Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 169/2016 del 18 de mayo del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 169 /2016, de 18 de mayo

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de D.ª T, en representación de S, por

el detrimento patrimonial sufrido a consecuencia de la decisión de la Administración de renunciar al contrato de servicios

para la redacción de nuevo estudio informativo de la variante de las carreteras CM-4000 y CM-4009 en La Puebla de Montalbán

(Toledo), licitación a la que había presentado su oferta.

ANTECEDENTES

Primero. Renuncia al contrato.- Por resolución de 12 de mayo de 2015 la Secretaría General de la Consejería de Fomento anunció la licitación, por procedimiento

abierto, del contrato de servicios para la redacción de nuevo estudio informativo de la variante de las carreteras CM-4000

y CM-4009 en La Puebla de Montalbán (Toledo), publicándose en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha n.º 95 de 18 de mayo

siguiente.

Dentro del plazo otorgado, presentó su oferta la empresa S.

Sin que se hubiera procedido por la Mesa de Contratación a la apertura de las ofertas, con fecha 28 de octubre de 2015 el

Jefe del Servicio de Construcciones de la Dirección General de Carreteras y Transporte propuso la renuncia a la celebración

de dicho contrato, ya que ?La aprobación del III Plan de Carreteras de Castilla-La Mancha conlleva la necesidad de orientar las futuras inversiones

hacia la consecución de los objetivos que se marcan en él. Por esta razón se considera conveniente renunciar a la licitación

para la redacción de un Nuevo Estudio Informativo de la variante de las carreteras CM-4000 y CM-4009 en la Puebla de Montalbán,

hasta que no se determine la priorización de las actuaciones a realizar, entendiendo que la gestión que se realice debe dar

respuesta a las necesidades presentes y futuras aplicando valores de racionalización y optimización del gasto público y ajustándose

a la disponibilidad presupuestaria existente, de forma que se optimice la gestión de los recursos disponibles en la Dirección

General. [] En consecuencia se solicita la paralización del proceso de licitación de este expediente, renunciando a la celebración del

mismo por razones de interés público?.

Con fundamento en dicha propuesta, con fecha 3 de noviembre de 2015 la Secretaria General dictó resolución por la que se renunciaba

a la celebración de dicho contrato, con amparo en lo previsto en el artículo 155 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14

de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante TRLCSP).

Esta resolución se hizo pública en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha n.º 221 de 11 de noviembre posterior.

Segundo. Reclamación.- En idéntica fecha 11 de noviembre, D.ª T actuando en representación de S, presentó escrito en el que con fundamento en el

citado precepto legal solicitaba una compensación económica de 2.499,46 euros en concepto de gastos derivados de la preparación

de la documentación correspondiente a la licitación.

Aportaba valoración de dichos gastos en la que se incluían los siguientes conceptos:

- Gastos de personal?..... 1.620 euros.

- Dietas????????... 50 euros.

- Gastos de locomoción?..... 60 euros.

- Envíos????????.. 18,03 euros.

- Reproducción y edición?... 80 euros.

TOTAL?????..?? 1.828,03 euros.

A dicha suma le añadía un 13% de gastos generales y, a la resultante de tal adición, un 21% en concepto de Impuesto sobre

el Valor Añadido (IVA), elevándose a la cifra solicitada.

Tercero. Informe del Servicio de Contratación.- A la vista de la reclamación formulada, con fecha 13 de noviembre de 2015 la Jefa del Servicio de Contratación emitió informe

en el que partía de la previsión recogida en el artículo 155 del TRLCSP, en relación a la compensación a los licitadores en

los casos de renuncia al contrato por la Administración.

Expresaba que ?No existen en el presente caso previsiones en el anuncio de licitación sobre la forma de compensar y el PCAP, en la cláusula

II.11.2 se remite para ello a los principios generales que rigen la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

[] En este sentido, de acuerdo con lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [?] el daño alegado ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado, siendo indemnizables únicamente las lesiones

producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley?.

Añadía que ?al igual que sucede en la declaración de desierto de un procedimiento a la no adjudicación al licitador, los gastos originados

en la preparación del contrato no serían indemnizables; y sí los gastos derivados, por ejemplo, de la constitución de aval

o garantía?.

Concluía afirmando que no procede la estimación de la reclamación presentada.

Cuarto. Subsanación de la solicitud.- Tras el examen de la reclamación presentada, con fecha 3 de diciembre de 2015 el Jefe de Sección de la Asesoría Jurídica

remitió escrito a la entidad reclamante poniendo de manifiesto que no se había justificado la representación con la que actuaba

la firmante de aquélla, otorgándole un plazo de diez días para la acreditación de tal condición.

En contestación a dicho requerimiento, desde la empresa se remitió el 17 de diciembre siguiente escritura de poder otorgado

a favor de la firmante.

Quinto. Admisión a trámite.- Entendiéndose cumplimentados los requisitos de admisibilidad, la Secretaria General de la Consejería de Fomento acordó, con

fecha 14 de enero de 2016, admitir a trámite la reclamación y designar instructor del procedimiento al Jefe de Sección de

la Asesoría Jurídica de dicho departamento, quien podría abstenerse o ser recusado conforme a las causas legalmente previstas.

De tal acuerdo se dio traslado el 15 de enero posterior al funcionario designado, sin que manifestara causa de abstención

alguna.

Este último notificó dicho acuerdo a la representante de la entidad interesada mediante escrito fechado el mismo 15 de enero,

comunicándole además el plazo máximo para resolver y notificar la resolución y los efectos desestimatorios asociados a un

eventual silencio administrativo, así como solicitándole justificación de los gastos que se aducían en la reclamación y la

factura correspondiente. Consta que esta notificación fue recibida por la destinataria el 18 de enero siguiente.

Sexto. Aportación de documentación complementaria.- En contestación al requerimiento efectuado, con fecha 28 de enero de 2016 la representante de S presentó factura n.º 16/001

expedida en igual fecha 28 de enero a nombre de la Consejería de Fomento, en concepto de ?Importe correspondiente a los trabajos relativos a la preparación de la oferta de contrato de servicio para la redacción

del nuevo estudio informativo de la variante de las carreteras CM-4000 y CM-4009 en la Puebla de Montalbán (Toledo), expte

CV-TO-15-242? por importe de 2.499,46 euros.

Adjuntaba igualmente la nómina de tres trabajadores -un ingeniero, un ingeniero técnico y un delineante- relativas al mes

de junio de 2015, así como copia del convenio colectivo nacional de empresas de ingeniería y oficinas de estudios técnicos,

varias facturas por compra de papel y material de oficina, por fotocopias y por un envío a través del servicio de correos.

Séptimo. Trámite de audiencia.- Instruido el procedimiento, mediante escrito de fecha 11 de febrero de 2016, el instructor dirigió comunicación a la parte

reclamante poniéndole de manifiesto el expediente y otorgándole un periodo de audiencia de diez días para que pudiera formular

alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimara pertinentes.

Consta el acuse de recibo acreditativo de la recepción de la notificación el 19 de febrero siguiente.

No ha formulado alegaciones.

Octavo. Propuesta de resolución.- En consideración a todo lo actuado, con fecha 18 de marzo de 2016 el instructor suscribió propuesta de resolución del procedimiento

en sentido desestimatorio de la reclamación, al considerar que ?se trata de actuaciones que deben considerarse implícitas a su libre decisión de participar en un concurso, un riesgo inherente

a la presentación de un proyecto a un concurso en el que ha de contar con la posibilidad de no resultar adjudicatario del

mismo, por lo que se considera que tales gastos no han de ser indemnizados cuando, como en el supuesto que nos ocupa, el concurso

se suspende por la concurrencia de una causa justificada cuya existencia no ha sido cuestionada en el procedimiento?.

Noveno. Informe del Gabinete Jurídico.- La propuesta de resolución formulada, junto con el expediente en que trae causa, fue sometida al Gabinete Jurídico de la

Junta de Comunidades solicitando la emisión de informe. A tal requerimiento dio contestación con fecha 12 de abril posterior

una letrada habilitada, concluyendo que ?Se discrepa de la propuesta de resolución toda vez que el artículo 155 de la LCSP previene el resarcimiento de los gastos

en que hubiesen incurrido los licitadores una vez presentadas las ofertas en el caso de que el órgano de contratación acordase

la renuncia a la celebración del contrato o el desistimiento del procedimiento. [] Esta obligación establecida legalmente no precisa de ulterior examen de la antijuridicidad del daño padecido, puesto que

ésta está preestablecida legalmente?.

Consideraba, por tanto, que procedía la estimación parcial de la reclamación admitiendo la indemnización por los gastos acreditados

relativos al envío de la documentación.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 27 de abril de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El presente dictamen se emite a petición de la Consejera de Fomento en relación a la solicitud de compensación de gastos

formulada por uno de los licitadores del contrato de servicios para la redacción de nuevo estudio informativo de la variante

de las carreteras CM-4000 y CM-4009 en La Puebla de Montalbán (Toledo), con fundamento en la renuncia al mismo acordada por

la Administración contratante.

Procede con carácter previo analizar la naturaleza de esta reclamación a fin de emitir un pronunciamiento sobre el carácter

de la consulta y, en consecuencia, la competencia del Consejo para pronunciarse sobre ella.

Reiterando lo expresado por este órgano consultivo en pronunciamientos anteriores -dictámenes n.º 255/2014, de 23 de julio

y 282/2014, de 10 de septiembre- debe manifestarse, en primer lugar, que la naturaleza de este tipo de reclamaciones y, por

tanto, el procedimiento para su tramitación, no es una cuestión pacífica, pues existen pronunciamientos judiciales y de otros

Consejos Consultivos que ubican el fundamento de esta reclamación en el ámbito de la responsabilidad contractual (por ejemplo,

la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León de 9 de mayo de 2014, (JUR 2014,181212), o el dictamen 210/2011,

de 2 de junio, del Consejo Consultivo del Principado de Asturias), en cuyo caso no cabría reconducir hacia la responsabilidad

patrimonial la exigencia de los daños imputados a esta decisión administrativa, no siendo por tanto preceptiva la intervención

de este órgano.

Estima por el contrario este Consejo, que esta reclamación debe situarse en la órbita de la responsabilidad extracontractual,

puesto que, aunque la problemática surge en el marco de un procedimiento de licitación de un contrato, aún no hay contrato,

dado que este se perfecciona con la formalización -artículo 27 del TRLCSP- y, en el presente caso, ni siquiera estaba adjudicado.

Esta es la interpretación seguida por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 12 de julio de 2012 (JUR

2013, 248312), que afirma que ?dado que no existe todavía contrato, y en consecuencia no cabe hablar de responsabilidad derivada del contrato o contractual,

el licitador puede tener derecho a ser indemnizado si concurren los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad

patrimonial de la Administración, que a tenor de los artículos 106.2 de la Constitución, y artículo 139 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre?.

En sentido similar el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en sentencia de 27 de julio de 2015 -JUR 2015,289784-, ha

afirmado que ?Basta, en suma, con que exista una renuncia a la celebración del contrato o el desistimiento del procedimiento por parte

de la Administración pública, constituyendo una suerte de modalidad específica de la responsabilidad patrimonial o "extracontractual"

de las Administraciones Públicas a que hacen mención los artículos 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre (RCL 1992,2512, 2775 y RCL 1993,246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común , por cuanto, al no existir aún en supuestos como el aquí examinado contrato administrativo, la responsabilidad

en cuestión no puede merecer la conceptuación de contractual, propiamente dicha (se incluya o no la previsión legal específica

en cuestión en la normativa sobre contratación administrativa)?.

El propio artículo 155 del TRLCSP, que regula tanto la facultad de la Administración de renunciar a la celebración del contrato

como sus efectos, remite en lo relativo a la compensación que corresponde a los licitadores por los gastos realizados, a los

principios que rigen la responsabilidad de la Administración, salvo lo que pueda disponer el anuncio o el pliego al respecto.

Por su parte, el Consejo de Estado, en su memoria correspondiente al año 2000, analiza la problemática que plantea el ?desistimiento precontractual? de la Administración y considera que el derecho por parte del licitador a ser indemnizado se trata ?de un supuesto que podría subsumirse bajo el manto -en sus términos más genéricos- de la culpa in contrahendo?.

El Tribunal Supremo ha señalado a su vez, la naturaleza aquiliana o extracontractual de la responsabilidad derivada de la

culpa in contrahendo o responsabilidad precontractual, al faltar la relación contractual (STS de 16 de mayo de 1988, RJ 1988/4308, y 16 de diciembre

de 1999, RJ 1999/8978).

De acuerdo con los argumentos anteriores cabe concluir que nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial

de la Administración.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativo a los procedimientos de responsabilidad patrimonial, ?En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la

Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la que se establezca

en la correspondiente legislación autonómica?.

El artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, prevé,

por su parte, que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta

de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las

mismas exceda de 601 euros.

En el presente supuesto, la entidad interesada ha cuantificado la indemnización reclamada en 2.499,46 euros, suma que supera

el límite económico aludido, por lo que en aplicación de las disposiciones mencionadas, procede emitir el presente dictamen

con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial

formuladas a la Administración se encuentran recogidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba

el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, disposición

mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El contraste de las actuaciones practicadas, que han sido descritas de modo suficiente en antecedentes, con las reglas procedimentales

establecidas en dicho Reglamento, permite constatar un satisfactorio nivel de observancia alcanzado con la tramitación realizada,

si bien es destacable, en primer término, que se hayan realizado actos de instrucción -emisión de informe por el Servicio

de Contratación- previamente incluso a la sustanciación de la fase de admisibilidad de la reclamación. Tal deficiencia carece,

no obstante, de esencialidad, ya que no ha conllevado para la parte indefensión alguna, al tener conocimiento de dicho informe

en el trámite de audiencia y poder formular alegaciones en relación a su contenido, posibilidad que no ha materializado.

Debe señalarse, asimismo, que no se ha remitido toda la documentación obrante en el expediente de contratación sin incluir,

en concreto, el certificado emitido por la Oficina Receptora de Ofertas de la Consejería el 11 de junio de 2015, comprensivo

de la relación de empresas licitadoras que han presentado oferta, lo que hubiera acreditado la legitimación con la que actúa

la reclamante. Tal carencia presenta efectos meramente formales, en cuanto a tal certificado se hace alusión en la resolución

por la que se acuerda la renuncia al contrato, sin que la parte haya hecho cuestión de ello.

El expediente que se examina cuenta con un índice documental y se halla foliado y adecuadamente ordenado desde una perspectiva

cronológica, lo que ha posibilitado un adecuado examen y conocimiento de su contenido.

Por todo lo antedicho, cabe concluir afirmando que el procedimiento seguido cumple los requisitos formales de aplicación,

observando los trámites esenciales previstos reglamentariamente para el desarrollo de un procedimiento sobre determinación

de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal

en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados

por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación

a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia

del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar

también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998\9967)-.

Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, ?este carácter objetivo, tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo

y la doctrina del Consejo de Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables,

pues ello llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios

que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para apreciar

la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan solo en el

caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la responsabilidad

por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que tales perjuicios no son imputables

a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo alguno, el derecho a percibir una indemnización?. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de 2000 declaró que ?el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es la

de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no conductas irregulares por parte de

los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar asegurado?, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que ?prestada la asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia

de la enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no

pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas?.

Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de

7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De

otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de

una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000\4049)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive

la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061),

de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto

al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece

la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: ?Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización

[...]?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Expuestos los presupuestos generales que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial, procede examinar en

la presente consideración si, en el caso específico objeto de consulta, se da cumplimiento a los mismos.

Concurre la legitimación activa ligada a la pretensión planteada por la reclamante, por cuanto la solicitud indemnizatoria

se formula por una sociedad mercantil que ha efectuado determinados gastos en el marco del procedimiento de licitación de

un contrato administrativo. Aun cuando, como se ha señalado en consideraciones previas, no ha aportado la Consejería al procedimiento

el certificado que acredite que la citada entidad fue licitadora de la contratación a la que finalmente se formuló renuncia,

tal circunstancia no es posible ponerla en duda, ya que la propia Administración la ha aceptado sin cuestionarla en el procedimiento.

Actúa por medio de representante, aportando al efecto escritura de poder bastante, lo que da cumplimiento a lo exigido en

el artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

De otro lado, corresponde la legitimación pasiva a la Administración regional, toda vez que la causación de los perjuicios

sufridos se atribuye a la decisión de renunciar a la celebración de un contrato adoptada por la Consejería de Fomento.

Ninguna incidencia presenta tampoco el plazo en el que la acción ha sido ejercitada, ya que la decisión administrativa de

renunciar a la celebración del contrato fue adoptada el día 3 de noviembre de 2015 -haciéndose pública en el Diario Oficial

de Castilla-La Mancha el 11 de noviembre siguiente-, fecha esta última en que se presentó la reclamación, sin que claramente

haya transcurrido, por tanto, el plazo de un año fijado en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No cabe,

de este modo, apreciar prescripción de la acción.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- El artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone que ?En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona

o grupo de personas?. El requisito de la efectividad que exige el precepto supone que ha de tratarse de un daño real, cierto -no eventual o posible-

y ya producido. Para que exista daño efectivo se le ha debido causar al reclamante un deterioro real en su patrimonio, esto

es, un quebranto patrimonial, lo que supone que el daño indemnizable al que se refiere el artículo citado no es asimilable

a la mera valoración de una determinada actuación, en la que se tienen en cuenta elementos propios de la empresa que no se

incardinan en el concepto de daño, como es el caso de la amortización de bienes e instalaciones e, incluso, de gastos de personal

propios.

Desde esta óptica habrá de valorarse el daño reclamado por la interesada, el cual para su admisión desde la perspectiva de

la responsabilidad patrimonial deberá, además, aparecer vinculado causalmente al funcionamiento del servicio público.

Concreta la entidad afectada el daño por el que requiere indemnización en tres bloques diferenciados: los gastos de personal

derivados de los trabajos de elaboración de la oferta; los originados por el pago de dietas y gastos de locomoción; y los

provenientes de gastos de oficina -material, fotocopias e impresión- y del coste del envío de la oferta a la Administración.

Los gastos de personal los concreta la interesada en las horas de trabajo empleadas en la preparación de la oferta por un

técnico superior (24 horas), un técnico medio (16 horas) y un delineante (10 horas), aportando para su acreditación las nóminas

de los citados profesionales correspondientes al mes de junio de 2015. Las citadas nóminas únicamente justifican que dichos

trabajadores forman parte de la plantilla de la empresa, pero no acreditan en modo alguno su participación en la elaboración

de la oferta y aun menos el número de horas empleadas para ello. Por otra parte, al estar integrados los trabajadores que

refiere en la plantilla de la empresa, la hipotética participación en la elaboración de los trabajos de preparación de la

oferta no le ha supuesto ningún específico daño efectivo, dado que dichos trabajadores tienen derecho al devengo de su salario

con independencia de las funciones materiales que realicen. Distinto habría sido si la empresa hubiese acreditado que tuvo

que contratar a alguna persona para realizar trabajos relacionados con la preparación de la oferta o, incluso, que este trabajo

hubiera dado lugar a la realización de horas extraordinarias, pero no siendo así, la participación de trabajadores de la propia

empresa no puede calificarse como daño efectivo, en los términos conceptuados por la Ley para tener derecho a la correspondiente

reparación económica a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Debe significarse, además, en lo que concierne a este punto, las contradicciones existentes en la reclamación, ya que el Pliego

de Cláusulas Administrativas Particulares rector de la contratación prevé la documentación administrativa y técnica que ha

de conformar la oferta, especificando en su cuadro resumen en relación a esta última que constará de una ?Memoria técnica y Metodología propuesta para la realización de los trabajos?, que describirá la concepción global de los trabajos y la metodología a seguir, refiriendo las fases que requiera la redacción

y las propuestas para su optimización, así como las mejoras planteadas por el licitador. Señala el Pliego que ?Todos estos apartados se recogerán en la oferta del Licitador en un documento que no exceda de 25 páginas mecanografiadas

en hojas a dos caras preferiblemente, y estarán recogidos también en soporte informático. En el caso de que exceda el límite

referido de las 25 páginas, no se valorará el contenido de dicho exceso. Este documento será incluido en el sobre B de la

oferta?.

No requiere la oferta, por ende, la elaboración de planos o documentación gráfica de ningún tipo, por lo que no se encuentra

justificada la participación de un delineante como pretende sostener sin más justificación la mercantil reclamante. La elaboración

de tan escueto documento precisará, como máximo, la visita al lugar donde se ubicará la variante, la toma de datos y la redacción

del documento en sí, aspectos éstos en los que no parece razonable que sea necesaria la intervención conjunta de un técnico

superior y de un técnico medio -de hecho, de la documentación aportada por la reclamante se infiere que este último no participó

en la toma de datos-, sin que la interesada haya probado, ni siquiera apuntado, los trabajos que acometieron cada uno de estos

profesionales.

Por todo lo expuesto debe aceptarse que los gastos de personal aducidos no cuentan con el requisito de la efectividad.

Se alega, en segundo término, el coste de una dieta correspondiente al Técnico Superior y de los gastos de locomoción por

un desplazamiento de 240 km -distancia esta que resulta injustificada en cuanto la ciudad donde se encuentra el domicilio

de la empresa, Madrid, y el lugar donde se ejecutará la obra, La Puebla de Montalbán, distan un total de 104 km-. En prueba

de tales daños aporta la mercantil interesada únicamente copia del convenio colectivo vigente en el sector en el que se desenvuelve

su actividad profesional, lo que justifica únicamente la cuantía de tales conceptos -que, por otra parte, son inferiores a

los aducidos en la reclamación- y no la realidad de los mismos. En tal sentido no puede desconocerse que en las nóminas aportadas

no figura abono alguno de dietas o gastos de locomoción a ninguno de los trabajadores cuya participación se aduce, por lo

que tampoco puede considerarse que dicho daño sea efectivo.

El tercer bloque de daños se refiere a gastos de oficina afectantes al coste de carpetas de encuadernación, de papel DIN A-4

y DIN A-3, de realización de fotocopias e impresión y gastos de envío. En justificación de los mismos aporta la interesada

los siguientes documentos:

- Factura expedida por la entidad R a nombre de la afectada el 31 de julio de 2015, en concepto de etiquetas, archivadores,

portadas, cajas, rotuladores, grapas y lápices. La fecha de la misma es posterior a la licitación y a la presentación de la

oferta, por lo que no acredita daño alguno vinculado a este procedimiento contractual.

- Factura expedida por D el 14 de octubre de 2014 en concepto de ?Papel Universal Navigator 80 gr A-3?. La fecha de su expedición es siete meses anterior al propio anuncio de licitación, por lo que su contenido tampoco se encuentra

vinculado directamente con la contratación.

- Factura expedida por D el 20 de mayo de 2015, justificativa de la adquisición de ?Papel Universal Navigator 80 gr A-4?, por importe de 64,37 euros. La reclamante ha realizado un cálculo del coste del papel empleado en la oferta concretándolo

en 1,90 euros -al tratarse de 357 unidades- y del coste de impresión que cuantifica en 12,50 euros, datos estos que no han

resultado probados en modo alguno. Asimismo, las 357 unidades de papel que aduce que fueron usadas corresponderían en su mayor

parte a documentación acreditativa de los requisitos de capacidad y solvencia de la empresa -la documentación técnica ya se

ha dicho que venía conformada por una memoria de 25 folios-, por lo que podrían ser reutilizadas para otra futura licitación,

no constituyendo daño alguno.

- Factura expedida por C el 7 de mayo de 2015 por las copias en blanco y negro y en color efectuadas a la empresa durante

el periodo temporal comprendido entre el 1 de abril y el 30 de abril de 2015. El periodo en el que se realizaron las copias

es anterior al anuncio de licitación, por lo que los mencionados gastos no podrían vincularse a este expediente contractual.

- Justificante del envío realizado mediante paquete azul por el Servicio de Correos el 8 de junio de 2015, con destino a la

?Consejería de Fomento Oficina Receptora Ofertas?, por importe de 14,57 euros. Aun cuando no se consigna en el reporte el contenido del envío, dado que se remite a la Consejería

contratante y que la fecha coincide con el fin del plazo de recepción de ofertas, ha de entenderse acreditada la vinculación

de dicho gasto a la licitación a que posteriormente se renunció por la Administración.

De lo expuesto se desprende que dentro de este tercer bloque únicamente será posible considerar efectivo y vinculado causalmente

a la contratación a la que luego renunció la Administración el daño relativo al coste del envío mediante el Servicio de Correos,

el único de los aducidos que podría conformar la indemnización solicitada.

La antijuridicidad del daño deriva de la aplicación directa del artículo 155 del TRLCSP, precepto que establece: ?1. En el caso en que el órgano de contratación renuncie a celebrar un contrato para el que haya efectuado la correspondiente

convocatoria, o decida reiniciar el procedimiento para su adjudicación, lo notificará a los candidatos o licitadores, informando

también a la Comisión Europea de esta decisión cuando el contrato haya sido anunciado en el «Diario Oficial de la Unión Europea».

[ ] 2. La renuncia a la celebración del contrato o el desistimiento del procedimiento sólo podrán acordarse por el órgano de contratación

antes de la adjudicación. En ambos casos se compensará a los candidatos o licitadores por los gastos en que hubiesen incurrido,

en la forma prevista en el anuncio o en el pliego, o de acuerdo con los principios generales que rigen la responsabilidad

de la Administración. [ ] 3. Sólo podrá renunciarse a la celebración del contrato por razones de interés público debidamente justificadas en el expediente.

En este caso, no podrá promoverse una nueva licitación de su objeto en tanto subsistan las razones alegadas para fundamentar

la renuncia. [?]?.

En el presente caso la reclamante no discute el derecho de la Administración a la renuncia a la contratación en los términos

en que se ha efectuado por lo que no cabe cuestionar las razones de interés público esgrimidas por la Dirección General de

Carreteras y Transportes para justificar su decisión de renunciar al contrato, si bien ello no obsta para que dicha decisión

dé lugar a las compensaciones establecidas en el TRLCSP.

Como se aprecia de la lectura del apartado 2 del precepto anteriormente transcrito, tanto el desistimiento como la renuncia

generan el derecho de los licitadores a ser compensados de los gastos en que hubiesen incurrido, a cuyo efecto remite a lo

dispuesto en el anuncio o en el pliego y, en su defecto, a las normas generales que regulan la responsabilidad de la Administración.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 27 de julio de 2015 -JUR 2015, 289784- citada en consideraciones

previas ha expresado que ?no nos encontramos, precisamente, ante un procedimiento de contratación que se ultime o finalice con la consiguiente adjudicación

y formalización del contrato -o, incluso, la declaración del concurso como desierto-, todo lo cual constituye un riesgo normal

e inherente al procedimiento de contratación administrativa, sino ante un supuesto de terminación anormal del procedimiento

por desistimiento o renuncia de la Administración que excede de los riesgos ordinarios previsibles en esta esfera de actuación

de la Administración Pública. [] Es el principio de confianza legítima el que impone el reconocimiento del derecho que estamos tratando. La Administración

-en este caso autonómica- inicia un concurso, la parte demandante se ajusta al mismo y ve frustradas sus legítimas expectativas

por un cambio de criterio?.

En este supuesto, el anuncio no contempla tal supuesto, remitiendo el Pliego Tipo de Cláusulas Administrativas Particulares

rector de la licitación, en su Cláusula II.11.2, a los principios generales que rigen la responsabilidad de la Administración.

Como se ha indicado en antecedentes, el expediente acredita que la Consejería de Fomento anunció licitación para adjudicar

el contrato de servicios para la redacción de nuevo estudio informativo de la variante de las carreteras CM-4000 y CM-4009

en La Puebla de Montalbán (Toledo), proceso al que presentó en plazo una oferta la empresa reclamante. Previamente a la apertura

de plicas por la Mesa de Contratación, la Administración renunció a la celebración del contrato. Debe, por tanto, compensarse

a dicha entidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 155 mencionado, los gastos en que hubiese incurrido por la presentación

de la oferta que hayan resultado efectivos y vinculados causalmente al expediente contractual incoado, aspecto que se concreta

en la siguiente consideración.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- La parte reclamante ha instado una indemnización de 2.499,46 euros que desglosa en las siguientes partidas:

- Gastos de personal??????..? 1.620 euros.

- Gastos de dietas y locomoción?.??. 110 euros.

- Gastos de oficina y envíos????.?.. 98,03 euros.

A la cifra resultante de la suma de dichas cantidades le aplicaba un 13% de gastos generales, y al resultado de la adición

de las anteriores un 21% de IVA, conceptos estos que en ningún caso resultan justificados pues la indemnización sólo deberá

ceñirse al importe real abonado por la empresa en razón a los distintos conceptos que en la misma se integren.

Como ya se ha señalado en la consideración anterior, únicamente resulta efectivo y vinculado causalmente a la contratación

el gasto derivado del envío de la oferta acreditado mediante justificante expedido por el Servicio de Correos, en el que se

consigna que la remisión se produjo el 8 de junio de 2015 con destino a la ?Consejería de Fomento Oficina Receptora Ofertas? por importe de 14,57 euros. Esta suma, pues, es la que habrá de conformar la indemnización a abonar a la entidad reclamante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del Servicio de Contratación de la Consejería de Fomento y los

gastos realizados por la empresa S, procede dictar resolución parcialmente estimatoria de la reclamación formulada, declarando

la responsabilidad patrimonial de la Administración y el derecho de la reclamante a percibir una indemnización por valor de

14,57 euros.

* Ponente: emilio sanz sanchez