Última revisión
01/01/2008
Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 921 del 2008
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Castilla y León
Fecha: 01/01/2008
Num. Resolución: 921/2008
Resumen
Breve reseña:
proyecto de decreto por el que se aprueba el plan de recuperación del urogallo cantábrico.
Asunto:
reglamentos ejecutivos
Contestacion
Sr. Amilivia González, Presidente y
Ponente
Sr. Estella Hoyos, Consejero
Sr. Fernández Costales, Consejero
Sr. Pérez Solano, Consejero
Sr. Madrid López, Consejero
Sr. Nalda García, Consejero
Sr. Sobrini Lacruz, Secretario
La Sección Segunda del
Consejo Consultivo de Castilla y
León, reunida en Zamora el día 20
de noviembre de 2008, ha
examinado el proyec o de dec eto
por el que se aprueba el Plan de
Recuperación del Urogallo Cantábrico
, y a la vista del mismo y tal
como corresponde a sus competencias
, emite, por unanimidad, el
siguiente
t r
DICTAMEN
I
ANTECEDENTES DE HECHO
El día 16 de octubre de 2008, tuvo entrada en este Consejo Consultivo la
solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo al proyecto de
decreto por el que se aprueba el plan de recuperación del urogallo cantábrico.
Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 22 de octubre de
2008, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del
Consejo con el número de referencia 921/2008, iniciándose el cómputo del
plazo para la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 53 del
Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto
102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo,
correspondió su ponencia al Consejero Sr. Amilivia González.
Primero.- El proyecto.
El proyecto de decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, dos
artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales, además de los
anexos I y II en los que respectivamente se establece el plan de recuperación
del urogallo cantábrico en la Comunidad de Castilla y León, y la cartografía de
éste.
1
La finalidad del plan cuya aprobación se pretende, según su artículo 2, es
impulsar las acciones necesarias para conseguir que la especie alcance un
estado de conservación más favorable y asegurar su pervivencia a largo plazo.
Las acciones a las que se refiere el plan van dirigidas tanto a preservar la
especie como sus hábitats, eliminando las causas que provocan su regresión,
para así garantizar la viabilidad de sus núcleos de reproducción, mantener los
hábitats adecuados para el desarrollo de su ciclo biológico, evitar la
fragmentación de su área de distribución y favorecer la colonización de nuevas
áreas.
Así pues, se configura como objetivo básico de este plan de recuperación
detener su declive y conseguir recuperar un tamaño de población de 500
ejemplares adultos en Castilla y León, valores semejantes a los estimados en la
década de los 80. Durante los seis primeros años de vigencia del plan, se
plantean como objetivos concretos alcanzar un número de ejemplares adultos
igual o superior a 250 individuos y conseguir una ampliación de su actual área
de distribución, que en la actualidad cubre una superficie aproximada de 728
Km2, hasta llegar a los 1000 Km2.
El artículo 1 del proyecto de decreto se limita a declarar aprobado el plan
de recuperación del urogallo cantábrico en Castilla y León, cuyo contenido
figura como anexo al decreto.
El artículo 2 establece la vigencia indefinida del citado Plan. Prevé su
revisión cada seis años, salvo que proceda hacerlo antes por haberse producido
variaciones sustanciales en el estado de conservación de la especie o de su
hábitat, o en el conocimiento científico relacionado. En el procedimiento de
revisión se incluirá, al menos, una fase de información pública, así como el
informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León.
La disposición adicional se refiere al régimen de protección en los
Espacios Naturales Protegidos. En ella se dispone que el régimen normativo
fijado en el capítulo IV del plan, excepto lo dispuesto en el artículo 6, no será
de aplicación en los Espacios Naturales Protegidos declarados, que se regirán
por su normativa propia; si bien indica que, de modo excepcional, en el caso
del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, del
Parque Nacional de Picos de Europa y del Parque Regional de los Picos de
2
Europa en Castilla y León, se aplicará este plan hasta tanto se aprueben sus
correspondientes planes rectores de uso y gestión, que deberán incorporar a
sus determinaciones lo establecido en este plan de recuperación.
Las dos disposiciones finales regulan, respectivamente, el desarrollo
normativo del decreto y de su entrada en vigor.
El plan de recuperación del urogallo cantábrico consta de 25 artículos,
estructurados en seis capítulos.
El capítulo I, consta de un artículo y se dedica al diagnóstico de la
especie.
El capítulo II, integrado por el artículo 2, regula los objetivos del
plan de recuperación del urogallo cantábrico.
El capítulo III compuesto por los artículos 3 al 5 se refiere al
ámbito de aplicación y zonas de especial protección.
El capítulo IV denominado ?Medidas de Protección?, se divide en
dos secciones; la primera, ?Normas Generales? abarca los artículos 6 y 7; la
segunda, ?Normas específicas para las áreas críticas? comprende el artículo 8.
El capítulo V se refiere a las medidas de actuación con carácter
general (artículo 9) y se divide en seis secciones: la primera, de los artículos 10
al 13, regula las medidas para favorecer la supervivencia de adultos y el éxito
reproductor; la segunda, que comprende el artículo 14, se refiere a las medidas
para la conservación y manejo del hábitat; la tercera, en su artículo 15 recoge
las medidas para garantizar la conservación genética de la especie; la cuarta,
que abarca del artículo 16 al 18 se refiere a las medidas para la información,
seguimiento e investigación; la sección quinta, artículos 19 y 20, regula las
medidas para la educación, sensibilización e información y la sección sexta que
comprende los artículos 21 a 23, recoge las medidas para la participación
pública e integración social.
El capítulo VI, integrado por los artículos 24 y 25, regula la
coordinación, seguimiento y control.
3
Segundo.- El expediente.
En el expediente remitido a este Consejo Consultivo figuran, además de
un índice de documentos que lo conforma, los siguientes:
- Primer borrador del proyecto de decreto de mayo de 2006,
remitido a los Servicios de la Consejería de Medio Ambiente y sugerencias de
los Servicios de Caza y Pesca, del Servicio de Restauración de la Vegetación y
del Servicio de Gestión Forestal.
- Segundo borrador del proyecto de decreto, de julio de 2006, y
consultas y sugerencias de las Consejerías y Servicios.
- Tercer borrador del proyecto de decreto, de septiembre de 2006.
- Resolución del 24 de noviembre de 2006, de la Dirección General
del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se acuerda
abrir un trámite de información pública del proyecto de decreto, publicado en el
Boletín Oficial de Castilla y León de 7 de diciembre de 2006.
- Alegaciones formuladas por asociaciones conservacionistas,
empresas, Ayuntamientos, Juntas Vecinales (Picos de Europa y Altos del Sil),
colectivos profesionales, asociaciones de cazadores y otros colectivos y
ciudadanos durante el trámite de información pública, en el mes de diciembre
de 2006 y contestaciones a las observaciones realizadas durante el trámite de
información pública en marzo de 2008.
- Informe de fecha 15 de enero de 2007, del Ministerio de Medio
Ambiente, en el que se efectúan observaciones al proyecto de decreto,
contestadas mediante informe de fecha 14 de marzo de 2008, del Director
General del Medio Natural.
- Cuarto borrador del proyecto de decreto, de 1 de abril de 2007,
y certificado del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de fecha 2
de mayo de 2007, según el cual la Comisión Permanente del Consejo Asesor de
Medio Ambiente en Castilla y León, en su sesión celebrada el 27 de abril de
2007, informa de conformidad el citado proyecto.
4
- Memoria en la que se constata el cumplimiento de los trámites
exigidos en los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y
de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, que incluye el estudio
del marco normativo en el que se integra el proyecto de decreto -no
conllevando la derogación de ninguna norma-; el informe sobre la necesidad y
oportunidad del proyecto; y el informe sobre el coste económico, en el que se
establece una evaluación económica de 4.324.000 euros en seis años.
Dicha Memoria recoge el cumplimiento del trámite de audiencia
realizado a las distintas Consejerías, especificando las propuestas que han sido
finalmente recogidas o rechazadas.
- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos
Comunitarios de la Consejería de Hacienda, de fecha 16 de mayo de 2008.
- Informe emitido por la Asesoría Jurídica de la Consejería de
Medio Ambiente, el 6 de junio de 2008, en el que se manifiesta la conformidad
a derecho del proyecto.
- Anteproyecto de decreto y Memoria de 13 de junio de 2008,
objeto del presente dictamen.
En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al
Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.
II
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.
El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente
expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 4.1.d) de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo
Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Segunda emitir el
dictamen, según lo establecido en el punto 4º, regla B), apartado a), del
Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se
determina el número, orden, composición y competencias de las Secciones.
5
2ª.- Contenido del expediente y procedimiento de elaboración.
El artículo 51.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo,
aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre, dispone que las
solicitudes de dictamen deberán incluir toda la documentación y antecedentes
necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas, así como el
borrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y
antecedentes se acompañará un índice numerado de los documentos.
Para el supuesto de los proyectos de decreto se entiende como
documentación necesaria la que, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley
3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León, se recoge en el artículo 75.3 del citado texto legal.
En particular, cabe destacar la extraordinaria participación de
particulares, entidades y colectivos interesados tanto en la fase previa de
redacción del borrador del Plan, como posteriormente, durante la tramitación
del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto. Participación que, sin
duda, ha contribuido a su mejora.
Asimismo, el proyecto ha sido informado por los siguientes órganos:
- El Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León, dando
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4.2.a) del Decreto 227/2001, de 27
de septiembre.
- La Dirección General de Presupuestos y Fondos Comunitarios de
la Consejería de Hacienda, conforme exige el artículo 76.2 de la Ley 2/2006, de 3
de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León.
Contrastada la documentación remitida, puede afirmarse que el proyecto
cumple las exigencias sustanciales de elaboración de disposiciones de carácter
general, aspecto éste de singular importancia si se tiene en cuenta que el
procedimiento, tanto en su aspecto formal como material, opera como una
garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de las actuaciones
administrativas.
6
3ª.- Competencia y rango de la norma proyectada.
La Comunidad de Castilla y León tiene atribuida competencia de
desarrollo normativo y ejecución en materia de ?protección del medio ambiente
y de los ecosistemas. Prevención ambiental. Vertidos a la atmósfera y a las
aguas superficiales y subterráneas? (artículo 71.1.7º del Estatuto de
Autonomía); y en materia de ?montes, aprovechamientos y servicios forestales,
vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos? (artículo 71.1.8º).
En la normativa internacional, el urogallo aparece recogido en el Anexo I
y en los Anexos II/2 y III/2 de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de
abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres y en el Anexo II
del Convenio de Berna, relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y el Medio
Natural en Europa.
En el ámbito estatal, esta especie está protegida por la Ley 42/2007, de
13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que tiene carácter
de legislación básica sobre protección de medio ambiente, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución; por el Real Decreto
439/1990, de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo Nacional de
Especies Amenazadas, que a partir de la entrada en vigor de la Ley 42/2007 se
denomina Catálogo Español de Especies Amenazadas; y por la Orden
MAM/2231/2005, de 27 de junio, por la que se recataloga esta especie,
pasando de la categoría de ?vulnerable? a la de ?en peligro de extinción?.
El artículo 52.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, dispone que ?las
Comunidades Autónomas adoptarán las medidas necesarias para garantizar la
conservación de la biodiversidad que vive en estado silvestre, atendiendo
preferentemente a la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes
específicos de protección para aquellas especies silvestres cuya situación así lo
requiera, incluyéndolas en algunas de las categorías mencionadas en los artículos
53 y 55 de esta Ley?. El artículo 55 se refiere al Catálogo Español de Especies
Amenazadas Silvestres en Régimen de Protección Especial, recogiendo en su
apartado a) las especies en peligro de extinción, en el que deberán incluirse las
poblaciones protegidas en el anexo IV de esa Ley, entre ellas, el urogallo.
El artículo 56.1 de la citada Ley se refiere a los planes de recuperación
como instrumentos legales para la conservación de las poblaciones de las
7
especies que se cataloguen como ? En peligro de extinción?, atribuyendo el
artículo 56.2 a las Comunidades Autónomas la competencia para elaborar y
aprobar los planes de recuperación y conservación para las especies
amenazadas.
A su vez, el artículo 50 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios
Naturales Protegidos de Castilla y León, dispone que: ?Los planes de
recuperación o de conservación que hacen referencia a los hábitats de ?especies
de interés especial? o ?especies en peligro de extinción?, ?vulnerables? o
?sensibles? serán aprobados por Decreto de la Junta de Castilla y León.
Por lo tanto, la aprobación del Plan se hará mediante decreto de la Junta
de Castilla y León, de acuerdo con lo previsto en los artículos 16.e) y 70.1 de la
citada Ley 3/2001, de 3 de julio, correspondiendo su propuesta a la Consejería
de Medio Ambiente (artículo 26.1.d de la misma Ley, en relación con el Decreto
75/2007, de 12 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la
Consejería de Medio Ambiente).
En definitiva, la Comunidad Autónoma ejerce adecuadamente la potestad
reglamentaria para promulgar la norma propuesta.
4ª.- Observaciones en cuanto al fondo.
Este Consejo Consultivo considera acertada la aprobación de una norma
como la sometida a estudio, habida cuenta la situación delicada en la que se
encuentra el urogallo cantábrico en Castilla y León, pues, como se expone en el
preámbulo, su población se ha reducido a más de la mitad en las últimas
décadas, pasando de la categoría de ?Vulnerable? a la de ?En peligro de
extinción?.
Preámbulo.
Respecto a su preámbulo ha de recordarse, como es sobradamente
conocido, que esta parte expositiva ha de facilitar, con la adecuada concisión, la
comprensión del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título
competencial en cuyo ejercicio se dicta, ayudando a advertir las innovaciones
que introduce, con la aclaración de su contenido, si ello es preciso, para la
comprensión del texto.
8
Como ha indicado el Consejo de Estado (Dictamen 4.078/1996, de 5 de
diciembre), el preámbulo ?puede cumplir una importante función en la
motivación del ejercicio de una potestad discrecional como es la reglamentaria,
y puede contribuir además al control judicial de los reglamentos que resulta del
artículo 106.1 de la Constitución, en especial, desde la perspectiva del principio
de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos consagrado en el
artículo 9.3 de la Constitución?.
Los preámbulos de las disposiciones generales, cualquiera que sea su
calificación, si bien carecen de valor normativo, son elementos a tener en
cuenta en la interpretación de las leyes por el valor que a tal efecto tienen,
según advierte el artículo 3 del Código Civil (Sentencias del Tribunal
Constitucional 36/1981 y 150/1990). Así, el preámbulo debe ser expresivo y ha
de contribuir a poner de relieve el espíritu y la finalidad de la disposición
respecto a cuanto se regula en su texto articulado, para contribuir a su mejor
interpretación y subsiguiente aplicación.
Asimismo, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005,
por el que se aprueban las directrices de técnica normativa, señala que ?la
parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido,
indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y
habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el
contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto,
pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones,
las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas (?)?. Además, en los
proyectos de real decreto deberán destacarse en la parte expositiva los
aspectos más relevantes de la tramitación: consultas efectuadas, principales
informes evacuados y, en particular, la audiencia o informe de las Comunidades
Autónomas y entidades locales.
En el supuesto sometido a dictamen, el contenido del preámbulo
satisface el mínimo imprescindible, habida cuenta de que en él, tras citarse sus
antecedentes y el título competencial en cuyo ejercicio se dicta, se reseña, de
manera concisa, tanto el objetivo que persigue la norma como algunos de los
principales aspectos de su regulación.
9
Artículo 2 del proyecto.- Vigencia y revisión.
Debería incluirse expresamente en este precepto que la revisión se
efectuará por decreto, para respetar el principio de jerarquía normativa, de tal
manera que una norma de rango inferior no pueda vulnerar los preceptos de
otra de rango superior.
5ª.- Observaciones de técnica normativa.
En el proyecto analizado cabe distinguir unas disposiciones programáticas
-contenidas todas ellas en el plan de recuperación del Anexo I- y otras
disposiciones normativas, recogidas unas en el texto del decreto y otras en el
anexo; estas últimas referidas al ámbito de aplicación del plan de recuperación
(capítulo III, concretamente el artículo 3) y a la coordinación, seguimiento y
control (capítulo VI). Quizá fuera aconsejable que estas disposiciones normativas
se incluyeran todas ellas en el texto del decreto (de forma semejante al Decreto
114/2003, de 2 de octubre), reservando el anexo para el contenido programático
y descriptivo.
Se trata, en definitiva, de no dar apariencia normativa, con el
consiguiente equívoco, al contenido del Plan.
Por otra parte, sería adecuado, de acuerdo con la técnica normativa
aplicada en la mayoría de los textos normativos remitidos a este Órgano
Consultivo para dictamen, que se eliminaran las determinaciones de órganos
concretos (por ejemplo, se mencionan la Consejería de Medio Ambiente, la
Dirección General del Medio Natural, etc.), sustituyéndolas por referencias
genéricas a los órganos o servicios competentes -como se hace, por ejemplo, en
la disposición final primera-. Este Consejo Consultivo viene destacando ese
criterio de designación como fórmula adecuada de pervivencia del alcance que
haya de tener el articulado de toda disposición normativa, por encima de las
variaciones orgánicas y de denominación que el funcionamiento de la
Administración impone.
6ª.- Observaciones lingüísticas.
De acuerdo con las directrices de técnica normativa, aprobadas por
Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, debería restringirse el
uso de mayúsculas lo máximo posible.
10
III
CONCLUSIONES
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León
informa:
Consideradas las observaciones formuladas, puede elevarse a la Junta de
Castilla y León, para su aprobación, el proyecto de decreto por el que se
aprueba el plan de recuperación del urogallo cantábrico.
No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.
11
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