Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 86 del 2011

Resumen

expediente de interpretación del contrato suscrito entre el Ayuntamiento de xxxxx y qqqqq, S.A.

Contrato de concesión administrativa de gestión de servicio público municipal de abastecimiento domiciliario de agua potable y saneamiento de la ciudad. Interpretación de los criterios utilizados en lo referente al canon de vertidos.

Asunto:

contratación administrativa

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente

Sr. Estella Hoyos, Consejero y

Ponente

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Primera del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 16

de marzo de 2011, ha examinado el

expediente de interpretación del

contrato suscrito entre el Ayuntamiento

de xxxxx y qqqqq, S.A., y

a la vista del mismo y tal como

corresponde a sus competencias,

emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 26 de enero de 2011 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo a la interpretación

del contrato suscrito entre el Ayuntamiento de xxxxx y qqqqq S.A., referente a

la concesión administrativa de gestión del Servicio Público Municipal de

abastecimiento domiciliario de agua potable y saneamiento de la ciudad de

xxxxx.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 2 de febrero de

2011, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 86/2011, iniciándose el cómputo del plazo

para la emisión del dictamen, previa ampliación de éste, tal como dispone el

artículo 53 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y León,

aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el Sr.

Presidente del Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Estella Hoyos.

Primero.- El 26 de mayo de 1997 el Pleno del Ayuntamiento de xxxxx

acuerda la adjudicación del contrato de gestión del servicio municipal de

abastecimiento de agua potable y saneamiento de la ciudad de xxxxx a qqqqq

U.T.E. (actualmente Sociedad de qqqqq, S.A.) por un plazo que concluye el 30

de junio de 2017.

1

Segundo.- La Jefa de Sección del Departamento de Contabilidad del

Ayuntamiento de xxxxx emite informe el 15 de febrero de 2006 en el que se

pone de manifiesto que la Sociedad qqqqq S.A. no ha efectuado ningún ingreso

por el concepto de canon de vertido y es el Ayuntamiento el que ha efectuado

dicho pago a xxxx1.

Tercero.- Consta en el expediente el acta denominada de normalización

de ingresos y pagos pendientes con qqqq1 (qqqqq, S.A.), elaborada por la

Intervención General del Ayuntamiento y suscrita por el Concejal Delegado

General de Administración y Recursos y el representante de la empresa el 11 de

diciembre de 2006, en la que se llega a un acuerdo sobre determinadas

cuestiones objeto de discrepancia sobre los ingresos y pagos efectuados por el

Ayuntamiento y la concesionaria del servicio de abastecimiento de aguas, todo

ello encaminado a normalizar la situación de estos ingresos y pagos a fecha de

31 de diciembre de 2005. Entre las cuestiones sobre las que se ha llegado a un

acuerdo se encuentra el canon por vertidos que ha de satisfacerse a xxxx1

durante el período 1 de julio de 1997 a 31 de diciembre de 2005, que asciende

a 360.023,42 euros. Dicha cantidad se exige a la empresa concesionaria.

El acta fue aprobada por el Alcalde y dio lugar a los Decretos números

13.701, 13.702 y 13.703, todos ellos de 22 de diciembre de 2006.

Cuarto.- El 3 de septiembre de 2008, previo requerimiento del Servicio

de Energía y Agua, el Departamento de Contabilidad emite informe referente a

la situación y operaciones contabilizadas por el Ayuntamiento a favor de xxxx1

durante el período 1997-2007, que asciende a un total de 2.972.909,56 euros.

Quinto.- El 1 de octubre de 2008 se requiere informe a la Asesoría

Jurídica General del Ayuntamiento sobre la obligación de qqqqq S.A. de pagar

gastos derivados de la prestación de servicios de abastecimiento de aguas y

saneamiento de xxxxx.

El 7 de enero de 2009 se emite informe en los siguientes términos:

?1º.- En la cláusula 9.1 del Pliego de Cláusulas Administrativas

Particulares que rige el contrato de referencia adjudicado a la empresa ?qqqqq,

S.A.? se establece expresamente que la misma en su calidad de concesionaria

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abonará todos los gastos que pudieran devengarse como consecuencia de la

concesión?.

»2º.- Entre el referido gasto se encuentra el canon de vertido que

se abona a xxxx1 que es un coste previsto expresamente en el contrato de

abastecimiento de agua potable y saneamiento de xxxxx, concretamente en el

Anteproyecto elaborado por el Ayuntamiento (estructura de gastos de

saneamiento de la Memoria Económico Administrativa del mismo figura el

concepto ?Canon CHD? por importe de treinta y cinco millones de pesetas) y en

la justificación de costes de la oferta presentada por la empresa (?)

adjudicataria de aquél por importe de siete millones cincuenta mil pesetas en el

año 1997.

Asimismo en la referida oferta económica, también en relación al

gasto que supone el canon de vertido, se significa lo siguiente:

»Con la entrada en funcionamiento de la nueva E.D.A.R. este

valor puede quedar sensiblemente modificado (a la alza o a la baja) en función

de la carga contaminante de las aguas vertidas, y que estará en función de las

posibilidades de tratamiento de la E.D.A.R. y la calidad de las operaciones de

tratamiento del operador de la E.D.A.R.?

»3º.- De acuerdo con lo expuesto y con lo indicado en la petición

remitida respecto a las cláusulas contractuales la empresa ?qqqqq S.A? debería

haber abonado al Ayuntamiento, salvo error u omisión, las cantidades que

correspondan a los conceptos a que se refiere el apartado 4 del citado escrito?.

Sexto.- El 9 de enero de 2009 el Director del Servicio de Energía y Agua

emite un informe en el que concluye que ?procede requerir a qqqqq S.A. el

pago de la cantidad de dos millones novecientos setenta y dos mil novecientos

nueve euros con cincuenta y seis céntimos (2.972.909,72 euros)

correspondientes a los pagos realizados por el Ayuntamiento de xxxxx a xxxx1

que deberían haber sido asumidos por qqqqq S.A. en virtud de la concesión

administrativa para la gestión del servicio público municipal de abastecimiento

domiciliario de agua potable y saneamiento de xxxxx?.

En esa misma fecha formula propuesta de resolución sobre la obligación

de qqqqq S.A. de pagar los gastos derivados de la prestación del servicio de

3

abastecimiento agua y saneamiento de xxxxx, abonados por el Ayuntamiento a

xxxx1 y que ascienden a 2.972.909,56 euros.

La citada propuesta no es aceptada por el Alcalde.

Séptimo.- El 29 de diciembre de 2009 se dicta el Decreto número

12.222 en relación con los gastos derivados de la prestación del servicio de

abastecimiento de agua y saneamiento de xxxxx, en el que el que se concluye

requerir a qqqqq el pago del canon de vertidos correspondiente a los ejercicios

2005 al 2008 inclusive, que asciende a un total de 1.493.360, 51 euros (una vez

deducidas las cantidades respecto de las que habían llegado a un acuerdo

derivado del acta de normalización de pagos e ingresos de 11 de diciembre de

2006) que ha sido satisfecho por el Ayuntamiento a xxxx1.

Octavo.- El 18 de octubre de 2010 la Asesoría Jurídica General del

Ayuntamiento, previo requerimiento de la Intervención, emite informe sobre el

criterio seguido por la Intervención para determinar el importe del canon de

vertido a abonar por la concesionaria del servicio de abastecimiento de agua

potable y saneamiento.

El criterio seguido por la Intervención General en lo referente al canon de

vertidos se concretaba en que únicamente era obligación de qqqqq el abono de

la parte del canon de vertidos especificados en la oferta, a diferencia de lo

mantenido por el Servicio de Energía y Agua, para el cual la obligación de abono

se correspondía con la totalidad del canon que figuraba tanto en el Pliego de

Condiciones como en el Estudio Económico Financiero de la Concesión.

En el informe se pone de manifiesto que corresponde a la concesionaria

el pago de las cantidades correspondientes al citado canon por aplicación de la

cláusula 9.1 del pliego de cláusulas administrativas particulares, que figura

como un coste previsto en el contrato, concretamente en el anteproyecto

aprobado por el Pleno Municipal de 31 de julio de 1996 (En la memoria

económica, dentro de la estructura de gastos de saneamiento, figura el

concepto Canon CDH por importe de treinta y cinco millones de pesetas) y en la

justificación de costes de la oferta presentada por la empresa adjudicataria

qqqqq.

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En la oferta económica también se hace referencia al canon de vertido

que xxxxx tiene asignado que -según datos de xxxx1, asciende a la cantidad de

28.189.580 pesetas en el año 1995, pero como existe un acuerdo entre el

Ayuntamiento y la Confederación basado en el compromiso del Ayuntamiento

de acometer la construcción de una Estación Depuradora de Aguas Residuales

(E.D.A.R.) por el que abonará solo el 25% del canon que tiene asignado, se

calcula el canon de vertido para el año 1997 en 7.050.000 pesetas, todo ello sin

perjuicio de su modificación, al alza o a la baja a la entrada en funcionamiento

de la E.D.A.R. en función de la carga contaminante de las aguas vertidas.

El citado informe expone que tanto el anteproyecto de explotación como

la oferta de qqqqq S.A. prevén expresamente, como coste de la concesión, el

canon de vertido que el Ayuntamiento ha de abonar anualmente a xxxx1 y que

en la actualidad se denomina canon de control de vertidos. Cuando se aprobó

el anteproyecto de explotación y la memoria económico financiera anexa estaba

vigente el Convenio de Colaboración con la Secretaría de Estado de Medio

Ambiente de 11 de abril de 1994, en el que se contempla como coste el canon

de vertido abonado a xxxx1 sin reducción ni bonificación alguna. Lo que refleja

este Convenio no es una bonificación a favor del Ayuntamiento sobre el canon

de vertido anual que durante su vigencia debía ser abonado en su integridad,

sino una aportación económica de carácter finalista a favor del Ayuntamiento,

que consistía en una cantidad equivalente al 85% de lo efectivamente

recaudado por canon de vertidos del año anterior, supeditada a la

comprobación de la efectiva ejecución del Ayuntamiento de las obras de

saneamiento y depuración incluidas en el programa de depuración del Municipio

de xxxxx, que no se circunscribía a las obras de construcción de la E.D.A.R. Por

lo tanto el Convenio de 1994 solo afecta al Ayuntamiento, por ser el que

sufragó y ejecutó las obras que daban derecho a aquélla. En su oferta

económica la concesionaria pretende beneficiarse de la aplicación de una

bonificación inexistente sobre el pago del canon de vertido anual.

Concluye que ?la concesionaria desde el inicio de la concesión debe

abonar las cantidades que haya abonado el Ayuntamiento a xxxx1 en concepto

de canon de vertido y que hasta la fecha no hayan sido ingresadas en la

Tesorería de acuerdo con los datos al efecto de que disponga la Intervención.

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»La referida obligación de pago deriva del contrato cuya

interpretación es prerrogativa del órgano de contratación, conforme a lo

dispuesto en el artículo (?).

»La exigencia de dicha obligación deberá tramitarse como una

incidencia en la ejecución del contrato por diferencias en la interpretación de lo

convenido mediante expediente contradictorio (?)?.

Se adjunta el convenio de colaboración entre la Secretaría de Estado de

Medio Ambiente y Vivienda del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio

Ambiente y el Ayuntamiento de xxxxx para la realización de actuaciones de

protección y mejora de la calidad de las aguas en aplicación del canon de

vertidos.

Noveno.- Mediante Decreto de la Alcaldía número 10.618 de 5 de

noviembre se acuerda iniciar pieza separada de incidencia en la ejecución del

contrato relativo a la concesión administrativa de la gestión del servicio

municipal de agua potable y saneamiento de xxxxx, por diferencias en la

interpretación de lo convenido con respecto al criterio seguido para determinar

el importe del canon de vertido a abonar por la concesionaria y otros gastos

devengados como consecuencia de la concesión; asimismo se concede a la

empresa concesionaria un plazo de audiencia de quince días para presentar las

alegaciones que estime oportunas.

Décimo.- El 19 de noviembre la empresa concesionaria presenta escrito

de alegaciones en el que manifiesta su discrepancia con la interpretación del

contrato efectuada por la Administración. Concluye que no le correspondía

abonar los conceptos reclamados por el Ayuntamiento puesto que se celebró un

acuerdo transaccional el 11 de diciembre de 2006, que tiene el carácter de acto

consentido y firme que zanjó la controversia relativa al canon de vertidos desde

1997 a 31 de diciembre de 2005, en el que se determinó que, por este

concepto la cuantía que debía satisfacer era de 360.023,42 euros.

También alega la prescripción de los conceptos correspondientes a los

años 1998 a 2007, que el canon de vertidos que existía cuando se adjudicó el

contrato es distinto al canon de control de vertidos vigente en la actualidad y

que existe un desequilibrio económico puesto que, cuando realizó su oferta, se

encontraba en vigor un convenio entre el Ayuntamiento de xxxxx y xxxx1, en

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cuya virtud sólo se abonaba el 25% de canon de vertido, lo que implicaba un

importe anual por ese concepto de 7.047.395 pesetas.

Solicita una ampliación del expediente mediante la incorporación de los

documentos que precedieron al acuerdo suscrito el 11 de diciembre de 2006.

Decimoprimero.- Mediante Decreto nº 11.797 de 29 de noviembre se

concede nuevo trámite de audiencia a la empresa concesionario, la cual presenta

alegaciones el 9 de diciembre en las que reitera las efectuadas anteriormente.

Decimosegundo.- El 20 de diciembre se acuerda suspender el plazo

para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del

informe al Consejo Consultivo y la recepción de éste, con el límite máximo de

tres meses.

Decimotercero.- El 23 de diciembre la Asesoría Jurídica General y la

Intervención General del Ayuntamiento emiten informe sobre los trámites

seguidos el procedimiento del incidente de interpretación de la concesión del

servicio municipal y abastecimiento de agua potable.

Decimocuarto.- El 27 de diciembre de 2010 se formula propuesta de

resolución en la que, tras rebatir las alegaciones presentadas por la empresa,

concesionaria se requiere a qqqqq, S.A. el abono del resto de las cantidades

que el Ayuntamiento ha satisfecho a xxxx1 en concepto de canon de vertido y

demás gastos derivados de la concesión, que hasta la fecha no han sido

ingresados en la Tesorería, cuya cantidad final asciende a 1.784.255,82 euros.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.h),3º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

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Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Primera emitir el

dictamen según lo establecido en el punto 4º, regla A), apartado e), del

Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se

determina el número, orden, composición y competencias de las Secciones.

La preceptividad del dictamen deriva también de la normativa reguladora

de los contratos de las Administraciones Públicas.

2ª.- La normativa aplicable que rige el contrato viene determinada,

fundamentalmente y además de por el pliego de cláusulas administrativas

particulares, por la Ley 13/1995, de 13 de mayo, de Contratos de las

Administraciones Públicas (en la redacción anterior a la Ley 53/1999, de 28 de

diciembre, que la modifica), por el Reglamento General de Contratación del

Estado, aprobado por el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, modificado

por el Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre), vigente en cuanto no se

oponga a lo dispuesto en la Ley, y por el resto de disposiciones aplicables,

entre las que se encuentran las referentes al régimen local.

En efecto, dichas normas resultan de aplicación porque, aunque el

incidente de la interpretación del contrato es de 5 de noviembre de 2010, el

contrato se adjudicó el 26 de mayo de 1997. La disposición transitoria primera

de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido

aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, establece:

?Los expedientes de contratación iniciados y los contratos

adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 53/1999, de 28 de

diciembre, se regirán por la normativa anterior.

»A estos efectos, se entenderán que los expedientes de

contratación han sido iniciados si se hubiera publicado la correspondiente

convocatoria de adjudicación del contrato?.

Por su parte, la disposición transitoria primera, apartado 2, de la Ley

30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, dispone: ?Los

contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de

la presente Ley se regirán en cuanto a sus efector, cumplimiento y extinción,

incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior?.

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3ª.- La competencia para acordar la interpretación del contrato y

determinar sus efectos corresponde al órgano de contratación, conforme

dispone el artículo 60 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

(en adelante LCAP), en el presente caso, al Ayuntamiento de xxxxx.

4ª.- Se ha seguido el procedimiento establecido en el artículo 60 de la

citada Ley para el incidente de interpretación del contrato: se ha concedido

trámite de audiencia a la concesionaria, se ha emitido el informe jurídico y se

ha solicitado el preceptivo informe al órgano consultivo correspondiente.

5ª.- El asunto sometido a consulta versa sobre la interpretación del

contrato de concesión administrativa de gestión de Servicio Público Municipal

de abastecimiento domiciliario de agua potable y saneamiento de la ciudad de

xxxxx, suscrito entre el Ayuntamiento de xxxxx y qqqqq S.A., acerca de los

criterios utilizados por la Intervención General que, en lo referente al canon de

vertidos, concreta que únicamente era obligación de aguas de xxxxx el abono

de la parte del canon de vertidos especificados en la oferta, a diferencia de lo

mantenido por el Servicio de Energía y Agua, que considera que la obligación

de abono se corresponde con la totalidad del canon que figuraba tanto en el

pliego de condiciones como en el estudio económico financiero de la concesión.

La facultad de interpretar los contratos, prevista en el artículo 60.1 de la

LCAP ha de ejercerse, como indica dicho precepto, dentro de los límites y con

sujeción a los requisitos y efectos señalados en la propia Ley.

Desde el punto de vista sustantivo, la prerrogativa de interpretación no

puede ser entendida de un modo absoluto que justifique un proceder no

adecuado a una relación concertada (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de

abril de 1999). Así, es evidente que la interpretación del contrato no es una vía

para su reformulación, ni puede encubrir modificaciones, sólo permitidas en los

supuestos legalmente previstos y para las que se ha establecido una

tramitación específica.

Ante la manifestación de un disenso sobre el significado de las cláusulas

contractuales, es necesario indagar el sentido que ha de atribuírseles y

contemplar, desde una perspectiva global, sistemática o integradora, el régimen

jurídico del contrato, en el que, como punto de partida, no pueden presumirse

las contradicciones o antinomias.

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En esa tarea hermenéutica, a falta de disposiciones expresas en la

normativa administrativa, constituyen un elemento primordial los criterios

interpretativos establecidos en los artículos 1.281 a 1.289 del Código Civil,

aplicables también respecto de los contratos administrativos, tal y como resulta

del orden de fuentes del artículo 7.1 de la LCAP.

En este sentido, el Tribunal Supremo ha precisado que el contrato

administrativo no es una figura radicalmente distinta del contrato privado, ya

que responde claramente a un esquema contractual común elaborado por el

Derecho Civil, lo que permite invocar -con carácter supletorio- los principios

establecidos en el Código Civil. Tal es la doctrina asumida explícita o

implícitamente por numerosas sentencias, que aplican dichos criterios en el

ámbito de la contratación administrativa (Sentencias del Tribunal Supremo de

18 de abril y 18 de julio de 1988, 16 de mayo y 6 de julio de 1990, 15 de febrero

de 1991, 14 de diciembre de 1995, 11 de marzo de 1996, 8 de marzo de 1999,

12 de julio de 2005, 6 de abril de 2006 y 19 de junio de 2007, entre otras).

En este orden de ideas, este Consejo Consultivo ha subrayado que la

labor interpretativa debe atender fundamentalmente a la voluntad manifestada

por las partes en el contrato administrativo que las vincula y considerar el

documento en que se formaliza y el contenido de los pliegos que se asumen

como contenido contractual, en los que se concretan los pactos y condiciones

definidoras de los derechos y obligaciones asumidos por las partes (artículo

50.1 de la LCAP).

Por tal motivo, la relevancia de los pliegos como norma básica para

resolver todo lo relativo al cumplimiento, inteligencia y efectos de los contratos

administrativos se destaca por este Consejo Consultivo, en tanto que aquéllos

constituyen la ?ley del contrato? y son expresión del principio de libertad de

pactos reconocido en el artículo 4 de la LCAP (traslación del principio de

autonomía de la voluntad del artículo 1.255 del Código Civil); pactos que son

lícitos siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento

jurídico o a los principios de buena administración y que han de ser cumplidos

conforme al principio ?pacta sunt Servando?. También debe recordarse que la

validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno

de los contratantes (artículo 1256 del Código Civil).

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E l a r t í c u l o 9 5 d e l a L C A P d i s p o n e que los efectos de los contratos

administrativos se regirán por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo y

por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas,

generales y particulares.

El artículo 159 de la LCAP establece:

?1. Todo contrato de gestión de servicios públicos irá precedido de

la aprobación del pliego de cláusulas administrativas particulares y del de

prescripciones técnicas, especificando el régimen jurídico básico regulador del

servicio a que se refiere el artículo 156 y los Reglamentos especiales

reguladores del mismo, así como los aspectos de carácter jurídico, económico y

administrativo y, en su caso, las tarifas que hubieren de percibirse de los

usuarios, los procedimientos para su revisión y el canon o participación que

hubiera de satisfacerse a la Administración, cuando así procediera.

»2. En los contratos que comprendan la ejecución de obras la

tramitación del expediente irá precedida de la elaboración y aprobación

administrativa del anteproyecto de explotación y de las obras precisas, con

especificación de las prescripciones técnicas relativas a su realización. En tal

supuesto serán de aplicación los preceptos establecidos en esta Ley para la

concesión de obras públicas?.

El pliego de cláusulas administrativas particulares que ha de regir la

concesión administrativa para la gestión del servicio municipal de

abastecimiento de agua potable y saneamiento de la ciudad de xxxxx establece

en su cláusula 9.1 las obligaciones básicas del concesionario. Concretamente,

en su letra g) señala: ?El pago de los anuncios y de cuantos otros gastos e

impuestos que se ocasionen con motivo de los actos preparatorios y de

adjudicación, así como todos aquellos que pudieran devengarse como

consecuencia de la concesión, serán por cuenta del concesionario?.

El artículo 105 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, disponía

que los vertidos al dominio público hidráulico estarán gravados con una tasa

destinada al estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada

cuenca hidrográfica, que se denominará canon de control de vertidos, siendo

los sujetos pasivos quienes lleven a cabo el vertido.

11

La Ley de Aguas, texto refundido aprobado por el Real Decreto

Legislativo 1/2001, de 20 de julio, denomina la citada tasa como canon de

control de vertidos pero su objeto es el mismo, puesto que se define como

aquél que está destinado al estudio, control, protección y mejora del medio

receptor de cada cuenca hidrográfica, cuyos sujetos pasivos son quienes lleven

a cabo el vertido.

El sujeto pasivo de dicho canon es el Ayuntamiento, aunque a través de

los pliegos dispone que la concesionaria se hará cargo de gastos e impuestos

que se ocasionen con motivo de los actos preparatorios y de adjudicación, así

como todos aquellos que pudieran devengarse como consecuencia de la

concesión.

Tal y como establece la Ley General Tributaria, ?la posición del sujeto

pasivo y los demás elementos de la obligación tributaria no podrá ser alterada

por actos o convenios de los particulares? y ?tales actos o convenios no surtirán

efecto ante la Administración, sin perjuicio de sus consecuencias jurídico

privadas?. Se trata de una clara manifestación del principio de indisponibilidad

de la obligación tributaria, consecuencia obligada de su naturaleza de obligación

ex lege.

Así pues, sin entrar en las relaciones internas entre el Ayuntamiento y la

empresa concesionaria, según los términos del contrato suscrito, el que ha

solicitado la autorización del vertido -y la tiene concedida- es el Ayuntamiento

de xxxxx. La simple solicitud de la autorización significa un reconocimiento

expreso e incuestionable de la autoría del vertido cuya autorización de solicita.

Por tanto, sean cuales sean los términos del contrato y los efectos internos

entre las partes, respecto de terceros y de la Confederación Hidrográfica, quien

ha solicitado y obtenido la autorización para realizar el vertido es la persona

que lleva a cabo éste y sobre la que debe girarse el canon que se examina.

Por lo expuesto el pliego de cláusulas administrativas particulares sólo

surtirá efecto entre las partes del contrato y no en relación con las liquidaciones

que ya se han efectuado de la tasa de vertidos.

Los pliegos de cláusulas contractuales constituyen, en todo contrato, el

elemento sustancial de su vínculo, en cuanto que determinan pospactos y

condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asuman las partes,

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pero éstos, tal y como manifiesta reiterada jurisprudencia, constituyen ley de

contrato en el sentido de que se trata de un poder normativo inter partes, dentro

de un plano subordinado a las normas y principios superiores del ordenamiento

jurídico.

Por tanto, como ya se ha expuesto a lo largo del presente dictamen, las

obligaciones nacidas de las cláusulas establecidas en los pliegos tienen, de

acuerdo con el artículo 1.091 del Código Civil, ?fuerza de ley entre las partes

contratantes, y deben cumplirse al tenor de los mismos?, regla de la que es

trasunto la establecida en el artículo 4 de la LCAP.

En consecuencia, serán las cláusulas del Pliego las que determinen cuál

ha sido la voluntad manifestada por las partes en el contrato.

De conformidad con el pliego, en las relaciones entre el Ayuntamiento y

la concesionaria la citada obligación es de cuenta de la empresa concesionaria,

que debe hacerse cargo del importe íntegro de la citada tasa y no de lo

ofertado, puesto que en la oferta se tuvo en cuenta el Convenio de Colaboración

con la Secretaría de Estado de Medio Ambiente de 11 de abril de 1994, que sólo

vincula al Ayuntamiento con la Administración Estatal y que, a diferencia de lo

alegado por la empresa contratista, no contiene ninguna bonificación al canon

de vertidos, por lo que éste debe satisfacerse en su totalidad. La cláusula

tercera del citado Convenio dispone que ?A estos efectos xxxx1 destinará el

85% de las cantidades recaudadas anualmente en concepto de canon de

vertido reservándose el 15% restante para gastos de gestión y vigilancia del

dominio público hidráulico?.

También hay que dejar constancia de que el canon de control de vertidos

será independiente de los cánones o tasas que puedan establecer las

Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales para financiar las obras de

saneamiento y depuración, por lo que no debe identificarse con los costes de

saneamiento que figuran en la memoria económico financiera del anteproyecto

de explotación del contrato.

Ahora bien, llegados a este punto hay que tener en cuenta que el 22 de

diciembre de 2006 la Alcaldía dictó los Decretos números 13.701, 13.702 y

13.703, en aplicación del acta de normalización de ingresos y pagos pendientes

con qqqq1 (qqqqq, S.A.), elaborada por la Intervención General del

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Ayuntamiento y suscrita por el Concejal Delegado General de Administración y

Recursos y el representante de la empresa el 11 de diciembre de 2006, en la

que se llega a un acuerdo sobre determinadas cuestiones objeto de

discrepancia sobre los ingresos y pagos efectuados por el Ayuntamiento y la

concesionaria del servicio de abastecimiento de aguas, todo ello encaminado a

normalizar la situación de estos ingresos y pagos a fecha de 31 de diciembre de

2005. Entre las cuestiones sobre las que se ha llegado a un acuerdo se

encuentra el canon por vertidos que hay que satisfacer a xxxx1 durante el

período 1 de julio de 1997 a 31 de diciembre de 2005, que asciende a

360.023,42 euros. Dicha cantidad se exige a la empresa concesionaria y es

satisfecha por ella.

Los citados Decretos constituyen actos consentidos y firmes, puesto que

no han sido impugnados en tiempo y forma, y la Administración no puede ir

contra sus propios actos ya que, de lo contrario, se atentaría contra el principio

de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución.

En relación con el acta de normalización de ingresos y pagos de 11 de

diciembre de 2006 se trata de un acuerdo celebrado por la Administración. De

conformidad con el artículo 88.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ?Las

Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o

contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no

sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no

susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que

tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que

en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la

consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o

insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución

que les ponga fin.

Y en el ámbito civil el artículo 1.809 del Código Civil dispone que: ?La

transacción es un contrato por el cual las partes, dando, prometiendo o

reteniendo cada una alguna cosa, evitan la provocación de un pleito o ponen

término al que habían comenzado?, y el artículo 1816 que la transacción tiene

para las partes la autoridad de cosa juzgada.

Por todo lo expuesto la concesionaria debe satisfacer los conceptos a los

que se refiere la cláusula novena del pliego en su totalidad, si bien las

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cantidades correspondientes al período 1997 a 2005 -es decir, las que han sido

objeto del acta de normalización- no pueden modificarse ni exigirse una cuantía

supletoria puesto que, en relación con estos conceptos, se llegó a un acuerdo

formalizado en los Decretos del Ayuntamiento de 22 de diciembre de 2006, que

no han sido impugnados por lo que se trata de actos consentidos y firmes.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Procede que por el órgano competente se interprete el contrato suscrito

entre el Ayuntamiento de xxxxx y qqqqq S.A., referente a la concesión

administrativa de gestión de Servicio Público Municipal de abastecimiento

domiciliario de agua potable y saneamiento de la ciudad de xxxxx en los

términos establecidos en el presente dictamen.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

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