Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 850 del 2009

Resumen

procedimiento relativo a la resolución del contrato administrativo de transporte escolar de la ruta número xxxx, Colegio Público ?hhhhh?, de xxxxx (xxxxx), suscrito por la Dirección Provincial de Educación de xxxxx con la empresa eeeee.

Procede que se declare la caducidad del procedimiento.

Asunto:

Contratación administrativa

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente

Sr. Estella Hoyos, Consejero y

Ponente

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Primera del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día

22 de septiembre de 2009, ha

examinado el expediente de resolución

de contrato administrativo de

transporte escolar suscrito por la

Dirección Provincial de Educación

de xxxxx con la empresa eeeee, y a

la vista del mismo y tal como

corresponde a sus competencias,

emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 10 de agosto de 2009 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo a la resolución del

contrato administrativo de transporte escolar de la ruta número xxxx, Colegio

Público ?hhhhh?, de xxxxx (xxxxx), suscrito por la Dirección Provincial de

Educación de xxxxx con la empresa eeeee.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 14 de agosto de

2009, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 850/2009, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen, previa ampliación de éste, tal como dispone

el artículo 53 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y

León, aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el

Sr. Presidente del Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Estella

Hoyos.

Primero.- El día 7 de septiembre de 2007, se formaliza contrato de

servicio complementario de transporte escolar ruta xxxx, Colegio Público

?hhhhh? de xxxxx (xxxxx), entre la Dirección Provincial de Educación de xxxxx y

1

la empresa eeeee Su plazo de ejecución comprendía desde el primero hasta el

último de los días lectivos del curso escolar 2007/2008.

Dicho contrato se prorroga el 13 de junio de 2008, por una duración que

comprende desde el primero hasta el último de los días lectivos del curso

escolar 2008/2009.

El 8 de septiembre de 2008, la Jefa de Sección de Alumnos y Servicios

Complementarios de la Dirección Provincial de Educación de xxxxx emite

informe sobre la inexistencia de alumnos en las localidades afectadas por la

ruta xxxx.

Segundo.- El 9 de septiembre de 2008 se acuerda el inicio del

procedimiento de resolución de contrato de servicio complementario de

transporte escolar, ruta xxxx, C.P ?hhhhh? de xxxxx (xxxxx), al amparo de lo

dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, texto

refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (en

adelante LCAP), por mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista, al

no quedar alumnos con derecho a transporte escolar en la citada ruta y resultar

manifiestamente innecesario el mantenimiento del contrato de transporte

suscrito entre la Dirección Provincial de Educación de xxxxx y la empresa

eeeee, por lo que, por razones de interés público, se acuerda la resolución del

contrato, con devolución o cancelación de la garantía constituida una vez

resuelto aquél.

Tercero.- Concedido trámite de audiencia al contratista, su

representante manifiesta, mediante escrito de 22 de octubre de 2008, que debe

procederse a la resolución del contrato al carecer de usuarios, pero muestra su

disconformidad con la resolución por mutuo acuerdo, propone como causa la

recogida en el artículo 167.c) de la LCAP, ?supresión del servicio por razones de

interés público?, y solicita que se indemnice a su representada con la cantidad

correspondiente a los costes fijos que se presupuestaron desde el momento de

la adjudicación del contrato, que fueron desembolsados o comprometidos

desde el primer momento y que ascienden a 14.373,02 euros.

Cuarto.- El 17 de noviembre de 2008 la Asesoría Jurídica de la

Delegación Territorial de xxxxx emite informe sobre la resolución del contrato,

en el que señala que la Directora Provincial de Educación de xxxxx, al solicitarle

2

el citado informe, fundamenta la resolución del contrato en el artículo 111.h) de

la LCAP, ?aquéllas que se establezcan expresamente en el contrato?; sin

embargo no se especifica a qué causa se refiere, por lo que se entiende que se

trata de un error de trascripción, al figurar en el acuerdo de inicio del

expediente que se fundamenta la resolución del contrato en el apartado c) del

artículo 111. Señala que de la documentación remitida no queda claro cual es la

causa de resolución que propone y, si ésta es la de mutuo acuerdo, no se

podría informar favorablemente por la razón anteriormente expuesta. Concluye

en el sentido de que se ha de modificar el acuerdo de inicio o clarificarse la

causa de resolución.

Quinto.- El 3 de febrero de 2009, se dicta nueva resolución de inicio del

procedimiento, debido a que en la anterior, por error involuntario, se hizo

referencia al artículo 111 c) en lugar de al 111 h).

El artículo 111 h) indica como causa de resolución del contrato ?aquellas

que se establezcan expresamente en el contrato?. En el pliego de cláusulas

administrativas particulares que rige la contratación del servicio complementario

de transporte escolar, su cláusula 17, apartado 1.6 establece como una de las

causas de resolución del contrato la pérdida sobrevenida de más del 50% de

los alumnos que integraban el expediente de transporte escolar al inicio del

último curso académico.

En este caso, la Jefa de Sección de Alumnos y Servicios Complementarios

de la Dirección Provincial de Educación de León informa de que los alumnos de

las localidades que integran la ruta se han trasladado a otros centros, por lo

que es clara la causa de resolución señalada, al ser innecesario el

mantenimiento del contrato de transporte escolar en la ruta indicada.

Sexto.- Concedido trámite de audiencia a la empresa contratista, su

representante se ratifica el 12 de febrero de 2009 en lo ya manifestado en

escritos anteriores y solicita una indemnización como medida previa a la

resolución del contrato.

Séptimo.- La Dirección Provincial de Educación de xxxxx requiere a la

Asesoría Jurídica que emita informe sobre el acuerdo de resolución del contrato,

lo que aquélla efectúa el 16 de marzo de 2009 en sentido favorable.

3

Octavo.- El 18 de febrero de 2009 la Dirección Provincial de Educación

de xxxxx requiere a la empresa contratista que aporte el libro de ruta del

vehículo contratado para la realización de la ruta xxxx, discos de tacógrafo de

dicho vehículo para el período 10 de septiembre de 2008 al 31 de enero de

2009 y declaración del número de conductores en junio, septiembre y octubre

de 2008, con indicación de si son contratados a tiempo completo o parcial y si

son indefinidos o temporales, así como los TC-2 de dichos meses.

La empresa aporta la documentación requerida. De ella, la Dirección

Provincial de Educación deduce que el servicio de transporte escolar de la ruta

citada no se ha realizado en el curso 2008/2009 y que a la misma hora en que

debía prestarse el servicio de transporte escolar, el vehículo adscrito a tal

servicio realizaba una ruta de transporte distinta que sería incompatible con el

servicio de transporte escolar, por lo que no se produce perjuicio alguno en la

resolución del contrato.

Noveno.- El 13 de abril de 2009 se formula propuesta de resolución del

contrato administrativo de transporte escolar de la ruta número xxxx, C.P

?hhhhh? de xxxxx (xxxxx) suscrito por la Dirección Provincial de Educación de

xxxxx con la empresa eeeee, con devolución de la garantía correspondiente. En

dicha propuesta se solicita dictamen del Consejo Consultivo acerca de la

resolución del contrato y de la oposición que formula la empresa contratista.

Décimo.- El 5 de mayo de 2009 la Intervención Delegada de la

Delegación Territorial de xxxxx emite informe en el que señala que no se ha

dado cumplimiento a todos los requisitos para la resolución del contrato

señalados en el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de

las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1.098/2001, de 12

de octubre, ya que falta el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

4

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente, con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.h),3º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Primera emitir el

dictamen según lo establecido en el punto 4º, regla A), apartado e) del Acuerdo

de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se determina el

número, orden, composición y competencias de las Secciones.

2ª.- La normativa aplicable, tal como se recoge en el pliego de cláusulas

administrativas particulares que rige el contrato, fundamentalmente viene

determinada, además de por dicho pliego, por la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por el Real Decreto

Legislativo 2/2000, de 16 de junio (en adelante LCAP), por el Reglamento

General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por

el Real Decreto 1.098/2001, de 12 de octubre (en adelante RGLCAP), y por el

resto de disposiciones aplicables.

La competencia para acordar la resolución del contrato y determinar sus

efectos corresponde al órgano de contratación, esto es, a la Directora Provincial

de Educación de León como parte que suscribe el documento de formalización

del contrato, de acuerdo con el artículo 5.3 del Real Decreto 3186/1978, de 1

de diciembre, en relación con las facultades desconcentradas en materia de

contratación del transporte escolar y el Decreto 322/1999, de 23 de diciembre,

por el que se crean las Direcciones Provinciales de Educación de las

Delegaciones Territoriales de la Junta de Castilla y León.

3ª.- El asunto sometido a consulta versa, por lo tanto, sobre el

expediente iniciado por el órgano de contratación para acordar la resolución del

contrato, cuyo objeto consiste en el servicio de transporte escolar de la ruta

número xxxx, C.P ?hhhhh? de xxxxx (xxxxx) suscrito por la Dirección Provincial

de Educación de León con la empresa eeeee

Este Consejo Consultivo considera que el procedimiento ha caducado.

5

A estos efectos debe señalarse que la resolución de un contrato

constituye un procedimiento autónomo, con sustantividad propia y que

responde a un procedimiento reglamentariamente normado en el artículo 109

del RGLCAP. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de

octubre de 2007 mantiene que ?es claro que entre las prerrogativas que en

materia de contratación pública poseen las distintas Administraciones se halla la

de resolver los contratos determinando los efectos de esa decisión, y esa

resolución la pueden acordar los órganos de contratación bien de oficio o a

instancia del contratista, mediante procedimiento en la forma que

reglamentariamente se determine, y añade la norma que los acuerdos que

decidan la resolución pondrán fin a la vía administrativa y serán

inmediatamente ejecutivos?. Concluye por ello que se trata de un procedimiento

autónomo y no de un incidente de ejecución del mismo.

El referido artículo 109 del RGLCAP establece, en relación con el

procedimiento para la resolución de los contratos, lo siguiente:

?1. La resolución del contrato se acordará por el órgano de

contratación, de oficio o a instancia del contratista (?) y cumplimiento de los

requisitos siguientes:

»a) Audiencia del contratista por plazo de diez días

naturales, en el caso de propuesta de oficio.

»b) Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o

asegurador si se propone la incautación de la garantía.

»c) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos

previstos en los artículos 41 y 96 de la Ley.

»d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule

oposición por parte del contratista.

»2. Todos los trámites e informes preceptivos de los expedientes

de resolución de los contratos se considerarán de urgencia y gozarán de

preferencia para su despacho por el órgano correspondiente?.

6

Ahora bien, tras la lectura de este artículo se observa que no contempla

plazo alguno para la tramitación y resolución del procedimiento, por lo que cabe

preguntarse si dicho procedimiento está o no sujeto a plazo de caducidad.

Sobre esta cuestión, si se tiene en cuenta que el fundamento para

establecer un plazo de caducidad es la seguridad jurídica -lo que trata de

conseguirse dando respuesta a los expedientes en un plazo razonable-, no se

aprecia motivo alguno para que la materia contractual no sea merecedora de

esta garantía.

No obstante, la disposición adicional séptima de la LCAP dispone que

?Los procedimientos en materia de contratación administrativa se regirán por

los preceptos contenidos en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siendo de

aplicación supletoria los de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común?.

Dicho precepto, a su vez, obliga a acudir al artículo 42 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, que en sus tres primeros apartados establece:

?1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los

procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

»En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del

procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición

sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la

declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los

hechos producidos y las normas aplicables.

»Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero,

los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como

los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al

deber de comunicación previa a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución

expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente

procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma

con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa

comunitaria europea.

7

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen

el plazo máximo, éste será de tres meses (?)?.

Asimismo, el artículo 44 de la misma Ley, respecto a los procedimientos

iniciados de oficio, dispone que ?(?) el vencimiento del plazo máximo establecido

sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la

Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo

los siguientes efectos: (?) 2. En los procedimientos en que la Administración

ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles

de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En

estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las

actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92?.

A la luz de los preceptos transcritos puede concluirse que se ha

producido la caducidad del procedimiento de resolución del contrato, al haber

transcurrido el plazo previsto en la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya

que la orden de inicio del expediente es de fecha 3 de febrero de 2009.

Éste es, por otra parte, el criterio sostenido por el Tribunal Supremo

desde la Sentencia de 28 de junio de 2004. En el mismo sentido, su Sentencia

de 2 de octubre de 2007 señala: ?Como consecuencia de lo expuesto cuando la

Administración dictó la resolución por la que resolvía definitivamente el contrato

y procedía a la incautación de la garantía había transcurrido en exceso el plazo

de tres meses de que disponía para hacerlo, de modo que en ese momento no

podía acordar la resolución del contrato ni la incautación de la garantía, y lejos

de ello lo que debió decidir fue la caducidad del expediente y el archivo de las

actuaciones sin perjuicio de los efectos a que se refiere el art. 92.3 de la Ley de

Procedimiento Administrativo Común?.

Este criterio es el mantenido recientemente por diferentes Tribunales

Superiores de Justicia, como el de la Comunidad Valenciana, Sala de lo

Contencioso-Administrativo (Sentencias de 10 de marzo de 2008) o el de

Castilla y León (Sentencia de 1 de febrero de 2008).

Se observa, asimismo, que la Dirección Provincial de Educación de xxxxx

no ha utilizado la posibilidad de acordar la suspensión del procedimiento, al

objeto de remitir a este Consejo las actuaciones para evacuar el preceptivo

8

dictamen, posibilidad contemplada en el artículo 42.5c) de la Ley 30/1992, de

26 de noviembre.

Por todo ello, este Consejo Consultivo considera que, en aplicación de lo

dispuesto en los artículos y jurisprudencia citados, procede declarar la

caducidad del procedimiento de resolución de contrato a que se refiere la

presente consulta; ello sin perjuicio de que la Administración consultante

pueda, en su caso, acordar nuevamente la incoación del procedimiento de

resolución, pudiendo también acordar, a estos efectos, la conservación de los

actos y trámites practicados en el procedimiento en lo que resulte procedente y

de conformidad con los artículos 67 y 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Procede que se declare la caducidad del procedimiento relativo a la

resolución del contrato administrativo de transporte escolar de la ruta número

xxxx, Colegio Público ?hhhhh?, de xxxxx (xxxxx), suscrito por la Dirección

Provincial de Educación de xxxxx con la empresa eeeee.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

9