Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 921 del 2008

Resumen

proyecto de decreto por el que se aprueba el plan de recuperación del urogallo cantábrico.

Asunto:

reglamentos ejecutivos

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente y

Ponente

Sr. Estella Hoyos, Consejero

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 20

de noviembre de 2008, ha

examinado el proyec o de dec eto

por el que se aprueba el Plan de

Recuperación del Urogallo Cantábrico

, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

t r

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 16 de octubre de 2008, tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo al proyecto de

decreto por el que se aprueba el plan de recuperación del urogallo cantábrico.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 22 de octubre de

2008, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 921/2008, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 53 del

Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto

102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo,

correspondió su ponencia al Consejero Sr. Amilivia González.

Primero.- El proyecto.

El proyecto de decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, dos

artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales, además de los

anexos I y II en los que respectivamente se establece el plan de recuperación

del urogallo cantábrico en la Comunidad de Castilla y León, y la cartografía de

éste.

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La finalidad del plan cuya aprobación se pretende, según su artículo 2, es

impulsar las acciones necesarias para conseguir que la especie alcance un

estado de conservación más favorable y asegurar su pervivencia a largo plazo.

Las acciones a las que se refiere el plan van dirigidas tanto a preservar la

especie como sus hábitats, eliminando las causas que provocan su regresión,

para así garantizar la viabilidad de sus núcleos de reproducción, mantener los

hábitats adecuados para el desarrollo de su ciclo biológico, evitar la

fragmentación de su área de distribución y favorecer la colonización de nuevas

áreas.

Así pues, se configura como objetivo básico de este plan de recuperación

detener su declive y conseguir recuperar un tamaño de población de 500

ejemplares adultos en Castilla y León, valores semejantes a los estimados en la

década de los 80. Durante los seis primeros años de vigencia del plan, se

plantean como objetivos concretos alcanzar un número de ejemplares adultos

igual o superior a 250 individuos y conseguir una ampliación de su actual área

de distribución, que en la actualidad cubre una superficie aproximada de 728

Km2, hasta llegar a los 1000 Km2.

El artículo 1 del proyecto de decreto se limita a declarar aprobado el plan

de recuperación del urogallo cantábrico en Castilla y León, cuyo contenido

figura como anexo al decreto.

El artículo 2 establece la vigencia indefinida del citado Plan. Prevé su

revisión cada seis años, salvo que proceda hacerlo antes por haberse producido

variaciones sustanciales en el estado de conservación de la especie o de su

hábitat, o en el conocimiento científico relacionado. En el procedimiento de

revisión se incluirá, al menos, una fase de información pública, así como el

informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León.

La disposición adicional se refiere al régimen de protección en los

Espacios Naturales Protegidos. En ella se dispone que el régimen normativo

fijado en el capítulo IV del plan, excepto lo dispuesto en el artículo 6, no será

de aplicación en los Espacios Naturales Protegidos declarados, que se regirán

por su normativa propia; si bien indica que, de modo excepcional, en el caso

del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, del

Parque Nacional de Picos de Europa y del Parque Regional de los Picos de

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Europa en Castilla y León, se aplicará este plan hasta tanto se aprueben sus

correspondientes planes rectores de uso y gestión, que deberán incorporar a

sus determinaciones lo establecido en este plan de recuperación.

Las dos disposiciones finales regulan, respectivamente, el desarrollo

normativo del decreto y de su entrada en vigor.

El plan de recuperación del urogallo cantábrico consta de 25 artículos,

estructurados en seis capítulos.

El capítulo I, consta de un artículo y se dedica al diagnóstico de la

especie.

El capítulo II, integrado por el artículo 2, regula los objetivos del

plan de recuperación del urogallo cantábrico.

El capítulo III compuesto por los artículos 3 al 5 se refiere al

ámbito de aplicación y zonas de especial protección.

El capítulo IV denominado ?Medidas de Protección?, se divide en

dos secciones; la primera, ?Normas Generales? abarca los artículos 6 y 7; la

segunda, ?Normas específicas para las áreas críticas? comprende el artículo 8.

El capítulo V se refiere a las medidas de actuación con carácter

general (artículo 9) y se divide en seis secciones: la primera, de los artículos 10

al 13, regula las medidas para favorecer la supervivencia de adultos y el éxito

reproductor; la segunda, que comprende el artículo 14, se refiere a las medidas

para la conservación y manejo del hábitat; la tercera, en su artículo 15 recoge

las medidas para garantizar la conservación genética de la especie; la cuarta,

que abarca del artículo 16 al 18 se refiere a las medidas para la información,

seguimiento e investigación; la sección quinta, artículos 19 y 20, regula las

medidas para la educación, sensibilización e información y la sección sexta que

comprende los artículos 21 a 23, recoge las medidas para la participación

pública e integración social.

El capítulo VI, integrado por los artículos 24 y 25, regula la

coordinación, seguimiento y control.

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Segundo.- El expediente.

En el expediente remitido a este Consejo Consultivo figuran, además de

un índice de documentos que lo conforma, los siguientes:

- Primer borrador del proyecto de decreto de mayo de 2006,

remitido a los Servicios de la Consejería de Medio Ambiente y sugerencias de

los Servicios de Caza y Pesca, del Servicio de Restauración de la Vegetación y

del Servicio de Gestión Forestal.

- Segundo borrador del proyecto de decreto, de julio de 2006, y

consultas y sugerencias de las Consejerías y Servicios.

- Tercer borrador del proyecto de decreto, de septiembre de 2006.

- Resolución del 24 de noviembre de 2006, de la Dirección General

del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se acuerda

abrir un trámite de información pública del proyecto de decreto, publicado en el

Boletín Oficial de Castilla y León de 7 de diciembre de 2006.

- Alegaciones formuladas por asociaciones conservacionistas,

empresas, Ayuntamientos, Juntas Vecinales (Picos de Europa y Altos del Sil),

colectivos profesionales, asociaciones de cazadores y otros colectivos y

ciudadanos durante el trámite de información pública, en el mes de diciembre

de 2006 y contestaciones a las observaciones realizadas durante el trámite de

información pública en marzo de 2008.

- Informe de fecha 15 de enero de 2007, del Ministerio de Medio

Ambiente, en el que se efectúan observaciones al proyecto de decreto,

contestadas mediante informe de fecha 14 de marzo de 2008, del Director

General del Medio Natural.

- Cuarto borrador del proyecto de decreto, de 1 de abril de 2007,

y certificado del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de fecha 2

de mayo de 2007, según el cual la Comisión Permanente del Consejo Asesor de

Medio Ambiente en Castilla y León, en su sesión celebrada el 27 de abril de

2007, informa de conformidad el citado proyecto.

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- Memoria en la que se constata el cumplimiento de los trámites

exigidos en los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y

de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, que incluye el estudio

del marco normativo en el que se integra el proyecto de decreto -no

conllevando la derogación de ninguna norma-; el informe sobre la necesidad y

oportunidad del proyecto; y el informe sobre el coste económico, en el que se

establece una evaluación económica de 4.324.000 euros en seis años.

Dicha Memoria recoge el cumplimiento del trámite de audiencia

realizado a las distintas Consejerías, especificando las propuestas que han sido

finalmente recogidas o rechazadas.

- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos

Comunitarios de la Consejería de Hacienda, de fecha 16 de mayo de 2008.

- Informe emitido por la Asesoría Jurídica de la Consejería de

Medio Ambiente, el 6 de junio de 2008, en el que se manifiesta la conformidad

a derecho del proyecto.

- Anteproyecto de decreto y Memoria de 13 de junio de 2008,

objeto del presente dictamen.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.

El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.d) de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Segunda emitir el

dictamen, según lo establecido en el punto 4º, regla B), apartado a), del

Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se

determina el número, orden, composición y competencias de las Secciones.

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2ª.- Contenido del expediente y procedimiento de elaboración.

El artículo 51.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo,

aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre, dispone que las

solicitudes de dictamen deberán incluir toda la documentación y antecedentes

necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas, así como el

borrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y

antecedentes se acompañará un índice numerado de los documentos.

Para el supuesto de los proyectos de decreto se entiende como

documentación necesaria la que, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley

3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de

Castilla y León, se recoge en el artículo 75.3 del citado texto legal.

En particular, cabe destacar la extraordinaria participación de

particulares, entidades y colectivos interesados tanto en la fase previa de

redacción del borrador del Plan, como posteriormente, durante la tramitación

del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto. Participación que, sin

duda, ha contribuido a su mejora.

Asimismo, el proyecto ha sido informado por los siguientes órganos:

- El Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León, dando

cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4.2.a) del Decreto 227/2001, de 27

de septiembre.

- La Dirección General de Presupuestos y Fondos Comunitarios de

la Consejería de Hacienda, conforme exige el artículo 76.2 de la Ley 2/2006, de 3

de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León.

Contrastada la documentación remitida, puede afirmarse que el proyecto

cumple las exigencias sustanciales de elaboración de disposiciones de carácter

general, aspecto éste de singular importancia si se tiene en cuenta que el

procedimiento, tanto en su aspecto formal como material, opera como una

garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de las actuaciones

administrativas.

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3ª.- Competencia y rango de la norma proyectada.

La Comunidad de Castilla y León tiene atribuida competencia de

desarrollo normativo y ejecución en materia de ?protección del medio ambiente

y de los ecosistemas. Prevención ambiental. Vertidos a la atmósfera y a las

aguas superficiales y subterráneas? (artículo 71.1.7º del Estatuto de

Autonomía); y en materia de ?montes, aprovechamientos y servicios forestales,

vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos? (artículo 71.1.8º).

En la normativa internacional, el urogallo aparece recogido en el Anexo I

y en los Anexos II/2 y III/2 de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de

abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres y en el Anexo II

del Convenio de Berna, relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y el Medio

Natural en Europa.

En el ámbito estatal, esta especie está protegida por la Ley 42/2007, de

13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que tiene carácter

de legislación básica sobre protección de medio ambiente, de conformidad con

lo dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución; por el Real Decreto

439/1990, de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo Nacional de

Especies Amenazadas, que a partir de la entrada en vigor de la Ley 42/2007 se

denomina Catálogo Español de Especies Amenazadas; y por la Orden

MAM/2231/2005, de 27 de junio, por la que se recataloga esta especie,

pasando de la categoría de ?vulnerable? a la de ?en peligro de extinción?.

El artículo 52.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, dispone que ?las

Comunidades Autónomas adoptarán las medidas necesarias para garantizar la

conservación de la biodiversidad que vive en estado silvestre, atendiendo

preferentemente a la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes

específicos de protección para aquellas especies silvestres cuya situación así lo

requiera, incluyéndolas en algunas de las categorías mencionadas en los artículos

53 y 55 de esta Ley?. El artículo 55 se refiere al Catálogo Español de Especies

Amenazadas Silvestres en Régimen de Protección Especial, recogiendo en su

apartado a) las especies en peligro de extinción, en el que deberán incluirse las

poblaciones protegidas en el anexo IV de esa Ley, entre ellas, el urogallo.

El artículo 56.1 de la citada Ley se refiere a los planes de recuperación

como instrumentos legales para la conservación de las poblaciones de las

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especies que se cataloguen como ? En peligro de extinción?, atribuyendo el

artículo 56.2 a las Comunidades Autónomas la competencia para elaborar y

aprobar los planes de recuperación y conservación para las especies

amenazadas.

A su vez, el artículo 50 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios

Naturales Protegidos de Castilla y León, dispone que: ?Los planes de

recuperación o de conservación que hacen referencia a los hábitats de ?especies

de interés especial? o ?especies en peligro de extinción?, ?vulnerables? o

?sensibles? serán aprobados por Decreto de la Junta de Castilla y León.

Por lo tanto, la aprobación del Plan se hará mediante decreto de la Junta

de Castilla y León, de acuerdo con lo previsto en los artículos 16.e) y 70.1 de la

citada Ley 3/2001, de 3 de julio, correspondiendo su propuesta a la Consejería

de Medio Ambiente (artículo 26.1.d de la misma Ley, en relación con el Decreto

75/2007, de 12 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la

Consejería de Medio Ambiente).

En definitiva, la Comunidad Autónoma ejerce adecuadamente la potestad

reglamentaria para promulgar la norma propuesta.

4ª.- Observaciones en cuanto al fondo.

Este Consejo Consultivo considera acertada la aprobación de una norma

como la sometida a estudio, habida cuenta la situación delicada en la que se

encuentra el urogallo cantábrico en Castilla y León, pues, como se expone en el

preámbulo, su población se ha reducido a más de la mitad en las últimas

décadas, pasando de la categoría de ?Vulnerable? a la de ?En peligro de

extinción?.

Preámbulo.

Respecto a su preámbulo ha de recordarse, como es sobradamente

conocido, que esta parte expositiva ha de facilitar, con la adecuada concisión, la

comprensión del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título

competencial en cuyo ejercicio se dicta, ayudando a advertir las innovaciones

que introduce, con la aclaración de su contenido, si ello es preciso, para la

comprensión del texto.

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Como ha indicado el Consejo de Estado (Dictamen 4.078/1996, de 5 de

diciembre), el preámbulo ?puede cumplir una importante función en la

motivación del ejercicio de una potestad discrecional como es la reglamentaria,

y puede contribuir además al control judicial de los reglamentos que resulta del

artículo 106.1 de la Constitución, en especial, desde la perspectiva del principio

de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos consagrado en el

artículo 9.3 de la Constitución?.

Los preámbulos de las disposiciones generales, cualquiera que sea su

calificación, si bien carecen de valor normativo, son elementos a tener en

cuenta en la interpretación de las leyes por el valor que a tal efecto tienen,

según advierte el artículo 3 del Código Civil (Sentencias del Tribunal

Constitucional 36/1981 y 150/1990). Así, el preámbulo debe ser expresivo y ha

de contribuir a poner de relieve el espíritu y la finalidad de la disposición

respecto a cuanto se regula en su texto articulado, para contribuir a su mejor

interpretación y subsiguiente aplicación.

Asimismo, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005,

por el que se aprueban las directrices de técnica normativa, señala que ?la

parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido,

indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y

habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el

contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto,

pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones,

las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas (?)?. Además, en los

proyectos de real decreto deberán destacarse en la parte expositiva los

aspectos más relevantes de la tramitación: consultas efectuadas, principales

informes evacuados y, en particular, la audiencia o informe de las Comunidades

Autónomas y entidades locales.

En el supuesto sometido a dictamen, el contenido del preámbulo

satisface el mínimo imprescindible, habida cuenta de que en él, tras citarse sus

antecedentes y el título competencial en cuyo ejercicio se dicta, se reseña, de

manera concisa, tanto el objetivo que persigue la norma como algunos de los

principales aspectos de su regulación.

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Artículo 2 del proyecto.- Vigencia y revisión.

Debería incluirse expresamente en este precepto que la revisión se

efectuará por decreto, para respetar el principio de jerarquía normativa, de tal

manera que una norma de rango inferior no pueda vulnerar los preceptos de

otra de rango superior.

5ª.- Observaciones de técnica normativa.

En el proyecto analizado cabe distinguir unas disposiciones programáticas

-contenidas todas ellas en el plan de recuperación del Anexo I- y otras

disposiciones normativas, recogidas unas en el texto del decreto y otras en el

anexo; estas últimas referidas al ámbito de aplicación del plan de recuperación

(capítulo III, concretamente el artículo 3) y a la coordinación, seguimiento y

control (capítulo VI). Quizá fuera aconsejable que estas disposiciones normativas

se incluyeran todas ellas en el texto del decreto (de forma semejante al Decreto

114/2003, de 2 de octubre), reservando el anexo para el contenido programático

y descriptivo.

Se trata, en definitiva, de no dar apariencia normativa, con el

consiguiente equívoco, al contenido del Plan.

Por otra parte, sería adecuado, de acuerdo con la técnica normativa

aplicada en la mayoría de los textos normativos remitidos a este Órgano

Consultivo para dictamen, que se eliminaran las determinaciones de órganos

concretos (por ejemplo, se mencionan la Consejería de Medio Ambiente, la

Dirección General del Medio Natural, etc.), sustituyéndolas por referencias

genéricas a los órganos o servicios competentes -como se hace, por ejemplo, en

la disposición final primera-. Este Consejo Consultivo viene destacando ese

criterio de designación como fórmula adecuada de pervivencia del alcance que

haya de tener el articulado de toda disposición normativa, por encima de las

variaciones orgánicas y de denominación que el funcionamiento de la

Administración impone.

6ª.- Observaciones lingüísticas.

De acuerdo con las directrices de técnica normativa, aprobadas por

Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, debería restringirse el

uso de mayúsculas lo máximo posible.

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III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Consideradas las observaciones formuladas, puede elevarse a la Junta de

Castilla y León, para su aprobación, el proyecto de decreto por el que se

aprueba el plan de recuperación del urogallo cantábrico.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

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