Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 168/2020 del 23 de abril del 2020

Contestacion

DICTAMEN N.º 168/2020, de 23 de abril

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Valdepeñas

e incoado a instancia de la sociedad [?], por razón de daños producidos a sus instalaciones, atribuidos a la ejecución de

obras municipales en una vía pública de dicha localidad.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- El expediente sometido a dictamen tiene su inicio en un escrito de reclamación de cantidad presentado el 14 de marzo de

2019 ante el Ayuntamiento de Valdepeñas por un representante de la sociedad [?], quien comunica a dicha entidad local el padecimiento

de daños en sus instalaciones provocados por obras municipales ejecutadas el día 25 de julio de 2018 en la calle [?] de dicha

localidad.

Se indica que para normalizar y restituir las instalaciones dañadas a su anterior estado de funcionamiento la empresa debió

llevar a cabo reparaciones cuyo coste de ejecución asciende a la cifra de 1.119,57 euros, añadiendo que, en el caso de necesitar

factura para proceder al pago debería comunicarse el número de identificación fiscal de la corporación municipal.

El citado escrito de reclamación fue acompañado de un documento denominado ?certificación de daños?, donde se reflejan y desglosan los diferentes conceptos de gasto -directos e indirectos- conformadores de la suma total objeto

de reclamación, así como de un poder notarial demostrativo de la representación ostentada por la persona que interpone la

reclamación.

Segundo. Informes municipales.- Tras la recepción de dicho escrito de reivindicación de daños, fueron recabados los siguientes informes de unidades municipales:

- a) Con fecha 16 de abril de 2019 el Inspector Jefe de la Policía Local de Valdepeñas informó que, a la vista de los datos

obrantes en sus archivos, no se había tenido noticia alguna del hecho lesivo motivador de la reclamación.

- b) El 9 de mayo posterior la Jefa del Servicio de Obras del Ayuntamiento comunicó en respuesta a las indagaciones practicadas:

?Vista la reclamación realizada por [?] sobre los daños causados en sus instalaciones el pasado 25 de julio de 2018 en la Calle [?] de Valdepeñas, he de decir que es cierto que los trabajadores de este Ayuntamiento, en concreto los del Plan de Zonas Rurales

Deprimidas 2018, que se encontraban realizando excavaciones varias para las distintas instalaciones proyectadas, ocasionaron

daños en las instalaciones de [?], por lo que desde el Servicio de Obras se comunicó inmediatamente a dicha empresa para su pronta normalización y restitución

y no dejar a gran parte de los ciudadanos sin servicio?.

Tercero. Admisión a trámite.- A la vista de lo actuado, con fecha 6 de agosto de 2019 la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento consultante acordó la

admisión a trámite de la reclamación presentada por [?], así como el inicio del correspondiente procedimiento de responsabilidad

patrimonial, cursándose notificación a la sociedad afectada y la entidad aseguradora del Ayuntamiento -[?]-, para dar traslado

del acuerdo e informar sobre otros extremos concernientes a su modo de tramitación.

Cuarto. Trámite de audiencia.- Sin desplegarse otros actos de instrucción, con fecha 19 de agosto posterior fue ofrecido trámite de audiencia a la sociedad

reclamante y a la mencionada compañía de seguros, sin que en respuesta al mismo se hayan producido otras comunicaciones que

las de acuse de recibo o muestra de disponibilidad a la espera de ulteriores gestiones; entre ellas obra una comunicación

de [?] en la que responde al Ayuntamiento que no ha percibido todavía indemnización alguna de la entidad aseguradora [?].

Quinto. Propuesta de resolución.- El expediente finaliza con la redacción de una propuesta resolución de carácter estimatorio, suscrita por su instructora

el 31 de enero de 2020, fundada en la consideración de que se dan todos los requisitos necesarios para el reconocimiento de

la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento consultante, procediendo estimar la reclamación presentada por [?] y reconocer

su derecho al cobro de una indemnización por valor de 1.119,57 euros, que le serán abonados por la compañía aseguradora [?].

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 14 de febrero de 2020.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El expediente remitido para dictamen por el Ayuntamiento de Valdepeñas versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial

dirigida a esa Administración y presentada por una sociedad prestadora de servicios de suministro eléctrico, quien pide compensación

económica por daños materiales causados a sus instalaciones durante la ejecución de una obra pública municipal.

Las actuaciones desarrolladas en dicho procedimiento se han sustanciado con base en las previsiones de la Ley 39/2015, de

1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 81.2 establece que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

Por su parte, la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, dispone en

el artículo 54.9.a) que este último órgano deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes tramitados por la

Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha concernientes a ?reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros?, estableciendo posteriormente su artículo 57 que ?Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería

de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes?.

Este Consejo, en sesión celebrada el día 25 de enero de 2012, estableció como criterio interpretativo determinante de la preceptividad

de su dictamen en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitados por las entidades locales

de la Región, que el mismo debe ser solicitado en tal clase de expedientes cuando la cuantía reclamada exceda de seiscientos

un euros.

Consiguientemente, como en el supuesto sometido a consulta la parte reclamante ha cifrado en 1.119,57 euros la suma instada

como indemnización, en aplicación de las normas y criterios antedichos se emite el presente dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración se encuentran plasmadas actualmente en el Título IV de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, el cual

incorpora varios preceptos singulares relativos al modo de tramitación de esa específica clase de procedimientos, tales como

los acogidos en los artículos 61.4, 65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

Partiendo de ese principal referente normativo, tras el examen de las actuaciones desarrolladas en el curso de la instrucción,

que ya han sido descritas en los antecedentes, no cabe apreciar irregularidades formales que tengan una incidencia relevante

para el conocimiento de las principales cuestiones suscitadas por la reclamación o que afecten a la posibilidad de dictar

válidamente una resolución que ponga fin al procedimiento.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro

lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una

conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363), 21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar.

RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o

estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Previamente al examen de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la

Administración, procede analizar la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de la correspondiente acción.

Así, en relación con la legitimación activa de quien interpuso la reclamación, no se ha suscitado duda alguna respecto de

la concurrente en la sociedad accionante, la cual aparece asociada a su condición de titular patente e indiscutido de la infraestructura

de suministro eléctrico dañada.

En cuanto a la legitimación pasiva de la entidad local consultante, tampoco surge traba alguna que impida su reconocimiento,

puesto que la información plasmada en el expediente corrobora que las obras de excavación causantes de los daños reclamados

por la empresa [?] constituían una actuación de fomento y mejora de infraestructuras promovida por el Ayuntamiento de Valdepeñas.

Por tanto, dicha legitimación es claramente asociable al ejercicio de las competencias y prestación de servicios municipales

contemplados en los distintos epígrafes del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen

Local.

En cuanto al momento de ejercicio de la acción, como el percance que la motiva ocurrió el día 25 de julio de 2018 y la reclamación

fue presentada por dicha compañía eléctrica el 14 de marzo de 2019, no cabe estimar excedido el plazo anual de prescripción

establecido al efecto por el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- Pasando a analizar la concurrencia efectiva de los perjuicios invocados por la empresa reclamante, atendiendo a lo expuesto

en el informe municipal aludido en el epígrafe b) del antecedente segundo, puede considerarse acreditada la producción de

daños materiales en las instalaciones eléctricas de [?] en la jornada del 25 de julio de 2018, al realizarse obras municipales

de excavación integradas en el Plan de Zonas Rurales Deprimidas de ese año y que afectaban al subsuelo de la calle [?] del

núcleo urbano de Valdepeñas.

Admitida la realidad de ese hecho lesivo, durante la instrucción del expediente no se ha suscitado duda alguna respecto a

la trascendencia económica de los daños producidos, la cual ha venido determinada por el contenido de una ?certificación de daños? emitida al efecto por la sociedad reclamante, por importe de 1.119,57 euros, toda vez que ha sido la propia titular de las

instalaciones dañadas la que, lógicamente, ha protagonizado su arreglo y lo ha hecho con la premura pedida y reseñada en dicho

informe municipal, a fin de restablecer el servicio eléctrico a los usuarios afectados por las instalaciones concernidas.

En virtud de lo anterior, cabe asumir la existencia de los daños efectivos alegados por la sociedad reclamante.

Prosiguiendo con el examen de la relación de causalidad planteada y de la antijuridicidad de los perjuicios aducidos, tampoco

ofrece duda la realidad del percance que está en el origen de la reclamación, habida cuenta de que el incidente en cuestión

ha sido asumido por el personal de los servicios municipales informantes y causantes de la avería, quien ha reconocido su

autoría en los siguientes términos: ?[?] es cierto que los trabajadores de este Ayuntamiento, en concreto los del Plan de Zonas Rurales Deprimidas 2018, que se encontraban

realizando excavaciones varias para las distintas instalaciones proyectadas, ocasionaron daños en las instalaciones de [?], por lo que desde el Servicio de Obras se comunicó inmediatamente a dicha empresa para su pronta normalización y restitución

y no dejar a gran parte de los ciudadanos sin servicio?. De tal modo, no ofreciéndose mayor información sobre la concreta forma de producción del suceso, ni suscitándose reparo

alguno asociado a falta de visibilidad o defecto de señalización en la instalación eléctrica afectada -supuestamente, una

conducción subterránea-, resulta perceptible la conexión causal existente entre los trabajos de realización de dichas obras,

promovidas por el Ayuntamiento, y los daños efectivos ocasionados en la referida instalación energética.

En consecuencia, apreciándose relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos municipales del Ayuntamiento

de Valdepeñas y los daños materiales objeto de reclamación, procede declarar la responsabilidad patrimonial de dicha Administración

municipal.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Considerándose procedente la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración local imputada, resta por analizar,

conforme previene el artículo 81.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, la valoración del perjuicio patrimonial producido

y la cuantía de la indemnización económica que para su compensación corresponda abonar.

Como ya se ha dicho, el único elemento de prueba de que se dispone a estos efectos es la llamada ?certificación de daños? o de costes de reparación emitida unilateralmente por [?], por valor de 1.119,57 euros, en la que se desglosa, muy escuetamente,

la parte de trabajos de reparación ejecutada por personal propio -210,04 euros- y la que habría sido encomendada a contratistas

externos -811,95 euros-, a lo que se añaden otros 97,58 euros en concepto de ?costes por gestión de daño?.

Pues bien, no habiéndose planteado discrepancia alguna respecto a la admisibilidad y certidumbre de dicha tasación pericial,

cabe aceptar, al igual que en otros dictámenes que abordaron situaciones similares -como el n.º 245/2016, de 13 de julio;

o 430/2017, de 22 de noviembre-, que esa escueta documentación puede tenerse por válida para esta singular tipología de supuestos

a fin de determinar la magnitud del detrimento patrimonial soportado, si bien debería quedar completada con la expedición

de la correspondiente factura emitida al efecto por la compañía eléctrica accionante, como autora de la reparación, respondiendo

así afirmativamente al ofrecimiento de esa índole que se le formuló en el primitivo escrito de reclamación, sin que el Ayuntamiento

de Valdepeñas parezca haber dado respuesta al mismo.

Por consiguiente, procede abonar en concepto de indemnización la suma reivindicada, previa presentación de la factura confirmatoria

anteriormente mencionada, sin perjuicio de la aplicación, en su caso, del mecanismo de actualización contemplado al efecto

en el artículo 34.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios municipales del Ayuntamiento de Valdepeñas

y los daños materiales sufridos en sus instalaciones por [?], procede dictar resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad

patrimonial presentada, reconociendo el derecho de la perjudicada a la percepción de una indemnización por el importe señalado

en la consideración VI.

* Ponente: sebastian fuentes guzman