Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 159/2016 del 11 de mayo del 2016

Contestacion

DICTAMEN N.º 159/2016, de 11 de mayo

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Trillo

(Guadalajara) e incoado a instancia de D. X, por razón de los daños producidos en un inmueble de su propiedad a consecuencia

de filtraciones procedentes de la red de alcantarillado de la pedanía de Morillejo, en el referido municipio.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- El procedimiento objeto de dictamen tiene su inició en un escrito de reclamación presentado el día 20 de agosto de 2015 en

la sede del Ayuntamiento de Trillo (Guadalajara), en virtud del cual D. X comunica al mismo la detección de graves desperfectos

en su vivienda, sita en la calle K de la pedanía de Morillejo, perteneciente a dicho municipio, ocasionados por filtraciones

de agua provocadas por obras ejecutadas en la mencionada vía urbana, instando que se proceda a la comprobación, tasación y

reparación de los daños irrogados al inmueble del solicitante.

La citada reclamación se encuentra acompañada con la copia de un contrato privado de compraventa, del que derivaría la titularidad

dominical del edificio identificado por el perjudicado como su vivienda.

Segundo. Admisión a trámite.- Consta en el expediente remitido a este órgano que con fecha 29 de septiembre posterior se dictó Decreto de la Alcaldía del

citado Ayuntamiento, ordenando la admisión a trámite de la reclamación, conceptuada como exigencia de responsabilidad patrimonial

de la Administración, y el nombramiento de instructor para el desarrollo del correspondiente procedimiento.

Tercero. Informes.- Ulteriormente, se han integrado en el expediente los siguientes informes municipales:

- Presupuesto de reparación de los daños apreciados en la vivienda de D. X, elaborado con fecha 19 de febrero de 2016 por

el Arquitecto Municipal de Trillo, cuyo importe total ascienda a la cifra de 3.860,02 euros.

- Informe complementario de 4 de marzo posterior, redactado por el mismo técnico municipal, en el que se asocian los daños

apreciados en la vivienda del reclamante con obras de reparación de una avería ocurrida en la red de saneamiento del lugar

de Morillejo, indicando que para obtener más detalles sobre el alcance de dicha intervención convendría recabar el informe

del Encargado Municipal.

- Informe del Encargado Municipal del Ayuntamiento de Trillo de 7 de marzo de 2016, donde se expone sobre el origen de la

filtración de aguas producida en la vivienda de D. X: ?Avisados los servicios municipales de una fuga de agua, se procedió con operarios del Ayuntamiento a realizar el trabajo

de abrir en la calle una zanja para localizar la red de saneamiento de aguas residuales y buscar el origen de la avería. [ ] Dicha avería se encontraba en la calle K en Morillejo, aproximadamente delante del nº D (s/catastro), se procedió a retirar

la tubería vieja, echar una solera de hormigón y poner tubo nuevo de PVC de 30 cm. de diámetro [?]?.

Cuarto. Trámite de audiencia.- El 7 de marzo siguiente se ofreció trámite de audiencia al afectado, con señalamiento de un plazo de diez días a efectos de

aportación documental o formulación de alegaciones, sin que con posterioridad se haya producido actuación alguna en uso del

referido trámite por parte de su destinatario.

Quinto. Propuesta de resolución.- El expediente remitido para dictamen se completa con una propuesta de resolución, suscrita por su instructor el día 29

de marzo de 2016, en la que propugna estimar la reclamación presentada por D. X y reconocer a este el derecho a percibir una

indemnización por importe de 3.860,02 euros, destinada a la reparación de los daños sufridos en su vivienda.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 15 de abril de 2016.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El expediente remitido para dictamen por el Ayuntamiento de Trillo (Guadalajara) versa sobre una reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada a esa Administración municipal, presentada por un particular como consecuencia de los daños sufridos

en un inmueble de su propiedad por causa de una avería producida en la red comunitaria de alcantarillado.

Las actuaciones desarrolladas en dicho procedimiento se han conducido conforme a las reglas formales aplicables al referido

instituto jurídico, cuya regulación básica todavía vigente se encuentra en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, disponiendo su

artículo 142.3 que ?para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general [?] [en el que] será preceptivo el dictamen del Consejo Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones

reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica?.

Por su parte, la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, dispone en

el artículo 54.9.a) que este último órgano deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes tramitados por la

Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha concernientes a ?reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros?, estableciendo posteriormente su artículo 57 que ?Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería

de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes?. Este Consejo, en sesión celebrada el día 25 de enero de 2012, estableció como criterio interpretativo determinante de la

preceptividad de su dictamen en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitados por las

entidades locales de la Región, que el mismo debe ser solicitado en tal clase de expedientes cuando la cuantía reclamada exceda

de seiscientos un euros.

En virtud de lo anterior, como la Administración municipal consultante ha evaluado en 3.860,02 euros los perjuicios objeto

de reclamación, el presente dictamen se emite con carácter de preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Hasta que se produzca la entrada en vigor de la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas, las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones

de responsabilidad patrimonial formuladas a la Administración se encuentran plasmadas, primordialmente, en el Real Decreto

429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de

Responsabilidad Patrimonial, disposición mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el

citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Partiendo de esos referentes normativos, el examen de las actuaciones desarrolladas en el curso de la instrucción, que ya

han sido descritas en los antecedentes, no releva la presencia de irregularidades formales o carencias documentales que pongan

en riesgo la validez de la resolución con la que se ponga fin al procedimiento.

Aunque el expediente se halla adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico y dispone de un índice documental

descriptivo de los elementos que lo conforman, no ha sido íntegramente foliado, circunstancia esta que puede llegar a generar

incertidumbre sobre la completitud de su contenido.

Dicho lo anterior, procede pasar a analizar el resto de cuestiones suscitadas por la consulta.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal

en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados

por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación

a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero

de 2004 (Ar. JUR 2004,83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas, o, en parecidos

términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989,1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados

cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que

el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de

7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De

otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de

una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -por ejemplo, Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440) y de 21 de marzo de 2000

(Ar. RJ 2000,4049)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive

la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001,10061),

de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000,6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999,4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto

al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece

la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: ?Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización

[...]?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Previamente al examen de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la

Administración, procede analizar la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción.

Así, en relación con la legitimación activa vinculada a la reclamación, debe indicarse que esta se ha presentado por quien

afirma ser propietario del inmueble dañado, aportando al efecto copia de un contrato privado de compraventa celebrado en el

año 1972. Con ese mero respaldo documental la Administración instructora ha admitido sin reparos la titularidad del bien dañado,

si bien debe tenerse en cuenta que ha podido consultar la información catastral a su disposición en orden a verificar dicha

condición. Por tanto, puede estimarse suficientemente acreditada la legitimación activa inherente al ejercicio de la acción

indemnizatoria planteada.

Por lo que a la legitimación pasiva se refiere, la misma ha sido asumida sin objeciones por la Administración municipal imputada,

admitiendo que la titularidad de la red de saneamiento y de las obras de reparación implicadas en la causación de las filtraciones

producidas al reclamante, pertenecen a dicha entidad local, todo ello en ejercicio de las competencias y funciones prestadas

por el Ayuntamiento de Trillo de conformidad con la legislación de régimen local.

En cuanto al momento de ejercicio de la acción y su adecuación al plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, ni en el escrito de reclamación, ni en ninguno de los informes obrantes en el expediente, se

han incluido referencias cronológicas sobre las fechas de manifestación de las filtraciones causadas por la avería producida

en la red de saneamiento del lugar de Morillejo y de realización de la intervención municipal tendente a su arreglo, resultando

así imposible hacer un pronunciamiento categórico al respecto. No obstante, en el escrito de reclamación se alude a la influencia

de las lluvias en el agravamiento del problema de filtraciones sufrido por el interesado, por demora en el arreglo de la calle

levantada para localizar la fuga, lo que permite suponer que las obras municipales favorecedoras de las filtraciones objeto

de reclamación fueron llevadas a cabo durante la temporada de lluvias anterior al momento de presentación de la reclamación

-agosto de 2015-, sin que ello haya sido discutido por la entidad local consultante. En cualquier caso, es a dicha Administración

a quien habría correspondido, en su caso, la carga de la prueba sobre la concurrencia de la excepción de prescripción -v.

gr., Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049) o de 6 de febrero de 2001 (Ar. RJ 2001,653)-,

sin que haya efectuado alegación alguna a ese respecto.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- La realidad del hecho lesivo que motiva la reclamación -una importante filtración de aguas en el sótano o cueva de la vivienda

del reclamante-, así como la generación de serios daños constructivos y decorativos en la misma han quedado suficientemente

acreditados, pues se ha verificado su comprobación por parte del personal de los servicios municipales competentes, según

refleja el informe del Arquitecto Municipal del Ayuntamiento de Trillo de 19 de febrero de 2016, donde se hace un presupuesto

valorativo del coste de los trabajos de restauración necesarios, cifrado en 3.860,02 euros.

Por lo tanto, es bien advertible la presencia de daños efectivos y susceptibles de indemnización a través del instituto de

la responsabilidad patrimonial de la Administración, en caso de concurrir el resto de requisitos previstos legalmente al efecto,

que son analizados a continuación.

Así, prosiguiendo con el examen de la relación de causalidad invocada, la etiología municipal de las filtraciones causantes

de los desperfectos producidos en la vivienda del reclamante ha quedado implícitamente respaldada con el contenido del informe

emitido por el Encargado Municipal del citado Ayuntamiento con fecha 7 de marzo de 2016, donde se expresa sobre el motivo

de la reclamación interpuesta por razón de las humedades aparecidas en la vivienda de D. X: ?Avisados los servicios municipales de una fuga de agua, se procedió con operarios del Ayuntamiento a realizar el trabajo

de abrir en la calle una zanja para localizar la red de saneamiento de aguas residuales y buscar el origen de la avería. [ ] Dicha avería se encontraba en la calle K en Morillejo, aproximadamente delante del nº D (s/catastro), se procedió a retirar

la tubería vieja, echar una solera de hormigón y poner tubo nuevo de PVC de 30 cm. de diámetro [?]?. Es más, en el apartado primero de la propuesta de resolución que pone fin a las actuaciones, se recoge de forma mucho más

explícita la vinculación causal apreciada entre la avería producida en la citada red de alcantarillado y los daños surgidos

en la vivienda del reclamante, reconociéndose que estos se han debido al ?funcionamiento del Servicio en la red de saneamiento de aguas residuales?.

En consecuencia, es apreciable la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio municipal concernido,

responsable del mantenimiento de la red de saneamiento de la pedanía de Morillejo del municipio de Trillo, y los desperfectos

domésticos sufridos por el accionante, procediendo el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración

local consultante.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Considerándose procedente la declaración de responsabilidad patrimonial interesada, resta por analizar, conforme previene

el artículo 12.2 del citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, la valoración del perjuicio patrimonial producido y la

cuantía de la indemnización económica que para su compensación corresponda abonar.

El reclamante no ha indicado, al menos por escrito, qué suma pretende como indemnización. Su actitud en este aspecto, limitándose

a instar que se le reparasen los daños producidos, sugiere un principio de conformidad y confianza en las medidas a adoptar

por la Administración implicada o en la tasación que esta pudiera efectuar, lo que viene a quedar corroborado por su ulterior

pasividad en el trámite de audiencia articulado al efecto. En estas circunstancias, debe asumirse el contenido del presupuesto

elaborado a 19 de febrero de 2016 por el Arquitecto Municipal del Ayuntamiento de Trillo, donde se describen los trabajos

necesarios para la restauración de las dependencias dañadas por el agua -consistentes, fundamentalmente, en labores de picado,

rascado, guarnecido, enyesado, enlucido y pintado- y se cuantifica su precio de ejecución por contrata en 3.860,02 euros.

Por consiguiente, se estima procedente el pago de una indemnización al afectado por el importe previamente referido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos prestados por el Ayuntamiento de Trillo

(Guadalajara) y los daños producidos en la vivienda de D X como consecuencia de una avería en la red municipal de saneamiento,

procede dictar resolución declarando la responsabilidad patrimonial de dicha Administración y el derecho del damnificado a

percibir una indemnización en la cuantía señalada en la consideración VI.

* Ponente: enrique belda perez-pedrero