Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 143/2021 del 22 de abril del 2021

Contestacion

DICTAMEN N.º 143/2021, de 22 de abril

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial incoado a instancia de D.ª [?], por daños a su ganado originados

por lobos en tierras de su propiedad ubicadas en el municipio de Galve de Sorbe (Guadalajara).

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- Con fecha 5 de febrero de 2019 D.ª [?] presentó escrito de reclamación en el que solicitaba una indemnización por los daños

ocasionados a su explotación ganadera por el ataque de lobos, de 16.660,61 euros en concepto de daño emergente y lucro cesante,

tras descontar las ayudas públicas cobradas por los mismos hechos, en cuantía de 2.850 euros.

Refería la reclamación que la explotación ganadera, destinada a producción de carne de vacuno, está compuesta de 145 vacas

nodrizas y 2 toros sementales de raza charolesa, y que ?desde hace 12 años, mi explotación viene sufriendo continuos ataques de lobos, cada vez más frecuentes, en especial sobre

animales menores (recién nacidos, mamones, etc.), de los que de ninguna manera puedo defenderme al estar el lobo protegido.

[?] Las cabezas de ganado de mi explotación se encuentran permanentemente acosadas por las manadas de lobos. [?] Esto provoca un estrés continuo al ganado [?]?, que repercute en la pérdida de carne por falta de engorde y en el entorpecimiento de las labores de fecundación de los sementales,

que ha disminuido hasta el 80%, lo cual, afirmaba, supondría una pérdida de fecundidad de al menos 14 terneros en el último

año (2018).

Con apoyo en un informe pericial emitido por Ingeniero Técnico Forestal, la accionante estimaba haber sufrido 5 ataques con

pérdida de 19 becerros de raza mestiza de menos de un mes y medio de edad (5 muertos y 14 no nacidos por falta de fecundidad),

y de 1 vaca de 11 años de edad.

Continuaba señalando que la finca donde se encuentra la explotación ganadera está situada al sur del río Duero, por lo que

la caza del lobo está prohibida, por ello, como fundamento jurídico de su pretensión, la parte aducía que para los supuestos

de daños provocados por lobos, hay que tener en cuenta que la jurisprudencia, sobre todo las sentencias del Tribunal Superior

de Justicia de Castilla y León, región en la que se produce un mayor número de ataques de lobos a la cabaña ganadera, ?considera que la responsabilidad de la Administración por los daños de esta especie derivan de un doble título de imputación

en la zona al Sur del Duero (donde no es posible su caza): [ ] a) La llamada publicatio o condición pública de las especies protegidas. [ ] b) La prohibición de cazar y combatir la especie protegida?.

En este sentido, invocaba la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 13 de octubre de 2004, la cual

propugna la aplicación del régimen general de la responsabilidad patrimonial de la Administración en supuestos como el que

es objeto de dictamen, declarando expresamente que ?sobre las especies protegidas ha operado la denominada publicatio, que se constituye así en causa suficiente para que la

Administración asuma las consecuencias de los daños que las mismas produzcan; pero aun cuando ello no fuera así la responsabilidad

de la Administración derivaría de la prohibición de cazar y de combatir la especie protegida?. Igualmente se citaban y reproducían la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013, y la sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Castilla y León de 30 de octubre de 2014, en las que se declara la responsabilidad patrimonial de

la Administración por los daños sufridos por el ganadero como consecuencia de los ataques del lobo a su explotación vacuna.

Al escrito inicial se adjuntaban los siguientes documentos:

- Informe pericial emitido por Ingeniero Técnico Forestal con fecha 4 de febrero de 2019, en el que se identifican los ataques

de lobos a la cabaña ganadera desde febrero de 2018, datados en las siguientes fechas: 7 de febrero, 13 de marzo, 24 de marzo,

1 de abril y 4 de junio de 2018, con resultado de pérdida de 1 vaca de 11 años y 5 becerros recién nacidos. Con tales datos

y haciendo una estimación de 14 becerros no nacidos como consecuencia del estrés generado por el acoso y ataque de los lobos,

efectuaba la valoración de los daños sufridos que se recoge en la reclamación. A la pericial se acompañaba reportaje fotográfico

expresivo de los terrenos de la explotación, y algunos de sus animales vivos y muertos; así como facturas de venta de animales

similares a los siniestrados.

- Actas sobre daños a la ganadería levantadas por un Agente Medioambiental de la Dirección Provincial de Agricultura, Medio

Ambiente y Desarrollo Rural en Guadalajara, los días siguientes a los ataques por lobos, en las que se dejaba constancia de

haber recibido avisos y haber encontrado animales muertos en la finca.

Segundo. Comunicación y personación de la aseguradora de la Administración.- Mediante oficio de 25 de febrero de 2019, se puso en conocimiento de la aseguradora de la Administración la reclamación de

responsabilidad patrimonial interpuesta, remitiendo una copia de la misma. Consta acuse de recibo fechado el 1 de marzo de

2019.

Posteriormente, la mercantil de seguros presentó escrito dándose por enterada y solicitando se le tenga por personada en el

procedimiento, entendiéndose con su representante las sucesivas actuaciones.

Tercero. Admisión a trámite y requerimiento de subsanación.- Mediante resolución de la Secretaría General de 19 de febrero de 2020, se acordó admitir a trámite la reclamación, iniciar

el procedimiento de responsabilidad patrimonial y designar instructor.

Dicha resolución, junto con la apertura del período de prueba y requerimiento de subsanación acordados por el instructor designado

fueron notificados electrónicamente a la reclamante y a la aseguradora de la Administración.

El requerimiento de subsanación se dirigió a la accionante para que en plazo de 10 días aportase documentos acreditativos

de la titularidad de la explotación ganadera; facturas legibles de venta de los animales; pólizas de seguro para cobertura

de daños producidos por lobos y perros asilvestrados y para la cobertura obligatoria con un gestor de cadáveres; declaración

jurada de no haber sido indemnizada, ni poder serlo en un futuro, por los mismos hechos reclamados; así como declaración de

las subvenciones percibidas o pendientes de percibir para paliar los daños por ataques de lobos.

Cuarto. Informes emitidos.- A petición del instructor se emitieron los siguientes informes:

- Informe de la Sección de Ganadería de la Delegación Provincial de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural en Guadalajara,

emitido el 13 de marzo de 2020 en el que después de reconocer la titularidad de la explotación ganadera, manifestaba su disconformidad

con la valoración económica efectuada en la pericial de la reclamante respecto de la pérdida o descenso de la fecundidad de

un rebaño, con base en que ?se debe valorar como un diferencial en el rendimiento anual obtenido de los reproductores presentes. En este sentido y como

dato objetivo, esta ganadería manteniendo el mismo censo y ratio machos/hembras en el año 2017 registró 102 partos, mientras

que en 2018 se registraron 108 partos?. Por ello, la Veterinaria informante, para su valoración como daño emergente, además de otros costes asociados (avisos, citaciones,

documentación, teléfono, combustible, tiempo empleado en las diversas gestiones), sólo tiene en cuenta los ejemplares muertos

que, durante el año 2018, han sido 3 crías de días, 2 terneros de 1,5 meses y 1 vaca de 11 años, toda vez que ?la valoración económica de estos animales en vivo en un rebaño de producción cárnica, debe estar basada en su potencial productivo

y es necesario conocer: raza, sexo, edad y peso vivo. [ ] Los animales considerados crías, incapaces de vivir sin la presencia de sus madres, así como los que no alcanzan pesos adecuados

para su cebo y posterior carnización, no tienen mercado?, alcanzando un valor por los animales siniestrados de 1.850 euros. Asimismo, informaba que el lucro cesante se calcula en

relación con el destino futuro de los animales objeto de los ataques, lo cual presenta dificultades de valoración. Por este

motivo recurre a la Orden 127/2017, de 5 de julio, de la Consejería de Agricultura, para paliar daños producidos en Castilla-La

Mancha por ataques de lobo, obteniendo un lucro cesante total de 3.300 euros.

- Informe del Servicio de Política Forestal y Espacios Naturales de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible en Guadalajara,

emitido el 1 de julio de 2020 para dar respuesta a las cuestiones planteadas por el instructor. En él se ponía de manifiesto

lo siguiente: ?los Agentes Medioambientales de la comarca tienen constancia de los supuestos ataques de lobo a los que hace referencia la

ganadera en su escrito, toda vez que son ellos los que acudieron a los distintos siniestros tras el aviso preceptivo a la

Administración por parte de los ganaderos. Los daños observados durante las inspecciones, salvo el ternero muerto aparecido

el 24/03/2018, fueron considerados compatibles con ataques de lobo ibérico, y así se propusieron para la concesión de ayudas

de paliación [?] En el ataque de fecha 24/03/2018 no se encontró ningún indicio que pudiera atribuir el mismo a lobo ibérico, por lo que fue

informado desfavorablemente y así consta en el informe propuesta de denegación de la ayuda solicitada [?] El paraje donde se refieren los ataques está incluido dentro de lo que podríamos llamar área de presencia estable de lobo

ibérico en la provincia de Guadalajara. [ ] Dado que Galve de Sorbe forma parte del territorio de campeo de al menos un grupo familiar de lobo ibérico, hay otros ganaderos

que han tenido daños similares a los sufridos por el reclamante. Así, durante el año 2018 se registraron en el término municipal

17 ataques compatibles con lobo ibérico, 16 en 2019 y 5 en 2020 hasta la fecha de elaboración de este informe. [ ] Si bien se han producido numerosos ataques en el término municipal achacables a lobo ibérico, no se puede considerar que

el ganado del reclamante se encuentre permanentemente acosado por los lobos. Los ganaderos cuentan con herramientas para minimizar

los daños que pudieran ocasionarles la presencia del lobo que la Administración pone a su disposición. [?] Según la información disponible en esta sección técnica, en el período 2016-2019 la reclamante ha percibido ayudas para paliar

daños al ganado por un total de 5.690 euros, correspondientes a 13 ataques compatibles con lobo ibérico entre los años 2015

y 2019. Por lo que respecta a las ayudas de prevención de daños, en la convocatoria de 2016 fue beneficiaria de una ayuda

de 2.097,01 euros para la adquisición de un vallado portátil con pastor eléctrico. [ ] En 2020, hasta la fecha de elaboración de este informe, la reclamante ha solicitado una ayuda de paliación por un ataque

sufrido en su explotación en el mes de abril. Al considerarse compatible con ataque de lobo ibérico se ha informado favorablemente

para la concesión de la correspondiente ayuda [?]?.

Quinto. Nuevo requerimiento de subsanación.- Con fecha 8 de julio de 2020, por haber resultado infructuoso y caducado el anterior intento de notificación a la parte reclamante,

se reiteró el requerimiento de subsanación, en los mismos términos, constando su notificación el 9 de julio.

Dentro del plazo establecido, la interesada presentó escrito acompañado de los documentos requeridos, a los que aunaba la

Resolución dictada por la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Sostenible el 8 de julio de 2020, estimando parcialmente

una reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por otro ganadero por daños materiales derivados del ataque de

lobos.

Sexto. Trámite de audiencia.- El instructor del procedimiento con fecha 8 de octubre de 2020 dirigió comunicación a la parte reclamante y a la aseguradora

de la Administración, con una relación de los documentos obrantes en el expediente, otorgándoles un plazo de diez días para

formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimaran convenientes a su derecho. Figuran resguardos

acreditativos de la recepción de dichas notificaciones.

Dentro del término conferido, la compañía de seguros [?], presentó escrito de alegaciones negando la responsabilidad de la

Administración por no haber resultado acreditada la existencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público

y los daños reclamados. Asimismo, impugnaba la cuantía de la indemnización solicitada, por cuanto del informe del Servicio

de Política Forestal y Espacios Naturales resulta que el 24 de marzo de 2018 no se había podido constatar el ataque de lobos

a la ganadería de la reclamante; a lo que adicionaba que en la valoración de daño emergente y lucro cesante, la interesada

incluía una supuesta pérdida de fecundidad de 14 becerros no acreditada.

Por su parte, quien afirmaba ser representante de la accionante, remitió correo electrónico solicitando copia de los informes

técnicos emitidos, presentando días más tarde escrito de alegaciones ratificando íntegramente su reclamación inicial y daba

por reproducidos los documentos aportados durante el procedimiento. En sus alegaciones, la reclamante impugnaba la valoración

de los daños efectuada desde la Sección de Ganadería por parcial y subjetiva, y por tomar en consideración datos que no se

ajustan a la realidad de su explotación ganadera. Tras ello, reiteraba la petición de indemnización efectuada inicialmente

con fundamento en el informe pericial aportado.

Séptimo. Propuesta de resolución.- El instructor del procedimiento con fecha 23 de noviembre de 2020, suscribió propuesta de resolución parcialmente estimatoria

de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada, al entender que existe relación de causalidad entre el funcionamiento

del servicio público de protección del lobo ibérico y los daños sufridos, reconociendo el derecho de la reclamante a ser indemnizada

en la cuantía de 12.287,55 euros.

Octavo. Informe del Gabinete Jurídico.- Previa solicitud cursada al efecto, con fecha 8 de marzo de 2021 ha sido emitido informe por el Gabinete Jurídico de la Junta

de Comunidades en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial tramitado y la propuesta de resolución elaborada,

en el que el Letrado dictaminante expresa su parecer coincidente con el sentido parcialmente estimatorio de dicha propuesta.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 19 de marzo de 2021.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El procedimiento objeto de dictamen tiene origen en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración que se halla sometida a las reglas formales

aplicables a dicho instituto jurídico, regulado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas (LPAC), vigente al tiempo de iniciarse el procedimiento, y en cuyo artículo 81.2 se establece

que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

En la fecha de inicio del expediente que se somete a dictamen la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo

Consultivo de Castilla-La Mancha, disponía en su artículo 54.9.a) que este último órgano debía ser consultado, entre otros

asuntos, en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha concernientes

a ?reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros?.

La citada Ley 11/2003, de 25 de septiembre, se ha visto recientemente modificada por Ley 3/2020, de 19 de junio, cuya entrada

en vigor ha tenido lugar el día 4 de julio de 2020, estableciendo en su artículo único, que otorga nueva redacción al artículo

54.9.a), la obligación de recabar el dictamen del Consejo Consultivo en los expedientes referidos a ?Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, incluidas las que tramiten las Entidades Locales, cuando la cuantía de la reclamación

sea superior a quince mil un euros?.

Puesto que esta última Ley no establece un régimen de transitoriedad, deben entenderse aplicables las reglas formales previstas

con tal fin en la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por imponerlo así su apartado e), estableciendo

a su vez en su apartado a) que ?A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por

la normativa anterior?.

Habiéndose iniciado el expediente que nos ocupa con anterioridad a la citada reforma al mismo le resulta de aplicación el

límite cuantitativo de los 601 euros. Por lo tanto, y dado que la indemnización planteada asciende a 16.660,61 euros, en aplicación

de las normas y criterios antedichos se emite el presente dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración se encuentran plasmadas actualmente en el Título IV de la LPAC, que incorpora varios preceptos singulares

relativos al modo de tramitación de esa específica clase de procedimientos, tales como los acogidos en los artículos 61.4,

65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

El procedimiento instruido a causa de la reclamación de responsabilidad patrimonial analizada ha acomodado sus trámites a

las previsiones de la citada LPAC, sin que el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que ya

han sido suficientemente descritas en los antecedentes, suscite la presencia de irregularidades o carencias formales que comprometan

la validez de la resolución con la que se ponga fin al procedimiento.

Sin embargo, y dejando al margen el período del estado de alarma, durante el cual la disposición adicional tercera del Real

Decreto 463/2020, de 14 de marzo, impuso la suspensión de términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de

los procedimientos de las entidades del sector público, debe evidenciarse la excesiva dilación con la que se ha llevado a

cabo la instrucción del procedimiento, lo cual es reprochable por contrariar los principios de celeridad y eficacia que deben

guiar la actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución, 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de

octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público y 71.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tantas veces citada, lesionando

además la confianza de los ciudadanos en la obtención de una respuesta en plazo. Debe significarse además, que aun cuando

la parte interesada tiene a su alcance la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ante la desestimación presunta de su

reclamación por el transcurso del plazo fijado para resolver sin que haya recaído resolución expresa, ex artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia respecto

del interés general, de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de este Consejo

Consultivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado; y por supuesto respecto de la resolución que adopte

la Administración.

El expediente se halla enteramente foliado y adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico, disponiendo además

de un índice numerado de los documentos que lo conforman, todo lo cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento.

Dicho lo anterior, procede pasar al examen de las cuestiones de fondo suscitadas por el asunto sometido a dictamen.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro

lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una

conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363), 21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar.

RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o

estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio

de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la parte

reclamante y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

En cuanto a la legitimación activa de quien formula la reclamación, queda acreditada documentalmente en el expediente mediante

copia del Libro-Registro de la explotación ganadera en el que la accionante figura como titular de la misma. Asimismo, las

actas de daños levantadas por Agentes Medioambientales en las fechas de los ataques de lobos al ganado vacuno consignan como

titular de los animales objeto de tales ataques a la reclamante.

En lo que concierne a la legitimación pasiva hay que partir de que, si bien de forma no muy explícita, la interesada vincula

los daños experimentados en su rebaño de vacas con el funcionamiento del servicio autonómico ligado a la condición pública

de las especies protegidas, de un lado, y a la prohibición de cazar y combatir la especie protegida, de otro.

La amplia configuración del concepto previamente realizada permite admitir la legitimación pasiva de la Administración autonómica

en el supuesto estudiado, al considerar que la conexión causal esbozada por la reclamante, ligada de forma implícita a la

protección dispensada por la normativa autonómica a la especie causante de los daños, presenta rasgos que se incardinan visiblemente

en el conjunto de competencias asumidas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en materia de protección del medio

ambiente -artículo 32.7 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha-, procediendo señalar que, efectivamente, el Decreto

33/1998, de 5 de mayo, por el que se aprobó el Catálogo Regional de Especies Amenazadas, incluye al lobo, ?canis lupus?, entre las especies calificadas como ?en peligro de extinción?, con la condición de especie amenaza y sujeta, por tanto, al régimen de protección previsto en los artículos 63 y siguientes

de la posterior Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza.

Ninguna incidencia cabe señalar en relación al plazo en que la acción ha sido ejercitada. El ataque al ganado se produjo los

días 7 de febrero, 13 de marzo, 24 de marzo, 1 de abril y 4 de junio de 2018, y la reclamación se presentó el 5 de febrero

de 2019, sin transcurrir el plazo de un año fijado en el artículo 67.1 de la LPAC. La acción no está prescrita.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Pasando al análisis de la efectividad de los daños objeto de reclamación, el acervo documental disponible posibilita tener

por acreditada la existencia de los ataques al ganado en que se fundamenta la reclamación, aunque en el número de los mismos

no haya plena coincidencia, pues en la reclamación se afirmaba la muerte de 1 vaca, 5 becerros, más otros 14 becerros no nacidos

por disminución de la fecundidad a causa de los ataques de lobos acaecidos los días 7 de febrero, 13 de marzo, 24 de marzo,

1 de abril (2 ataques) y 4 de junio de 2018, lo cual respalda el informe pericial aportado por la interesada; consignando

igual número de animales afectados por los ataques en las actas sobre daños a la ganadería levantadas por Agente Medioambiental

tras cada uno de aquellos; mientras que el informe de valoración emitido por la Sección de Ganadería de la Delegación Provincial

de Agricultura sólo admite la muerte de 5 becerros y 1 vaca de 11 años, pero no toma en consideración los ejemplares no nacidos

por descenso de la fecundidad. De otro lado, el informe emitido por el Servicio de Política Forestal y Espacios Naturales

niega que el becerro muerto el 24 de marzo de 2018 sea compatible con un ataque de lobo, pues no se encontraron indicios de

ello. Por último, la propuesta de resolución tiene por acreditada la muerte de 4 becerros y 1 vaca; así como la disminución

de fecundidad por estrés derivado del continuo acoso de los lobos al rebaño que calcula, de manera estimada, en 12 becerros

tomando en consideración el número total de hembras reproductoras que fija en una cantidad intermedia entre la señalada en

la reclamación (145 aproximadamente) y la informada por la Administración (113), esto es, en 129 hembras reproductoras.

A la vista de los documentos anteriormente referidos, deben tenerse por acreditados los daños consistentes en 1 vaca y 4 becerros

muertos. Respecto de los ejemplares no nacidos por la repercusión que los ataques de lobos tienen sobre la fecundidad de la

explotación, tanto la Sección de Ganadería como el Servicio de Política Forestal y Espacios Naturales, niegan la consideración

de tal variante, pese a haber informado que ?El paraje donde se refieren los ataques está incluido dentro de lo que podríamos llamar área de presencia estable de lobo

ibérico en la provincia de Guadalajara. [ ] Dado que Galve de Sorbe forma parte del territorio de campeo de al menos un grupo familiar de lobo ibérico, hay otros ganaderos

que han tenido daños similares a los sufridos por el reclamante [?] se han producido numerosos ataques en el término municipal achacables a lobo ibérico [?]?.

Con tales datos, la propuesta de resolución basándose en el criterio sentado por los Tribunales de Justicia admite que los

permanentes ataques de lobos inciden sobre la tasa de fecundidad de la ganadería, la cual se encuentra por debajo de la media

para este tipo de explotaciones, concluyendo que ?en el presente caso, el reclamante, de forma conservadora solicita moderadamente un 10% sobre 145 vacas, esto es, 14 becerros

menos, por pérdida de fecundidad. [?] Pero no es menos cierto, que la funcionaria veterinaria informante ofrece una cifra de 113 hembras reproductoras y que el

propio reclamante reconoce que la cantidad de vacas fluctúa. Con lo que tiene lógica admitir que la media de la suma de 113

y 145, que es de 129, daría una cantidad aproximada a la cabaña fluctuante y arroja una pérdida de fecundidad de 12 becerros,

aplicando el 10% solicitado por el reclamante?.

En definitiva, obviando la incidencia que tales discrepancias pudieran tener en el trámite de cuantificación, cabe admitir

la concurrencia de daños efectivos, consistentes en 17 cabezas de ganado vacuno muertas, susceptibles de indemnización a través

del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Ahora bien, para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración es preciso constatar además que los daños efectivamente

producidos lo han sido como consecuencia del funcionamiento de un servicio público.

La reclamación se fundamenta en que la Administración autonómica es responsable de los daños en cuya causación haya intervenido

una especie protegida, en este caso el lobo. Por ello, como ya se hizo en el precedente más inmediato -dictamen 184/2016,

de 7 de junio-, este Consejo Consultivo considera oportuno primeramente hacer una referencia específica al origen y alcance

de las medidas de protección instauradas para la preservación de la especie causante de los daños, recordando que la protección

al lobo no es exclusiva del territorio de Castilla-La Mancha.

Así, la especie ?canis lupus? se incluía ya como especie protegida en la Directiva del Consejo 1992/43/CEE, de 21 de mayo, previendo en su artículo 12

que los Estados Miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de tales especies,

prohibiendo su captura, sacrificio y perturbación, en aquellas áreas de distribución natural definidas en su Anexo IV, titulado

?Especies animales y vegetales que requieren una protección estricta?, en el que se incluye el lobo, en las poblaciones españolas enclavadas al sur del río Duero.

Asimismo, por Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre -modificado por los Reales Decretos 1193/1998, de 12 de junio y 1421/2006,

de 1 de diciembre-, se transpuso en su totalidad la citada Directiva al ordenamiento jurídico español, declarando expresamente

la aplicación de determinadas medidas de protección a las especies relacionadas en sus anexos. El artículo 10 de esta norma

remitía para tales especies clasificadas en los anexos a la aplicación de las medidas protectoras establecidas en el Título

IV de la Ley 4/1989, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre. En concreto, el artículo 26 de

esta norma legal preveía la prohibición de dar muerte, dañar, molestar o inquietar a los animales, reiterándolo el artículo

31 para las especies catalogadas ?en peligro de extinción?. En el anexo IV figuraba el lobo como especie de interés comunitario que requiere protección estricta. Tanto tales anexos

como la propia Ley 4/1989 fueron derogados por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad,

norma que mantiene la especie ?canis lupus? en su Anexo V sobre ?especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta?, previendo en sus artículos 54 y siguientes similares medidas protectoras a las mencionadas. Igualmente, en desarrollo de

la Ley, el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, regula el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial

y el Catálogo Español de Especies Amenazadas, entre las que se encuentra el lobo como especie protegida, en peligro de extinción,

lo cual, por el carácter básico que le confieren a dicho Listado los artículos 53 y 55 de la propia Ley 42/2007, de 13 de

diciembre, implica la aplicación respecto de aquella especie en peligro de extinción del régimen de protección general impuesto

por el Estado y las instituciones comunitarias, al margen de las medidas adoptadas por la Administración regional en el seno

de sus competencias.

Pasando al ordenamiento autonómico, mediante Decreto 33/1998, de 5 de mayo, por el que se crea el Catálogo Regional de Especies

Amenazadas, se declaró a la especie ?canis lupus? dentro de la categoría ?en peligro de extinción?, con la prohibición que conlleva tal categoría de protección en cuanto a la posibilidad de darle muerte, capturarlo, perseguirlo

o perturbarlo. En igual sentido operan similares restricciones establecidas en el artículo 64 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo,

de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha.

Con base en tal marco normativo, este Consejo Consultivo mantuvo inicialmente un criterio contrario a la estimación de reclamaciones

por daños producidos por el lobo (dictámenes, entre otros, 210/2008 y 211/2008, de 15 de octubre, y 273/2008, de 23 de diciembre),

en línea con la doctrina del Consejo de Estado, favorable a la desestimación de este tipo de reclamaciones (dictámenes 2853/2001,

de 15 de noviembre, y 2525/2001, de 27 de noviembre).

Sin embargo, el examen de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013 (Rec. Casación 1296/2010) y de la doctrina

de otros órganos judiciales, fundamentalmente, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, mostró una nueva línea

jurisprudencial que condujo a un cambio de criterio favorable a la estimación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial

por daños de lobos al ganado -muestra de ello es el dictamen 184/2016, de 7 de junio-, como supuesto de responsabilidad objetiva,

en los términos y con las condiciones que pasamos a exponer, ya que no se trata de una estimación incondicional o universal,

válida para todos los supuestos, sino que dependerá de una serie de factores cualitativos (adopción previa de medidas preventivas

subvencionadas), de un lado, y cuantitativos (detracción de cantidades percibidas en concepto de ayudas por los mismos daños,

al amparo de las órdenes aprobadas por la Consejería competente en materia de agricultura), de otro.

Debemos tomar, por tanto, como punto de partida la mencionada sentencia del Tribunal Supremo, en la que se declara que ?en las poblaciones de lobo situadas al Sur del río Duero, en cuanto especie no susceptible de actividad cinegética, el nivel

de protección e intervención de la Administración es tan acusado, que para los daños que causen hay que entender que le es

de aplicación el régimen primario de responsabilidad patrimonial del artículo 106.2 de la Constitución, y de los artículos

139 y siguientes de la Ley 30/1992. Y ello porque los perjudicados no tienen el deber de asumir y soportar aquellos daños

de forma individual, ya que en tales casos estaríamos ante perjuicios perfectamente identificados derivados de la protección

que el ordenamiento encomienda a los poderes públicos sobre determinadas especies, en general, y sobre el lobo, en particular?. El Tribunal Supremo rechaza el motivo de casación sobre la base del ?concepto amplio del servicio público, en cuanto a la responsabilidad que corresponde a las Administraciones Públicas por

daños causados a terceros, cuando estamos ante especies animales o ámbitos naturales que gozan de algún régimen especial de

protección, en aras de salvaguardar el interés público medioambiental?; y advierte que ?para que dicha lesión patrimonial hipotética pueda ser objeto de resarcimiento deben cumplirse, en todo caso, los requisitos

del régimen general de la responsabilidad administrativa configurado en la Ley 30/1992?.

Con posterioridad, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en sentencia de 4 de diciembre de 2015 (JUR. 2016\20796),

ha venido a confirmar la posición favorable a la estimación, declarando que ?la conclusión a la que llega la Administración, cuando del establecimiento de unas prohibiciones para la caza y captura de

los animales sometidos al régimen de protección de la Ley 4/1989 -en el caso, el lobo ubicado al sur del Duero- deduce la

consecuencia de que los ciudadanos tienen la obligación de soportar los daños que los mismos pueda causar, no puede ser aceptada.

Ciertamente cabría admitir, en principio y a meros efectos de hipótesis, que una regulación como la contenida en la citada

Ley podría tener relevancia en orden a desestimar una petición indemnizatoria cuya base fuera los perjuicios derivados directamente

de la limitación del ejercicio de la actividad de caza, por tratarse, aquí sí, de limitaciones de carácter general; pero de

eso a pretender que los perjudicados tienen el deber de asumir y soportar aquellos daños que de forma individual puedan sufrir

existe un largo trecho difícil de salvar. Las limitaciones que a modo de cargas generales vienen impuestas a todos los ciudadanos

sin posibilidad de resarcimiento son aquellas que se refieren a la imposibilidad de realizar las artes relacionadas con la

actividad de la caza, que expresamente se prohíben, pero de las mismas no cabe deducir que exista un deber jurídico de soportar

los daños que los animales causen, ya que es claro que en tales casos estaríamos ante perjuicios perfectamente individualizados

residenciables en una persona o grupo de personas. Podemos concluir, pues, que la limitación general que afecta a todos los

ciudadanos va referida a aquellas prohibiciones que la Ley establece, pero no a la obligación de asumir los daños que una

pieza pueda causar de forma individual a un determinado ciudadano. [?] En el sentido de cuanto venimos diciendo no puede desconocerse que es el ordenamiento el que encomienda a los poderes públicos

la protección de la fauna, lo que puede estar, y de hecho está, en el origen de la producción de daños que se causen a terceros

por las especies protegidas. En tales casos, y siempre que se den los presupuestos necesarios, habrá de operar el régimen

general de la responsabilidad patrimonial de la Administración del artículo 106.2 de la Constitución, cuyo desarrollo normativo

está en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992. Al respecto se ha dicho por la doctrina que sobre las especies protegidas

ha operado la denominada publicatio, que se constituye así en causa suficiente para que la Administración asuma las consecuencias

de los daños que las mismas produzcan; pero aun cuando ello no fuera así la responsabilidad de la Administración derivaría

de la prohibición de cazar y de combatir la especie protegida?.

Más recientemente, el Tribunal Supremo en sentencias 1654/2019, de 2 de diciembre (RJ. 2019\4868) y 171/2020, de 11 de febrero

(RJ. 2020\344), ha resuelto en el mismo sentido que la pionera sentencia de 22 de marzo de 2013, resolviendo la controversia

interpretativa que planteaba la excepción del artículo 54.3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural

y de la Biodiversidad (?excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica?) en el sentido de declarar que tal excepción ?no responde a una previsión expresa y completa que atribuya responsabilidad a las Administraciones Públicas por los daños

causados por las especies de fauna silvestre, como mantiene la recurrente, sino a la existencia de una normativa sectorial

por la que se sujeta de manera específica a determinada especie a algún régimen especial de protección, cuyo desarrollo y

efectividad responde a la adopción por la Administración de concretas medidas y actuaciones, que hagan compatible, en la medida

de lo posible, el régimen de protección con los derechos e intereses patrimoniales de los administrados, respondiendo la Administración

de los daños causados por la gestión de este régimen de protección especial que el administrado no tenga el deber de soportar.

[?] señalando expresamente que es la finalidad de la conservación y protección de la especie lo que determina las especiales

medidas que se adoptan, especial protección fundada en un interés público relevante, lo que lleva a considerar que efectivamente

estamos ante una de las excepciones que la propia ley prevé; la inexistencia en la Comunidad de Madrid de un Plan de protección

del lobo análogo al de Castilla y León, lejos de excluir la aplicación de la excepción que examinamos, pone de manifiesto

la falta de adopción por la Comunidad de las disposiciones y medidas a su alcance, cuya incidencia en la producción del daño

por la especie protegida ha de valorarse en cada caso [?]?.

Volviendo al sentido de la reclamación, no cabe duda que los daños alegados por la interesada traen su causa del ataque de

lobos. Los mismos informes emitidos desde la Administración reconocen la presencia del lobo ibérico en la zona, e incluso

los precedentes de avistamientos e incidentes en la zona, constatando que ?durante el año 2018 se registraron en el término municipal 17 ataques compatibles con lobo ibérico, 16 en 2019 y 5 en 2020

hasta la fecha de elaboración de este informe? (informe del Servicio de Política Forestal y Espacios Naturales de 1 de julio de 2020).

Más aún, la presencia del lobo en la provincia de Guadalajara se admite por la Administración autonómica al aprobar las normas

por las que se prevé la concesión de ayudas a los ganaderos afectados por los ataques de lobos. Así, el Decreto 114/2014,

de 20 de noviembre, por el que se regula la concesión directa de ayudas a ganaderos de la provincia de Guadalajara para paliar

los daños producidos por ataques de lobos, en cuyo preámbulo se expone lo siguiente: ?En la actualidad la presencia del lobo está confirmada en algunas zonas de la provincia de Guadalajara y tiene su procedencia

en la dispersión natural de jóvenes ejemplares procedentes de la vecina Comunidad Autónoma de Castilla-León en donde sus poblaciones

han tenido un importante crecimiento en los últimos años. [?] El interés público en la concesión de estas ayudas directas es el de compensar los daños relacionados con los ataques de

lobo en la provincia de Guadalajara, conscientes del especial reparo social y la problemática que genera la presencia del

lobo en el medio rural y con el fin de compatibilizar la existencia de las poblaciones de lobo ibérico con el normal desarrollo

de la actividad ganadera?.

En el mismo sentido, la Orden de 127/2017, de 5 de julio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural,

por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión en régimen de mínimos de ayudas para paliar los daños relacionados

con ataques de lobo ibérico (Canis lupus signatus) al ganado doméstico en Castilla-La Mancha, comienza su parte expositiva declarando que ?desde hace años está confirmada la presencia del lobo ibérico en la provincia de Guadalajara?, y se reitera en su artículo 1 al establecer el objeto y finalidad de la norma en los siguientes términos: ?1. El objeto de la presente Orden es establecer las bases reguladoras para la concesión en régimen de mínimis de ayudas para

paliar los daños relacionados con los ataques de lobo al ganado doméstico en Castilla-La Mancha. [ ] 2. La finalidad de las ayudas reguladas en la presente Orden es la conciliación de la presencia de lobo ibérico con los usos

ganaderos de la Región, en especial con la ganadería extensiva?. El mismo artículo 3.1 de la Orden 127/2017, de 5 de julio, confirma la realidad de los ataques de lobo ibérico en la provincia

de Guadalajara, al establecer como actuaciones subvencionables ?presencia de las cabezas de ganado muertas por ataques de lobo ibérico pertenecientes a explotaciones ganaderas que mantengan

ganado en régimen extensivo en la provincia de Guadalajara?.

En otro orden de cosas, la interesada afirmaba en el escrito de alegaciones presentado en trámite de audiencia que ha realizado

la compra de mastines e instalado cerramientos y vallados, resultando acreditado mediante el informe del Servicio de Política

Forestal y Espacios Naturales en el cual se reconoce que ?Según la información disponible en esta sección técnica, en el período 2016-2019 la reclamante ha percibido ayudas para paliar

daños al ganado por un total de 5.690 euros, correspondientes a 13 ataques compatibles con lobo ibérico entre los años 2015

y 2019. Por lo que respecta a las ayudas de prevención de daños, en la convocatoria de 2016 fue beneficiaria de una ayuda

de 2.097,01 euros para la adquisición de un vallado portátil con pastor eléctrico?. Con base a ello, puede considerarse que la titular de la explotación adoptó las medidas que se encontraban a su alcance

para evitar los ataques y paliar los daños a su ganadería, cuestión que, por lo demás, no ha sido puesta en duda por los técnicos

de los servicios periféricos informantes en el expediente ni por el instructor en la propuesta de resolución, por lo cual

es tenida por cierta, aunque habría sido aconsejable la aportación de prueba alguna al respecto. Sobre esta posibilidad, debe

traerse a colación lo dispuesto por el artículo 67 de la citada Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza

de Castilla-La Mancha, a cuyo tenor: ?Medidas de prevención y evitación de daños a la agricultura y ganadería [ ] 1. En el marco de lo establecido por la presente Ley, los titulares de explotaciones agrícolas y ganaderas podrán adoptar

las prácticas preventivas de carácter disuasorio adecuadas y proporcionadas para evitar los daños que sobre sus respectivos

cultivos y ganados pudieran ocasionar ejemplares de especies de fauna no consideradas objeto de caza ni de pesca, pudiendo

solicitar, cuando proceda, las autorizaciones excepcionales a que se refiere el artículo anterior?.

Considerando que la Consejería competente no solo no ha desvirtuado los hechos alegados por la reclamante, sino que además

los tiene por ciertos, y que el lobo ibérico es una especie sometida a especial protección, por encontrarse en peligro de

extinción, no susceptible por ello de actividad cinegética alguna, es a la Administración, por mandato expreso del ordenamiento

jurídico, a la que corresponde su férrea protección, la cual se constituye en causa suficiente para que los poderes públicos

asuman las consecuencias que de aquella protección se derivan, entrando así en juego la denominada publicatio. Puede, por tanto, afirmarse que nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad objetiva propiamente dicha, en el que

sin concurrir conducta negligente en la actuación de la Administración se genera un daño a un particular, que aparentemente,

pues nada se dice ni acredita en contrario, había adoptado las medidas preventivas necesarias para evitar los ataques del

lobo, surgiendo por tanto el deber de indemnizar el resultado dañoso, pues como tiene declarado el Tribunal Supremo, en Sentencia

de 6 de noviembre de 1998, ?de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe

ser soportada por la comunidad?.

La responsabilidad patrimonial de la Junta de Comunidades se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado

?en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia

directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Esta fundamental característica

impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad

administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio

público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico

aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos? (Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 1995 [RJ 1995, 3326]).

En consecuencia, para apreciar la responsabilidad objetiva, no se requiere otro requisito que la relación de causalidad entre

el acto y el daño, es decir, que la conducta de la Administración sea la causa del daño, prescindiendo de la licitud o ilicitud

de su actuación, siempre que la actuación lícita o ilícita de la Administración se produzca dentro de sus funciones propias;

de manera que, aunque en este caso la actuación de la Administración fuese correcta, no hay razón para exonerarla de responsabilidad,

con base en la condición de especie protegida del lobo ibérico, la obligación de su protección normativamente impuesta a los

poderes públicos, y la consiguiente prohibición a los ganaderos de defenderse, combatir, perseguir o perturbar a la especie

protegida.

En razón de cuanto se acaba de exponer y a la vista de las pruebas obrantes en el procedimiento, debe considerarse acreditada

la relación causal entre el actuar administrativo y los daños ocasionados a la ganadera reclamante, lo que necesariamente

desemboca en una responsabilidad patrimonial de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, como Administración a la que

el ordenamiento jurídico tiene encomendada la protección de la especie protegida causante de aquellos daños.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Estimándose procedente la declaración de responsabilidad planteada, resta por analizar, conforme previene el artículo 81.2,

párrafo tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la valoración del perjuicio patrimonial producido y la cuantía de la

indemnización económica que para su compensación corresponda abonar.

En concreto, ésta debería oscilar entre la cantidad solicitada por la reclamante, que ascendía a 16.660,61 euros (por 19 becerros

y 1 vaca de 11 años) y la efectuada por la Sección de Ganadería en el informe de daños, emitido 13 de marzo de 2020, que según

la baremación establecida situaba en 5.150 euros por 5 becerros y 1 vaca de 11 años.

Básicamente la discrepancia se sitúa en el número de cabezas de ganado que deben ser resarcidas y que obedece a dos motivos:

- mientras que el reclamante hablaba, además de la vaca de 11 años y los 5 terneros muertos, de 14 becerros no nacidos por

disminución de la fecundidad derivada del acoso de los lobos, en el informe valoración realizado por la Administración se

consignan solo las 6 muertes, pero no la pérdida de fecundidad.

- en segundo lugar, la discrepancia también obedece a la diferente valoración de los animales, ya que la reclamante incluye

la cuantía de los costes asociados, del valor de adquisición de un animal semejante y de los costes asociados a la adquisición

e introducción de animales semejantes, según mercado; mientras que el criterio de la Administración se basa en los valores

recogidos en la Orden 127/2017, de 5 de julio, para paliar daños producidos por ataque de lobos.

Las divergencias que presentan las valoraciones ofrecidas por las partes, la falta de conocimientos específicos sobre la materia

y la naturaleza eminentemente técnica de los cálculos necesarios para la determinación de la indemnización que corresponde

reconocer a la reclamante, llevan a este Consejo Consultivo a aceptar la cuantificación y su fundamentación recogidas en la

propuesta de resolución, comprensiva de una amplia y detallada explicación de los criterios, conceptos y valores tomados en

consideración para su cálculo, dando por reproducido, a tales efectos y a fin de no incurrir en reiteraciones innecesarias,

el contenido del fundamento de derecho sexto de la propuesta de resolución, con base en el cual se reconoce el derecho de

la accionante a ser indemnizada en la cuantía total de 12.287,55 euros, desglosados en los siguientes conceptos e importes:

Daño emergente por los animales siniestrados:

4 becerros muertos x 563,89 euros/ud 2.255,56 euros.

12 becerros no nacidos x 563,89 euros/ud 6.766,68 euros.

1 vaca de 11 años 450,15 euros.

Costes asociados (avisos, citaciones, retirada de cadáveres?) 171,85 euros x 4 siniestros 687,40 euros.

Costes menores: 20 euros x 4 siniestros 80,00 euros.

Lucro cesante:

16 becerros x 306,11 euros/ud 4.897,76 euros.

Ayudas recibidas - 2.850 euros.

No procede en este caso, de conformidad con lo informado por el instructor, la actualización de los importes reflejados anteriormente

por aplicación de las prescripciones del artículo 34.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público, toda vez que el Índice de Garantía de la Competitividad correspondiente al último período publicado está por debajo

del 0%, al presentar una variación negativa del -2,68%, y todo ello sin perjuicio, de cualesquiera otras cantidades que haya

podido percibir o solicitado percibir en concepto de ayudas económicas para paliar los mismos daños denunciados, las cuales,

en su caso, deberán ser descontadas del valor de tasación antes referido, a los efectos de evitar una duplicidad de indemnizaciones

por los mismos daños, que provoque un enriquecimiento injusto de la ganadera reclamante, puesto que, si bien es cierto que

la incompatibilidad de ayudas económicas para mitigar los daños al ganado viene expresamente establecida en las órdenes reguladoras

de las mismas, también lo es que no lo dispone respecto de las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial, lo cual permite

la percepción de la indemnización que corresponda al amparo de los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,

después de descontar la cuantía de las ayudas que se hayan percibido, con carácter subvencional, para atemperar los mismos

daños ocasionados por el ataque del lobo ibérico que se pretenden por vía de responsabilidad patrimonial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que existiendo relación de causalidad entre el servicio público dispensado por la Consejería competente en materia de protección

del lobo ibérico y los daños sufridos por D.ª [?] a consecuencia de los ataques por lobos a su ganadería, procede dictar resolución

parcialmente estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada, debiendo reconocerse el derecho de la

reclamante a ser indemnizada en cuantía de 12.287,55 euros, conforme a los términos y criterios expresados en la consideración

VI de este dictamen.

* Ponente: antonio conde bajen