Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 19/2018 del 16 de enero del 2018

Contestacion

DICTAMEN N.º 19/2018, de 16 de enero

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de D.ª M, en nombre y representación

de su hija X, por los daños y perjuicios sufridos por esta durante una actividad de ciclismo programada por el IES ?W? dentro

del ?Proyecto +Activa?.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- El procedimiento sometido a dictamen tiene su inicio en una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el día

26 de octubre de 2015 por D.ª M, interesando el pago de la indemnización correspondiente a los daños y perjuicios sufridos

por su hija X, como consecuencia de la caída ocurrida el 11 de mayo de 2015, durante el desarrollo de una actividad de ciclismo

programada por el IES ?W? dentro del ?Proyecto +Activa?. Cuantificaba la indemnización pretendida en 3.470 euros.

Según la reclamación, la caída se produjo a la entrada de San Román, causada por la colisión de la bicicleta de otro alumno

en la parte trasera de la bicicleta de la alumna lesionada. Afirmaba que la caída provocó la pérdida de incisivo y la rotura

de paletos.

A la solicitud de reclamación se adjuntaban los siguientes documentos:

- Escrito de la Directora del IES de 3 de junio de 2015, dirigido al Jefe de Servicio de Deportes de los Servicios Periféricos

de Educación, Cultura y Deportes de Toledo, redactado en los siguientes términos: ?El día 11 de mayo de 2015, mientras la referida alumna participaba en una actividad programada dentro del Proyecto +ACTIVA,

concretamente, una actividad de ciclismo por poblaciones cercanas al Centro, sufrió un accidente, la rueda de otra bicicleta

impactó con la suya provocando su caída al suelo y la pérdida de un diente, además de diferentes traumatismos en la boca con

daños en otras piezas dentales. [ ] El Coordinador del Programa en el Centro (?) comunicó a la alumna accidentada que la póliza del seguro del Programa +ACTIVA

cubriría los gastos del tratamiento odontológico a que tiene que someterse, que incluye la necesidad de practicarle un implante

dentario además de ciertas reconstrucciones dentales [?]?. Concluía solicitando que ?se articulen la medidas precisas, por quien corresponda, a fin de sufragar los gastos del tratamiento odontológico que necesariamente

le deben practicar a la alumna?.

- Informe de visita del Centro de Salud de 11 de mayo de 2015, consignando como diagnóstico ?caída accidental neom?, habiéndose llevado a cabo ?cuidados de las heridas (caída de bicicleta. Traumatismo en diente incisivo y rodilla)?; y derivación a Odontología.

- Libro de Familia.

- Factura número 2015105500, expedida el 23 de junio de 2015 por la clínica dental D, a nombre de la madre de la alumna, por

importe de 1.660 euros, en concepto de curetaje por cuadrante (piezas 11 y 31), estudio para ortodoncia, disyuntor, microimplante

ortodoncia, entrada brackets metálicos (piezas 11 y 31), retenedor (piezas 11 y 31), y mensualidad metal por 6 meses. Al pie

se anota ?pagado? en efectivo.

- Factura número 2015128417, expedida el 30 de julio de 2015 por la clínica dental D, a nombre de la madre de la alumna, por

importe de 56 euros, en concepto de mensualidad metal. Al pie se anota ?pagado? en efectivo.

Segundo. Informe-comunicación de accidente escolar.- Se incorpora al expediente informe-comunicación de accidente escolar formulado con fecha 26 de octubre de 2015 por la Dirección

del IES, en relación con el hecho lesivo motivador de la reclamación, dirigido a la Dirección Provincial de la Consejería

de Educación, Cultura y Deportes en Toledo.

Como dato novedoso sobre la mecánica del accidente, se consignaba que tuvo lugar a las 11:00 horas, aproximadamente, del 11

de mayo de 2015, en la entrada a San Román de los Montes, procedentes de la Urbanización Reguerones.

Tercero. Requerimiento de subsanación.- A través de oficio de la Jefe del Servicio de Desarrollo Normativo de 4 de julio de 2016, se requirió a la madre de la alumna

accidentada para que en plazo de 10 días subsanase su reclamación, señalando que ?dado que X ha cumplido la mayoría de edad, se solicita sea aportado escrito en el que la misma le autorice a tramitar la

reclamación en su nombre, o en su defecto, presente escrito en el que reclame la indemnización en su propio nombre y derecho,

retomando la solicitud presentada en su momento por su madre?.

Tras tres intentos de notificación infructuosos, el 3 de noviembre de 2016, la alumna mayor de edad presentó escrito autorizando

a su madre a continuar, en su nombre, los trámites de la reclamación de responsabilidad patrimonial. El escrito aparecía firmado

por madre e hija.

Cuarto. Admisión a trámite.- Mediante resolución de 10 de febrero de 2017 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, se acordó admitir a trámite

la reclamación y nombrar instructora del procedimiento a una funcionaria adscrita al Servicio de Desarrollo Normativo de la

Secretaría General de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes. En fecha 21 de febrero se dirigió escrito a la parte

reclamante poniendo en su conocimiento tales circunstancias y comunicándole el plazo máximo para resolver el procedimiento

y el sentido desestimatorio vinculado a un eventual silencio administrativo. Consta en el expediente acuse de recibo sellado,

acreditativo de su efectiva notificación.

Quinto. Informe de la Dirección General de Deportes.- A continuación se encuentra unido al expediente informe de la Dirección General de Deportes, de 9 de octubre de 2014, poniendo

de manifiesto que ?según se establece en la Instrucción segunda (de 27 de junio de 2014 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes), los Proyectos +Activa tendrán como contenido mínimo el desarrollo de las competencias básicas del currículo de Castilla-La

Mancha (curso 2014-2015) a través del fomento de un estilo de vida activo y saludable mediante estrategias de promoción de la actividad físico-deportiva

y la salud, incluyendo actividades tanto en horario lectivo como no lectivo. [ ] Además, y en virtud de la Instrucción cuarta, todos los centros perceptores (?) han adoptado el compromiso de integrar el

Proyecto +Activa dentro el Proyecto Educativo del Centro. [?] Primero.- Que para todos los docentes y alumnos de centros educativos de titularidad pública, la responsabilidad derivada

de las actividades pertenecientes al Proyecto +Activa del centro, al amparo de la Instrucción de 27 de junio de 2014, queda

cubierta por la póliza que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha tiene actualmente suscrita, siendo indiferente el

hecho de que dichas actividades se desarrollen en horario lectivo o extraescolar (tardes o fines de semana)?.

Sexto. Trámite de audiencia.- El 19 de junio de 2017 la instructora del procedimiento comunicó a la parte reclamante la apertura del trámite de audiencia

por el plazo de 10 días, adjuntando relación de los documentos que obraban en el expediente y poniendo este a su disposición.

Se incorpora acreditación de haber llevado a efecto la notificación, sin que en el expediente remitido conste que se hayan

formulados alegaciones por la accionante.

Séptimo. Propuesta de resolución.- Finalizada la instrucción del procedimiento, el día 12 de julio de 2017 la instructora formuló propuesta estimatoria de la

reclamación, al entender que existe relación causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño producido,

reconociendo el derecho a una indemnización por importe de 1.716 euros.

Octavo. Informe del Gabinete Jurídico.- De dicha propuesta y del expediente en que trae causa se dio traslado al Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades solicitando

la emisión de informe. A tal requerimiento dio contestación, con fecha 30 de agosto de 2017, una Letrado adscrita a dicho

órgano, pronunciándose en sentido favorable a la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación.

Noveno. Acuerdo del Consejo Consultivo.- Remitido el expediente a este Consejo para la emisión de su preceptivo dictamen, el Pleno del mismo acordó en sesión de 8

de noviembre de 2017 solicitar a la Administración instructora que ?complete el expediente remitido aportando la siguiente información:

1. Si la participación en la actividad de ciclismo era voluntaria u obligatoria y, en el primer caso, si se solicitó la autorización

de los padres de alumnos menores de edad para poder formar parte en su desarrollo.

2. Si antes de comenzar la actividad se dio a los alumnos instrucciones relativas a la manera adecuada de circular en grupo,

así como información previa sobre la ruta a realizar (condiciones, recorrido, peligrosidad).

3. Si los alumnos participantes llevaban puestas protecciones y demás elementos de seguridad necesarios para el desarrollo

de la actividad, y si estos habían sido facilitados por el Centro educativo o por el Programa.

4. Número de alumnos que iban en el grupo de ciclismo aquel día y, en su caso, versión de los hechos manifestado por escrito,

del alumno que colisionó con la bicicleta de la accidentada y provocó su caída.

Asimismo, resultaría oportuna la emisión de informe por quien en el momento del accidente coordinaba y era el responsable

de la actividad, como profesional directamente relacionado y testigo presencial de los hechos?.

Décimo. Informe del Coordinador.- En atención al requerimiento efectuado por este órgano consultivo, con fecha 11 de diciembre de 2017, el Jefe del Departamento

de Educación Física del IES, y Coordinador del Proyecto +Activa, emitió informe en los siguientes términos: ?1.- La actividad en cuestión es totalmente voluntaria, puesto que hay alumnos que no saben montar en bicicleta o simplemente

no disponen de bicicleta para realizar la actividad, de igual manera si algún alumno o su padre/madre/tutor no desea que su

hijo realice la actividad puede denegar la autorización. [ ] En esta actividad, al igual que en todas las que hacemos, es obligatorio solicitar por escrito la autorización del padre/madre

o tutor del alumno para poder participar en la misma, en este caso se solicitó la autorización y se recogió con la firma del

padre/madre o tutor. [?] 2.- Durante las semanas previas a la salida, se les pide a los alumnos que revisen la bicicleta, realicen alguna salida para

comprobar el estado de la misma y consigan el material auxiliar necesario y las herramientas básicas si no disponen de ellas.

Igualmente, se les informa de manera exhaustiva y pormenorizada del recorrido de la ruta, la manera de circular en la misma,

las normas básicas de circulación y comportamiento en la misma. [ ] 3.- Al igual que ningún alumno puede participar sin la autorización previa de su tutor, tampoco ninguno puede participar

si no lleva el casco correspondiente, único elemento obligatorio e imprescindible en cuanto a protecciones de seguridad, por

otro lado se revisa bicicleta a bicicleta para comprobar el estado de la misma, no permitiendo la salida de ninguna bicicleta

que no esté en perfectas condiciones de utilización. [?] 4.- El número de participantes ese día fue de 26, todos de 1º de Bachillerato de nuestro Centro. Como responsables y organizadores

de la ruta fueron 3 profesores del Centro (dos del Departamento de E.F. y otro del Departamento de Lengua), todos con una

gran experiencia en este tipo de actividad y conocedores de la ruta. El Coordinador principal de la actividad y de todas las

demás actividades complementarias y extraescolares del Centro, es el firmante del presente informe, Jefe del Departamento

de E. F. del Instituto y a su vez Coordinador del Programa +Activa. [ ] El accidente ocurrió justo delante del profesor que iba cerrando la marcha, concretamente del profesor que suscribe el presente

informe, la ruta transcurría con toda normalidad y la formación estaba perfectamente organizada, cuando la marcha pasaba por

el tramo asfaltado liso, en ligera pendiente y en buen estado (?) uno de los alumnos que iba en el último lugar se desequilibró

un poco al mirar a un lado, con tan mala suerte que su rueda delantera chocó con la rueda trasera de X que iba justo delante

de él, esto hizo que perdiera el equilibrio y cayera al suelo [?]?.

En tal estado de tramitación, la Secretaria General de Educación, Cultura y Deportes dispuso la remisión del citado informe

a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 9 de enero de 2018.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El procedimiento objeto de dictamen tiene origen en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración,

tramitada conforme al procedimiento general previsto en la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 142.3 disponía: ?para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general [?] [en el que] será preceptivo el dictamen del Consejo Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones

reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica?. El actual artículo 81.2 de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, mantiene en términos muy similares el contenido del precepto transcrito con anterioridad, estableciendo que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?. De tal modo, las previsiones contempladas en la disposición transitoria tercera -epígrafe a)- de la citada Ley 39/2015,

de 1 de octubre, sobre el ?régimen transitorio de los procedimientos?, resultan intrascendentes a los efectos examinados, pues, tanto en las normas procedimentales anteriores a su entrada en

vigor -aplicables en este caso, por razón de la fecha de inicio del expediente-, como en las recogidas en la nueva regulación

legal, se contienen determinaciones análogas sobre las circunstancias determinantes de la intervención preceptiva de este

órgano consultivo en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha, prevé que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta

de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las

mismas exceda de 601 euros.

En el presente supuesto, la cuantía de la indemnización pedida se fija por la parte reclamante en 3.470 euros, por lo que,

al amparo de lo establecido en las disposiciones legales aplicables, procede emitir el presente dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración se encuentran plasmadas actualmente en el Título IV de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre -vigente

a partir del día 2 de octubre de 2016-, que incorpora varios preceptos singulares relativos al modo de tramitación de esa

específica clase de procedimientos, tales como los acogidos en los artículos 61.4, 65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

No obstante, debe tenerse en cuenta que el epígrafe a) de la disposición transitoria tercera de dicho cuerpo legal expresa,

sobre el régimen aplicable a los procedimientos iniciados con anterioridad a su entrada en vigor, que a los mismos no les

será de aplicación la nueva Ley, ?rigiéndose por la normativa anterior?. En consecuencia, el procedimiento instruido a causa de la reclamación de responsabilidad patrimonial analizada debió acomodar

sus trámites a las previsiones de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,

aprobatorio del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial.

Partiendo de tales referentes normativos, el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que ya han

sido suficientemente descritas en los antecedentes, no suscita la presencia de irregularidades o carencias formales que comprometan

la validez de la resolución con la que se ponga fin al procedimiento. Sin embargo, debe evidenciarse la excesiva dilación

con la que se ha llevado a cabo la instrucción del procedimiento, lo cual es reprochable por contrariar los principios de

celeridad y eficacia que deben guiar la actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución

y 3.1 y 74.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lesionando además la confianza de los ciudadanos en la obtención de una

respuesta en plazo. Debe significarse además, que aun cuando la parte interesada tiene a su alcance la posibilidad de acudir

a la vía contenciosa ante la desestimación presunta de su reclamación por el transcurso del plazo fijado para resolver sin

que haya recaído resolución expresa, ex artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia

respecto del interés general, de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de

este Consejo Consultivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado; y por supuesto respecto de la resolución

que adopte la Administración.

El expediente se halla enteramente foliado y adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico, disponiendo además

de un índice numerado de los documentos que lo conforman, todo lo cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento.

Dicho lo anterior, procede pasar al examen de las cuestiones de fondo suscitadas por el asunto sometido a dictamen.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro

lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una

conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363), 21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar.

RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o

estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los requisitos de fondo exigidos para el reconocimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de las legitimaciones activa y pasiva

ligadas a la pretensión indemnizatoria planteada por la reclamante y el plazo de ejercicio de la acción, advirtiendo, en cuanto

a este último, que de conformidad con la disposición transitoria tercera, letra a), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y

por mor de los mismos fundamentos comprendidos en las consideraciones anteriores, resultan de aplicación los preceptos establecidos

al respecto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

La legitimación activa de quien sostiene la acción indemnizatoria viene ligada al parentesco existente entre la alumna que

sufrió la caída y quien ha formulado la reclamación, madre de aquella, acreditado mediante la aportación al expediente del

Libro de Familia.

En todo caso, dado que, una vez presentada la reclamación, la alumna cumplió la mayoría de edad, teniendo capacidad para actuar

por sí misma en el procedimiento, previo requerimiento de la Administración, presentó escrito autorizando a su madre a continuar,

en su nombre y derecho, los ?trámites de la reclamación de indemnización?.

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, por cuanto los hechos a los que se vincula el daño se han

producido durante el desarrollo de una actividad programada por el IES ?W?, centro educativo dependiente de la Consejería

de Educación, Cultura y Deportes.

Por lo que al plazo del ejercicio de la acción se refiere, los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2

del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establecen que ?el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto

lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación

del alcance de las secuelas?. En el presente supuesto, la acción ha sido ejercitada dentro del plazo habilitado legalmente al efecto, pues teniendo lugar

los hechos motivadores de la reclamación el día 11 de mayo de 2015, la exigencia de resarcimiento se planteó mediante escrito

presentado el 26 de octubre de 2015.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- En cuanto a la existencia del daño por el que se insta reparación, ha de considerarse probada la efectividad de la lesión

corporal padecida por la alumna, a la vista de los informes aportados al expediente, pues queda acreditado que la caída que

tuvo cuando se encontraba realizando una ruta en bicicleta le ocasionó una fractura en los dientes.

El alcance concreto de esas lesiones y el coste de las medidas terapéuticas adoptadas para lograr el mejor restablecimiento

de la situación estética y funcional de la dentadura de la entonces menor pueden estimarse demostrados con el informe de la

Directora del Centro Educativo presentado inicialmente por la parte reclamante y las facturas aportadas en corroboración de

los mismos. De esa documentación cabe extraer que la alumna lesionada sufrió la ?pérdida de un diente, además de diferentes traumatismos en la boca con daños en otras piezas dentales [?] tratamiento odontológico a que tiene que someterse, que incluye la necesidad de practicarle un implante dentario además de

ciertas reconstrucciones dentales?, que según las facturas incorporadas al expediente, afectan a las piezas 11 y 31, requiriendo para su reposición: curetaje

por cuadrante, estudio para ortodoncia, disyuntor, microimplante ortodoncia, entrada brackets metálicos y retenedor. El coste

económico de esa actuación ha sido demostrado mediante la aportación de las referidas facturas, por valor total de 1.716 euros,

que incluye conceptos coherentes con la naturaleza de las lesiones producidas y con las medidas precisadas para su recomposición.

En consecuencia, procede asumir la existencia de daños efectivos y susceptibles de compensación a través del instituto de

la responsabilidad patrimonial de la Administración, en caso de concurrir los demás requisitos exigidos legalmente, que serán

examinados ulteriormente.

Acreditado el daño, es preciso atender al examen de la posible concurrencia de nexo causal entre la prestación del servicio

público educativo y su producción, así como, en su caso, de la antijuridicidad del mismo.

Con carácter previo conviene señalar que, en relación con la responsabilidad patrimonial producida como consecuencia de accidentes

ocurridos durante la práctica de la asignatura de educación física, que es equiparable a la actividad programada de ciclismo

desarrollada dentro del Proyecto +Activa, ha existido una evolución doctrinal en el sentido de considerar que no todo suceso

lesivo producido como consecuencia de la práctica deportiva en la clase de educación física ha de dar lugar a la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

Esta evolución doctrinal quedó plasmada en el dictamen de este Consejo 181/2009, de 30 de septiembre, que ha tenido su posterior

reflejo en los dictámenes 44/2010, de 8 de abril, 79/2010, de 26 de mayo, 172/2010, de 15 de septiembre, o 60/2011, de 16

de marzo. En este último dictamen se decía que ?este Consejo atendiendo al influjo creciente de la nueva realidad social y jurídica plasmada en numerosos pronunciamientos

de los diferentes Tribunales Superiores de Justicia, que consideran que el daño no puede imputarse a la Administración educativa

cuando no hay relación de causalidad entre aquél y el servicio público, considerando que no habría tal conexión si las lesiones

originadas durante una clase de Educación Física se debieran a la práctica de un ejercicio o actividad sin riesgo relevante

para los menores -entre otras, Sentencias de 7 de diciembre de 2007 del Tribunal Superior de Murcia (Ar. JUR 2008,83235),

de 20 de febrero de 2009 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid (Ar. JUR 2009,197682), de 2 de octubre

2008 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla (Ar. JUR 2009,93699), de 1 de julio de 2002 del Tribunal Superior

de Justicia de Andalucía, Granada (Ar. JUR 2002,242651), de 17 de octubre 2002 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria,

(Ar. RJCA 2002,1182), de 23 de marzo 2006 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla (Ar. JUR 2006,207440)-,

lo que ha movido a este órgano consultivo, a partir de su dictamen 181/2009, de 30 de septiembre, a reconsiderar sus planteamientos

anteriores para adecuar su propia doctrina a las concretas circunstancias en las que, caso por caso, se produce el accidente

durante las clases de Educación Física. [ ] Así, a la vista de la doctrina que se desprende de las numerosas sentencias citadas, la concurrencia de los requisitos necesarios

para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración impone analizar el fondo del asunto para determinar

en cada supuesto si, admitida la realidad del resultado dañoso, concurre o no en forma adecuada el requisito relativo al nexo

causal, teniendo particularmente en cuenta que para que el riesgo desencadenado por la actividad formativa desarrollada en

las clases de Educación Física sea jurídicamente relevante, es necesario que no se trate de riesgos socialmente asumidos,

que -como señala la doctrina- serían aquellos en los que las exigencias propias de la vida social obligan a soportar el daño

que eventualmente ocasionen, y de ahí que se considere que tales riesgos son jurídicamente irrelevantes, o lo que es lo mismo,

existe tolerabilidad social respecto de los mismos. Esto así, la cuestión a resolver consiste en deslindar los riesgos socialmente

asumidos de aquellos otros que exceden este margen. [ ] Conforme a estos criterios, no toda lesión que se produzca durante el desarrollo de una actividad escolar programada debe

comportar necesaria y automáticamente la declaración de responsabilidad de la Administración titular del colegio en el que

se desarrolle dicha actividad. Puede haber supuestos en que el daño aducido no guarde relación con el funcionamiento del servicio

público educativo, ya que el accidente, aunque tuviera lugar en clase de Educación Física, no se produjo durante la realización

de un concreto ejercicio gimnástico que comportase un riesgo significativo para los escolares, supuesto en el que existe un

especial deber de cuidado?.

Reiterando la doctrina mantenida por este Consejo en anteriores dictámenes -valga por todos el 53/2011, de 9 de marzo-, es

preciso indicar que el acaecimiento de un daño durante el curso de una actividad escolar o extraescolar programada no supone

necesariamente la vinculación causal del mismo con el servicio educativo que impulsó y organizó aquélla, sino que en cada

caso resultará preciso un análisis pormenorizado de la relación causal invocada, poniendo especial énfasis en el contenido

concreto de la propia actividad, en la conducta observada por el lesionado y en el comportamiento seguido por los responsables

de su desarrollo a fin de velar por la seguridad de los participantes y de procurar su ordenada realización.

Es de reseñar que si la doctrina expuesta se refiere a accidentes producidos en menores, quienes por su edad requieren una

especial atención, con mayor razón resulta de aplicación al presente supuesto la no imputación automática de responsabilidad

patrimonial por el hecho de haberse producido un accidente durante una actividad lectiva, ya que en este caso la alumna era

casi mayor de edad, como acredita que durante la tramitación del procedimiento haya adquirido la mayoría de edad, poniéndolo

de manifiesto en el expediente.

Conforme manifiesta la Directora del IES ?W?, el accidente se produjo durante una actividad programada del Proyecto +Activa,

cuyo objetivo, dentro del currículo de Castilla-La Mancha, para el curso 2014-2015, era ?el fomento de un estilo de vida activo y saludable mediante estrategias de promoción de la actividad físico-deportiva y la

salud? (informe de la Dirección General de Deportes de 9 de octubre de 2014).

La parte interesada aducía que la caída tuvo lugar por la colisión de la bicicleta de otro alumno en la parte trasera de la

bicicleta de la alumna lesionada. Tales circunstancias se confirman por la Dirección del IES, al informar lo siguiente: ?El día 11 de mayo de 2015, mientras la referida alumna participaba en una actividad programada dentro del Proyecto +ACTIVA,

concretamente, una actividad de ciclismo por poblaciones cercanas al Centro, sufrió un accidente, la rueda de otra bicicleta

impactó con la suya provocando su caída al suelo?. Este relato de hechos se reproduce en el informe-comunicación de accidente escolar formulado el 26 de octubre de 2015 por

la Dirección Educativa y dirigido a la Dirección Provincial de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes en Toledo, en

el que se añadía que la actividad se desarrollaba en horario de mañana, habiéndose producido la caída a las 11 horas, aproximadamente.

Asimismo, de los referidos informes resulta que en el momento de producirse el accidente, la actividad estaba dirigida por

un Coordinador del programa, encontrándose presentes el resto de los alumnos participantes en ella, 26 en total. Dicho Coordinador,

además formaba parte del grupo, habiendo sido testigo presencial y directo de los hechos, lo cual le ha permitido realizar

una descripción más detallada del accidente en el informe que ha emitido a petición de este órgano. En tal sentido, informa

que ?El accidente ocurrió justo delante del profesor que iba cerrando la marcha, concretamente del profesor que suscribe el presente

informe, la ruta transcurría con toda normalidad y la formación estaba perfectamente organizada, cuando la marcha pasaba por

el tramo asfaltado liso, en ligera pendiente y en buen estado (?) uno de los alumnos que iba en el último lugar se desequilibró

un poco al mirar a un lado, con tan mala suerte que su rueda delantera chocó con la rueda trasera de X que iba justo delante

de él, esto hizo que perdiera el equilibrio y cayera al suelo [?]?.

La cuestión principal a resolver es si la actuación del profesorado que se desplazó con los alumnos responde a sus obligaciones

de vigilancia, cuidado y/o control que le era exigible.

Sobre este particular, ha de ponerse de manifiesto que acompañaban a los alumnos tres docentes, uno de los cuales cerraba

el grupo, justo detrás de la accionante y del alumno que ocasionó el accidente. Dicho profesor (Coordinador de la actividad)

ha informado que la participación en la actividad fue voluntaria y previamente autorizada por los padres o tutor; que antes

de comenzar el recorrido se impartieron a los alumnos instrucciones sobre ?el recorrido de la ruta, la manera de circular, las normas básicas de circulación y comportamiento?, así como indicaciones de puesta a punto de las bicicletas y obligatoriedad de portar casco protector, sin el cual no se

permitía participar. Del informe del Coordinador resulta que, en el momento de la caída, el recorrido no presentaba mayor

complejidad, por tratarse de un ?tramo asfaltado liso, en ligera pendiente y en buen estado?, e incluso que la interesada estaba familiarizada con la bicicleta que montaba, pues era la suya propia.

Atendida la edad de los alumnos participantes, en aquella fecha entre 16 y 17 años, el control que cualquier profesor hubiera

podido ejercer sobre ellos no habría podido ser tan riguroso como para impedirles por completo la libertad de movimientos.

A mayor abundamiento, dado que el accidente tuvo lugar al perder la interesada el equilibrio de la bicicleta a causa de la

colisión del compañero que iba detrás de ella con su rueda trasera, difícilmente una vigilancia más intensa de los profesores

hubiera impedido la caída, pues son situaciones fortuitas que se producen en cuestión de segundos y que, lamentablemente,

en ocasiones, derivan en importantes lesiones.

Atendiendo, por tanto, a las características del suceso y a su imprevisibilidad, no se alcanza a vislumbrar medida o conducta

positiva alguna que llevada a cabo por los encargados de la vigilancia de la actividad deportiva durante el tiempo de su práctica,

pudiera haber evitado el percance sufrido por la alumna. Tampoco hubo una actuación ordenada y dirigida por el personal educativo,

como elemento desencadenante de los hechos lesivos. En definitiva, no se dan los indispensables presupuestos para que pueda

admitirse la concurrencia de ?culpa in vigilando? de los profesores que acompañaban al grupo de alumnos en la realización de la ruta ciclista, toda vez que la causa determinante

del accidente fue que el alumno que iba detrás de la reclamante perdiese el equilibrio, chocase su rueda delantera con la

trasera de la interesada, circunstancia completamente ajena al actuar de los profesores y a la Administración educativa.

Entiende este Consejo que se trató de una caída casual, accidental, provocada por la colisión fortuita de la rueda de la bicicleta

de otro alumno con la parte trasera de la bicicleta de la reclamante, lo que ocasionó que esta perdiera el equilibrio y cayese

al suelo. Ello nos lleva a destacar conceptos tales como accidente fortuito e intervención de un tercero que excluyen la responsabilidad

patrimonial, al no vislumbrarse factores imputables a la Administración educativa. Se trata, en definitiva, de una eventualidad

que, por las circunstancias en que se produjo no tiene relevancia suficiente para estimar la pretensión indemnizatoria formulada.

A ello puede adicionarse que montar en bicicleta no puede concebirse como una actividad potencialmente peligrosa, menos aún

entendida dentro de un programa educativo de actividad físico-deportiva y salud, ajeno al ámbito especializado o profesional,

dirigida por un Coordinador respecto del cual no se ha alegado dejación de funciones, o falta de la vigilancia, cuidado y/o

control de la actividad que le son exigibles como director de la misma. Además, se trata de una actividad deportiva habitual

para los jóvenes de la edad de la reclamante (16 años), en la que este tipo de percances son asumidos como una carga normal

asociada a los riesgos de la vida diaria, como evidencia la circunstancia de aportar cada uno de los alumnos participantes

su propia bicicleta y casco protector. La consecuencia lógica de estos planteamientos es que, si la alumna accidentada, que

contaba una edad en la que es posible discernir el riesgo que entraña la actividad deportiva practicada, sufre una caída accidental

cuando la efectúa, debe asumir las consecuencias de su ejercicio, por encuadrarse dentro del riesgo ordinario, no excepcional,

que su desarrollo comporta, siendo así que el percance que motiva la reclamación no revestiría carácter antijurídico, recayendo

sobre la damnificada el deber de soportar las consecuencias lesivas lamentablemente producidas a causa de la caída.

Se puede afirmar, por tanto, que en el expediente no existe dato alguno, ni alegación siquiera de la parte, que permita considerar

incorrecta la actuación del Coordinador de la actividad en su labor docente, ni que la actividad realizada revistiera un riesgo

significativo para los menores.

Pese a todos los datos referidos, y reconocer el carácter fortuito del accidente, la propuesta de resolución estima que concurren

los requisitos de relación causal y antijuridicidad del daño, con base en los siguientes fundamentos: ?No consta en el expediente que, antes de la realización de la actividad, se efectuara un estudio sobre la pericia de los

alumnos con la bicicleta y su habilidad para circular en grupo y en población. No basta para desarrollar esta actividad el

saber montar en bicicleta, siendo necesario tener un mínimo de experiencia. [ ] Asimismo, montar en bicicleta en grupo añade un plus de riesgo al mero hecho de montar en bicicleta, por lo que en este supuesto,

se excede del riesgo socialmente asumido, sin que el carácter fortuito del accidente desvirtúe esta relación de causalidad.

[ ] La ruta ciclista organizada por el centro educativo, en el marco del programa +ACTIVA, constituye una causa eficiente generadora

de los daños objeto de reclamación, al resultar conditio sine que non de la lesión sufrida, con un carácter claramente antijurídico,

ya que la lesionada no tenía el deber jurídico de soportarlo?.

La carencia de circunstancias que pudiesen determinar la responsabilidad de la Administración ha sido admitida, si bien de

forma indirecta, por la reclamante, quien no imputa ninguna culpa en la producción del accidente a la Administración, sino

que se limita a afirmar que solicita el abono de la cantidad a que asciende el tratamiento bucodental necesario para la reparación

de los dientes afectados con la caída. A ello se une la manifestación de la Directora del Centro, en su escrito de 3 de junio

de 2015, en orden a la cobertura de la póliza de seguro del Programa +Activa: ?La sorpresa ha sido, no solo para la alumna y su familia, sino también para el Coordinador del Programa en el Centro y para

el Equipo Directivo, cuando hemos comprobado que la póliza de seguro no da cobertura a la contingencia sufrida por la referida

alumna. [ ] Ante la situación expuesta, RUEGO: Se articules las medidas precisas, por quien corresponda, a fin de sufragar los gastos

del tratamiento odontológico que necesariamente le deben practicar a la alumna. Se da la circunstancia agravante de la difícil

situación económica por la que atraviesa la familia de la menor?. Con ello, parece que se ha querido incardinar la reclamación dentro de la relación asegurador-asegurado, pero a este respecto

hay que señalar que el régimen de responsabilidad patrimonial no es un régimen de aseguramiento, sino un sistema de resarcimiento

de los daños producidos por el funcionamiento de la Administración, cuando el ciudadano no tiene la obligación jurídica de

soportar los mismos.

Todo lo anterior, nos lleva a defender la inexistencia de un riesgo relevante, que impide admitir la existencia de una causalidad

adecuada o idónea entre la actividad lectiva de ciclismo y el daño sufrido por la menor, por lo que procede desestimar la

reclamación por no existir nexo causal entre el funcionamiento del Instituto de Enseñanza Secundaria ?W?, y los daños sufridos

por la alumna reclamante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que no existiendo relación de causalidad entre el servicio público dispensado en el Instituto de Enseñanza Secundaria ?W?,

dependiente de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, y los daños sufridos por la alumna X, a causa de una caída

durante una actividad de ciclismo programada dentro del Proyecto +Activa, ni revistiendo aquellos carácter antijurídico, procede

dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.

* Ponente: joaquin sanchez garrido