técnico del

IGN se ha procedido a una recodificación de todos los mojones intermedios situados entre los dos puntos identificativos de

los extremos del tramo en discordia -que fueron los mojones 20 y 28-, la parte dispositiva de dicha propuesta de resolución

incurre en una discordancia de nomenclatura, tanto con lo señalado en dicho informe técnico, como con el propio cuadro anexo

a la misma -que se limita a copiar el del informe-, puesto que en ambos cuadros aparecen enumerados once mojones -20, 20-1,

20-2, 20-3, 20-4, 20-5, 20-6, 20-7, 20-8, 20-8 y 29-, lo que no concuerda con la referencia a los mojones ?M20 al M28? localizada en el párrafo segundo de la parte dispositiva de la propuesta de resolución, donde, a juicio de este Consejo,

debería consignarse ?M20 al M29?.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que procede resolver la controversia suscitada entre los Ayuntamientos de Alhambra y Manzanares sobre el deslinde de sus términos

municipales, en el sentido de considerar válida y prevalente la línea límite jurisdiccional fijada por el acta de 22 de septiembre

de 1884 y su documentación auxiliar, en los términos de traslación a referencias geodésicas actuales que han sido detallados

en el informe del Instituto Geográfico Nacional obrante en el expediente y emitido por dicho organismo con fecha 28 de abril

de 2020.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA D. ANTONIO CONDE BAJÉN AL DICTAMEN 214/2021, DE 10 DE JUNIO, DE ESTE CONSEJO

Disiento respetuosamente del dictamen emitido por el pleno del Consejo Consultivo de Castilla La Mancha en este asunto, en

base a los siguientes argumentos:

Lo primero que debe señalarse es que no comparto el propio inicio y la calificación del procedimiento que, a mi juicio de

forma errónea, se ha calificado de deslinde. Sin embargo, no puede olvidarse que el deslinde entre dichos términos municipales

ya existía, por lo que difícilmente puede calificarse como deslinde lo que no es sino revocación de un deslinde ya existente.

Lo anterior es sustancial, porque implicaría que, en vez de dictar un acto administrativo nuevo, se estaría anulando uno previo

y sustituyéndolo por otro, siendo el régimen jurídico de uno y otro caso absolutamente diferente, hasta el punto de que la

revisión de actos administrativos se encuentra reguladas en un título absolutamente diferenciado del procedimiento de creación

de actos administrativos. Ello no sólo es una cuestión formal sino que, como veremos más adelante, implica una sustancial

diferencia en la instrucción que da lugar a situaciones de verdadera indefensión, como ha sido el supuesto en este que nos

ocupa.

En cualquier caso, debemos partir del hecho fáctico indiscutido de que la linde entre los términos de Alhambra y de Manzanares

existía previamente y que el deslinde vigente fue aprobado de común acuerdo en 1963.

Asimismo, las actuaciones administrativas que han dado lugar al expediente sobre el que se dictamina se iniciaron con un convenio

para la ?recuperación y mejora geométrica de líneas jurisdiccionales?. Y pese a lo que en mi opinión es claro, del conjunto de deliberaciones se deduce que es necesario realizar un esfuerzo para

explicar lo que, a mi juicio, implica ?recuperación y mejora?, ambos términos referidos a lo ya existente que, jurídicamente hablando, es lo jurídicamente vivo y no anulado. Es decir,

que el objeto de dicho convenio era el de realizar operaciones materiales de mejora e identificación de los hitos del deslinde

vigente, que no consistía en otra cosa que en las actuaciones de naturaleza material que se debían materializar en las siguientes

acciones, a tenor del susodicho convenio:

- Dotar de coordenadas UTM a los hitos identificados en el deslinde.

- Recuperar los hitos que pudieran haberse perdido por la acción del tiempo o de los hombres en el tiempo.

- Mejorar la delimitación entre los puntos intermedios de esos hitos o mojones.

Me parece evidente que un expediente referido a la recuperación y mejora, en los antedichos términos de ejecución de operaciones

materiales, no puede estar referido a un procedimiento de revisión, lo que afectaría incluso a tener que analizar la voluntad

de las Administraciones conveniantes. En este punto es de relevancia que el convenio no fue suscrito entre las entidades locales

afectadas, sino entre el Gobierno de España y la JCCM, los cuales se encargarían de trasladar los resultados materiales de

dichas operaciones a los municipios afectados. Es decir, que ni tan siquiera puede darse sentido vinculante a lo firmado por

Administraciones ajenas en lo que, como veremos más adelante, prima la conformidad de los municipios afectados. Estos, ni

se encontraban vinculados por dicho convenio, ni lo instaron, ni estaban obligados a instarlo o suscribirlo.

Se hace forzoso hacer una sucesión fáctica y cronológica de lo sucedido.

1) En la actualidad existe un deslinde vigente y aprobado entre ambos términos municipales de común acuerdo y desde entonces

reconocido, desde el año 1963.

2) El 30 de septiembre de 2016 se firma un convenio de colaboración entre la JCCM y el Ministerio de Fomento, con el siguiente

objeto:

?La realización de los trabajos para la recuperación, mejora geométrica y aseguramiento de la calidad de líneas límites jurisdiccionales

de la Comunidad de Castilla-La Mancha, y su posterior refrendo jurídico?.

A continuación se precisa aún más en qué van a consistir estos trabajos:

?Esta recuperación y mejora consiste en dotar de coordenadas UTM los mojones que componen cada una de las líneas jurisdiccionales,

así como, para todas ellas, la concreción geométrica de los tramos entre cada dos mojones consecutivos?.

3) Seguidamente, se comunica a ambos Alcaldes la existencia de este convenio. Posteriormente se comunica a los Ayuntamientos

que se va a poner en conocimiento de ambos los resultados de los trabajos ya finalizados y no realizados, estableciendo asimismo un calendario para la reunión de ambas comisiones municipales, con el fin de que den, en su caso

su VºBº; es decir, lo que en el convenio se denominó ?refrendo jurídico?. Es muy de destacar, porque es sustancial en este análisis jurídico, que lo que se iba a poner en conocimiento eran resultados

de trabajos ya finalizados.

4) Posteriormente, cada Ayuntamiento nombra a sus comisionados.

5) Reunidas ambas comisiones, surge el conflicto, consistente en que el Ayuntamiento de Alhambra, no es que discuta la ubicación

de determinados mojones, sino que lo que no admite es, en el fondo, el propio deslinde hoy todavía vigente, remitiéndose a

lo señalado en el deslinde efectuado en 1884. El Ayuntamiento de Manzanares admite los resultados, considerando que las coordenadas

UTM asignadas a los mojones concuerdan con el deslinde vigente de 1963.

6) A partir de este momento es cuando surge toda la separación de la lógica jurídica, pues desde la Consejería de Fomento

se inicia, como si se estuviera en el seno de un procedimiento de deslinde, la fase para resolver las disconformidades.

Para utilizar una comparación terminológica normativa absolutamente pareja, como es la de vías pecuarias o deslindes de montes

públicos, lo que se planteaba era un expediente de amojonamiento; o mejor, de revisión del estado del amojonamiento. Y sin

embargo, lo que se ha venido a realizar es una revisión del deslinde desde el de amojonamiento, puesto que lo que se ha puesto

en duda, no es la ubicación de los mojones establecidos en 1963, sino la propia validez jurídica de su ubicación.

Es decir, que a partir de la expresión de la disconformidad del Ayuntamiento de Alhambra, la actuación administrativa se transforma

y transvierte, pues habiendo nacido como trabajos para dotar de coordenadas UTM a los mojones existentes, recuperación de

los perdidos y clarificación de los puntos intermedios, pasa a convertirse, no ya solo en un expediente de deslinde, sino

en la fase final del mismo; es decir, en la resolución de las disconformidades ya planteadas.

Lo anterior vulneraría lo establecido en el Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre, que por más que su ámbito de aplicación

sea el deslinde de términos municipales correspondientes a diferentes Comunidades Autónomas, no puede ser dejado de lado,

aunque sólo sea porque en él se fundamenta la jurisprudencia del Tribunal Supremo utilizada en el dictamen que nos ocupa.

Así, el artículo 7.1 establece que:

?Cuando los Ayuntamientos interesados estén conformes con los límites existentes en la actualidad, o que se fijen en el futuro,

cualquiera que sea la fecha de las actas en que hubieran quedado establecidos, no procederá nueva fijación, salvo casos excepcionales,

en que documentalmente se justifiquen de forma fehaciente errores materiales o vicios del procedimiento en la delimitación?.

En el mismo sentido el artículo 19 del RD 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación

Territorial de las Entidades Locales, señala:

?Cuando los Ayuntamientos interesados estén conformes con los límites existentes en la actualidad, cualquiera que sea la fecha

de las actas en que hubieran quedado establecidos, no procederá nueva fijación, salvo casos excepcionales, en que documentalmente

se justifiquen errores materiales o vicios de procedimiento en la delimitación anterior?.

Es decir, que desde la vigencia de estas normas (siquiera para su aplicación analógica), lo que quedaba prohibido era el inicio

de nuevos expedientes de deslinde si existía esa conformidad. Y en el caso de que dicha conformidad existiera, tal nuevo deslinde

sólo podría iniciarse por la existencia de errores materiales (cuya naturaleza exige que sean ?de hecho?, como así lo especifica

la propia exposición de motivos) o vicios de procedimiento. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no se trata de vicios materiales,

sino de discrepancias en la valoración de la conformidad que se dio en 1963, respecto a la cual, nada se ha argumentado respecto

a qué vicios sustanciales pudieran haber ocurrido.

Pero también debe destacarse que incluso el planteamiento que se da a la resolución de las disconformidades es ?a las planteadas?, lo cual sería por sí mismo vicio sustancial que implicaría la propia anulación de lo practicado en la resolución de la disconformidad

practicada. Ello porque se ha causado una completa indefensión al Ayuntamiento de Manzanares al cambiar el propio objeto de

lo sometido a expresión de conformidad. Así, hasta ese momento lo planteado era si los trabajos materiales eran conformes

con el deslinde de 1963; si los mojones identificados eran conformes con ese deslinde y si, en general, la dotación de coordenadas

UTM y recuperación de los que se hubieran perdido, coincidían, a juicio de ambas comisiones, con lo establecido en el tan

citado deslinde de 1963, que era y es el vigente. Y mientras los representantes de Manzanares consideraron que sí, los de

Alhambra lo que vienen a oponerse, no es a los trabajos de identificación de dichos mojones, sino al propio deslinde de 1963.

Y es con estos planteamientos con los que prosigue el expediente, ya travestido en forma de deslinde. Es decir, que ante la

mutación del objeto de las actuaciones, que pasa de dotar de coordenada UTM al deslinde vigente a ser una propia discusión

de la validez del deslinde vigente y su posible revocación, la Consejería de Fomento parte de considerar que el Ayuntamiento

de Manzanares no ha expresado oposición alguna.

Como señalo más adelante, no creo posible que se pudiera proceder a un nuevo deslinde sin antes proceder a la anulación del

vigente pero, en todo caso, hubiera sido más ajustado con un mínimo criterio de equilibrio procedimental entre intereses contrapuestos

el que, a partir de ese momento, se hubiera procedido a iniciar a un expediente de deslinde, incluyendo todas las actuaciones

previas previstas en ese tipo de procedimientos hasta llegar a la expresión de disconformidades, puesto que se ha perjudicado

sustancialmente la posición del Ayuntamiento de Manzanares.

Debo abordar a continuación la problemática de la posibilidad de la posterior modificación de deslindes. En el dictamen frente

al que emito este voto particular se hace referencia a determinadas sentencias del Tribunal Supremo (TS), así como a dictámenes

del Consejo de Estado, principal y destacadamente el de 5 de mayo de 2016. Se considera en el dictamen, que tanto el Consejo

de Estado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo habrían establecido una doctrina que consideraría la prevalencia de

los deslindes más antiguos frente a los más modernos. Pero eso no es así. Considero que la lectura de la jurisprudencia no

puede hacerse de espaldas a la situación fáctica objeto de decisión, constituyendo todo aquello que no sea de aplicación directa

a cada caso o que se declare expresamente como doctrina, simples manifestaciones obiter dicta. Pues bien, empecemos a analizar algunas de las propias sentencias citadas en el dictamen.

En la sentencia de 1 de julio de 2008 lo que se plantea es una discusión sobre límites de términos municipales que no se encontraban

resueltos en 1991 y cuyas discrepancias dieron lugar al correspondiente expediente de deslinde. No se trata, por tanto, de

un análisis de la prevalencia de dos deslindes realizados de común acuerdo entre dos municipios sino, muy por el contrario,

la perduración de una controversia centenaria que jamás fue resuelta de forma definitiva hasta el expediente de deslinde sobre

el que se falla en esta sentencia. Lo que dice el TS en este caso, lo que constituye la causa decidendi, es que no se da validez (porque nunca la tuvo) a un deslinde efectuado unilateralmente por uno sólo de los municipios en

conflicto, el cual, para más inri, jamás fue ratificado por autoridad superior con competencia en tal decisión. Muy por el

contrario, en lo que incide el TS en esta sentencia es en la preferencia de aquellos documentos de deslinde en los que se

mostrara conformidad de ambas partes. El consentimiento y la conformidad de ambas partes es la clave del arco en la que se

basa el argumentario de esta sentencia. Así, en el párrafo 10º de su Fundamento cuarto se dice: ?el deslinde resultante de la Real Ejecutoria de 1788 es el único deslinde anterior practicado de conformidad con los municipios

interesados ??.

Del mismo tenor es la sentencia de 11 de marzo de 2009, que no hace sino incidir en la conformidad entre municipios como la

piedra angular de todo el sistema, hasta el punto de que en su fundamento cuarto se menciona el criterio de ?no intervención estatal? recogido en la exposición de motivos del RD 3426/2000. Y respecto al supuesto de hecho examinado en esta sentencia, volvemos

a encontrarnos con un deslinde previo jamás finalizado de conformidad, hasta el punto que la línea discutida fue establecida, a falta de dicho requisito, para poder cerrar la delimitación aunque

fuera de manera provisional. Es decir, tampoco existía deslinde previo.

En ninguna de las sentencias señaladas se hace estudio sobre la exigencia de atender inexcusablemente al deslinde más antiguo,

sino a ?anteriores y de conformidad?. En este sentido debemos acudir a la STS de 30 de octubre de 1979 (RJ 1979, 3958) en la que se aborda un caso en el que sí

existió acuerdo entre las dos corporaciones delimitadoras de sus respectivos términos municipales y en la que desestima la

demanda del de Pozuelo de Alarcón por no considerar probado que se hubieran dado errores materiales o vicios sustanciales

en el procedimiento y, considerar sin embargo probado que existió la conformidad de ambas partes en la modificación de un

deslinde previo efectuado en el Siglo XIX.

Planteado desde este punto de vista, ante lo que nos encontraríamos sería ante un expediente dirigido a dar prevalencia a

un deslinde (el de 1884) frente a uno segundo (el de 1963). Habiendo ya expresado mi parecer sobre la enorme irregularidad

que supone abordar esta posibilidad jurídica desde un expediente de ?amojonamiento?, debo analizar si es jurídicamente posible contradecir un deslinde ya realizado. También si el deslinde es una posibilidad

que perdura en el tiempo y sujeta a continuas comprobaciones sin límite temporal.

Respecto a esto último sí ha sido tajante la normativa vigente, estableciendo, como ya hemos visto, la inmutabilidad de los

deslindes ya realizados de conformidad. Y es la conformidad, como tantas veces hemos señalado, la piedra de clave del arco

de esta construcción jurídica. Esta conformidad existe en el de 1963, como ni siquiera se ha limitado a negar el Ayuntamiento

de Alhambra, el cual, a lo sumo, ha alegado de forma genérica errores de protocolización, pero jamás de negación a su conformidad

y, mucho menos, al conocimiento de su contenido.

Existiendo dicha conformidad, según veíamos también, sólo haber incurrido en errores materiales o vicios de procedimiento,

podía haber dado lugar a la revisión de estos deslindes con conformidad. Y si estas cuestiones no son las abordadas en un

expediente posterior (mucho menos lo fueron en el propio planteamiento del Ayuntamiento de Alhambra), lo que no debería haber

nacido es el propio expediente de deslinde, por más que, insisto, se haya aprovechado la realización de actuaciones materiales

más propias de amojonamiento, para reconvertirlo en otro de deslinde.

Ahora bien, la cuestión a abordar es si, existiendo dos deslindes conformes en el tiempo, cabe anular el segundo por desacuerdo,

más allá de la existencia de errores materiales o de vicios en el procedimiento.

Frente a la opinión del dictamen respecto del que se emite este voto particular, en el sentido del que prima ?el anterior?, considero que la jurisprudencia que se cita hace referencia a ?deslindes anteriores?, que no al más anterior. Y si en alguna sentencia se pronuncia respecto al más antiguo (los realizados en aplicación de las

diferentes cédulas del Siglo XIX) en las sentencias analizadas no existe contraposición entre dos deslindes conformes entre

ambos municipios, sino que lo que se señalaba era un criterio de preferencia ante la propia inexistencia de un deslinde en

conformidad, señalando en cualquier caso que no eran preferentes delimitaciones territoriales sin la finalidad intrínseca

de deslinde municipal (por ejemplo de carácter fiscal, como es el catastro) frente a delimitaciones que nacieron con este

específico fin y objeto. Es decir que, ante la inexistencia en todos esos casos de un deslinde previo en conformidad, primaban

las delimitaciones más antiguas que se hicieron en el tiempo con el específico fin de delimitar términos municipales.

Es cierto que, a día de hoy, con la vigente normativa, lo que sería inadmisible sería abordar un nuevo deslinde existiendo

ya uno vigente, adoptado en conformidad de ambos municipios, salvo supuestos de errores materiales o vicios de procedimiento.

Y, paradójicamente, no otra cosa es lo que se ha realizado, lo que incidiría en la nulidad radical del expediente sobre el

que se ha dictaminado. Pero lo que no considero admisible es una aplicación retroactiva de las normas extendiendo como causa

de revisión la de una inmutabilidad de los deslindes previos en fechas en las que dicha normativa no existía., porque no estaba

vigentes, ni el RD 1690/1986, ni el RD 3426/2000.

Para avanzar, deberíamos preguntarnos si, por economía procesal, cabría admitir el travestimiento del expediente de (llamémoslo)

amojonamiento en otro de deslinde, si en el de 1963 se diera algún vicio sustancial. Lo primero que debe señalarse es que

en este caso no existe el menor argumento relativo a ?error material de hecho? o ?vicios de procedimiento?. Muy por el contrario, el expediente de amojonamiento/neodeslinde se ha limitado a decidir si optaba por el de 1884 o por

el de 1963, y ello siempre desde una perspectiva en la que el Derecho ha sido ajeno. Para seguir avanzando deberíamos analizar

si el acto administrativo de deslinde de 1963 sería nulo, por contradecir en su esencia uno anterior.

Tal análisis, por más que se pretende asirse a la economía procesal, no puede pasar por encima de los rudimentos del Derecho

Administrativo, que exige la previa y expresa anulación de los actos administrativos previos si pretenden sustituirlos por

otros posteriores. Porque considero que el régimen general de revisión de actos administrativos no puede ser contradicho por

normativas singulares referidas a muy concretos expedientes.

Así las cosas, para poder dejar sin efecto el deslinde de 1963 sería absolutamente imprescindible su anulación, para lo que

debería acudirse a determinar cuál es el vicio jurídico en el que se considera que incurre el acto que se pretende revisar

pues, como es evidente, no es el mismo procedimiento el de revisión de actos nulos que el de anulables, como tampoco los plazos

para la revisión de actos nulos que el de anulables, como tampoco los plazos posibles para ello. Si se considerara que la

causa de revisión es por nulidad, la especificación de la causa jurídica es sustancial. Si se tratase de una causa de anulabilidad,

no sólo debería procederse a una declaración de lesividad, sino que existiría un plazo máximo para ello de 4 años, que en

este caso está tan sobradamente pasado que muy posiblemente afectaría incluso a una revisión por nulidad de pleno derecho,

por mor del artículo 110 de la Ley 39/2015.

En el caso específico de los deslindes el artículo 7.1 del RD 3426/2000 y el artículo 19 del RD 1690/1986 sólo se refieren,

como tantas veces ya he señalado, a la existencia de errores materiales o a vicios de procedimiento. Ambas causas no pueden

sino ser analizados a la luz de lo establecido en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015, en el sentido de que serán estos

dos artículos y sólo ellos los que determinarán que vicios son de nulidad y cuáles de anulabilidad. Pues bien, ninguna de

ellas es encuadrable, a priori en causa de nulidad, salvo que el vicio de procedimiento fuera de tal manera que implicara

haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que determinaría que dichas causas sólo

pudieran ser objeto de revisión en un plazo de 4 años y por el procedimiento establecido en el artículo 107 de la Ley 39/2015,

ya que también es esta Ley y no otra norma la que establece la forma de revisión de este tipo de actos.

Lo anterior no quiere decir que un acto de deslinde, como cualquier acto administrativo, no pueda ser nulo de pleno derecho.

Por supuesto que sí, pero tal calidad no puede ser deducida directamente por una posibilidad de infracción de la normativa

y, desde luego no por errores materiales o por considerar que, a juicio de un técnico del IGN, que reconoce no tener formación

jurídica, por considerar ?más lógico? el deslinde de 1884.

Llegados a este punto debe analizarse si la infracción del derecho consistiría en el propio deslinde modificando uno anterior.

Pues bien, la claridad de los precitados artículos 19 y 7 de los Reales Decretos 1690/1986 y 3426/2000 no son de aplicación

a actos dictados con anterior a su vigencia, según señalaba anteriormente, siendo de obligada referencia en este este punto

la STS de 30 de octubre de 1979 (RJ 1979, 3958) en el que sí se aborda una modificación de conformidad de un deslinde originario

(en este caso de 1875). En esta sentencia, el TS da validez al acta de conformidad emitida en 1957 que anula el acta del Instituto

Geográfico y Estadístico de 1 octubre 1875. Así, dice esta sentencia:

?las dos Comisiones se limitan a anular un acta de reconocimiento de línea de mojones comunes de los términos municipales

de Pozuelo de Alarcón y Boadilla del Monte, como consecuencia de la nueva acta levantada en las fechas que van del 5 al 7

septiembre 1956; es decir, la citada acta de anulación no cambia la naturaleza del acto últimamente reseñado, pero si es confirmatorio

de su contenido y de la situación de conformidad que él representa sobre la ubicación y localización de la línea divisoria

de los dos municipios [?] excluyendo, además mediante el acta de 5 marzo 1957 toda posibilidad de confusión con el acta anterior de 1 octubre 1875,

no coincidente con aquélla y de la que, además sólo se derivaba una conformidad formal del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón,

dada su incomparecencia en el acto, pese a haberse realizado la debida citación por el Instituto actuante?.

Por todo ello, considero que el expediente que se llama de deslinde y sobre el que se ha dictaminado en este Consejo adolece

de nulidad de pleno derecho, razón por la que disiento del dictamen emitido en este expediente.

Voto que formulo en la Casa de la Moneda de Toledo, a 15 de junio de 2021.

Antonio Conde Bajén

CONSEJERO DEL CONSEJO CONSULTIVO

* Ponente: fernando andujar hernandez