Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 152/2020 del 03 de abril del 2020

Contestacion

DICTAMEN N.º 152/2020, de 3 de abril

Expediente relativo a revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de Maranchón (Guadalajara) a instancia de D. [?], actuando

en representación de D. [?], en relación a diversos actos relacionados con la declaración de ruina del edificio situado en

[?] de dicha localidad.

ANTECEDENTES

Primero. Expediente de declaración de ruina y orden de demolición.- Se acompaña a la documentación trasladada el expediente de declaración de ruina del inmueble y la posterior fase de ordenación

de demolición, cuyos hitos más destacables son los siguientes:

- El 16 de junio de 2018 se produjo la caída de un muro medianero existente entre los inmuebles ubicados en la [?] de dicha

localidad, cuya titularidad correspondía, respectivamente, a los hermanos [?] y a los hermanos [?]. Dicho derrumbe se produjo

cuando los titulares de la finca n.º [?] se encontraban ejecutando unas obras de construcción de nave-almacén, al realizar

una excavación, arrastrando el muro en su caída parte de la vivienda ubicada en el n.º [?], con esparcimiento de escombros

en el solar en construcción. Ante tal situación, el 28 de junio siguiente, los hermanos [?] solicitaron el inicio de un expediente

de declaración de ruina de la vivienda afectada.

- Para dar cauce a dicha solicitud, el 11 de julio de 2018 el Alcalde dictó providencia de información previa, solicitando

informe a los servicios técnicos. A dicho requerimiento dio contestación un Arquitecto Asesor emitiendo informe el 17 de julio

posterior, en el que se describía el estado físico del edificio -plasmando las deficiencias existentes- y manifestaba que

el mismo presentaba situación de ruina inminente.

- Con fundamento en dicho informe, el mismo 17 de julio de 2018 el Alcalde aprobó la declaración de ruina del inmueble. Acordaba,

en consecuencia, que los titulares del n.º [?] procedieran, en plazo de tres meses, a la demolición o rehabilitación del inmueble;

y que los del n.º [?] demolieran, en plazo de quince días, la zona de la acera en estado inestable y posteriormente levantaran

un muro de contención dentro del solar respetando la alineación oficial en el límite con el suelo público, procediéndose al

relleno del muro del lado de la acera con terreno seleccionado y zahorra, hasta conseguir en superficie una compactación suficiente.

Tal resolución se notificó desde la Corporación a los titulares de las fincas afectadas, otorgándoles el correspondiente plazo

de recurso. La resolución no fue recurrida.

- Habiendo transcurrido el plazo otorgado sin que dieran inicio las obras, se redactó por el Técnico Asesor proyecto de actuación

en el n.º [?], a fin de que el Ayuntamiento lo ejecutara de modo subsidiario. Dando traslado del mismo a los titulares del

inmueble, estos presentaron alegaciones significando que no podían actuar en la acera pues era de titularidad del Ministerio

de Fomento -al encontrarse ubicadas las parcelas contiguas a una carretera de titularidad estatal- y además el propietario

del n.º [?] no había retirado los escombros existentes en el solar.

Dichas alegaciones fueron estimadas, ordenándose el apuntalamiento provisional de la acera el 9 de octubre siguiente.

- En relación a la situación que presentaba el n.º [?], el 14 de noviembre de 2018 emitió informe el Técnico Asesor sobre

los trabajos a ejecutar subsidiariamente por el Ayuntamiento para la demolición de la vivienda semiderruida. Contemplaba los

trabajos previos, el procedimiento de demolición, las medidas de seguridad y protección a implementar, la normativa técnica

aplicable y las mediciones y presupuesto.

- El 15 de noviembre de 2018 el Ministerio de Fomento autorizó la actuación, si bien reseñando una serie de condiciones que

deberían respetar las obras. Dichas condiciones se recogieron en la resolución de 27 de noviembre de 2018 que, estimando el

recurso administrativo presentado por los titulares del n.º [?] contra el apuntalamiento ordenado, dictaba una nueva orden

de ejecución.

- El 20 de noviembre de 2018 D. [?] presentó escrito en el que expresaba que se estaban sustanciando diligencias penales por

los hechos y que la intención de los titulares del inmueble ubicado en el n.º [?] era proceder a su rehabilitación.

- Redactado informe técnico el 4 de diciembre de 2018 en el que se recogían las causas del derrumbe -la excavación que se

estaba realizando en el inmueble contiguo, además de que manaba agua y no se apuntaló, instalando una bomba de achique que

redujo bruscamente el nivel freático-, el 5 de diciembre posterior se dictó requerimiento a los titulares del n.º [?] para

que en plazo de 3 meses presentaran proyecto de rehabilitación o demolición; y a los del n.º [?] para que en el plazo de 7

días ejecutaran el apuntalamiento de la acera y comenzaran la construcción del muro de contención.

- Contra dicha resolución presentaron los interesados titulares del n.º [?] recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado

de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Guadalajara, el cual fue admitido por dicho órgano jurisdiccional el 25 de enero

de 2019.

- El 19 de marzo de 2019 el Alcalde acordó suspender el decreto de 5 de diciembre de 2018 en relación a la obligación de los

titulares del n.º [?] de proceder a la demolición, en tanto no resolviera el Juzgado citado la solicitud correspondiente.

En tal sentido, el 10 de junio siguiente dicho órgano jurisdiccional denegó mediante auto la suspensión de la ejecución del

acto y la paralización de la orden de ejecución.

- Ante dicho pronunciamiento judicial, con fecha 3 de septiembre de 2019 los titulares del n.º [?] instaron la ejecución de

la medida por los afectados del n.º [?]. El 24 de septiembre se suscribió dicho requerimiento de demolición. Contra esta última

resolución interpuso la parte recurso de reposición, indicando que el procedimiento se encontraba sub iudice, que la autorización aprobada por el Ministerio de Fomento se encontraba caducada y que la resolución era nula en cuanto

el arquitecto informante no contaba con la condición de funcionario. Dicho recurso fue estimado el 22 de octubre siguiente,

acordando que se emitiera informe por un técnico de la Diputación Provincial y que se solicitara al Ministerio de Fomento

que se dictara nueva autorización.

- Emitida nueva autorización por el Ministerio de Fomento el 24 de octubre de 2019 y nuevo informe por el Técnico Comarcal

de la Diputación Provincial el 4 de noviembre siguiente, en el que se describían las actuaciones y valoración de los trabajos

de demolición, el posterior 7 de noviembre de 2019 se acordó requerir a la propiedad para que procediera a la demolición de

la edificación situada en [?], respetando las condiciones recogidas en la autorización y el presupuesto del citado técnico.

- Contra tal requerimiento interpuso la parte recurso de reposición, que fue desestimado el 10 de enero de 2020.

Sin perjuicio de las actuaciones descritas, debe reseñarse que se sustanciaron diligencias penales por los hechos ante el

Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Molina de Aragón, las cuales culminaron por auto de 7 de diciembre de 2018 archivando

las mismas.

Igualmente, ante dicho órgano jurisdiccional se sustanció un proceso civil que concluyó con sentencia dictada el 9 de diciembre

de 2019 desestimando la demanda interpuesta.

Segundo. Solicitud de revisión de oficio.- Con fecha 8 de enero de 2020 D. [?], actuando en representación de D. [?], presentó ante el Ayuntamiento de Maranchón solicitud

de revisión de oficio y consecuente declaración de nulidad de los siguientes actos: providencia de la Alcaldía de información

previa de 11 de julio de 2018, resolución de la Alcaldía de 17 de julio siguiente declarando la ruina inminente del inmueble

ubicado en el n.º [?], y ?expediente de demolición 14/11/2018?.

Exponía que el 11 de julio de 2018 mediante providencia de la Alcaldía se solicitó informe a los servicios técnicos municipales

sobre la situación física del inmueble, pronunciamiento que realizó un arquitecto asesor del Ayuntamiento, incorporándose

a la resolución de declaración de ruina y posterior expediente de demolición. Significaba que ?las resoluciones? anteriormente citadas ?son nulas de pleno derecho en base al artículo 47.1 b), e), f) y g) [de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas], por prescindir del trámite esencial del procedimiento para su otorgamiento, al no haberse seguido el procedimiento correspondiente

en la declaración de ruina, pues dicho procedimiento de declaración de ruina ha obviado que los informes son declaraciones

de juicio emitidas por órganos cualificados en determinadas materias y cuyo fin es ilustrar al órgano decisor para dictar

la resolución con unas garantías de acierto, deberán emitirlos siempre AUTORIDADES, FUNCIONARIOS U ORGANISMOS, pero de forma

contraria a lo que establece la ley en este caso, el ARQUITECTO ASESOR de este Ayuntamiento en fecha 18 de julio de 2018 emite

un informe y declara: ?procede la declaración legal de ruina urbanística inminente del inmueble sito en [?]?, habrá que subrayar que un arquitecto asesor no tiene atribuidas las funciones inspectoras para realizar el informe técnico

que se pretende incorporar al acuerdo del Decreto de Alcaldía, siendo necesario en todo caso que sean funcionarios los instructores

de los procedimientos sancionadores?.

Continuaba señalando que ?SOLO UN FUNCIONARIO DE CARRERA PUEDE EJERCER POTESTADES PÚBLICAS. [] LA INSPECCIÓN URBANÍSTICA O LA INFORMACIÓN PRECEPTIVA SON FUNCIONES RESERVADAS PARA FUNCIONARIOS TÉCNICOS DE CARRERA?. De este modo, la resolución de la Alcaldía declarando la ruina del inmueble el 17 de julio de 2018 y el expediente de demolición

de 14 de noviembre posterior ?se basan en el informe de un Arquitecto que carece de habilitación nacional, infringiendo efectivamente el ordenamiento jurídico,

y esto determina que concurre respecto a dichas resoluciones la causa de nulidad de pleno derecho a que se refiere el artículo

47.1.g) de la Ley 39/2015. Pero además en este caso también concurre la causa prevista en el artículo 47.1.b), e) y f) de

la Ley 39/2015, ya que es abundante la jurisprudencia que considera que por imperativo legal los servicios de urbanismo, por

la importancia y trascendencia que tienen sobre los ciudadanos, otorgando y denegando derechos individuales sobre la edificación

y promoción urbanística deben ser desempeñados por funcionarios, a fin de garantizar transparencia, imparcialidad e independencia

en el ejercicio de las funciones públicas?.

Concluía solicitando la revisión de oficio de los actos citados, declarando la nulidad de los mismos.

Requería, asimismo, la suspensión de la ejecución de los actos señalados y la paralización de la ejecución o cualquier acto

tendente a la demolición de la edificación.

Tercero. Informe de la Secretaria Municipal.- A la vista de la solicitud de revisión presentada, emitió informe la Secretaria Municipal en fecha 30 de enero de 2020, en

el que manifestaba en relación a la providencia de información previa de 11 de julio de 2018 y al informe emitido por el Técnico

Asesor el 14 de noviembre de 2018, que se trata de actos de trámite no cualificados, que no ponían fin a la vía administrativa,

ni siquiera eran finalizadores del procedimiento y contra los que no cabía recurso alguno, por lo que no eran susceptibles

de declaración de nulidad. Asimismo, la existencia de un acto administrativo depende de la voluntad del órgano que tenga atribuida

la competencia, lo que en modo alguno es predicable del técnico que emitió informe en el procedimiento. Por otro lado, dicho

informe técnico no sirvió de base para dictar la primera orden de demolición de 24 de septiembre de 2019 la cual fue revisada,

ni la definitiva de 7 de noviembre siguiente, la cual se fundó en informe de un Técnico Comarcal de la Diputación Provincial

de Guadalajara. En definitiva, consideraba que no procedía sustanciar un expediente de revisión de oficio en relación a dichos

actos.

En cuanto a la resolución del Alcalde de 17 de julio de 2018 en la que se declaraba la ruina del inmueble, estimaba que procedía

la tramitación del expediente revisorio, describiendo el cauce a seguir con tal fin.

Concluía señalando que procedía declarar la inadmisión de la pretensión del interesado en relación a la nulidad de la providencia

de la Alcaldía de información previa de 11 de julio de 2018 y del informe emitido por el Técnico Municipal el 14 de noviembre

de 2018; iniciar el procedimiento de revisión de oficio del decreto de la Alcaldía de 17 de julio de 2018, conforme a las

causas invocadas por la parte interesada; y suspender la ejecución del acto administrativo objeto de revisión, ya que la misma

-al conllevar la demolición de la edificación- supone una situación irreversible para el edificio.

Cuarto. Acuerdo de inicio del procedimiento.- De conformidad con el sentido de dicho informe, en fecha 4 de febrero de 2020 el Pleno de la Corporación acordó inadmitir

la pretensión de declaración de nulidad de la providencia de la Alcaldía de 11 de julio de 2018 y del informe emitido por

el técnico municipal el 14 de noviembre siguiente; e iniciar el procedimiento de revisión de oficio del decreto de 17 de julio

de 2018 por el que se declaraba la ruina del edificio afectado, el cual podría estar incurso en las causas de nulidad fijadas

en el artículo 47.1.b), e), f) y g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas.

Quinto. Trámite de audiencia.- El mencionado acto fue notificado por la Secretaria Municipal tanto al solicitante de la revisión, como a los titulares del

inmueble contiguo al afectado, mediante sendos escritos datados el 6 de febrero de 2020, otorgándoles plazo para interponer

el correspondiente recurso contra el primero de los acuerdos, y trámite de audiencia en relación al segundo.

Constan los justificantes acreditativos de la recepción de las notificaciones por los destinatarios.

En fecha 11 de febrero posterior el letrado representante del solicitante de la revisión de oficio presentó escritura de poder

otorgado por este y una de sus hermanas, D.ª [?].

Dentro del plazo otorgado, el 13 de febrero siguiente dicho letrado presentó escrito de alegaciones, en el que se limitaba

a incidir en que ?pese a conocer que su mal llamado técnico municipal [?] carece de la condición de funcionario público, el mismo continúa emitiendo informes a sabiendas de su plena nulidad. [] Que por todo ello debe insistirse en que es totalmente necesaria la adopción de medidas excepcionales de protección por parte

del Consistorio, tales como apeos o apuntalamientos para reforzar el perímetro de la unidad constructiva dañada con el objetivo

de evitar peligros y buscar la seguridad de transeúntes y vehículos?.

Tras significar que la entidad local sería responsable de cualquier situación amenazadora o responsabilidad por daños que

se pudieran causar a terceros por falta de seguridad en el inmueble dañado, y hacer expresa reserva de acciones de cualquier

tipo que pudieran derivarse del caso, concluía solicitando que se actuara en consecuencia.

Los hermanos [?] no presentaron alegaciones.

Sexto. Propuesta de resolución.- En consideración a todo lo actuado, con fecha 18 de febrero de 2020 la Secretaria Municipal suscribió propuesta de resolución

en sentido desestimatorio de la nulidad instada en relación al decreto de 17 de julio de 2018, ya que dicho acto no incurría

en ninguno de los vicios de nulidad que se plantean por el interesado.

Afirmaba en cuanto a la causa prevista en el apartado b), que ?no cabe hablar de incompetencia y, menos manifiesta, porque ese vicio se debe predicar del órgano que dicta el acto, la resolución,

que aquí es la Alcaldía, perfectamente competente para ello (art. 68 del RDU-CLM) y no el técnico municipal?. Añadía que ?Lo relevante a estos efectos no es si es funcionario o no, lo relevante es el contenido de su actuación, las consideraciones

vertidas en su informe, las mediciones realizadas y su cuantificación económica a la hora de determinar si el edificio colapsado

se encontraba o no en la situación legal de ruina urbanística, situación que no ha sido negada ni cuestionada por los interesados?.

Continuaba expresando que los artículos 29.2 y 73.b) del Reglamento de Disciplina Urbanística de Castilla-La Mancha requieren

que los informes se redacten por técnico competente, y ?Se impone, en definitiva, únicamente, la obligación de que los informes sean redactados por técnico cualificado con independencia

de que ostente o no la condición de funcionario?.

A los anteriores argumentos añadía que ?la emisión de informes para la declaración de ruina de un edificio, por un Arquitecto que realiza dicha función mediante

un contrato administrativo de servicio, no tiene por qué conllevar la nulidad del expediente administrativo, toda vez que

si el acto administrativo es ajustado a Derecho, no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento, estaríamos

ante un supuesto de anulabilidad susceptible de convalidación (artículo 52 LPACAP), no de nulidad, ya que no se dan ninguno

de los requisitos para considerar un acto nulo, según el artículo 47?.

Finalmente expresaba que ?no se discute si el edificio se encuentra, o no, en la situación de ruina urbanística, circunstancia esta pacífica y admitida

por ambas partes. Y así, en el supuesto de que, previa declaración de nulidad del acto, se tramitase un nuevo procedimiento,

no se obtendría un resultado distinto, el edificio está y seguirá en el mismo estado de ruina con o sin la tramitación de

un nuevo procedimiento. Una nueva tramitación solo conseguiría una pérdida de tiempo y esfuerzo?.

Concluía manifestando que debería someterse el expediente al dictamen del Consejo Consultivo.

Tal propuesta fue aprobada por el Pleno corporativo en sesión celebrada el 20 de febrero posterior.

De dicho acuerdo se dio traslado a los interesados mediante escritos de la Secretaria-Interventora de 21 de febrero subsiguiente.

Séptimo. Solicitud del dictamen del Consejo Consultivo.- De conformidad con lo acordado, en idéntica fecha 21 de febrero de 2020 el Alcalde dio traslado del expediente a la Consejería

de Hacienda y Administraciones Públicas, instando la emisión del dictamen de este órgano consultivo.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 25 de febrero de 2020.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete al dictamen de este Consejo el expediente de revisión de oficio afectante a varios actos vinculados al procedimiento

sustanciado por el Ayuntamiento de Maranchón, sobre declaración de ruina del edificio situado en [?] de dicha localidad.

Al plantearse en el caso presente la revisión de oficio de actos dictados por órganos de una Entidad Local, conviene traer

a colación lo determinado en el artículo 4.1.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local

(en adelante LBRL), pues dispone que corresponde a las Corporaciones Locales, en su calidad de Administraciones públicas de

carácter territorial y dentro de la esfera de sus competencias, la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos;

reiterándose tal atribución en el artículo 53 de la misma Ley al afirmar que, ?sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los artículos 65, 67 y 110 de esta Ley, las Corporaciones Locales

podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece

en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común?. Dichas previsiones se recogen igualmente en el artículo 218 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se

aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Por su parte, el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, determina, en su apartado primero, que ?[?] las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad

de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los

supuestos previstos en el artículo 47.1?.

Esta exigencia del previo dictamen favorable del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, se repite en el artículo 54.9.b)

de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en lo concerniente a

los expedientes de revisión de oficio de actos administrativos sustanciados por la Administración de la Junta de Comunidades.

Finalmente, el artículo 57 de este último texto legal determina que las Corporaciones Locales de la Región solicitarán el

dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido

en las leyes.

En aplicación de los aludidos preceptos legales se emite el presente dictamen con carácter preceptivo y habilitante.

II

Examen del procedimiento tramitado.- De manera previa a la consideración de los aspectos sustantivos que se derivan del expediente, procede examinar el procedimiento

seguido para la tramitación de la revisión de oficio que se somete a dictamen.

El régimen jurídico aplicable al instituto revisorio en el ámbito local queda reflejado en el citado artículo 53 de la LRBRL

que, como se ha visto en la consideración anterior, remite a la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo

común. Dicha regulación se recoge en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, atendiendo en concreto, a lo dispuesto en su artículo 106, referente a ?Revisión de disposiciones y actos nulos?.

El citado precepto no contempla una regulación específica en relación al procedimiento a seguir para la sustanciación de estos

expedientes de nulidad, limitándose a señalar la preceptividad del dictamen previo favorable del órgano consultivo que corresponda,

y a fijar un plazo para su tramitación de seis meses, transcurrido el cual sin dictarse resolución, se produce la caducidad

del mismo, en los casos en que se hubiera iniciado de oficio, o el silencio negativo en el supuesto de que hubiera sido instado

a instancia de parte.

Ante esta omisión en cuanto al procedimiento específico a sustanciar en la tramitación de dichos expedientes, habrán de entenderse

aplicables las normas generales recogidas en el Título IV de la Ley, denominado ?De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?, con la especialidad de que será preceptivo y habilitante el dictamen del órgano consultivo, pudiendo señalarse como trámites

comunes para proceder a la revisión de oficio de los actos administrativos, la solicitud del interesado en su caso, el acuerdo

de iniciación del procedimiento dictado por órgano competente, el nombramiento de instructor, la realización de actuaciones

que se consideren precisas para la debida instrucción del procedimiento, tales como la apertura de un periodo de alegaciones,

la práctica de pruebas que resulten pertinentes para acreditar los hechos relevantes en la decisión del mismo y los informes

que se estimen necesarios, la audiencia a los afectados y la propuesta de resolución como paso previo a la emisión del dictamen

del Consejo Consultivo y a la formulación de la resolución pertinente.

Examinado el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento consultante debe observarse, en primer término, que el mismo se ha

sustanciado a instancia de parte, tal como posibilita el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, mediante presentación

de solicitud de revisión de oficio formulada por uno de los titulares del inmueble en la que, por un lado, no se identificaban

con claridad todos los actos cuya revisión se propugnaba; y, por otro, si bien se recogían los motivos de nulidad que pretendían

hacerse valer, no había sido expresado el razonamiento jurídico que fundaría la aplicación de los mismos. Asimismo, la pretensión

revisoria la instaba quien decía ser uno de los titulares del inmueble, sin que haya acreditado tal condición en el procedimiento,

ni se haya llevado al mismo la representación otorgada a su favor por el resto de interesados cotitulares de la finca. La

concurrencia de tales deficiencias, hubiera requerido que se solicitara por la Administración la subsanación de la solicitud

conforme a lo dispuesto en el artículo 68 de la norma procedimental, trámite que resultó omitido.

En segundo lugar, debe destacarse que, ante la solicitud de nulidad, el órgano plenario acordó la inadmisión de la revisión

en cuanto a dos de los actos que consideraba no susceptibles de ella, y el inicio del procedimiento en cuanto al tercero.

El apartado 3 del mencionado artículo 106 contempla como únicos supuestos en los que es posible acordar la inadmisión de la

solicitud de nulidad, sin necesidad de requerir el pronunciamiento del órgano consultivo, los de que las solicitudes no se

basen en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho fijadas en el artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento,

o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. La solicitud

formulada no resulta encuadrable en ninguno de tales supuestos, por lo que lo correcto hubiera sido iniciar el procedimiento

en relación a todos los actos citados, independientemente de que en el desarrollo del mismo se hubiera razonado la procedencia

de desestimar la revisión en cada caso y los motivos que fundaran tal decisión. Sin perjuicio de ello, la inadmisión acordada

no ha incidido en la validez del procedimiento, al no mermar las posibilidades de defensa del interesado, pues siendo conocedor

de la misma no objetó nada en contrario en el trámite de audiencia. Asimismo, independientemente de dicha inadmisión, este

Consejo va a contemplar en su dictamen el examen los distintos actos a que se pretende extender la nulidad.

Por último, debe reseñarse -como cuestión de menor calado- que aun cuando en el acuerdo de inicio no se ha designado instructor

del procedimiento, tal omisión ha sido meramente formal, pues la dirección de la tramitación la ha asumido la Secretaria Municipal,

encargándose de impulsar el procedimiento en todos sus trámites.

El expediente que se examina, cuenta con un índice documental y se halla ordenado cronológicamente y foliado de modo correcto,

lo que ha posibilitado un adecuado examen y conocimiento de su contenido.

III

Fundamentos jurídicos y jurisprudenciales de las causas de nulidad invocadas.- Reiterando lo expresado por este órgano consultivo en numerosos pronunciamientos, la nulidad absoluta, radical o de pleno

derecho constituye el grado máximo de invalidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose

para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada

en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación

extensiva (así lo ha venido manifestando el Tribunal Supremo, entre otras muchas en sus Sentencias de 17 de junio de 1987,

RJ 6497; de 13 de octubre 1988, RJ 7977; de 10 de mayo 1989, RJ 3812; de 22 de marzo de 1991, RJ 2250; de 5 de diciembre de

1995, RJ 9936; de 6 de marzo de 1997, RJ 2291; de 26 de marzo de 1998, RJ 3316 y de 23 de febrero de 2000, RJ 2995).

Estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisora responden a la necesidad de buscar un justo equilibrio

entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de legalidad, que exige

depurar las infracciones del ordenamiento jurídico.

Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder alegarse

en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por haber transcurrido

los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser insubsanable

aun cuando se cuente con consentimiento del afectado, no resultando posible su convalidación (sin perjuicio, en cuanto a efectos,

de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo 106.4 de la Ley 39/2015, de

1 de octubre).

Sin perjuicio de la imprescriptibilidad que caracteriza la nulidad de pleno derecho, el ejercicio del procedimiento revisorio

por su propia excepcionalidad se encuentra sometido a unos límites que vienen fijados en el artículo 110 de la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, precepto que establece que dichas facultades no podrán ser ejercitadas ?cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario

a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes?.

El artículo 47 de la aludida Ley 39/2015, de 1 de octubre, determina las causas de nulidad de pleno derecho, con carácter

tasado y restrictivo, apreciables siempre con prudencia y moderación.

En el presente caso se invocan cuatro causas de nulidad, recogidas en los apartados b), e), f) y g) del citado artículo 47.1,

relativas, respectivamente, a actos ?dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio?, actos ?dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido?, actos ?expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca

de los requisitos esenciales para su adquisición?, y a ?Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley?.

1.- En alusión a la primera de ellas ha de significarse, reiterando lo expuesto en numerosas ocasiones por este Consejo -baste

citar los dictámenes 319/2013, de 3 de octubre; 83/2015, de 18 de marzo; 223/2016, de 29 de junio; o el 382/2017, de 25 de

octubre-, que según la doctrina del Tribunal Supremo, la competencia es el primer presupuesto para la validez del acto administrativo

y por ello la incompetencia es motivo mayor para provocar su nulidad -Sentencia de 18 de febrero de 1992 (RJ 1992,2498)-.

La incompetencia implica una falta de aptitud del órgano para dictar el acto concreto, debiendo considerarse incursos en tal

vicio, tanto los supuestos en que el órgano carece de potestad, por corresponder aquella a otro órgano de la misma Administración,

como los supuestos en que se carezca de ella, porque no esté atribuida a ningún órgano o esté atribuida a otra Administración,

entidad o poder del Estado, ya sea el judicial -Sentencias de 4 de junio de 1992 (RJ 1992,4926) o de 12 de mayo de 2000 (RJ

2000,5119)- o el legislativo.

Afirma también el Alto Tribunal en Sentencia de 3 de febrero de 2005 (RJ 2005,1459), recapitulando su doctrina sobre esta

causa de nulidad, que ?[?] lo decisivo para determinar el grado de invalidez no es tanto el tipo de incompetencia como su carácter manifiesto o no. [?] cuando aparece de una manera tan clara que no exige esfuerzo dialéctico alguno para su comprobación, por ser observable a

primera vista, estaremos ante una incompetencia determinante de nulidad de pleno derecho. [...] Es incompatible la exigencia de que sea manifiesta la incompetencia con cualquier interpretación jurídica o exigencia de

esfuerzo dialéctico como corresponde a la semántica del adverbio empleado en el precepto. Así lo expresan entre otras, las

sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 25 de enero de 1980, de 19 de noviembre de 1991 y de 20 de noviembre

de 2001. En particular, esta última sentencia [RJ 2002,150] señala en su fundamento jurídico quinto que la incompetencia no será manifiesta si no es evidente, patente e indiscutible,

lo que se puede negar cuando, para demostrarlo, se ha alegado una batería de preceptos que además plantean problemas de aplicación?.

El carácter manifiesto de la incompetencia requerida para que prospere la causa de nulidad entraña que ésta debe aparecer

de modo evidente, ostensible, palmario e indudable -Sentencia de 19 de febrero de 1992 (RJ 1992,1132)-, exigiendo para su

apreciación que el vicio del acto vaya acompañado de un grado de gravedad proporcional a la declaración de nulidad radical

y que sea esencial en relación al objeto del procedimiento -Sentencia de 15 de octubre de 1991 (RJ 1991,8292), entre otras-.

Igualmente, conviene significar que el Tribunal Supremo, en diversas sentencias, ha afirmado que existe incompetencia manifiesta

del órgano que dictó el acto objeto de revisión, cuando éste ha sido dictado por un órgano distinto de aquél al que la Ley

le atribuye expresamente la competencia de manera exclusiva e indelegable. Así, en Sentencia de 11 de mayo de 2010 (RJ 2010,4946)

afirma que ?[?] esta Sala no puede compartir el criterio del Abogado del Estado acerca de que en el caso examinado la incompetencia del Secretario

de Estado de Justicia no es manifiesta por tratarse de un supuesto de incompetencia jerárquica, pues si bien es verdad que

la jurisprudencia de esta Sala ha venido limitando la apreciación de la incompetencia manifiesta a los casos de incompetencia

por razón de la materia o del territorio, también lo es que dicha jurisprudencia se ha venido formando en relación con supuestos

en los que existían dudas acerca de dicha competencia, dudas que no se ofrecen en un supuesto, como el presente, en el que

la competencia viene atribuida por un precepto legal, con carácter expreso y de forma exclusiva e indelegable al Ministro,

lo que determina que cualquier órgano ajeno al propio Ministro que ejercite dicha competencia deba ser considerado, en todo

caso, como un órgano manifiestamente incompetente?.

En línea similar, el Consejo de Estado ha afirmado -entre otros, en sus dictámenes 1247/2002, de 30 de mayo, o 981/2005, de

28 de julio- que ?La nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta exige, para ser apreciada, que sea notoria y clara y que vaya acompañada

de un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración?.

2.- En lo que concierne a la causa prevista en el apartado e) ha de manifestarse que la propia dicción del precepto legal

hace suponer que no queda acogido dentro del supuesto de nulidad mencionado cualquier incumplimiento de las formas procedimentales

necesarias para la creación del acto, sino exclusivamente aquéllos en los que se haya obviado total y absolutamente el procedimiento

previsto para su aprobación.

De este modo lo vino entendiendo tradicionalmente el Tribunal Supremo, quien en su Sentencia de 21 de octubre de 1980 (RJ

3925) afirmaba que, para una recta aplicación de la nulidad establecida en dicho artículo, ?el empleo de los adverbios allí reflejados -total y absolutamente- recalcan la necesidad de que se haya prescindido por entero

de un modo manifiesto y terminante del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo, es decir,

para que se dé esta nulidad de pleno derecho es imprescindible, no la infracción de alguno o algunos de los trámites, sino

la falta total de procedimiento para dictar el acto?.

Aunque una primera reflexión sobre lo expuesto parece conducir a referir el vicio de nulidad citado a aquellos supuestos en

que se dicta el acto de plano y sin procedimiento alguno, la jurisprudencia ha abandonado esta posición restrictiva huyendo

de la estricta literalidad del precepto y adoptando una postura más matizada, al entender que entran dentro del ámbito de

aplicación de la causa de nulidad aludida los supuestos en que se han omitido trámites esenciales del mismo (entre otras Sentencias

valga por todas la de 15 de junio de 1994, RJ 4600).

Quedarían subsumidos, de este modo, en el ámbito de aplicación del mencionado motivo de nulidad, no sólo los supuestos en

que se ha prescindido por completo del procedimiento establecido para la elaboración del acto, sino igualmente aquéllos otros

en los que si bien no se ha omitido el procedimiento de modo absoluto, se han obviado trámites del mismo trascendentales para

la formación del acto, así como los casos en que el procedimiento observado no es el previsto en la Ley para su realización,

existiendo un defecto de calificación previa que desvía la actuación administrativa del iter procedimental realmente aplicable

según la Ley, el cual puede considerarse que queda así total y absolutamente omitido.

Idéntica trayectoria ha mantenido el Consejo de Estado al afirmar, en una primera etapa que para poder ampararse en el motivo

indicado sería preciso la total y absoluta falta del procedimiento señalado, lo que supondría adoptar un acto administrativo

careciendo mínimamente de la base procedimental sobre la que discurre la senda de la legalidad en la adopción del mismo. Es

necesario, por tanto, una ausencia total de los trámites fijados o bien el seguimiento de un procedimiento completamente opuesto

al correcto, al haberse prescindido del expresamente previsto en la ley. La revisión de oficio de actos nulos requiere, por

su misma excepcionalidad, algo más que una sola irregularidad de los trámites ordenados (entre otros, dictámenes 520/1992,

de 4 de junio, y 1387/1994, de 21 de septiembre).

En dictámenes emitidos con posterioridad dicho órgano consultivo ha llegado a aceptar, en línea similar a la marcada por la

jurisprudencia, que la falta comprobada de un trámite esencial para la producción de un acto resulta suficiente para determinar

la nulidad del mismo fundamentándonos en este motivo (entre otros, dictamen 591/1995, de 25 de mayo).

En suma, y siguiendo la línea expuesta por este Consejo Consultivo en reiteradas ocasiones (entre otras muchas, en sus dictámenes

151/2004, de 24 de noviembre; 178/2006, de 18 de octubre; 12/2009, de 11 de febrero; 90/2013, de 4 de abril; o 434/2016, de

15 de diciembre), hay que afirmar que procede declarar la concurrencia del motivo de nulidad previsto en el artículo 47.1.e)

de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no sólo cuando se ha omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido,

sino también cuando el procedimiento utilizado es otro distinto al exigido legalmente o bien cuando, aun existiendo varios

actos del procedimiento, se omite aquél que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la

identidad del procedimiento o garantizar los derechos del administrado.

3.- En lo que concierne a la tercera causa invocada, recogida en el epígrafe f) del artículo 47.1 cabe destacar, como ya se

ha señalado por este Consejo en anteriores dictámenes -entre otros muchos, el 60/2006, de 19 de abril; 41/2007, de 14 de marzo;

228/2007, de 5 de diciembre; o 290/2010, de 22 de diciembre-, que la citada causa de nulidad vino a incorporar la doctrina

jurisprudencial elaborada por el Tribunal Supremo en relación con el alcance de las facultades y derechos derivados de las

autorizaciones o licencias, especialmente en materia urbanística, concedidas por silencio positivo, expresando, por ello,

la propia Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común -norma en la que se incluyó novedosamente- en su apartado noveno, que la regulación

del silencio ?se complementa con la inclusión posterior como supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos presuntos o expresos contrarios

al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para

su adquisición?.

En congruencia con el carácter excepcional que, como se ha indicado, debe presidir la aplicación de la regulación sobre los

supuestos de nulidad de pleno derecho, la apreciación de la existencia de la causa de nulidad aludida debe realizarse igualmente

con sumo rigor, pues, de lo contrario, podría cobijar cualquier infracción legal que afectara a actos declarativos de derechos.

En este sentido, el Consejo de Estado ha manifestado en multitud de dictámenes la conveniencia de evitar una interpretación

extensiva de esta causa de nulidad de pleno derecho -entre otros: 979/1994, de 1 de diciembre; 2059/1995, de 11 de octubre;

2133/1996, de 25 de julio; 1494/1997, de 8 de mayo; 4786/1998, de 21 de enero; 1784/1999, de 29 de julio; o 1989/2001, de

6 de septiembre-. Así, en su dictamen 842/1996, de 16 de mayo, afirmaba que esta causa ?no contempla la nulidad de pleno derecho para cualquier infracción o contrariedad al ordenamiento jurídico. Si fuera así,

se desnaturalizaría gravemente la institución de la revisión de oficio porque no toda contrariedad permite la anulación al

amparo del artículo 103 de la Ley 30/1992 y el vicio de nulidad que sanciona el artículo 102 en los casos del artículo 62.1

de la misma Ley es precisamente de mayor entidad que el de anulabilidad. Este precepto, el artículo 62.1.f) [...] contempla sólo aquellos casos de contrariedad al ordenamiento jurídico en que falta el requisito esencial para la adquisición

de un derecho o facultad. Dicho requisito esencial tiene en primer lugar que venir definido de manera conforme a la ley y

afectar de modo grave tanto a la estructura esencial del acto administrativo cuanto al precepto de la Ley de cuya contravención

se trata?.

La cuestión fundamental, por tanto, radica en determinar qué requisitos pueden ser catalogados como esenciales, circunstancia

esta que no es posible establecer a priori y para todos los supuestos, sino de manera individual para cada uno de ellos, ?centrando el examen en los presupuestos de hecho que en cada caso deban concurrir necesariamente en el sujeto o en el objeto,

de acuerdo con la norma concretamente aplicable, para que se produzca el efecto adquisitivo en ésta previsto? -dictamen del Consejo de Estado 2133/1996, de 25 de julio-. Además, tales requisitos ?no pueden ser, obviamente, todos cuantos la Ley exige. La falta o infracción de cualquiera de ellos depararía la anulabilidad

pero no la nulidad. Han de ser unos requisitos que la Ley llama esenciales y tales son los que definen la propia estructura

del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cuales la falta de capacidad del sujeto, la falta de

objeto, de la causa o del fin del acto administrativo? -dictamen del Consejo de Estado 351/1996, de 22 de febrero-. La presencia de esos requisitos esenciales supone un plus a

valorar a la hora de apreciar la concurrencia de esta causa de nulidad, pues ?Se requiere no sólo que se produzca un acto atributivo de derechos y que dicho acto sea contrario al ordenamiento jurídico,

sino también que falten los requisitos esenciales, es decir, relativos a la estructura definitoria del acto, para la adquisición

de los derechos por el beneficiario? -dictamen del Consejo de Estado 3380/1998, de 8 de octubre-. De tal modo, la expresión utilizada por el citado artículo 47.1.f),

ha de reservarse para ?aquellos vicios de legalidad en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a Derecho),

sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración propia? -dictamen del Consejo de Estado 2897/2000, de 4 de octubre-.

Ante la dificultad interpretativa existente a la hora de concretar lo que se entiende por requisito esencial, este Consejo

Consultivo ha señalado en numerosas ocasiones -valga por todos su dictamen 78/2001, de 24 de julio-, que ?no bastará que el acto no cumpla cualquier requisito de los que exige el ordenamiento jurídico, aunque tales requisitos se

exijan para la validez del acto que determina la adquisición de la facultad o derecho, sino que el requisito exigido pueda

calificarse como esencial, bien se refiera a las condiciones del sujeto o al objeto, de acuerdo con la norma concretamente

aplicable. Por otra parte, la doctrina ha subrayado también la necesidad de que el acto viciado de nulidad determine el nacimiento

de un auténtico derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que se limiten a remover el obstáculo existente

al ejercicio de un derecho preexistente?.

4.- Finalmente, en lo que respecta a la causa de nulidad contemplada en el apartado g) es preciso reiterar -en el sentido

puesto de manifiesto por este Consejo en el dictamen 137/2001, de 12 de diciembre; 126/2010, de 14 de julio; o 110/2015, de

15 de abril-, que la introducción de este apartado fue una novedad de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que vino

a dar respuesta a la contradicción planteada ante la aparente exhaustividad con que se enumeraban los motivos de nulidad de

pleno derecho en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y los diferentes preceptos diseminados en

diversas normas legales en que se establecía la máxima sanción de invalidez de los actos ante la concurrencia de determinados

supuestos, posibilidad ésta que dicha norma, al ser una Ley ordinaria, no podía negar a otras disposiciones de similar rango.

La doctrina ha afirmado que la cláusula residual establecida en el precepto referido, lejos de abrir la puerta a un ensanchamiento

de los supuestos de nulidad de pleno derecho, pretende, al contrario, restringir esa posibilidad vedándola a la norma meramente

reglamentaria, de modo que sólo podrán ser sancionadas con el grado máximo de invalidez de los actos aquellas infracciones

del ordenamiento para las que así lo prevea una norma con rango de ley.

IV

Examen sobre el fondo del asunto.- El expediente de revisión de oficio que se examina, iniciado a instancia de parte, propugna la declaración de nulidad de

los siguientes actos: providencia de la Alcaldía de información previa de 11 de julio de 2018, resolución de la Alcaldía de

17 de julio siguiente declarando la ruina inminente del inmueble ubicado en el n.º [?], y expediente de demolición de 14 de

noviembre de 2018.

Una primera cuestión a abordar debe atender a la determinación de si dichos actos son o no susceptibles de ser revisados por

el cauce planteado por la parte interesada. A tal fin, es preciso reseñar que el procedimiento extraordinario de declaración

de nulidad será aplicable -siempre que se cumplan los requisitos legalmente previstos- a actos firmes, no susceptibles de

recurso administrativo ni contencioso-administrativo, que, por ende, no pueden ser ya revisados por los procedimientos ordinarios.

Tanto la circunstancia de que se haya producido la firmeza de un acto como de que éste haya finalizado la vía administrativa,

referenciadas en el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, aludido en la consideración previa, llevan aparejada

la necesidad de que se trate de actos definitivos, en el sentido de que han de poner fin al procedimiento decidiendo todas

las cuestiones que se planteen en el mismo, excluyendo de su ámbito los actos de trámite.

En conclusión -y sin perjuicio de lo que después se expondrá-, solo podrá acudirse al procedimiento de declaración de nulidad

en relación a resoluciones o actos definitivos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o hayan adquirido plena firmeza,

no siendo susceptibles de recurso alguno.

Partiendo de dicho presupuesto ha de señalarse que la providencia suscrita por el Alcalde el 11 de julio de 2018 no cuenta

con tales requisitos, pues constituye un mero acto de ordenación -por la finalidad que pretende, ni siquiera cabría calificarlo

de acto de trámite- insertado en el procedimiento de declaración de ruina, cuyo contenido era únicamente la solicitud de informe

a los servicios técnicos del municipio. No podrá verse, por ende, afectado por el procedimiento excepcional de la revisión

de oficio.

En cuanto al último de los actos citados en la solicitud de revisión, ?Expediente de demolición, 14/11/2018?, adolece de gran indeterminación en su identificación, ya que en dicho expediente se integran diversos trámites. Pese a ello,

la fecha a la que se referencia ha llevado al Ayuntamiento a determinar que el afectado pretendía extender la nulidad al informe

sobre los trabajos a ejecutar subsidiariamente por el Ayuntamiento para la demolición de la vivienda semiderruida -en el que

se contemplaban los trabajos previos, el procedimiento de demolición, las medidas de seguridad y protección a implementar,

la normativa técnica aplicable y las mediciones y presupuesto-suscrito el 14 de noviembre de 2018 por el Técnico Asesor del

Ayuntamiento, conclusión ésta a la que el interesado no ha planteado objeción alguna en el procedimiento, por lo que ha de

admitirse la misma, considerando que se pretendía la revisión de dicho proyecto. Este último acto -emisión de informe técnico-,

al igual que sucediera con el mencionado anteriormente, no es finalizador del procedimiento, sino que ha dado pie a que se

dicte la correspondiente resolución requiriendo la demolición del inmueble. De este modo, no podrá tampoco ser objeto de un

procedimiento revisorio.

Finalmente, en lo que concierne a la resolución de 17 de julio de 2018 por la que se declaró la ruina inminente del inmueble,

hay que destacar que se trata de un acto definitivo y firme, por lo que -en principio y sin perjuicio de lo que se expresará

a continuación- podría ser sometido a la vía extraordinaria del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Centrado así el objeto del expediente de nulidad en esta última resolución de declaración de ruina del inmueble, ha de avanzarse

en el razonamiento destacando, en primer término, que dicho acto no fue recurrido en su día por el interesado a través de

los cauces ordinarios, esto es, no presentó contra el mismo recurso administrativo ni contencioso-administrativo, dejando

que cobrara firmeza. Como ya se ha señalado en la consideración precedente, la revisión de oficio constituye un cauce extraordinario

y excepcional contra la ilegalidad de los actos administrativos que capacita a la Administración, conforme a una privilegiada

facultad de autotutela, para que por iniciativa propia o a solicitud de interesado, pueda declarar la nulidad de los mismos

sin necesidad de acudir al proceso jurisdiccional contencioso-administrativo. Por su propia excepcionalidad, dicho procedimiento

no puede hacerse entrar en juego con la finalidad de atacar un acto cuando se dejaron transcurrir los plazos ordinarios de

recurso sin ejercitar la acción correspondiente, pues tal pretensión vendría a conculcar el principio de seguridad jurídica,

permitiendo la apertura de plazos ya concluidos.

Así lo ha manifestado el Tribunal Supremo al afirmar en sentencia de 30 de junio de 2004 (RJ 2004,5090) que ?No cabe negar que el procedimiento especial para la revisión de oficio de actos administrativos radicalmente nulos y los

recursos administrativos constituyen ambos procedimientos para la revisión de los actos en vía administrativa. Mas la propia

naturaleza de ambos determina una distinta regulación procedimental en la que los plazos y la titularidad del ejercicio de

la acción ocupan una posición relevante. El concreto término preclusivo establecido para la interposición, en su caso, del

recurso de alzada o el potestativo de reposición en pretensión de una declaración de nulidad o anulabilidad no puede ser reabierto

una vez se dejó transcurrir el plazo previsto en la norma para su impugnación al socaire de una petición para la revisión

de oficio de un acto nulo que no se encuentra sometida a plazo legal alguno. Tampoco la interposición de un recurso Contencioso-Administrativo

frente a una inadmisión de apertura de revisión de oficio confiere nuevo plazo para la interposición de un recurso en pretensión

de anulación de un acto al que se atribuyen causas de nulidad o de anulación cuando se dejó transcurrir el término establecido

en el art. 46 LJCA (RCL 1956,1890). [] No estamos ante recursos alternativos sino ante opciones absolutamente independientes sin que la pretendida utilización de

la vía indirecta que constituye el procedimiento de revisión incida o modifique los plazos para impugnar directamente en vía

jurisdiccional la adjudicación de un contrato de obras acontecida meses atrás al ejercicio de la susodicha impugnación. [] Recordemos que el art. 61 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo (RCL 1995,1485, 1948), de Contratos de la Administración Pública,

establecía que contra todos los acuerdos que pongan fin a la vía administrativa procederá el recurso Contencioso-Administrativo,

conforme a lo dispuesto en la Ley reguladora de dicha jurisdicción (RCL 1998,1741). Significa, pues, que si tras la adjudicación

del contrato la empresa adjudicataria entendía que aquel incurría en una causa de nulidad o anulabilidad de derecho administrativo,

conforme a los arts. 63 y 64 del citado texto, tenía abierta la vía jurisdiccional para obtener un pronunciamiento pero no

podía acudir meses después al camino indirecto que supone la petición de acción de revisión de oficio para, a su amparo, ejercitar

una acción de anulación ordinaria cuyos plazos había dejado transcurrir sin oposición alguna [?]?.

También se encuentran pronunciamientos similares en órganos jurisdiccionales inferiores.

A tales efectos cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 26 de marzo de 2002 (JUR 2002,163260),

en la que se señala que la institución de la revisión de oficio ?[?] no posibilita, en todo caso, la posibilidad de reabrir con la Administración el debate acerca de actos administrativos firmes

y consentidos, pues resulta necesario compaginar la facultad de revisión con el principio de seguridad jurídica que se vería

seriamente afectado de admitirse que el ciudadano que no reaccionó oportunamente frente a un acto, solicitando la tutela de

los Jueces y Tribunales por desidia, pueda posteriormente atacar dicho acto de forma extemporánea, acudiendo a una utilización

maliciosa de los instrumentos legalmente reconocidos?.

Asimismo, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha expresó en sentencia de 19 de marzo de 2012 (JUR 2012,126697)

que ?la acción de nulidad no puede convertirse, de facto, en un modo (fraudulento) para reabrir los plazos fenecidos de recurso

jurisdiccional contra toda suerte de actos ya firmes (STS de 18 de Marzo de 2004), de manera que tiene carácter excepcional

esta potestad administrativa (con independencia de que la active directamente la propia Administración o por haberlo pedido

un interesado), pues la jurisprudencia del Tribunal Supremo da prevalencia al principio de seguridad jurídica sobre el de

legalidad ( STS de 22 de Julio de 2011)?.

Cabe mencionar, igualmente, la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 27 de marzo de 2013 (RJCA

2013,557) en la que se exponía que ?la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1, no puede constituir

una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de

impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno?.

Finalmente, se considera interesante recoger la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 28 de febrero de

2013 (JUR 2013,121888) en la que se afirmaba que ?Es cierto que la revisión de oficio, como ha manifestado el Tribunal Supremo entre otras en sentencia 20-7-2005 constituye

un medio idóneo para revisar el contenido de los actos administrativos. Pero la posibilidad de solicitar la revisión de un

acto nulo por la extraordinaria vía del art. 102 LRJAPAC no puede constituir una excusa para abrir un nuevo periodo de impugnación

de la resolución sancionadora. Por ello el art. 102 tiene por objeto facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical

o absoluta de que adolecen los actos administrativos para evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno

derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos. Por más que la demandante invoque que se trata de motivos

de nulidad radical, no puede estimarse el recurso contencioso-administrativo, ya que razones de seguridad jurídica impiden

que la vía impugnatoria permanezca abierta de manera indeterminada. Lo contrario supondría reabrir plazos fenecidos extendiendo

los contornos de la revisión de oficio hasta confundirlos con la impugnación ordinaria de los actos administrativos, que pudiendo

haber sido recurridos en tiempo y forma no lo han sido?.

A la vista de lo expuesto ha de afirmarse que, en este caso, no procederá la utilización de la vía extraordinaria de la revisión

de oficio para atacar la declaración de ruina indicada, ya que el interesado dejó transcurrir los plazos de los cauces ordinarios

de recurso para combatir dicho acto sin haber ejercitado la acción correspondiente.

Aun cuando en atención a la consideración expuesta podría concluir el presente dictamen desestimando la revisión de oficio

planteada, resulta conveniente completar el razonamiento atendiendo a la fundamentación expresada por el afectado en su solicitud.

Pese a invocarse por el interesado la concurrencia de cuatro causas de nulidad de pleno derecho, no se ha plasmado en su solicitud,

ni el escrito de alegaciones presentado con posterioridad en el trámite de audiencia, el argumento jurídico en el que hace

pivotar la aplicación de cada una de ellas -lo que contrasta abiertamente con el rigor con el que la jurisprudencia y la doctrina

han construido su significado y límites, según se ha referido en la consideración previa-, limitándose a sostener que el Arquitecto

Asesor del Ayuntamiento no contaba con la condición de funcionario de carrera con habilitación de carácter nacional -se hallaba

vinculado a la Corporación por un contrato de servicios-, por lo que no estaba capacitado para suscribir el informe técnico

en el que se fundó dicha resolución. Sostenía, así, genéricamente, la aplicación de las causas al caso, limitándose a afirmar

de modo errático que se había omitido el trámite esencial de emisión de informe técnico y que se había infringido el ordenamiento

jurídico, en concreto, los artículos 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se

regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Expresaba que el acto era nulo ?por prescindir del trámite esencial del procedimiento para su otorgamiento, al no haberse seguido el procedimiento correspondiente

en la declaración de ruina, pues dicho procedimiento de declaración de ruina ha obviado que los informes son declaraciones

de juicio emitidas por órganos cualificados en determinadas materias y cuyo fin es ilustrar al órgano decisor para dictar

la resolución con unas garantías de acierto, deberán emitirlos siempre AUTORIDADES, FUNCIONARIOS U ORGANISMOS?.

Añadía que el acto se basa ?en el informe de un Arquitecto que carece de habilitación nacional, infringiendo efectivamente el ordenamiento jurídico,

y esto determina que concurre respecto a dichas resoluciones la causa de nulidad de pleno derecho a que se refiere el artículo

47.1.g) de la Ley 39/2015. Pero además en este caso también concurre la causa prevista en el artículo 47.1.b), e) y f) de

la Ley 39/2015, ya que es abundante la jurisprudencia que considera que por imperativo legal los servicios de urbanismo, por

la importancia y trascendencia que tienen sobre los ciudadanos, otorgando y denegando derechos individuales sobre la edificación

y promoción urbanística deben ser desempeñados por funcionarios, a fin de garantizar transparencia, imparcialidad e independencia

en el ejercicio de las funciones públicas?.

El planteamiento de la pretensión revisoria en tan imprecisos términos condiciona, sin duda, el pronunciamiento de este Consejo,

que en ningún caso podrá efectuar una construcción jurídica excediendo de los argumentos de la parte, a quien únicamente corresponde

fundar y encauzar la acción de nulidad que plantea.

Centrando, así, el razonamiento en los parámetros expuestos en la solicitud de nulidad, una observación inicial debe realizarse

en relación a que no es posible asimilar, como pretende la parte, la ausencia de informe al hecho de que el mismo se halle

suscrito por técnico que considera incompetente para ello. Consta en el expediente que el Técnico Asesor del Ayuntamiento

suscribió informe el 17 de julio de 2018, tras girar visita a la finca. No cabe admitir, de este modo, que se haya prescindido

del trámite de emisión de informe técnico, pues el mismo obra en el procedimiento, por lo que, en atención a este hecho, no

puede concurrir la causa de nulidad recogida en el apartado e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, según

se sostiene.

Por otro lado, y en lo que respecta a la capacidad del técnico suscribiente para emitir tal pronunciamiento, en concreto a

la necesidad de que aquel cuente con la condición de funcionario de carrera con habilitación de carácter nacional, debe significarse

que el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, antes aludido, no contempla las funciones técnicas desempeñadas en este caso

dentro de su ámbito de aplicación, que extiende en su artículo 2 únicamente a las funciones de Secretaría, comprensiva de

la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo; Intervención-Tesorería, comprensiva del control y la fiscalización interna

de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación; y Secretaría-Intervención,

a la que corresponden las funciones de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo y las funciones de control y fiscalización

interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.

En el artículo 3 -cuya vulneración invoca expresamente el interesado- se regulan las funciones encomendadas a la Secretaría

de la Corporación, refiriendo en concreto, la función de asesoramiento legal preceptivo, pero vinculada a esta categoría de

personal y no a quien desempeñe el asesoramiento técnico.

No es procedente, por tanto, admitir que el profesional que asesore a la Corporación en materia técnico-urbanística deba contar

con dicha condición de funcionario con habilitación de carácter nacional, al no desempeñar ninguna de las funciones reservadas

para ello en la normativa de aplicación.

Pero es más, el asesoramiento efectuado en este caso alcanza a aspectos puramente técnicos que, si bien aparecen vinculados

a la actuación administrativa -en cuanto recae sobre actuaciones en las que está implicada la Administración Local-, no supone

en sí mismo el ejercicio de potestades públicas, sin que resulte de aplicación el artículo 9 del Real Decreto Legislativo

5/2015, de 30 de octubre citado, alusivo a los ?Funcionarios de carrera?, que en su apartado 2 dispone que ?En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades

públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente

a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca?.

En consonancia con el anterior, el artículo 92 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local,

establece en el apartado 3 que ?Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones

que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los

intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que

impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios

para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función?.

Un estricto asesoramiento técnico -en el presente caso en materia urbanística, afectante a la mera comprobación de la situación

física de un inmueble y su constatación en el respectivo informe- no supone el ejercicio de potestad pública o autoridad alguna,

no resultando exigible, por ello, que el técnico asesor cuente con la condición de funcionario de carrera conforme a dicho

precepto.

Por lo expuesto, no resulta exigible al Arquitecto que suscribió el informe técnico en el expediente de ruina del inmueble,

que cuente con la condición de funcionario, sin que sea posible apreciar que haya conculcado ninguno de los preceptos citados,

por lo que el acto que concluyó el procedimiento no resulta por tal motivo contrario al ordenamiento jurídico, sin que sea

posible apreciar la concurrencia de la causa de nulidad recogida en el apartado f) del tantas veces referido artículo 47.1.

Por último y en lo que al resto de las causas de nulidad invocadas -y no argumentadas- respecta, comprendidas en los apartados

b) y g) del artículo 47.1, cabe añadir, siquiera brevemente, unos claros y contundentes argumentos que fundan también su desestimación.

En primer término, para que procediera la aplicación de la causa prevista en el apartado b), una eventual incompetencia solo

podría predicarse de la autoridad que dictó el acto revisado, no de quien suscribiera el informe previo al mismo. En el presente

caso la resolución fue aprobada por el Alcalde, órgano competente conforme a lo establecido en el artículo 68.1 del Reglamento

de Disciplina Urbanística de Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La

Mancha, aprobado por Decreto 34/2011, de 26 de abril, razón por la que no puede concurrir dicha causa.

En cuanto a la recogida en el apartado g) no se ha invocado -ni resulta apreciable- precepto legal alguno que contemple un

supuesto de nulidad de pleno derecho que resulte aplicable al caso, tal como exige el epígrafe, por lo que tampoco podrá considerarse

su aplicación.

En consideración a todo lo expuesto ha de concluirse afirmando que el acto de declaración de ruina del inmueble objeto de

revisión no incurre en ninguno de los vicios de nulidad que se invocan en la solicitud formulada por el interesado, por lo

que debe resolverse que no procede acceder a la pretensión recogida en el mismo.

Finalmente, y como argumento adicional, no es posible dejar de destacar que este Consejo tiene dicho (baste por todos, el

dictamen 24/2013 de 6 de febrero) que no debe perderse de vista que toda potestad administrativa, y señaladamente una tan

exorbitante y restrictiva como es la revisión de oficio, exige para su ejercicio una finalidad legitimadora. La revisión de

oficio no busca el restablecimiento en abstracto de la legalidad, sino que tiene que servir a un fin reparador. En el caso

presente la parte interesada no ha alegado -ni indicado siquiera- argumento contrario a la declaración de ruina recogida en

la resolución que se combate, sin señalar ningún motivo técnico que contrariara la decisión administrativa recogida en la

misma. Únicamente objeta -como se ha visto- la condición no funcionarial del técnico emisor del informe que fundamentó la

mencionada resolución, pero sin cuestionar el contenido del mismo -el cual, además, fue corroborado con posterioridad por

el Técnico Comarcal de la Diputación Provincial de Guadalajara, en quien concurría la condición de funcionario, al suscribir

el proyecto de demolición final-. De este modo, una eventual declaración de nulidad del acto por defectos en el informe técnico

en que se funda, llevaría, en último extremo, a procurar la emisión de otro nuevo informe y reiterar la resolución de declaración

de ruina del inmueble, sin que, en definitiva, se alterara el contenido del acto.

En suma, en atención a todo lo expuesto ha de concluirse informando desfavorablemente la revisión de oficio de la resolución

del Alcalde de Maranchón de 17 de julio de 2018, por la que se declaró la situación de ruina del inmueble ubicado en la [?]

de la localidad, ya que no concurren las circunstancias exigidas para la viabilidad de dicho procedimiento extraordinario,

ni tampoco las causas de nulidad invocadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que procede informar desfavorablemente la revisión de oficio tramitada por el Ayuntamiento de Maranchón (Guadalajara) a instancia

de D. [?], actuando en representación de D. [?], en relación a diversos actos relacionados con la declaración de ruina del

edificio situado en [?] de dicha localidad, al no concurrir las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo

47.1.b), e), f) y g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

* Ponente: araceli muñoz de pedro